L'APPLICATION DE LA LOI DU 22 JUILLET

TITRE PREMIER

Introduction des instances et mesures générales d'instruction.

Art. 1er. L'article 1er règle les formes du dépôt de la requête.

Dépôt de la requête. — Les requêtes improductives d'instance concernant les affaires sur lesquelles le Conseil de préfecture est appelé à statuer par la voie contentieuse doivent être déposées au greffe du Conseil, sauf disposition contraire contenue dans une loi spéciale.

Ces requêtes sont inscrites, à leur arrivée, sur le registre d'ordre qui doit être tenu par le secrétaire-greffier; elles sont en outre marquées, ainsi que les pièces qui y sont jointes, d'un timbre indiquant la date de l'arrivée.

Le secrétaire-greffier délivre aux parties qui en font la demande un certificat constatant l'arrivée au greffe de la réclamation et des différents mémoires produits.

Registre d'ordre. — La nécessité de la tenue d'un registre d'ordre général n'implique pas l'interdiction de registres particuliers pour chaque nature d'affaires. C'est là une question d'organisation intérieure des greffes.

Timbre d'arrivée des requêtes et des pièces jointes. — L'obligation de rapper d'un timbre spécial d'arrivée les pièces parvenues au greffe résultait déjà de l'article 1er du décret du 12 juillet 1865. Néanmoins, cette prescription a été parfois perdue de vue dans certains départements et a dû être rappelée par l'un de mes prédécesseurs dans une circulaire du 26 août 1878. {Bulletin officiel du Ministère de l'Intérieur, 1878, p. 369.)

Je ne puis que me référer à ces instructions en insistant sur l'importance d t cette formalité, qui peut servir à constater la recevabilité des réclamations.

Si les pièces destinées au greffe du Conseil de préfecture étaient adressées directement à vos bureaux, vous voudriez bien prendre les mesures nécessaires pour qu'elles soient transmises immédiatement au greffe, de manière que la date du timbre de la préfecture concorde avec celle qui sera apposée par le greffier.

Installation du greffe. — - La loi nouvelle impose à cet auxiliaire du Con-

Code. — 5e édit. — II. 36

seil des obligations importantes et multiples. Pour la sécurité des dossiers, le classement des pièces, la commodité des plaideurs, il est désirable que le secrétaire- greffier puisse se consacrer entièrement à ses fonctions spéciales, et que, dans tous les cas, il soit installé dans un local séparé, autant que le comporte l'aménagement des bureaux de la préfecture.

2. Forme de la requête. — Timbre. — Le Conseil ne peut être saisi que par une requête signée par le demandeur, ou son mandataire muni d'un pouvoir régulier, sauf ce qui est dit à l'article 8.

Bien que l'article 2 ne mentionne pas l'obligation du timbre, aucun doute ns peut exister sur l'intention du législateur. En effet, si l'article 3 en exempte expressément les copies destinées à être notifiées aux parties en cause, cette exception n'est pas applicable à la requête introductiye d'instance, qui reste soumise à la règle générale posée dans les articles 12, paragraphe À, et 24 de la loi du 43 brumaire an vu.

D'autre part, l'article 1er de la loi nouvelle reproduit l'article 1er du décret du 12 juillet 1865, sous l'empire duquel l'obligation du timbre a toujours été reconnue. Enfin, le rapport de M. Léon Clément, au Sénat, porte expressément que la requête doit être soumise à la formalité du timbre, à moins qu'elle n'en soit dispensée par une disposition spéciale de la loi.

Celte obligation est imposée aux requêtes des départements, communes, établissements publics. L'É'at seul en est dispensé, même dans les instances relatives à ses intérêts privés. Mais cette exemption accordée à l'État, en vertu de l'article 80 de la loi du 15 mai 1818, ne doit pas s'étendre, ainsi que l'a reconnu M. le Ministre des Finances (Cire, du Ministre des Travaux publics du 22 août 1889), aux demandes en dégrèvement de contributions directes. Ces demandes, régies par une disposition spéciale de la loi du 21 avril 1832, ne sont exemptes du timbre que lorsqu'elles ont pour objet une cote moindre de 30 francs (C. d'Etat, 6 mars 1861 et 13 mars 1862).

La forme de la requête n'a rien de sacramentel.

Les mentions prescrites par l'article 2 ne sont même pas exigées à peine de nullité; elles peuvent être remplacées par des équivalents ou suppléées par le juge, ainsi que le déclare l'exposé des motifs (Journal officiel du 16 juin 1870).

Mais il est indispensable que la requête soit écrite et déposée au greffe, avec la signature du demandeur ou de son mandataire. Le Conseil d'Etat déclare non recevables les requêtes dépourvues de signature.

Le Conseil de préfecture ne peut statuer que dans les limites des conclusions de la requête.

3. Copies des requêtes. — L'article 3 édicté une disposition nouvelle pour éviter au défendeur le déplacement qui lui était imposé antérieurement en vue, de prendre au greffe connaissance de la demande. Elle oblige l'admin;stration, comme les particuliers, à fournir autant de copies de ia requête qu'il y a de défendeurs ayant un intérêt distinct.

Le nombre de ces copies est fixé par le Conseil, mais l'obligation de fournir des copies ne s'étend pas aux pièces annexées à la requête.

S'il n'est pas fourni de copies en nombre suffisant, le secrétaire-greffier invite les parties à les produire dans le délai de quinzaine. Cet avertissement faisant courir un délai de rigueur, il importe de lui assurer date certaine. A cet effet, l'avertissement pourra être donné soit dans la forme des notifications administratives, soit sous pli recommandé, avec avis de réception. A défaut de production dans le délai, le Conseil de préfecture, par un arrêté rendu dans la forme ordinaire, déclare la requête non avenue. Toutefois, la péremption de l'instance, prononcée dans ce cas, n'entraîne pas

{>our le demandeur déchéance de son droit. Il pourra donc saisir de nouveau e Conseil de la même affaire, en se conformant aux prescriptions des articles 2 et 3, s'il est encore dans les délais.

Les frais de copies pourront, sur la demande des parties, être alloués en dépens (art. 64 de la loi et art. 1er du décret-tarif du 18 janvier 1890).

4. Requête signifiée par exploit d'Intimer. — Le demandeur, qui peur introduire sa demande par voie de requête déposée au givfîe, peut également l'introduire par exploit d'huissier signifié aux parties défenderesses.

L'exploit, assignant directement l'adversaire, remplace le dépôt de la requête et la notification administrative; il devra contenir les mêmes mentions que celles exigées par l'article 2 pour la validité des requêtes iiit'oductives.

Si l'exploit n'est pas déposé au greffe dans les quinze jours de la signification, le Conseil doit déclarer la demande périmée.

L'exploit n'a pas, comme en matière civile, à impartir un délai au défenj leur, soit pour produire ses moyens, soit pour comparaître. C'est en effet, le Conseil qui fixe le délai de production, aux termes du paragraphe 2 de l'article 6, de même que le jour de l'audience.

5. Désignation du rapporteur. — Les articles 5, 6 et 7 reproduisent les principes des articles 2 à 5 du décret du 12 juillet 1865.

Ils règlent la manière dont le défendeur, à défaut de la procédure par exploit d'huissier, sera averti de la demande formée contre lui.

C'est au président du Conseil de préfecture qu'il appartient de désigner le rapporteur, à qui le dossier est transmis dans les vingt-quatre heures.

6. Instruction des affaires. — Les décisions du Conseil de préfecture, réglant les notifications à faire aux parties, sont, ainsi que l'indiquait déjà la circulaire du 21 juillet 1865, inscrites sur la feuille devant contenir le dossier. Elles sont datées et signées par le rapporteur ou par le président; le greffier certifie, par son parafe, accompagné de la date, que les ordres de notification ont été exécutés.

La fixation des délais pour fournir les défenses est laissée à l'appréciation du Conseil. Ainsi le Conseil de préfecture pourra, même après la mise au rôle et jusqu'à l'audience, admettre les productions des parties.

L'article 6 reproduit les dispositions de l'article 4 du décret du 12 juillet 1865, en substituant à la communication des pièces l'obligation, au début de l'instance, de laisser entre les mains du défendeur copie de la requête.

H '. Des notifications. — Les notifications prévues par cet article sont exclusivement celles que nécessite l'instruction de l'affaire.

L'article 51 trace d'autres règles pour la notification des arrêtés.

En décidant que les notifications auront lieu « dans la forme administrative », l'article 7 exclut implicitement l'usage du ministère d'huissier.

L'agent, que le Conseil aura désigné pour faire les notifications, devra lépendre directement de l'autorité administrative; tels sont les sous-prétets, maires, commissaires de police, gardes champêtres, etc.

Bien que les dispositions relatives aux notifications ne soient pas prescrites à peine de nullité, il appartient au Conseil d'apprécier si des notifications irréguliôres ne lèsent pas les intérêts des parties. Aucune d'elles, en effet, ne peut être jugée sans qu'il soit constaté qu'elle a été touchée par la notification et mise à même de produire ses défenses.

A défaut de récépissé délivré par la partie, l'agent désigné dresse un

594 inSTBUcTioNs sur l'application

procès-verbal de notification, qui doit mentionner les circonstances dans lesquelles la copie a (Hé remise.

Toutes les règles applicables aux particuliers le sont également aux administrations en cause.

8. Communication et déplacement des pièces. — L'article 8 s'occupe dp la communication des pièces et de la constitution des mandataires.

En règle générale, les communications se font au greffe sans déplacement* Néanmoins l'autorisation de déplacer des pièces peut être accordée par If président. Cette exception est d'usage en faveur de l'administration et se justifie par le caractère public de ses agents.

L'autorisation de déplacer le dossier peut aussi, en vertu du paragraphe 2 ie l'article, être accordée aux avoués exerçant dans le département et aux ivocats, mais non aux simples mandataires, ni même aux agréés près les tribunaux de commerce qui, n'ayant pas été compris dans l'exception faite par le paragraphe précité, se trouvent dans la situation des mandataires ordinaires.

Le président détermine le délai du déplacement qu'il autorise. A l'expiration de ce délai, le secrétaire-greffier doit provoquer et assurer le rétablissement des pièces déplacées.

Des mandataires. — Le mandataire ordinaire doit justifier d'une procuration sous seing privé, légalisée par le maire et enregistrée, ou d'un acte authentique lui conférant mandat.

La loi ne distingue pas entre le mandataire chargé de suivre l'instruction et celui qui présente des observations orales à l'audience ; il y a donc lieu d'exiger la production d'un mandat établi dans les mêmes formes pour le mandataire plaidant, même s'il est assisté à l'audience de son mandant. Les avocats inscrits à un barreau et les avoués exerçant dans le département n'ont pas à justifier de leur mandat.

L'individu privé du droit de témoigner en justice ne peut être admis comme mandataire.

Élection de domicile. — Le mandataire est substitué au mandant pour toutes les phases de l'instruction; son domicile est réputé domicile élu de celui qui l'a choisi. Si la partie est domiciliée en dehors du département, elle doit faire élection de domicile au chef-lieu où siège le Conseil de préfecture.

Cette obligation s'applique également au mandataire, lors même que la nartie qu'il représente serait domiciliée dans le département.

Quand le défendeur est domicilié hors du département, la notification de la requête introductive est faite au domicile réel, le seul encore connu au jébut de l'instance. Les notifications ultérieures sont effectuées au domicile élu.

9. Des mémoires en défense et répliques. — Les défenses et répliques produites au cours de la procédure sont déposées au greffe dans les condiiions fixées par les articles 1 à 4 de la loi, c'est-à-dire qu'elles doivent être signées, datées, contenir l'indication de la profession et du domicile, leç conclusions et renonciation des pièces dont le détendeur ou le demandeui entend se servir.

Elles sont, en outre, soumises au timbre, et il doit être fourni des copierdestinées à être notifiées aux adversaires.

Aucune sanction équivalente à celle de l'article 3 n'est prévue à l'égard du défendeur qui ne produirait pas de copies de sa défense ou les fournirait en nombre insuffisant, bien que cette négligence puisse nuire aux intérêts du demandeur.

En pareil cas, il ne paraîtrait pas contraire a l'esprit de la loi, qui a voulu assurer une protection égale à toutes les parties, de décider que le Conseil de préfecture peut, suivant la nature et l'importance du préjudice, opérer la liquidation de tout ou partie des dépens contre le défendeur.

En dehors des pièces versées au dossier par les parties, le Conseil peut ordonner la production des documents qui lui paraîtraient utiles.

f O. Contraventions. — L'article 40 est relatif à la procédure spéciale en matière de contraventions de grande voirie. Il maintient expressément les règles établies par les lois spéciales et ne trace de règles nouvelles qu'à défaut de dispositions prévues par ces lois.

Il n'est rien innové en ce qui touche l'affirmation et l'enregistrement des procès- verbaux de contravention.

L'article 10 n'a pas reproduit le dernier paragraphe de l'article 8, correspondant, du décret du 12 juillet 1865, aux termes duquel, si les formalités prescrites dans les alinéas précédents n'ont pas été remplies, le rapporteur en réfère au Conseil pour assurer l'aecomplissement de ces formalités. Mais il résulte de l'exposé des motifs (Journal officiel du 16 juin 1870), que cette omission tient à ce que ce paragraphe a paru superflu, le Conseil de préfecture ayant, en vertu des articles 6 et 7 de la loi, des pouvoirs généraux pour la direction de l'instruction.

La loi actuelle modifie le décret de 1865 sur les points suivants :

1° C'est le préfet, chargé d'exercer l'action publique, qui fait la notification aux contrevenants, et non plus le sous-préfet;

2° La notification doit être faite dans le délai de dix jours, au lieu de cinq (1) ;

3° Elle doit contenir citation à comparaître dans le délai d'un mois, alors que le décret de 1865 n'indiquait pas de délai ;

4° Le procès-verbal de la notification et celui de la citation à comparaître sont adressés au Conseil, et non plus au sous-préfet ;

5° L'Administration reçoit communication du mémoire en défense, et l'inculpé, de la réponse faite par l'Administration, si le Conseil juge ces communications utiles.

Le mémoire en défense est soumis au timbre.

La citation à comparaître dans le mois n'a pas pour effet d'obliger le Conseil à statuer dans ce délai, ce qui serait souvent difficile, soit qu'il y ait lieu de communiquer à l'Administration le mémoire de l'inculpé produit dans le délai de quinzaine, et à l'inculpé la réponse de l'Administration, soit que le Conseil de préfecture, dont les membres ont des attributions actives en dehors de leurs fonctions de juges, ne puisse se réunir avant l'expiration du délai.

A mon avis, l'intention du législateur, que ces inconvénients n'ont pu manquer de frapper, a été surtout de hâter le jugement des affaires concernant les contraventions. Le délai imparti par l'article 10 semble donc purement comminatoire et ne pas comporter de déchéance.

Vous devrez, en conséquence, Monsieur le Préfet, veiller à ce que les pièces de l'instruction vous soient adressées d'urgence et à ce que tout retard soit évité.

Le Conseil peut d'ailleurs prononcer la condamnation à l'amende jusqu'à

(i) Bien que la jurisprudence ne considère pas ce délai comme prescrit à peine de nullité, il importe à la bonne administration de la justice qu'il soil exactement observé.

l'expiration du délai de prescription (art. 640 du Code d'instruction criminelle et art. 26 de la loi du 30 mai 1851) et, en vertu du principe de l'imprescriptibilité du domaine public, ordonner, à toute époque la restitution du sol usurpé.

\ \ . Procédures spéciales. — Élections et contributions directes. — L'article 14 dispose que les réclamations en matière électorale et en matière de, t'.ontribulions directes continueront à être présentées et instruites dans les! formes prescrites parles lois spéciales.

Ainsi, en matière électorale, les textes applicables sont les articles 37, 38 iH39 de la loi du 5 avril 188-4 pour les élections municipales et les élections des maires et adjoints (art. 79 de la même loi) ; pour les élections des conseillers d'arrondissement : les articles 51 et 52 de la loi du 22 juin 1833; pour îeo élections des délégués sénatoriaux : les articles 7 et 8 de la loi du

2 août 1875, modihee par loi du 9 décembre 4884.

je ne puis, sur ces divers points, que me référer aux instructions de mon département en date des 10 avril 1884, 14 novembre 1887 et

3 juillet 1889.

Les Conseils de préfecture connaissent également des questions relatives aux élections des conseils de prud'hommes, en vertu des lois du 27 mai 1848 et du lot juin 1853.

La loi du 28 pluviôse an vin donne compétence aux Conseils de préfecture en matière de contributions directes; des lois spéciales, notamment la loi du 21 avril 1832 et la loi du 29 décembre 1884, sur laquelle je reviendrai plus loin, ont fixé la procédure relative à ces réclamations; elle continue, en vertu de l'article 11, d'être suivie sous l'empire de la loi du 22 juillet 1889.

Observations orales. — En matière de contributions directes, comme en matière électorale, le principe général posé par l'article 44 de la loi n'est pas applicable ; les parties ne sont pas présumées vouloir user du droit de présenter des observations orales, et elles ne doivent être convoquées â l'audience publique que si elles en ont manifesté l'intention. Mais je vous rappelle que la jurisprudence du Conseil d'Etat considère comme une irrégularité substantielle, entraînant l'annulation de la décision pour vice de forme, le défaut d'avertissement du jour où l'affaire sera jugée en séance publique, aux parties qui ont demandé à présenter des oDservations orales, soit dans leur requête, soit dans leur défense (C. d'Etat, 26 février 1885, Mauvezin; 46 avril 1886, Saint-Jean-de-la-Blaquière).

« En ce qui concerne les réclamations relatives aux taxes assimilées aux contributions directes, — dit la circulaire du Directeur général des contributions directes du let février 1890, — il y a lieu de distinguer entre celles qui portent sur des taxes dont l'assiette et la répartition sont confiées à l'administration des contributions directes et celles qui ont trait à des taxes assises ou réparties par d'autres services. Il n'est rien innové relativement aux premières ; quant aux secondes, elles seront instruites dans les l'orme* prescrites par les articles 1 à 9 de la nouvelle loi (art. 41, § 4).

« Il serait contraire à l'esprit de la loi de ranger dans cette dernière caU gorie les redevances des mines, les droits de vérification des poids et mesures, les droits de visite des pharmacies et magasins de droguerie, les droits d'inspection des fabriques et dépôts d'eaux minérales, les droits de vérification des alcoomètres. Bien que des agents étrangers à l'administration des contributions directes prennent part à l'assiette de ces diverses taxes, les obligations imposées à cette administration pour assurer l'exactitude des cotisations ne permettent pas de considérer le dernier paragraphe

de l'article M de la loi du 22 juillet 1889 comme Rappliquant aux redevances et droits dont il s'agit (1).

« En somme, les articles 1 à 9 précités ne sont pas applicables en ce qui a trait au service des contributions directes.

« Il découle également des termes de l'article 44 de la loi du 22 juillet 4889 que la procédure précédemment suivie pour l'expertise et la tierce expertise n'est modifiée que pour les réclamations portant sur les taxes assimilées, dont l'assiette et la répartition n'appartiennent point à l'administration des contributions direcîes. Relativement aux autres réclamations, c'est-à-dire à celles qui ont trait à des taxes, à l'assiette desquelles participe cette administration, la commission du Sénat, chargée d'examiner la proposition de loi sur la procédure à suivre devant les Conseils de préfecture, a formellement déclaré que la loi projetée maintiendrait « purement et simplement « les règles actuellement établies en cette matière ».

Tierce expertise en matière de contributions directes, — La loi du 29 décembre 4884 a institué, en matière de contributions directes, une tierceexpertise, à la requête de la partie la plus diligente, en cas de désaccord entre l'expert du réclamant et celui de l'administration. Cette procédure spéciale est maintenue, à titre exceptionnel, par la loi de 4889.

Le tiers expert est nommé par le juge de paix, et le Conseil de préfecture ne peut statuer sur le fond jusqu'à ce que le tiers expert régulièrement désigné ait accompli sa mission (C. d'Etat* 1* avril 4887, Germain Duforestel.)

Cette procédure peut, il est vrai, occasionner des lenteurs, car la loi n'a pas imposé aux parties de délai pour demander au juge de paix la désignation du tiers expert, ni prévu la notification de cette nomination au Conseil de préfecture. Mais, sur le premier point, il résulte de la jurisprudence du Conseil d'Etat (15 mars 1889, Fieschi) que le Conseil de préfecture n'est tenu de surseoir à statuer qu'autant qu'il est justifié devant lui, au jour de l'audience, d'une demande à fin de nomination du tiers expert.

11 conviendra seulement, et alors même que les parties n'auraient pas demandé à être entendues, de les prévenir du jour où l'affaire sera appelée à l'audience, en leur laissant un délai qui ne soit pas inférieur à celui que prévoit l'article 44.

J'ai cru devoir signaler le second point à M. le Garde des sceaux. Il a pensé, comme moi, qu'il convenait de suppléer, en cette circonstance, au silence de la loi et d'inviter les juges de paix à donner avis aux Conseils de préfecture de la nomination du tiers expert aussitôt qu'elle aura été laite. Des instructions dans ce sens ont été adressées par mon collègue aux procureurs généraux, à la date du 3 juillet 4890. « ___^___ — — 1 — . — -

(1) A cet égard on lit ce qui suit, dans le rapport fait au nom de la commission du Sénat chargée d'examiner la proposition qui a abouti à la loi du 22 juillet 1889 :

« ... Il est d'autres taxes qui sont perçues de la même manière que les contributions directes, mais dont l'assiette est confiée, non plus aux agents de l'administration des contributions directes, mais à des agents spéciaux, tels que les ingénieurs des ponts et chaussées. Telles sont, par exemple, les taxes à payer pour les frais de curage des cours d'eau non navigables ni flottables, et pour d'autres travaux semblables.

« Le contrôleur et le directeur des contributions directes n'ont pas à intervenir dans l'instruction des réclamations auxquelles elles peuvent donner lieu. Elles doivent donc être soumises, comme le dit le dernier paragraphe de l'article 11, aux forme.* ordinaires indiquées dans les articles 1 à 9 de la proposition de loi. » (Rapport du 7 janvier 1889, impression n. 4, fcige 11.)

Cet avis, donné au Conseil de préfecture, lui permettra, le cas échéant, d'appliquer la seule sanction qui soit prévue par la loi du 29 décembre 1884, c'est-à-dire de refuser de comprendre dans la liquidation des dépens les frais de la tierce expertise dont le rapport n'a pas été déposé dans le délai.

Le tiers expert désigné peut, sur la production de sa nomination, prendre communication sur place du dossier soit au greffe du Conseil, soit à la souspréfecture, soit au greffe de la justice de paix, si ce déplacement des pièces a été autorisé.

Les Irais de tierce expertise sont, comme tous les autres, supportés par la partie qui succombe, suivant l'appréciation du Conseil de préfecture, dans les termes des articles 130 et 131 du Code de procédure civile. (Loi du 29 décembre 1884, art. 5.)

12. Rapport. — « Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, ou lorsqu'il y a lieu d'ordonner des vérifications au moyen d'expertises, d'enquêtes ou autres mesures analogues, le rapporteur prépare un rapport. »

Cette disposition supprime l'obligation imposée, en outre, au rapporteur par l'article 9 du décret du 12 juillet 18G5, de préparer un projet de décision.

Le rapport écrit résume tous les faits de l'affaire et pose les questions que le juge aura à résoudre. Il n'est pas indispensable, en matière de contributions directes, sauf pour les affaires importantes ou difficiles. La feuille d'instruction le remplace.

Le commissaire du Gouvernement reçoit communication du rapport, en même temps que du dossier, par les soins du secrétaire-greffier.

TITRE II

Des différents moyens de vérification»

§ 1*. — Des expertises.

Li titre II, qui traite des expertises, des visites de lieux, des enquêtes et des interrogatoires, constitue la principale innovation de la loi du 22 juillet 1889.

Le décret du 12 juillet 1865 ne contenait, en effet, aucune disposition relative à ces différents points et il avait dû être suppléé à cette lacune par les principes généraux de la procédure et par les prescriptions particulières des lois spéciales.

13. Le Conseil est libre, sauf pour les cas exceptés par le paragraphe 2 de l'article 13, d'apprécier s'il y a lieu, ou non, d'ordonner une vérification sur les points de fait contestés.' Il détermine ces points par son arrêté.

Expertise obligatoire. — L'expertise est obligatoire quand elle est réclamée par les parties ou par Tune d'elles dans deux espèces de contestalions :

1° En matière de dommages résultant de l'exécution de travaux publics, cas dans lequel rentrent les extractions de matériaux et les occupations temporaires ;

2° En matière de subventions spéciales pour dégradations extraordinaires aux chemins vicinaux.

Par analogie, l'article 13 est applicable aux dégradations extraordinaires sur les chemins ruraux, pour lesquelles la loi du 20 août 1881 renvoie, du reste, a la loi du 21 mai 1836.

Quand les parties demandent l'expertise en vertu du paragraphe 2 de l'article, la vérification doit être ordonnée, qu'il s'agisse de dommages à une propriété ou à une personne. Le Conseil de prélecture, si l'expertise est réclamée devant lui, ne pourrait s'en référer à une expertise ordonnée sur les mêmes faits par une autre juridiction et refuser de prescrire l'expertise dans les formes des articles 13 à 23.

Toutefois, malgré le caractère impératif du paragraphe 2 de l'article 43, le Conseil pourrait refuser l'expertise, si la requête était frappée d'une fin de non-recevoir, ou si la solution de l'affaire dépendait d'une question de droit, et non d'une vérification de fait (Rapport au Sénat, 47 janvier 4889).

La requête à fin d'expertise, si elle n'est pas comprise dans la demande principale, est soumise à l'obligation du timbre et à la production des copies, comme toutes les demandes qui se produisent au cours de l'instruction (art. 2,3, 6 et 7).

14 et 15. L'article 44 s'inspire des dispositions des articles 303 et suivants du Code de procédure civile.

Formes de l'expertise. — Il remplace les prescriptions, relatives aux diverses formes d'expertise et à la tierce expertise, établies par l'article 56 de la loi du 16 septembre 4807, par l'article 47 de la loi du 21 mai 1836 et

{>ar certaines lois spéciales, sans autre exception que la réserve faite par 'article 41 pour les contributions directes.

11 y a lieu d'établir une distinction suivant que l'expertise est réclamée par les parties ou ordonnée d'office.

Expertise ordonnée sur la demande des parties. — Quand l'expertise est demandée par les parties, il y est procédé par trois experts, et chaque partie est appelée à désigner le sien. Toutefois, les parties peuvent s'accorder soit pour la désignation d'un seul expert, soit pour laisser au Conseil de préfecture le choix de cet expert commun.

Si les parties, s'étant décidées pour la nomination d'un seul expert, ne pouvaient tomber d'accord sur le choix de l'homme de l'art, il appartiendrait au Conseil de le désigner, à l'expiration du délai imparti pour le dépôt au greffe du nom de l'expert commun.

Nomination de plus de trois experts. — Il peut arriver que, dans une affaire, il y ait plus de deux intérêts opposés et l'article 44 présente alors une certaine difficulté d'interprétation. Il ne s'agit pas ici du cas où, par exemple, un môme travail public lèse un certain nombre de propriétaires : ces propriétaires ont des intérêts distincts, mais non opposés et, si chacune de leurs réclamations fait naître une instance spéciale, rien ne les empêche de prendre tous le même expert. L'administration et le Conseil de préfecture peuvent en faire autant, et ce système, s'il est employé de part et d'autre, aura l'avantage, en permettant de grouper des affaires analogues dans une même instruction, d'assurer une étude d'ensemble et bien coordonnée. En ce cas, on peut dire qu'entre l'Administration et chacun des propriétaires il y aura une expertise faite par trois experts, dans les termes mêmes de l'article 14, dont l'application ne présente aucune difficulté pourcette hypothèse.

Mais il peut exister une véritable opposition entre trois intérêts ou plus, par exemple, lorsqu'un dommage est imputé soit à l'administration, soit à

600 INSTRUCTIONS SUR L'àPPLICÀÎIOU

un entrepreneur, ou lorsqu'une commune intente une action en responsabilité contre un architecte ou un entrepreneur, ou même contre des entrepreneurs successifs et que chacun prétend s'exonérer de la responsabilité en rejetant la faute sur un autre.

Comment concilier, dans ce cas, les différentes dispositions de l'article 14? Faut-il s'attacher de préférence au paragraphe 1er, qui ne prévoit pas l'intervention de plus de trois experts, ou au paragraphe 3, qui donne à chaque partie le droit de nommer son expert et charge le Conseil de préfecture d'en désigner un autre, ce qui, dans l'espèce indiquée ci-dessus, porte le nombre des experts à quatre au moins?

La seconde solution paraît seule conforme à l'esprit de la loi. Le principe qui domine la matière, c'est le droit de chacune des parties en cause à être représentée par un expert de son choix. C'est dans cette vue que, tout en se rapprochant, pour la forme des expertises, des règles suivies devant l'autorité judiciaire, on a évité de pousser l'assimilation jusqu'au bout et que, tandis que l'article 318 du Code de procédure civile interdit aux experts, en cas d'avis différents, de faire connaître l'auteur de chaque avis, l'article 20 de la nouvelle loi leur impose l'obligation contraire. Les raisons données dans les travaux préparatoires pour expliquer l'impossibilité, en matière administrative, de faire nommer les experts par un accord des parties, ne laissent aucun doute sur la pensée du législateur. Il taut donc admettre qu'en parlant seulement d'un ou trois experts, l'arlicle 14 n'a eu en vue que le cas le plus général et que cette disposition est énonciative, et non limitative. Si, par suite de cette interprétation, il arrive que les experts soient en nombre pair, il n'en résulte aucune difficulté de procédure, puisque l'article 20, déjà cité, loin d'obliger les experts à former un avis à la pluralité des voix, dispose qu'en cas de désaccord, chacun d'eux indiquera son opinion et les motifs à l'appui.

Il semble donc que, dans tous les cas, et quel que soit le nombre des parties en cause, chacune doit être invitée à nommer son expert et que, faute par certaines d'entre elles d'avoir fait cette désignation, le Conseil de préfecture doit, en vertu de l'article 15, y pourvoir séparément pour chacune.

Des notifications à fin de désignation d'experts. — Les parties qui ne sont pas présentes à la séance publique où l'expertise est ordonnée, ou qui n'ont pas, dans leurs requêtes et mémoires, désigné leur expert, sont invitées, par une notification faite conformément à l'article 7, à le désigner dans le délai de huit jours. Si cette désignation n'est pas parvenue au greffe dans ce délai, la nomination est faite d'office par le Conseil de préfecture.

La notification adressée aux parties, d'avoir à désigner leur expert, pourra utilement leur rappeler que la loi leur donne le droit d'opter entre la nomination d'un expert pour chacune d'elles et la désignation, après entente entre elles, d'un expert unique. En vue d'arriver à un accord pour le choix d'un expert commun, le Conseil pourra prolonger le délai de huitaine. En effet, ce délai n'est pas un délai de rigueur.

Par contre, l'arrêté qui aurait nommé d'office des experts avant l'expiration du délai, serait entaché d'un vice de forme, h moins qu'ultérieurement le? parties n'aient assisté, sans protestations ni réserves, aux opérations de l'expertise.

Expertise d'office, — Dans le cas où l'expertise est ordonnée d'office, les parties doivent être mises en demeure de choisir leurs experts, conformément à l'article 15. Si elles laissaient s'écouler le délai de huitaine sans procéder à ce choix, le Conseil de préfecture pourrait le faire lui-même et il aurait alors la faculté de ne nommer qu'un seul expert.

C*èst ëtt ce sens que l'àrtièlë 303 du Gode 88 ptâMMlft «ivito »i1n«*

DE LA LOI m< 22 JUILLET 1889. 601

impératif dans ses termes que l'article 14, a été interprété par la Cour de cassation.

16. Arrêté ordonnant l'expertise. — L'arrêté qui ordonne l'expertise et qui désigne, le cas échéant, le ou les experts, doit préciser les points sur lesquels portera la vérification.

Toute personne peut être nommée expert à moins qu'elle n'ait été privée de ce droit par un jugement. Dans ce cas, l'expertise serait entachée de nullité.

Les experts doivent prêter serment devant l'autorité désignée par le Conseil de préfecture. Cette formalité est substantielle et son omission entraînerait la nullité de l'expertise, que celle-ci soit obligatoire ou facultative. Ce n'est que du consentement des parties que le Conseil peut dispenser les experts de la prestation de serment.

Les fonctionnaires désignés pour recevoir le serment sont, notamment, les conseillers de préfecture siégeant en corps ou individuellement, le secrétaire général, un sous-préfet, un maire, un juge de paix. Toutefois, en vue de diminuer les frais, il est préférable de désigner les fonctionnaires qui résident près des lieux où doit avoir lieu l'expertise.

L'exemption des droits d'enregistrement pour le procès-verbal de prestation de serment, et, le cas échéant, pour l'expédition de ce procès-verbal, n'entraîne pas exemption du timbre. (Instruction du Directeur général de l'Enregistrement du 5 octobre 1889.)

Dépôt du rapport au greffe. — Le Conseil fixe le délai dans lequel les experts doivent déposer leur rapport au greffe. Cette fixation, déjà en usage sous l'ancienne législation, mais alors dénuée de sanction, comporte aujour d'hui (art. 48) l'application de pénalités contre l'expert qui ne se serait pas conformé aux délais impartis.

Il sera toutefois équitable d'accorder, en certains cas, une prolongation de délai pour le dépôt du rapport.

1T. Incapacité. — Récusation des experts. — Le paragraphe 1** de l'article 17 édicté une incapacité spéciale, en matière d'expertise, à l'égard des fonctionnaires qui ont exprimé une opinion dans l'affaire ou qui ont pris part aux travaux sur lesquels porte la réclamation. Cette exclusion s'appjique sans distinction à tout agent de l'Etat, du département, des communes dsj établissements publics et des associations syndicales autorisées. Elle peut être prononcée d'office ou sur la demande des parties.

La proposition de récusation doit être faite dans les formes de l'article 309 du Code de procédure civile, sauf en ce qui touche le délai, que l'article 17 j porte à huit jours à partir de la notification. Elle comporte donc : î° une requête motivée sur timbre; 2° des preuves ou des offres de preuves par ! écrit ou par témoins; 3° la signature de la partie ou de son mandataire.

Les experts nommés d'office peuvent être récusés pour les causes inscrites ' dans les articles 283 et 310 du Code de procédure civile. La Cour de cassation a jugé que cette énumération n'est pas limitative.

Après l'expiration du délai de huit jours prévu par l'article 17, la proposition de récusation ne serait plus recevable. ' Quand l'instruction, prescrite par le Conseil de préfecture sur la demande en récusation, est terminée, la cause est jugée d'urgence après convocation des intéressés.

Si la récusation est admise, l'arrêté qui la prononce nomme le nouvel expert.

Les parties peuvent rétracter la désignation de leur expert jusqu'à la prestation de serment.

§8. Remplacement des experts. — Pénalités. — Les règles, posées par les articles M et suivants, sont applicables lorsqu'il s'agit de remplacer l'expert qui refuse sa mission ou qui ne la remplit pas.

L'arrêté, par lequel le Conseil de préfecture use du droit, que lui accorde l'article 18, de condamner l'expert négligent à tous frais frustratoires, et même à des dommages-intérêts, s'il y a lieu, doit être rendu après convocation de cet expert à l'audience publique.

19. Convocation des parties à l'expertise. — Les parties doivent être averties par le ou les experts des jours et heures auxquels il sera procédé à I l'expertise; cet avis leur est adressé, quatre jours au moins à l'avance, par lettre recommandée.

La convocation des parties à l'expertise est une formalité substantielle; mais celles qui auraient assisté à l'expertise, sans y avoir été convoquées, ne seraient plus recevables à relever ce moyen de nullité.

Le rapport d'expertise devra contenir les' observations présentées parles parties au cours de la véritication.

50. Formes de l'expertise. — Les experts, après avoir prêté serment, prennent communication du dossier de l'alïaire. Le président peut autoriser le déplacement des pièces entre leurs mains contre un récépissé sur bordereau détaillé. La règle posée par l'article 8 ne fait pas obstacle à ce déplacement, les experts étant liés par leur serment.

S'il y a plusieurs experts, ils procèdent ensemble à la visite des lieux et dressent un seul rapport. Dans le eas où ils sont d'avis différents, ils indiquent l'opinion de chacun d'eux et les motifs à l'appui.

Cette disposition, que j'ai déjà eu occasion de signaler à propos de l'article 14, établit une règle en contradiction absolue avec l'article 318 du Code de procédure civile, d'après lequel les experts ne forment qu'un seul avis à la pluralité des voix et, en cas d'avis différents, indiquent les motifs des divers avis sans faire connaître l'avis personnel de chaque expert.

Le rapport doit être timbré et enregistré. (Instruction du Directeur général de l'Enregistrement du 5 octobre 1889.)

51. Notification du dépôt du rapport d'expertise. — Le rapport des experts est déposé au greffe du Conseil. Les parties sont invitées, par une notification faite conformément à l'article 7, à en prendre connaissance et à fournir leurs observaiions dans le délai de quinze jours.

L'absence de notification aux parties du dépôt au greffe du rapport leur permet d'attaquer par la voie de l'opposition l'arrêté intervenu (art. 53).

Le Conseil de préfecture peut d'ailleurs accorder aux parties, poui prendre connaissance du rapport et produire leurs observations, tous le; délais qui lui paraîtront justifiés.

2S. Mesures supplémentaires d'instruction. — Autorité du rapport. — L'article 22, qui permet au Conseil de préfecture d'ordonner un supplément d'instruction, et même de faire comparaître les experts devant lui pour fournir des renseignements complémentaires, ne demande aucune explication.

Je ne signalerai qu'un point à votre attention. En vertu des principes généraux sur l'expertise, également consacrés par l'article 323 du Code de procédure civile, les juges ne sont point astreints à suivre l'avis des experts. Celui-ci ne doit servir qu'à éclairer leur religion et ils restent libres de sta« tuer suivant la conviction qu'ils se sont faite après l'instruction et les débats.

££&• Liquidation de» frais dUtèperUse* -** Les experts produisent, en

même temps que leur rapport, l'état de leurs vacations, frais et honoraires, sur timbre et sur feuille séparée.

Le président du Conseil de préfecture, môme en matière de contributions directes ou de taxes assimilées, arrête la liquidation conformément au décrettarif du 18 janvier 1890. L'arrêté de taxe est notifié aux experts et aux parties, qui ont un délai de trois jours, à dater de la notification, pour contester la liquidation et la taxe.

Cette contestation est une forme particulière de recours propre à la îiquidation des frais d'expertise ; ce n'est pas une opposition dans le sens ordinaire.

Le recours est porté devant le Conseil de préfecture statuant en chambre du conseil. L'arrêté doit être motivé. Le Conseil n'est pas tenu de convoquer les parties, mais il peut les entendre.

L'arrêté soit du président, soit du Conseil de préfecture ne comporte que la fixation des sommes à allouer. L'attribution de la part des frais à supporter par chaque partie est faite, comme celle des dépens, dans l'arrêté définitif, conformément aux dispositions des articles 62 à 66.

L'arrêté du président tient lieu d'exécutoire contre la partie qui a requis l'expertise, ou contre les parties solidairement, quand l'expertise est ordonnée d'office. L'exécution peut en être demandée même avant que le jugement soit rendu sur le fond.

Je crois utile, en vous signalant ces dispositions, d'attirer votre attention, Monsieur le Préfet, sur la modification de la législation antérieure qui résulte de l'article 23. Cette disposition abroge, par voie de conséquence, l'article 16 de l'arrêté du 24. tloréal an vin, qui vous attribuait le droit de liquider les frais d'expertise en matière de contributions directes : ce droit appartient désormais au président et au Conseil de préfecture.

Mais vous continuez à taxer les frais et honoraires des experts, lorsque l'expertise ne se rattache pas à une instance contentieuse, par exemple dans le cas d'un partage temporaire de terrains communaux entre les habitants d'une commune ou d'une section, ou bien encore lorsque la commune ou la section acquiert ou aliène des immeubles.

Aux termes de la circulaire du 5 mai 1852, interprétative du décret de décentralisation du 26 mars de la même année, l'expertise est confiée, en pareille matière, à une personne désignée par le préfet ou par le sous-préfet. Rien ne s'oppose, à mon avis, à ce que le sous-préfet lui-même opère la taxation des frais d'expertise, lorsqu'il a nommé l'expert.

24t. Constat d'urgence. — En cas d'urgence, l'article 24 autorise le président du Conseil de préfecture, sur la demande des parties, à désigner un expert pour constater des faits qui seraient de nature à motiver une réclamation devant ce conseil. Avis doit en être immédiatement donné au défendeur éventuel.

C'est là une des innovations importantes de la loi. Sous l'empire de la législation antérieure, la faculté de faire procéder à un constat d'urgence ne pouvait être exercée que par le Conseil de préfecture tout entier. Désormais le président pourra « ordonner une simple mesure conservatoire, un simple constat. Mais la vérification devra être faite sans qu'il y ait lieu d'apprécier les droits respectifs des parties, Ja recevabilité ou le mérite de leurs prétentions. Ces questions appartiennent au fond du litige, qui doit rester intact » (1).

Ainsi, à la différence de la situation faite aux présidents des tribunaux

(1) Rapport présenté au Sénat par M. Léon Clément, 17 janvier i889.

INSTRUCTIONS SLR L APPLICATION

civils par les articles 806 et suivants du Code de procédure civile, le prési» dent du Conseil de préfecture ne peut prendre aucune décision, même provisoire, sur le litige. Il doit se borner « à désigner un expert pour constater des faits qu'il y aurgence à reconnaître et qui seraient de nature à motiver une réclamation devant le Conseil » (1).

C'est donc par suite d'une extension de langage que l'usage s'est introduit de donner à cette procédure le nom de référé administratif. Si la loi, nouvelle attribue compétence au président, elle ne change pas la nature des pouvoirs autrefois reconnus au Conseil de préfecture par la jurisprudence, et la procédure autorisée par l'article 24 ne saurait être confondue avec le référé en matière civile.

Le président rend son arrêté sur simple requête timbrée, à lui adressée.

L'arrêté prescrivant un constat n'est pas susceptible d'opposition. (Art. 809 du Code de procédure civile.)

L'expert désigné prête serment. Le défendeur éventuel, s'il est connu, devra être averti par un avis du sécrétai re-grotfier de la désignation de l'expert et, s'il est possible, du jour de la vérification.

Les frais de l'expertise seront mis à la charge du demandeur, s'il est établi que le constat était inutile, ou s'il n'a pas été" suivi d'une instance.

§ 2. <■» Des visites de lieux.

&5. L'article 25 permet au Conseil de préfecture d'ordonner la visite des lieux litigieux, quand il le juge nécessaire. Il peut prescrire cette vérification soit* d'office, soit sur la demande des parties, et prend à cet effet un arrêté dans la forme ordinaire.

Avis est donné aux parties, dans les formes de l'article 7, des jours et heure de la visite et, autant que possible de l'objet de la vérification.

Le conseiller, ou les membres du Conseil, chargés de la vérification, ne sont pas liés par le dispositif de l'arrêté qui a prescrit les constatations à faire. La véritieation pourra porter sur tous les points qu'il paraîtrait utile de relever.

Les personnes désignées pour fournir des explications sur les lieux ne seront entendues qu'à titre de renseignement, et ne devront pas prêter serment.

Procès-verbal. — Le procès-verbal de l'opération, dressé par le conseiller, ne devra pas indiquer l'opinion personnelle de son auteur sur le fond du litige, afin de ne pas le mettre ensuite dans un cas de récusation.

Les parties doivent être invitées à prendre communication du procèsverbal.

Règlement des frais. — Le règlement des frais a lieu conformément à l'article 13 du décret-tarif du 18 janvier 1890 et se fera d'après les mentions contenues au procès-verbal, quant aux journées employées au transport, au séjour et au retour, par analogie avec l'article 298 du Code de procédure civile.

Au cas où la visite des lieux serait ordonnée sur la demande de l'une des parties, l'arrêté pourra décider que les frais de transport seront avancés par la partie requérante et consignés au greffe (art. 301 du Code de procédure civile).

(1) Rapport présenté au Sénat par M. Léon Clément, 17 janvier 1889.

DB LA LOI pu 2? JUILLET 4889. 608

S 3. — Des enquêtes et des interrogatoires.

S6. « Aucune loi, dit l'expose des motifs (1), ne déterminait jusqu'ici les formes dans lesquelles les Conseils de préfecture peuvent procéder à ur° enquête. Dans la pratique, on suivait à peu près les formes usitées pour les enquêtes dirigées par le juge de paix.

« Le projet a établi un système simple, économique, qui ne répondrait peut-être pas aux exigences de certains débats portés devant l'autorité judiciaire, mais qui semble approprié aux contestations dans lesquelles les Conseils de préfecture ordonnent habituellement des enquêtes.

£7. Arrêté ordonnant l'enquête. — L'enquête a lieu soit devant le Conseil de préfecture en séance publique, soit devant un des membres du Conseil spécialement désigné, et qui se transporte sur les lieux.

Elle ne peut donc plus être confiée soit à un autre fonctionnaire de Tordre administratif ou judiciaire, soit à un membre des corps électifs.

L'arrèlé ordonnant l'enquête hxe le jour et l'heure auxquels il y sera procédé. L'indication des faits sur lesquels doit porter l'enquête n'est pas strictement limitative; le Conseil ou le conseiller-enquêteur peuvent donc provoquer les déclarations des témoins sur des points, non prévus par l'arrêté, mais qui seraient connexes aux questions principales à élucider.

Le commissaire du Gouvernement, qui doit assister aux enquêtes faites en séance publique et qui peut, par l'intermédiaire du président, intervenir dans les interrogatoires, a la faculté d'assister aux enquêtes faites dans le département par le conseiller-enquêteur.

L'assistance du secrétaire-greffier aux enquêtes est également autorisée. Mais, en vue de diminuer les frais, elle ne devra être qu'exceptionnellement réclamée par le conseiller-enquêteur, à qui il appartient d'ailleurs de rédiger le procès-verbal suivant le paragraphe 3 de l'article 33.

L'avance des frais peut être réclamée à la partie qui demande l'enquête, sauf en matière électorale, où il ne saurait être prononcé de condamnation aux dépens (art. 35 et 63). L'avance des frais est consignée au greffe.

L'article 13 du décret-tarif du 18 janvier 4890 est applicable aux indemnités de déplacement du conseiller-enquêteur et du secrétaire-greffier,

558. Notification de V arrêté et citation des témoins. — Les parties ont intérêt à ce que les témoins qu'elles veulent faire entendre se présentent au jour fixé pour l'enquête; elles ont intérêt également à connaître les noms des témoins que la partie adverse entend faire déposer. En conséquence, et bien que la loi ne prescrive pas cette formalité, il est utile que la notification du dépôt au greffe de l'arrêté ordonnant l'enquête contienne l'invitation aux parties de faire connaître, avant le jour de l'audience, les noms des personnes qui devront être interrogées. Cette liste des témoins sera, sur leur demande et sans déplacement, communiquée aux parties par le secrétairegreffier.

Les parties intéressées peuvent faire assigner leurs témoins par exploit d'huissier, mais les frais d'assignation n'entrent pas en taxe.

Les témoins défaillants n'encourent aucune pénalité.

S9 et 30. Exclusion des témoins. — La loi du 22 juillet 1889 n'a pas reproduit le système des reproches établi par le Code de procédure civile.

(i) Journal officiel du 16 juin 1870.

Elle se borne à exclure le témoignage des parents et alliés en ligne directe et celui des personnes que la loi ou des décisions judiciaires auraient déclarées incapables de témoigner.

Mais les exclus peuvent être entendus à titre de renseignement.

Serment et déposition des témoins. — « Les témoins, ajoute l'exposé des motifs, doivent d'ailleurs faire connaître s'ils sont parents, alliés ou serviteurs de l'une des parties. C'est au juge à peser ces témoignages. »

Les témoins âgés de quinze ans révolus doivent prêter serment. L'absence de cette formalité entraîne la nullité de la déposition, mais sans vicier l'enquêie en son entier.

Les témoins sont entendus séparément en présence des parties, ou elles dûment convoquées; ils peuvent être entendus de nouveau après leur première déposition, et même confrontés les uns avec les autres.

31 et 3 S. Procès-verbal de V enquête. — Les articles 31 et 32 établissent des formes différentes pour la rédaction du procès-verbal, suivant que l'enquête a lieu en séance publique ou devant un conseiller-enquêteur.

Dans le premier cas, le secrétaire-greffier dresse de l'audition des témoins un procès-verbal qui est visé par le président et annexé à la minute de l'arrêté.

Quand l'enquête est faite par un membre du Conseil, en dehors de l'audience, il est nécessaire de fournir au Conseil de préfecture la relation écrite et détaillée de tous les incidents de l'enquête; elle constitue, en outre, une garantie de plus pour les parties.

A cet effet, l'article 32 décide que le procès-verbal doit contenir l'énoncé des jour, lieu et heure de l'enquête; la mention de l'absence ou de la présence des parties ; les noms, prénoms, professions et demeures des témoins ; les reproches proposés; le serment prêté par les témoins ou les causes qui lesont empêchés de le prêter, et enfin leur déposition.

Après lecture, chaque témoin signe sa déposition, ou mention est faite qu'il ne sait, ne peut, ou ne veut signer.

Le conseiller-enquêteur doit recevoir, à titre de renseignement, la déposition du témoin dont l'exclusion est proposée; il n'a pas, en effet, à statuer sur la valeur du reproche, qui sera appréciée par le Conseil, soit avant, soit par l'arrêté jugeant au fond.

Le refus de signer sa déposition n'entraîne pour le témoin aucune pénalité.

33. Communication du procès-verbal. — L'article 33 accorde aux parties, qui n'ont pas assisté à l'enquête, un délai, que fixe le Conseil de préfecture, pour prendre connaissance du procès-verbal.

Avertissement leur est donné à cet effet, dans la forme prescrite pour les notifications par l'article 7.

Les parties qui ont assisté à l'enquête peuvent également prendre au greffe communication du procès-verbal.

34. Enquêtes en matière électorale. — L'article 34- tranche dans le sens de l'affirmative la question de savoir si les dispositions de la loi du 22 juillet 1889, relatives aux enquêtes, sont applicables en matière électorale.

Jusqu'ici la jurisprudence du Conseil d'Etat admettait que les dispositions du Code de procédure civiie ne sont pas applicables à ces enquêtes spéciales; elle les considérait comme de simples éléments d'information, dont le juge pouvait tracer les règles et apprécier les résultats. Une seule condition était formellement exigée : c'était que l'enquête, quelle que fût sa forme, eût le caractère contradictoire.

Ainsi les témoins n'étaient pas astreints à prêter serment (C. d'Etat, 21 janvier 4880, Rabastens; 6 mars 1885, Arreau); ils pouvaient être entendus hors de la présence des parties, pourvu que celles-ci eussent la faculté de prendre connaissance des dépositions et d'y contredire (16 janvier 1885, Sexcles; S juin 1889, Douzens; 28 juin 1889, Montrejeau).

La mission de procéder aux enquêtes en matière électorale pouvait ètrfl confiée à des personnes choisies en dehors du Conseil de préfecture, pat exemple, à des membres des corps électifs : conseillers d'arrondissement ou conseillers généraux; à des délégués de l'ordre administratif: commissaire* de police (Pelleport, 30 mars 1889) ; sous-préfets (sol. impl., 27 mars 1885, Saint-Afrique; 5 juillet 1889, Estivareilles).

Il n'en est plus de même aujourd'hui. La prestation de serment est obligatoire pour les témoins âgés de quinze ans révolus; ceux-ci ne peuvent être entendus qu'en présence des parties, ou elles dûment convoquées; le soiu de diriger l'information ne peut être confié qu'au Conseil de préfecture ou à l'un de ses membres spécialement délégué à cet effet.

Il importait, d'autre part, pour mettre en harmonie la législation, de régler d'une manière uniforme les délais dans lesquels il doit être statué au fond, après enquête, sur toutes les réclamations électorales soumises au Conseil de préfecture.

L'article 51 de la loi du 22 juin 1833 fixait le délai du jugement à un mois, à partir de la réception de la protestation à la prélecture, sans que ce délai pût être prorogé, même pour les affaires qui donnent lieu à enquête ou à renvoi préjudiciel d'une question d'état devant l'autorité judiciaire. Il en résultait, la plupart du temps, que ces affaires ne pouvaient être jugées dans un délai aussi bref et que, le Conseil de préfecture se trouvant dessaisi, les parties devaient s'adresser directement au Conseil d'Etat.

L'article 38 de la loi du 5 mai 1884 a remédié à cet inconvénient en matière d'élections municipales en disposant :

1° Que, si le Conseil de préfecture a rendu une première décision «ordonnant une preuve », un délai spécial d'un mois court à partir de cette décision pour le jugement définitif ^

2° Que, si une question préjudicielle a été renvoyée à l'autorité judiciaire, le délai pour statuer part du jour où le jugement sur la question préjudicielle est devenu définitif.

Cette dernière disposition n'est encore applicable qu'aux élections municipales. Mais, en vertu de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1889, le délai imparti au Conseil de préfecture, par l'article 38 de la loi du 5 avril 1884, pour statuer définitivement lorsqu'une enquête a été ordonnée, est applicable à toutes les élections, sur lesquelles le Conseil de préfecture est appelé à statuer au premier degré.

Je crois devoir ajouter, en ce qui concerne les élections municipales, qu'aux termes de l'article 38, paragraphe 2 de la loi du 5 avril 1884, le délai d'un mois, dans lequel le Conseil de préfecture doit statuer, est porté à deux mois en cas de renouvellement général des conseils municipaux ou des municipalités. Dans ce dernier cas, alors même qu'il se serait écoulé plus d'un mois après le premier arrêté ordonnant une preuve, le Conseil de préfecture peut encore statuer valablement, tant que le délai de deux mois, à partir de l'enregistrement de la protestation, n'est pas écoulé. (G. d'Etat, 13 février 1885, Rernèze; 27 mars 1885, Visan.)

Notifications. — Le paragraphe 2 de l'article 34 renvoie, pour les enquêtes électorales, aux deux derniers paragraphes de l'article 44, en ce qui con-

Code. — 5» édit. — IL 37

cerne l'emploi de la lettre recommandée, exempte de toute taxe postale et les personnes auxquelles doivent être faites les notifications.

35. Taxe des témoins. — La taxe des témoins qui la requièrent est faite, par arrêté du président ou du conseiller-enquêteur, conformément à l'article 14 du décret-tarif du 18 janvier 4890, sauf en matière électorale où la procédure est gratuite.

En cette matière, les frais exposés par le conseiller-enquêteur, ne pouvanl être mis à la charge des parties, continueront d'être supportés par le fonds d'abonnement, comme dépense générale d'administration.

36. lnten'ogatoires. — Quand le Conseil de préfecture arrête qu'il y a lieu d'interroger des parties, il leur fait faire, conformément à l'article 7, notification de comparaître soit à la séance publique, soit en chambre du Conseil. Mais il convient de remarquer que le Conseil de préfecture ne peut leur déférer le serment dérisoire. Le silence de la loi à cet égard est intentionnel et confirme la jurisprudence du Conseil d'Etat, d'après laquelle ce serment n'est pas admis en matière de procédure administrative (1).

L'article 36 s'applique aux agents qui représentent directement les administrations parties dans un litige.

Dans les autres cas, c'est-à-dire quand ces agents sont simplement entendus pour fournir des renseignements sur une affaire, c'est à l'article 45 qu'il convient de se rétérer.

L'interrogatoire doit être consigné sur un procès- verbal dressé par le secrétaire-grenier.

§4. — Des vérifications d'écritures et de l'inscription de faux.

« En ce qui concerne les vérifications d'écritures et l'inscription de faux, dit l'exposé des motifs, le projet a reproduit les dispositions des articles 14 et 20 du décret du 22 juillet 1806 sur la procédure à suivre devant le Conseil d'Etat. »

3*7. Formes de la vérification d'écritures. — Le Conseil peut nommer d'office, ou sur la demande des parties, un eu plusieurs experts en écriture, à l'effet de vérifier une ou plusieurs pièces de l'instruction. H doit notifier ces choix aux parties.

Les pièces à vérifier sont déposées au greffe.

La vérification a lieu devant le conseiller désigné par le président.

Le conseiller vérificateur dresse un procès-verbal de l'opération en y joignant le rapport d'expertise.

38. De l'inscription de faux. — En cas d'inscription de faux, le Conseil de préfecture doit surseoir à statuer jusqu'à ce qu'il ait été prononcé par l'autorité judiciaire, à moins que la pièce arguée de faux ne soit écartée du débat.

(1) « On n'a pas organisé la procédure à suivre pour le serment décisoire parce que la jurisprudence du Conseil d'Etat, qu'il a paru sage de maintenir, a reconnu que des raisons d'ordre public s'opposent à ce que ce mjde de preuve soit employé devant les juridictions administratives, où le débat s'engage presque toujours entre les agents de l'Administration représentant l'intérêt public et les particuliers. » (Expose des motif-, Journal officiel du. 16 juin 1870.)

TITRE 111

JDes Incidents.

39. Caractère des incidents. — La demande incidente étend ou modifie le caractère de la requête introductive.

Pour être admissibles dans l'instance, les demandes incidentes doivent avoir un lien de connexité réelle avec la demande principale.

Les demandes incidentes les plus fréquentes devant les Conseils de préfecture sont l'exception d'incompétence, les demandes reconventionnelles et additionnelles, Tintrevention, le désistement.

La procédure à suivre sur les incidents est la même que celle de la demande principale (art. 1 à 9).

40. De la demande en intervention. — La demande en intervention doit être admise de la part de toute partie, particulier ou personne morale, qui a un intérêt dans la solution du litige.

Cette intervention est recevable jusqu'à l'arrêté définitif. Elle est jugée par le même arrêté que la demande principale.

41 . Des récusations. — Les causes de récusation devant les Conseils de préfecture sont les mêmes que celles qui sont énumérées dans l'article 378 lu Code de procédure civile. Elles s'appliquent au commissaire du Gouvernement comme aux juges et sans qu'il y ait lien de tenir compte de jla distinction établie au paragraphe 2 de l'article 381 du Code de procédure civile.

En effet, le commissaire du Gouvernement, n'étant jamais partie principale, peut être récusé même en matière répressive.

Suivant la jurisprudence du Conseil d'Etat, les conseillers de préfecture ne sont pas récusables par la seule raison qu'ils auraient pris part à des mesures d'instruction.

Les récusations doivent être proposées avant l'ouverture des débats.

Vous remarquerez, Monsieur le Préfet, que, la loi du 22 juillet 1889 ne d 'clarant applicables que les dispositions des articles 378 à 389 du Code de procédure civile, le Conseil de préfecture n'a pas qualité pour appliquer l'amende prévue par l'article 390 contre la partie dont la requête à fin de récusation n'aurait pas été déclarée admissible.

L'arrêté statuant sur une demande de récusation ne peut être attaqué devant la juridiction d'appel qu'en même temps que l'arrêté statuant sur le litige.

42. Du désistement. — Le désistement emporte renonciation au fond même du droit invoqué devant le Conseil.

A la différence des règles établies pour la juridiction civile, il n'y a pas, en matière administrative, de désistement portant seulement sur la procédure.

Le désistement est assujetti aux mêmes règles que la requête introductive, quant au timbre et à la production des copies.

Le représentant d'une partie ou d'une administration publique doit, pour consentir le désistement, être porteur d'un mandat spécial.

Le Conseil donne acte du désistement, s'il est pur et simple.

610 INSTRUCTIONS SUR i/APPLICATlON

TITRE IV

Du jugement*

43. De la confection du rôle. — Bien que la loi ne l'exige pas expressénent, le président doit, conformément à un usage généralement suivi, s'entendre avec le commissaire du Gouvernement pour la confection du rôle.

11 convient de laisser à ce fonctionnaire un délai suffisant pour préparer les conclusions qu'il est appelé à formuler sur toutes les affaires, aux termes de l'article 46 de la loi.

44. Convocation à Vaudience. — La notification du jour où l'affaire sera portée en séance publique, doit être faite aux parties quatre jours au moins avant cette séance (1). Elle est obligatoire dans toutes les instances, saut pour celles qui sont limitativement énumérées dans l'article 44 : contributions directes, taxes assimilées, élections et contraventions.

En ce qui concerne ces dernières instances, on continuera d'appliquer l'ancienne règle de procédure, qui n'exige la convocation à l'audience que lorsque les parties ont déclaré leur intention de présenter des observations orales.

En cas de constitution d'un mandataire ou d'un défenseur, c'est à ces derniers que le secrétaire-gretlier doit adresser les notifications.

Si les réclamants, en matière électorale, n'ont pas de mandataire ou de défenseur commun, il suffit que la notification soit adressée au premier signataire de la réclamation.

Mais la même règle ne semble pas pouvoir être suivie, à défaut d'une disposition expresse de la loi, lorsqu'il y a plusieurs défendeurs. Les défendeurs, en matière électorale, peuvent avoir des intérêts opposés et, s'i's ont individuellement demandé à être entendus, il conviendra de continuer à les convoquer par avertissements séparés.

La lettre recommandée, qui remplace la notification de l'article 7 pour certaines matières spéciales, est envoyée sous bande, avec le contreseing du président, aux parties domiciliées dans le déparlement; si elles sont domiciliées hors du département, la lettre leur est transmise par l'intermédiaire du préfet du département qu'elles habitent.

L'envoi doit êlre fait de manière à ce que, malgré le retard qu'entraîne cette transmission, la convocation parvienne à la partie quatre jours francs vant la séance.

45. Des débats. — Conclusions nouvelles. — Après le rapport, les parties peuvent formuler des observations orales à l'appui de leurs conclusions écrites.

« Mais elles ne sont admises à présenter à l'audience aucune conclusion nouvelle, aucun moyen nouveau, ou du moins le Conseil de préfecture ne peut les accueillir sans ordonner un supplément d'instruction.

(1) Le délai de quatre jours est un délai franc. Ainsi lorsque l'audience a lieu le C>, la convocation doit être adressée aux intéressés le 1er du même mois (C. d'Etat, 27 novembre 1885, Lesparre).

« C'est une de9 conséquences nécessaires du caractère de fa piocédure devant les Conseils de préfecture, qui est d'être essentiellement écrite. On ne peut pas admettre que le débat soit inopinément transformé à l'audience ; autrement la partie adverse pourrait être victime de surprises.

« Les administrations publiques, qui ont à défendre leurs intérêts devant tes Conseils de prélecture, n'auraient pas la possibilité de répondre à des demandes nouvelles ou fondées sur de nouvelles causes, qui ne peuvent être • ppréciées que par les agents qui ont la compétence voulue ou par les chefs qui dirigent le service. » (Rapport de M. Léon Clément au Sénat, 17 janvier 1889.)

Ces dispositions ne font d'ailleurs que consacrer la jurisprudence du Conseil d'Etat, îormelle à cet égard.

Les conclusions nouvelles ou les moyens nouveaux ne peuvent être admis qu'après une instruction dans les formes tracées par le titre Ier de la loi.

Il va sans dire que, pour être recevables, ces conclusions nouvelles doivent être formulées dans les délais prescrits par les lois spéciales.

Audition des agents de l'Administration. — Le droit d'appeler à l'audience, pour fournir des explications, les agents des administrations compétentes, sans être contesté, n'était pas dans l'usage ordinaire des Conseils de préfecture, particulièrement en ce qui touche les agents des contributions directes. Dans sa circulaire du 1er février 1890, le Directeur général de ce service limite le droit de convocation aux agents de son administration en résidence au chet-lieu du département. Bien que cette limitation ne soit pas écrite dans la loi, elle se justifie par l'avantage d'éviter des déplacements onéreux et un débat direct entre les agents taxateurs et les contribuables.

46. Conclusions du commissaire du Gouvernement. — A la différence de ce qui se passe devant les tribunaux civils pour le ministère public, le commissaire du Gouvernement est appelé à donner ses conclusions dans toutes les affaires; organe de la loi, il parle après les parties.

Les fonctions de commissaire du Gouvernement sont remplies par le secrétaire général, ou, en cas d'empêchement, par un des membres du Conseil de préfecture, dont il y aura lieu d'assurer le remplacement sur le siège par la désignation d'un suppléant, si le Conseil se trouve réduit à moins de trois membres.

47. Conditions de validité de l'arrêté. — Les arrêtés doivent être, à peine de nullité, rendus par un nombre impair de conseillers.

Dans le cas où quatre membres du Conseil de préfecture auraient assisté à l'audience, le président veillera à ce que les trois membres qui auront été désignés pour siéger dans l'affaire, prennent seuls part au délibéré.

Suppléance. — Si le Conseil est réduit à moins de trois membres, il devra se compléter dans les conditions prévues par l'arrêté du 19 fructidor an îx. La décision mentionnera le nom du conseiller général qui aura été désigné commne suppléant, ainsi que les circonstances qui justifient sa présence (C. , d'Etat, 23 janvier 1880, Ministre de l'intérieur contre Mesrine; 20 avril 1883, Département du Jura contre Besson).

Aucune condition d'aptitude spéciale n'est exigée des conseillers généraux, remplaçants éventuels (C. d'Etat, 13 février 1885, Cambia; 8 mai 1885 Rosazia; 19 juin 1885, Pietrosella).

Le Conseil n'est pas non plus astreint à suivre l'ordre d'ancienneté des Conseillers généraux et, s'il lui est interdit de choisir des conseillers généraux faisant partie des tribunaux comme membres titulaires ou suppléants,'

612 INSTRUCTIONS SUR L'àPPLICATIOH

il a la faculté de s'adjoindre des auxiliaires de ces tribunaux, tels que des greffiers ou des avoués (C. d'Etat, 24 août i8A9, Saint- Julien-Chapteuil).

Si le délibéré ne comporte pas de discussion, il pourra avoir lieu à l'audience même, le président recueillant l'avis de ses collègues après les conclusions du commissaire du Gouvernement.

48. Forme des arrêtés. — L'article 48 reproduit les dispositions de l'article 13 du décret du 12 juillet 1865, eu ce qui concerne les mentions que doivent porter les arrêtés des Conseils de préfecture.

La jurisprudence a plusieurs fois fait application de ces dispositions, et le Conseil d'Etat annule, pour vice de forme, les arrêtés des Conseils de préfecture qui ne mentionnent pas, soit la publicité de la séance (7 novembre 4884, Origny-en-Thiêrache), lors même qu'il résulterait de l'instruction que l'arrêté attaqué a été rendu en séance publique, soit les conclusions de l'une des parties (23 décembre 1881, Alléguen), soit le nombre ou les noms des membres qui ont siégé (9 janvier 1880, Relier; 6 février 1880, Maugars et Guibouret).

Je vous rappelle également, Monsieur le Préfet, que les arrêtés des Conseils de préfecture doivent être motivés. C'est là un principe applicable à toutes les juridictions.

^Chaque chef de demande admis ou rejeté doit être spécialement motivé ; l'inobservation de celte règle entraînerait l'annulation de l'arrêté de ce chef (C. d'Etat, 6 mars 1872, lievel).

Mais il n'est pas nécessaire que les arrêtés soient motivés longuement ; ils peuvent l'être d'une manière sommaire, à la condition toutefois qu'aucun doute ne puisse subsister sur l'intention qui a dicté sa décision au tribunal administratif. Cependant les Conseils de préfecture ne constituant qu'un premier degré de juridiction, il est utile que le juge d'appel puisse se rendre compte, par la lecture delà décision attaquée, des raisons de fait ou de droit sur lesquelles elle se fonde. Vous voudrez donc bien, Monsieur le Préfet, inviter le Conseil de préfecture à s'abstenir des formules trop vagues ou trop concises que j'ai parfois relevées dans les décisions au sujet desquelles je suis appelé à fournir des observations devant le Conseil d'Etal.

J'attire enfin votre attention sur une disposition nouvelle : l'obligation de reproduire textuellement les dispositions légales appliquées en matière répressive.

Cette prescription est empruntée aux articles 163, 195 et 869 du Code d'instruction criminelle. Elle était appliquée par la jurisprudence du Conseil d'Etat antérieurement au décret du 12 juillet 1865 (21 avril 1830, Dupuy); mais, depuis cette époque, il n'avait pas paru que le nouveau règlement eût maintenu cette obligation. Désormais, le défaut de reproduction textuelle des dispositions pénales appliquées par un arrêté entraînerait la nullité en la forme de cette décision.

49. Conservation et garde des arrêtés. — L'article 49, relatif à la conservation et à la garde des minutes des décisions, ne reproduit pas la disposition de l'article 16 du décret du 12 juillet 1865, qui prescrivait la transcription des arrêtés sur un registre tenu par le secrétaire-greffier, sous la surveillance du président.

Mais, si la tenue de ce registre n'est plus obligatoire, elle est cependant utile, car les arrêtés écrits sur feuilles volantes peuvent s'égarer. Je vous engage donc à continuer de vous conformer à l'ancien usaçe, qui n'est pas d'ailleurs interdit par la loi. Toutefois, il avait été jugé, même sous l'empire de l'ancienne législation, que la transcription de l'arrêté sur le registre du secrétaire-greffier est une simple mesure d'ordre, dont l'inobservation

DE LA LOI nu 22 JUILLET 1889. 613

aurait entacher de nullité la décision elle-même (C. d'Etat, 28 novembre

I, Grandet; 19 mai 1882, Darolle).

C'est le secrétaire- greffier qui est chargé de rendre aux parties, contre récépissé, les pièces versées par elles et dont le Conseil n'aurait pas ordonné l'annexion à la minute de l'arrêté. C'est également lui qui donne aux intéressés communication des arrêtés.

Exécution des décisions. — Les décisions des Conseils de préfecture emportent l'hypothèque judiciaire et les voies d'exécution de droit commun, onformément aux dispositions du livre V, titres VIII et suivants du Code de procédure civile.

Elles sont exécutoires par elles-mêmes sans formule ni mandement (1), et nonobstant appel, sauf les exceptions prévues en matière électorale.

Sursis à l'exécution. — Toutefois, l'article 24 de la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'Ktat permet aux Conseils de préfecture de « subordonner l'exécution de leurs décisions, en cas de recours, à la charge de donner caution ou de justifier d'une solvabilité suffisante », enobservant, pour la présentation de lajcaution, lesformalités édictées par les articles 440 et 441 du Code de procédure civile.

L'Administration peut d'ailleurs toujours s'abstenir de poursuivre l'exécution immédiate des décisions rendues en sa faveur.

L'exécution est poursuivie, à la diligence des intéressés, après signification à la partie condamnée.

Le Conseil de préfecture ne connaît pas, en général, de l'exécution de ses arrêtés. Toutefois, il y aurait lieu de faire exception à cette règle, si 'exécution nécessitait une interprétation de la décision.

50. Police de l'audience. — Le législateur a voulu « que les justiciables trouvent le rappel des règles de droit commun, qui assurent le bon ordre des audiences, dans la loi même qui leur accorde, d'une manière plus générale que par le passé, le droit de s'y présenter et d'y être entendus ». (Rapport de M. Léon Clément au Sénat, 17 janvier 1889.)

A cet effet, l'article 50 de la loi du 22 juillet 1889 a reproduit l'article 13 de la loi du 21 juin 1865 relatif à la police des audiences. De cette manière, la nouvelle loi sur la procédure forme un code complet et qui se suffit à lui-même.

Les droits de police attribués au président et au Conseil pour maintenir la dignité des audiences ne sont pas, vous le remarquerez, Monsieur le Préfet, aussi étendus que ceux qui sont réservés aux tribunaux ordinaires. Ainsi, le président du Conseil de préfecture peut, dans l'intérêt de l'ordre, faire application de toutes les dispositions des articles 85, 88, 89, 90, 91 et 92 du Code de procédure civile et de celles de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, qui consacrent l'immunité des comptes rendus des discours et des écrits judiciaires, ou qui permettent aux tribunaux d'ordonner la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires. Cette suppression peut être prononcée soit d'office, soit sur la demande des parties.

Mais le Conseil de préfecture ne peut, à raison de ces faits, allouer des dommages-intérêts. Si les parties en réclament, le Conseil de préfecture ne peut que leur donner acte de cette demande pour être suivie devant le trii bunal compétent.

(1) Sauf pour les arrêtés d'apurement des comptes qui sont de la compétence de« Conseils de préfecture. La formule inscrite dans l'article 434 du décret du 31 mm 4862, est applicable à ces décisions.