CHAPITRE IL

Formes et conditions requises pour la régularité des

significations.

194. — I. Dans tous les cas où les significations doivent avoir lieu par exploit d'huissier, elles sont faites par l'un des huissiers ordinaires du lieu où doit être faite la signification.

Ces officiers ministériels ne peuvent être remplacés par d'autres agents administratifs, et, par exemple, la signification faite par un porteur de contraintes serait nulle et ne ferait courir aucun délai en faveur d'un simple particulier. 6 mars 1816, Barreaux.

195. — Dans les instances pendantes devant le Conseil d'Etat, les huissiers établis près de ce Conseil font les notifications qui doivent avoir lieu à Paris. Voici ce qu'on lit dans l'art. 51 du règlement du 22 juill. 1806 : «Les significations d'avocat à avocat, et celles aux parties ayant leur demeure à Paris seront faites par des huissiers au conseil. »

La loi du 2 brum. an iv(art. 11), pour les significations d'arrêts d'admission de la Cour de cassation, parle de la commune où doit siéger ce haut tribunal, cette commune est Paris; c'est donc une disposition identique à celle du décret de 1806, et à cette occasion M. Dalloz, llépert., 2e édit., t. 7, p. 281, v° Cour de cassation, n° 1142, dit avec raison que lorsque les significations d'arrêts d'admission ont lieu, soit dans le département de la Seine, soit dans tout autre département, suivant la situation du domicile du défendeur, les autres huissiers du département de la Seine reprennent leur droit de concurrence avec 3eux établis près la Cour de cassation, et ceux des départements ont la capacité ordinaire pour faire ces significations. Même solution, évidemment, pour les significations à faire devant le Conseil d'Etat. \

19«. — L administration ayant la faculté d'employer la voie administrative, peut commettre tel agent qu'elle juge couve-

158 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N* 198.

nable pour faire ses notifications. Voyez ce que j'ai dit suprâ,

Quelquefois, néanmoins, la loi ou les règlements désignent certains agents pour remplir cet office. La loi du 17 juillet 1819, dans son art. 14, a voulu que les arrêtés portant condamnation pour contraventions relatives aux servitudes militaires, fussent notifiés par les gardes des fortifications ; et le Conseil d'Etat a décidé, en s'appuyant sur cette loi, que la notification faite par un garde du génie assermenté fait courir les délais de l'appel contre la partie condamnée. 19 janv. 1832, Mayer-Cerf et Maçon ;— Gauthier et Dubois. — Le règlement d'administration publique du 10 août 1853 (art. 13 et suiv.) confirme cette attribution spéciale (Code gén. des lois françaises, \e part., p. 64).

En matière de contributions directes, les porteurs de contraintes remplissent les fonctions d'huissiers (loi du 16 therm. an vm). — Voy. le Traité des contributions directes, de M. Casimir Fournier, p. 337, n0' 435 et suiv.

197. — n. En matière administrative, comme en matière judiciaire, les significations par acte d huissier sont faites à personne ou à domicile, dans la forme réglée par le Code de procédure civile dont les dispositions sont applicables par analogie, en l'absence de toute loi ou de tout règlement spécial.

198. — La signification peut être faite au domicile élu par la partie (à).

Le Conseil d'Etat a déclaré valable la signification d'une ordonnance de soit communique 'faite au domicile élu par le défendeur. 28 fév. 1831, Girette c. Honorez.

11 a aussi décidé que la signification d'une décision faite au domicile élu par une partie faisait courir contre elle les délais de l'appel. 7 juin 1826, de Wattigny\ 25 janv. 1833, héritiers

Jipvnard.

C'est par erreur que le contraire avait été jugé par l'ordonnance du 27 nov. 1814, Raulin c. régie des domaines.

Mais, après le décès de la partie, la signification qui lui serait faite au domicile élu ne ferait pas courir le délai contre ses héritiers. 27 nov. 1844, Devienne.

Une ordonnance du 23 déc. 1815, héritiers Lafaulotte c.Aviat, avait décidé que la signification d'une décision par défaut au

(a) Le Conseil d'Etat a jugé, le 5 décembre 1873, Martin et Bourdillon, nue lorsqu'un entreprereur de travaux pui Iks a fait dans une soumission une élection de domicile, la notification d'un arrêté de conseil de p éfecture ne peut être considérée comme régulière, si elle a été faite au domicile élu, après l'achèvement des travaux soumissionnés.

TITRE IV. — SIGNIFICATIONS EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE. — N° 200. t5Ô

domicile des héritiers, avant que le décès de la partie eût été notifié, n'avait pu faire courir les délais de l'opposition. Cette décision, déjà ancienne, ne me paraît pas devoir faire jurisprudence.

198 bis. — Les lois ou les règlements exigent quelquefois qu'il soit fait élection de domicile pour faciliter les significations. C'est ainsi que l'art. 27 du Code forestier, modifié par la loi du 4 mai 1837, dispose :

« Les adjudicataires (de coupes du bois) seront tenus, au moment de l'adjudication, d'élire domicile dans le lieu où l'adjudication aura été faite; à défaut de quoi, tous actes postérieurs leur seront valablement signifiés au secrétariat de la sousppéfecture. »

199. — Si l'huissier, chargé de faire une signification relative à une instance administrative, ne trouve au domicile ni la partie, ni aucun de ses parents ou seiviteurs, il doit se conformer aux dispositions de l'art. 68 du Code de procédure civile, c'est-à-dire remettre la copie à un voisin qui visera l'original, et, si ce voisin ne peut ou ne veut signer, remettre la copie au maire ou à l'adjoint de la commune, lequel visera l'original sans frais; il doit, de plus, faire mention du tout, tant sur l'original que sur la copie {a).

200. — Mais comment procédera-t-on si la partie à laquelle la signification est adressée n'a ni domicile, ni résidence connus en France?

D'abord, il a été jugé que cette circonstance ne dispensait pas de faire la signification, et que le demandeur, par exemple, qui ne signifiait pas, pour ce motif, l'ordonnance de soit commuai" que rendue sur sa requête, encourait la déchéance. 8 sept. 1819, Car on c. Dumesnil.

A qui donc sera adressée la signification ?

L'art. 69, § 8, du Code de procédure civile, veut qu'en pareil cas l'exploit soit affiché à la principale porte de l'auditoire du tribunal où la demande est portée, et qu'une seconde copie soit adressée au procureur de la République, lequel vise l'original.

Mais à quel procureur faudra-t-il s'adresser? Dans quel lieu sera placardée l'affiche?

Quant à l'affiche, la disposition du Code de procédure civile peut être facilement exécutée : on affichera l'exploit à la porte

(a) Un arrêt rlu Conseil d'Etat (7 août '874, ville de Paris) a décidé, p-'ir application de l'art 68 C. pr. civ , que la signification d'une orrlonn nce de soi i communiqué avait éié régulièrement faite au maire d'une commune, alors qu'il n était pas contesté q e la demeure de la paitie était inaccessible par suite d'inondation le jour où l'huissier s'était présenté.

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principale de la préfecture, du ministère ou de la salle d'audience du Conseil d'Etat, selon qu'il s'agira d'une affaire pendante devant un préfet ou un conseil de préfecture, devant un ministre ou devant le Conseil d'Etat.

Il y a plus de difficulté pour exécuter la disposition qui prescrit le dépôt au parquet du procureur de la République. Les tribunaux administratifs n'ont pas de parquet où ce dépôt puisse s'effectuer. Il faut donc s'adresser au procureur de la République près le tribunal civil, dans l'arrondissement duquel siège le tribunal administratif saisi de l'affaire.

Si la signification doit avoir lieu à Paris, le dépôt sera fait au parquet du procureur de la République près le tribunal de la Seine. Une ordonnance du 9 sept. 1818, duc dOtrante c. Guermantes, a déclaré que les délais de l'opposition à une décision par défaut avaient couru du jour d'une signification faite au domicile d'une partie, à Paris, et, le lendemain, attendu son absence du royaume, en la personne du procureur général près la Cour de Paris; mais je pense qu'il est plus régulier de s'adresser au procureur de la République, puisque c'est ce magistrat que désigne expressément le Code de procédure civile.

201. — D'après une ordonnance du 21 nov. 1824, comm. de Barctlonne c. Tropania, le défaut de date dans l'exploit de signification d'une ordonnance de soit communiqué n'entraînerait pas la nullité de la signification, lorsqu'il résulte de l'instruction que la requête du demandeur a été réellement et intégralement signifiée dans les délais. Je ne puis admettre cette opinion, qui, en matière de procédure civile, est universellement repoussée par la doctrine et la jurisprudence (q. 284, Lois de la procédure civile, t. 1, p. 320). Seulement, on peut voir combien j'incline pour le système des équipollents, pourvu toujours qu'il y ait un moyen d établir quel jour la signification a été faite. On doit remarquer que la notification de l'ordonnance de soit communiqué est le véritable ajournement donné au défendeur pour comparaître devant le Conseil d'Etat. Voy. suprà, p. 113, n° 191 dis.

La Cour de Lyon a jugé, le 25 juillet 1851, administration forestière c. comm. de Peron, que la date du visa donné sur l'original d'un acte d'appel par un fonctionnaire public qui reçoit la copie, supplée au défaut de date de cette copie sur le jour et le mois de la signification.

Toutefois, il faut dire que si le défendeur comparaît, sans proposer le raoien de nullité résultant de l'irrégularité de la notifi-

cation, il se rend non recevable à le proposer plus tard. Yoy. n°* 353 et 354.

202. — Les notifications faites par la voie administrative ne se prêtent point à l'accomplissement de toutes les formalités exigées par le Code de procédure pour les exploits d'huissier.

Il est cependant des formalités tellement substantielles que leur défaut rendrait vaine la signification faite à la partie, et qui, par conséquent, ne peuvent être omises.

205. — III. Les significations qui ont lieu, soit par la voie administrative, soit par acte d'huissier, doivent, à moins de disposition contraire, être faites à la partie elle-même, s'il s'agit d'un simple particulier (a).

La notification faite à l'avoué qui occupait, dans une instance judiciaire, pour celui contre lequel une décision administrative a été rendue, ne fait pas courir de délais. 17 juillet 1822, Cerf c. FriedeL

Il en est de même d'une notification faite à l'avocat au Conseil d'Etat qui avait occupé pour un fournisseur sur une question préjudicielle, 23 mai 1861, Andrieu. Toutefois, il a été jugé par le Conseil d'Etat le 10 sept. 1864, société l'Union commerciale, qu'on peut considérer comme équivalent à la notification qui aurait été faite à un fournisseur d'une décision ministérielle rendue sur une de ses réclamations, le fait qu'une copie officielle de cette décision a été remise à l'avoué de ce fournisseur dans un procès entre lui et celui de ses agents qui avait été chargé d'effectuer la fourniture.

Celle faite au mandataire ne peut pas non plus faire courir les délais contre le mandant. C'est à tort que le Conseil d'Etat a jugé le contraire, le 31 mars 1835, veuve Dargnies (b).

205 bis. — Je me suis demandé quelles seraient, sous l'empire des dispositions de 1862 et 1865 (cf., loi du 22 juill. 1889), les conséquences d'un véritable mandat ad litem. Un arrêt du C. d'Etat du 7 juillet 1863, Avril et Isouard, qui avait déclaré valable la signification de l'ordonnance de soit communique faite au mandataire d'une partie devant un Conseil de préfecture m'avait semblé exorbitant. Eprouvant quelques hésitations, j'ai prié M. Christophle de traiter cette difficulté dans un

(a) Voy. 24 janvier 1873, EL de Canari.

(6) La notification d'une décision ministérielle à un mandataire, qui était porteur d'une traite, dont le paiement était réclamé, et qui avait reçu le pouvoir d'en poursuivre le recouvrement, a été considérée par le Conseil d'Etat comme suffisante pour faire courir le délai du pourvoi ; 9 août 1870, Rosendo de Prada.

Code.— 5eédit.— !.. 11

162 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 203.

recueil dont il était naguère un des rédacteurs; voici comment il s'est exprimé :

« L'art. 9 delà loi du 21 juin 1865 autorise les parties, après le rapport de l'affaire, à présenter leurs observations soit en personne, soit par mandataire. Le législateur, en permettant la représentation des parties devant les conseils de préfecture, n'a pas fait connaître quelle serait la portée de ce mandat et en quels termes la procuration devrait être conçue pour autoriser, au domicile ou à la personne du mandataire, toutes les significations qui peuvent être nécessaires en cours d'instance. Le droit commun devra donc ici servir de guide. Or, la constitution d'un mandataire chargé de représenter une partie en justice implique nécessairement, de la part de cette partie, la volonté de considérer comme reçues par elle-même toutes les significations qui seront faites au mandataire. Le mandataire, c'est la partie ellemême, et il suffira, sans autres explications, que la procuration donne mission au mandataire de plaider et de conclure devant le conseil de préfecture pour qu'elle soit légalement réputée avoir eu connaissance de tous les actes signifiés à son représentant. Il en est ainsi en matière civile. Les avoués, mandataires légaux des justiciables, reçoivent valablement tous les actes qu'il devient nécessaire de porter à la connaissance de ceux-ci au cours du procès, et, sauf les cas exceptionnels déterminés par la loi, la partie ne serait pas reçue à prétendre qu'elle a ignoré ce qui a dû être connu du représentant qu'elle a choisi.

« Toutefois, le mandat donné devant le conseil de préfecture n'a de valeur que pour la procédure à taire devant ce conseil. Tous les actes postérieurs doivent être signifiés à la partie elle-même, en vertu de la maxime d'application stricte en matière civile : finitur mandatum, finita instantia, videlicet sententia deflnitiva lata, maxime à laquelle le décret du )J0 décembre 1862, ni aucune autre loi, n'ont entendu déroger en matière administrative. C'est ainsi que les avoués de première instance n'ont pas qualité pour recevoir les actes de la procédure d'appel ou pour concourir, sans un mandat spécial et formel, à l'exécution du jugement. Leur mandat prend fin dès que le jugement est rendu, post latam sentent iam, et les parties qui les ont constitués restent désormais étrangères aux significations qui leur sont faites.

« A ce point de vue, l'arrêt du Conseil d'Etat du 7 juillet 1863 nous paraîtrait donc susceptible de critiques si on ne devait y voir une décision d'espèce. Il était reconnu, en effet, que les mandataires, constitués devant le conseil de préfecture, avaient les pouvoirs nécessaires pour recevoir la signification de l'ordon-

nance de soit communiqué rendue par le président de la section du contentieux au Conseil d'Etat. Ce mandat spécial, et qui dépassait les limites de la juridiction de première instance, explique et justifie la solution de l'arrêt, auquel il ne faut pas donner une portée plus générale.

a Ainsi fixés en principe sur la validité, au respect du mandant, des actes signifiés au mandataire pendant l'instance, il nous faut, pour être complet, nous demander si l'adversaire a la faculté de ne pas tenir compte du mandat conféré, et s'il peut, comme si ce mandat n'existait pas, faire les notifications au domicile ou à la personne même de son adversaire? Celui-ci pourra-t-il demander la nullité de ces notifications, et soutenir qu'elles doivent être recommencées aux frais de celui qui les a faites ou, suivant le cas, écartées comme non avenues?

« Nous ne le pensons pas. La procédure administrative ne comporte pas ces rigueurs et ces exigences qu'on emprunterait à tort aux matières civiles. La loi autorise la constitution d'un mandataire. C'est une faveur qu'elle fait aux justiciables qui veulent en user. Mais ce mandat n'a pas le caractère de nécessité absolue qui distingue la constitution d'avoué, et l'adversaire de la partie qui se fait représenter reste libre de s'adresser à cette partie ellemême, sans tenir compte de l'intermédiaire qu'elle a choisi. Cette faculté aura sans doute quelques inconvénients pratiques ; mais la simplicité des formes de la procédure administrative, la nécessité d'écarter de cette procédure toutes les complications qui retarderaient une solution toujours urgente, la pensée qui a inspiré le décret de 1862, tout concourt à démontrer que la constitution des mandataires devant les conseils de préfecture n'implique nullement, pour les adversaires des parties représentées, l'obligation de faire à peine de nullité, à ces mandataires, les significations nécessaires en cours d'instance (a). »

Pour éviter ce grave inconvénient de notifications faites au domicile du mandant, je conseille d'insérer dans les pouvoirs celui de recevoir toutes notifications administratives ou par huissier, protestant contre toutes notifications faites au domicile réel du mandant; et s'il y a en cause un particulier, une commune, ou un établissement public, de lui faire notifier le mandat.

Le mandat peut contenir le pouvoir de recevoir la significa-

(a) Le Conseil d'Etat a décidé, le 7 janvier 1869, Flasselière, que la notification d'un arrêté d'un conseil de préfecture à l'officier ministériel chargé de représenter une partie devant ce conseil ne faisait pas courir le délai du pourvoi ; voy. également M avril 3872, Flasselière ; 5 décembre 1873, Mar tin et Bourdillon.

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Jtion de la décision du conseil de préfecture, de former un recours devant le Conseil d'Etat, s'il y a lieu, ou de recevoir la signification de l'ordonnance de soit communiqué; mais, sans cette mention, il me paraît évident que ces significations doivent avoir lieu au domicile réel de la partie.

205 ter. — Suivant l'art. 51 de la loi du 22 juillet 1889 toute décision du conseil de préfecture « est notifiée aux parties à leur domicile réel, dans la forme administrative, par les soins du préfet, lorsque l'instance a été engagée par l'Etat ou contre lui... » ; la notification ne saurait donc avoir lieu au domicile élu et elle doit être faite aux parties et non à leurs mandataires ad litem, dont les pouvoirs prennent fin dès que l'arrêté du conseil de préfecture est rendu. V. Teissier et Ghapsal, p. 389-390.

205 quater. — Une ordonnance du 14 mai 1817, Sallier c. Duhamel, a jugé que, lorsque la décision a été rendue contre un mineur, il suffit, pour faire courir les délais, que la notification en ait été faite au tuteur.

M. Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 399, n° 309, regrette que la jurisprudence n'ait pas adopté la disposition de l'art. 444 du Code de procédure civile, qui ne fait courir le délai de l'appel judiciaire qu'à partir de la notification faite au subrogé tuteur. Je pense que la signification doit être faite à la fois au tuteur et au subrogé tuteur, et que ce n'est qu'après cette double signification que les délais commencent à courir. Voy. Foucart, 4° édit., t. 3, p. 755, n° 1983, note 1.

205 quinquies. — Le Conseil d'Etat a encore jugé, le 30 nov. 1850, Chovelon et consorts, que la signification faite à des entrepreneurs solidaires au domicile de celui d'entre eux qui avait déjà reçu plusieurs significations de même nature sans aucune réclamation de la part de ses coassociés, fait courir le délai du pourvoi à l'égard de tous.

Cette décision est exacte quant à son résultat ; il fallait, en effet, dans l'espèce, appliquer purement et simplement la règle que la signification faite à l'un des débiteurs solidaires fait courir le délai de l'appel à l'égard de tous. Voy. Lois de la proc.civ.,j). 1565, et mon F0nra.de/2r0c., t. l,p. 372,note2, n. Il n'y avait donc pas lieu de se préoccuper, comme l'a fait le Conseil d'Etat, de l'espèce d'adhésion tacite donnée par les entrepreneurs solidaires à la réception par l'un d'entre eux des diverses notifications. Voy. encore 6 janv. 1853, Didion.

Dans la situation inverse, le Conseil d'Etat a reconnu que la signification d'un arrêté par l'une des parties au profit desquelles il a été rendu fait courir contre la partie adverse le délai du pour-

voi, même à l'égard do celle dos parties qui n'a fait aucune signification. 13 août 1852, hérit. Lucot.

Ce que je dis do la solidarité est applicable, quand il y a indivisibilité (Lois de la procédure civile, q. 1565 et 1595). Voy. aussi iufrà le titre de l'appel, n08 606 et suiv.

20i . — Lorsque la signification concerne l'administration ou une personne morale, elle doit être adressée à ceux qui ont qualité pour représenter en justice l'administration ou cette personne morale. — Voy. n08 52 et suiv.

Si elle était adressée à un agent sans qualité pour la rc"*« voir, elle demeurerait sans effet.

Ainsi, on ne peut opposer au ministre des travaux publics des notifications laites aux ingénieurs des ponts et chaussées, qui n'ont pas qualité pour recevoir ces notifications au nom de l'Etat. 17 août 1841, Soullier.

On ne peut pas non plus se prévaloir contre l'administration des domaines d'une notification faite à un agent forestier, qui n'a pas qualité pour recevoir les copies adressées à cette administration. 12 fev. 1823, Imbar-Latour ; 4 juin 1823, le Domaine c. habitants d Arriaux.

Il a été jugé, le 22 mai 1861, ministre des finances, que le ministre des finances était non recevable à se pourvoir contre un arrêté d'un conseil de préfecture condamnant l'Etat au paiement d'une subvention spéciale pour dégradations extraordinaires trois mois après une notification faite au conservateur des forêts (a).

Dans une affaire fort importante, suivie par un entrepreneur contre M. le ministre de la guerre, je conseillai de faire des notifications, à Paris, à M. le ministre lui-même, quoique les officiers supérieurs du génie eussent, plusieurs fois, agi directement contre cet entrepreneur.

Le 16 avril 1856, la Cour de Bruxelles, hospices de Louvain c. bureau de bienfaisance de Kesselloo, a décidé que l'exploit notifié à un bureau de bienfaisance est valablement remis au domicile du président, en tant que de besoin, au domicile du receveur.

204 bis. — Un mode de procéder qui serait fort important

(a) Il a été ju°é par le Conseil d'Etat, le 12 mai 1876 (ministre des finances), que la notification d'un arrêté de conseil de préfecture à un directeur des contributions directes ne suffit pas pour faire courir contre le ministre des finances le délai du pourvoi.

166 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 204.

à introduire pour la régularité des notifications serait renonciation, dans toutes les significations faites à la requête de l'administration, du fonctionnaire qui la représente, car, autrement, celui qui reçoit ces notifications, qui voudrait former des oppositions ou faire des déclarations ne sait à qui il doit s'adresser. Voy. supra, n° 136 novies.

204 ter. — Les rédacteurs du Journal des huissiers, dont j'ai rapporté l'opinion dans mon Journal du droit administratif (1857, p. 399, n° 221), pensent qu'un exploit signifié au préfet, comme représentant l'Etat, est valablement remis au chef de division de la préfecture dans les attributions duquel rentrent les faits qui y donnent lieu. Cette solution ne me paraît pas conforme aux principes. L'art. 67 du Code de procédure civile veut que l'Etat soit assigné en la personne ou au domicile du préfet, et que l'original de l'exploit soit visé de celui à qui copie de l'exploit sera laissée. Or, si, en cas d'absence ou d'empêchement du préfet, la copie est valablement remise au secrétaire général ou au conseiller de préfecture délégué pour remplir les fonctions de préfet, si le visa est alors donné par ce fonctionnaire (Lois de la procédure civile, q. 370 ter), je ne sache pas qu'aucune disposition légale ou réglementaire ait autorisé une délégation de cette nature en faveur d'un employé quelconque des bureaux de la préfecture, quel que soit son rang dans la hiérarchie de ces bureaux. On sait que les employés des préfectures n'ont aucun caractère officiel, qu'ils ne sont pas fonctionnaires publics.

D'un autre côté, les exploits destinés aux fonctionnaires publics représentant l'assigné, dans les cas prévus par les cinq premiers paragraphes de l'art. 69 du Code de procédure civile, ne peuvent pas être remis entre les mains des parents, serviteurs ou employés de ces fonctionnaires (Lois de la procédure civile, q. 370 novies). La jurisprudence sanctionne fréquemment cette prohibition, notamment en ce qui concerne les exploits notifiés aijx communes.

Il est difficile d'admettre, par suite, que la remise et le visa, dans l'espèce posée, puissent être considérés comme réguliers.

Sans doute, si le chef de division était autorisé par le préfet, l'exception de nullité ne serait pas soulevée ; mais il n'en est pas moins vrai que la nullité existe; je ne pense pas qu'il soit exact de dire que l'autorisation dont il s'agit est généralement donnée et que le mode suivi a été le même que celui qui a presque toujours lieu.

204 quater, — Il importe de remarquer, en ce qui touche

les significations à faire aux personnes morales, que plusieurs de ces êtres juridiques sont représentés en justice par des agents qui ont des attributions multiples. Ainsi, par exemple, les commissions administratives chargées de veiller aux intérêts des hospices, hôpitaux, bureaux de bienfaisance, etc., sont présidés par le maire. C'est le maire qui représente ces établissements publics en justice et qui a seul qualité pour recevoir copie des notifications et donner le visa requis par la loi. Mais le maire agit alors en qualité de président de la commission administrative et non en qualité de maire ; d'où la conséquence qu'une notification à lui faite et qui serait valable si elle lui avait été adressée en qualité de simple particulier ou de maire représentant la commune, pourra être nulle, parce qu'elle a été adressée au maire, présidant la commission administrative, représentant un hospice, si toutes les formalités requises en pareil cas n'ont pas été observées.

Ainsi, d'après l'art. 69, n° 3, du Gode de procédure civile : « Les administrations ou établissements publics doivent être assignés en leurs bureaux, dans le lieu où réside le siège de l'administration, etc.. » D'après le dernier alinéa du n° 5 du même art. 69 : « Dans les cas ci-dessus, l'original doit être visé de celui à qui la copie de l'exploit est laissée ; en cas d absence ou de refus, le visa doit être donné, soit par le juge de paix, soit par le procureur impérial près le tribunal de première instance, auquel, en ce cas, la copie doit être laissée. » Par application de ce principe, il faut décider que l'huissier chargé de notifier un appel à l'administration d'un hospice, s'il ne trouve personne dans les bureaux de l'administration qui puisse viser l'exploit, doit, à peine de nullité, laisser la copie, soit au juge de paix, soit au procureur de la République ; il ne pourrait laisser cette copie au maire, dans son domicile, car le maire n'est pas pris ici en qualité de maire, mais seulement comme président de la commission administrative, et, en cette dernière qualité, ce n'est que dans les bureaux de l'administration qu'il peut régulièrement recevoir la copie et donner le visa. Aix, 4 mars 1844, Chabot c, hospice de Digne. Voy. Journal des avoués, 1849, t. 74, p. 278, art. 670; Lois de la procédure civile, p. 370 sexies.

205. — Des difficultés se sont élevées relativement aux notifications à faire aux communes.

L'art. 69 du Code de procédure civile porte :

« Seront assignés

v 5° Les communes, en la personne ou au domicile du maire,

et, à Paris, en la personne ou au domicile du préfet. — Dans les cas ci-dessus, l'original sera visé de celui à qui la copie de l'exploit sera laissée ; en cas d'absence ou de refus, le visa sera donné, soit par le juge de paix, soit par le procureur impérial près le tribunal de première instance, auquel, en ce cas, la copie sera laissée. »

On a demandé si, en cas d'absence ou d'empêchement du maire, les significations pouvaient être reçues, et le visa donné par l'adjoint ou par le conseiller municipal délégué pour remplacer le maire, ou bien s'il fallait s'adresser au juge de paix ou au procureur de la République ?

La jurisprudence des tribunaux judiciaires est incertaine sur lcette question.

Plusieurs arrêts ont décidé que les adjoints et les conseillers municipaux n'avaient pas qualité pour remplacer le maire ; que a copie devait être laissée au juge de paix ou au procureur de la République, et le visa donné par l'un ou l'autre de ces fonctionnaires. Voy. C. de cass., 7 juillet 1828, comm. d'Ambutrix c. comm. de Saint-Denis ; 12 mai 1830, comm. de Loisia et de Pimorin; Bourges, 17 nov. 1830, Plassat c. comm. de la Chapelle; Nancy, 24 mai 1833, comm. de Merville c. comm. de Rehérey; Nîmes, 17 déc. 1834, Delpuech c. ville oV Avignon.

D'autres, au contraire, ont reconnu que les adjoints et les conseillers municipaux peuvent recevoir les significations et donner le visa. Voy. C. cass., 6 août 1832, comm. d'Épieds c. comm. de Morton ; 8 mars 1834, comm. d'Ambutrix c. comm. de Saint-Denis ; 24 août 1836, Delpuech c. ville d'Avignon] Lyon, 23 fév. 1825, comm. de Saint-Denis c. comm. d'Ambutrix] Poitiers, 13 fév. 1827, comm. oVAsnières c. Boiffard] Grenoble, 19 août 1830, comm. d'Ambutrix c. comm. de Saint- Denis] Colmar, 11 déc. 1834, de Bergheim c. comm. dlnnen- }eim] Caen, 21 fév. 1853, Bristollo c. Regnou f.

Voy. aussi, Roche et Lebon, Arrêts du conseil, t. 1, p. 492, Hôte 1 ; Journal des communes, t. 2 (1829), p. 221.

J'ai soutenu cette dernière opinion dans les Lois de la proce'-i dure civile, q. 370 oct., t. 1, p. 443, en me fondant sur ce que les fonctions ne sont jamais vacantes, et qu'en cas d'absence ou d'empêchement, celui qui en est chargé est, toujours et de plein droit, suppléé par le fonctionnaire du même ordre au degré immédiatement inférieur ; mais il faut que l'absence ou l'empêchement soient constatés par l'huissier (Journal des avoués, t. 77, p, 507),

Je persiste dans cette opinion, et j'applique cette règle aux significations relatives à des matières administratives.

Telle est aussi la jurisprudence du Conseil d'Etat. Voy. 31 mars 1819, comm. de Vemoy-sur-Mance-, 13 juillet 1825, ville de Besançon c. Lesage\ 8 janv. 1836, Caron c. comm. de Fraysans.

Mais si le maire, auquel l'huissier se serait adressé, avait refusé de recevoir la notification et de donner le visa, il faudrait nécessairement s'adresser au juge de paix ou au procureur de la République. Il n'y a pas lieu, dans ce cas, de remplacer le maire, puisqu'il est à son poste, et d'ailleurs on ne concevrait pas qu'un adjoint pût se mettre en contradiction avec le maire, en faisant un acte que celui-ci aurait jugé ne pas devoir être fait.

206. — Je n'admettrais pas, comme l'a décidé une ordonnance du 21 mars 1821, hab. de Couchas c. hab. de la Valade, que, dans les procès entre deux sections de la même commune, la signification pût être valablement faite au maire, au lieu d'être adressée au membre de la commission syndicale chargé d'agir au nom de la section. Puisque le maire ne représente pas la section (voy. suprà, n° 86), comment pourrait-il avoir qualité pour recevoir les significations qui lui sont faites ?

La signification reçue par un maire ne peut pas être opposée à une commune, lorsque le maire est personnellement intéressé dans la contestation. 16 nov. 1835, comm. de Saint-Chaptes c. Reilhe; Cass.,31 déc. 1855.

Mais ce principe est rarement applicable, parce que, lorsqu'il y a opposition d'intérêts entre le maire et la commune, celle-ci est représentée par un autre agent municipal. — Voy. n° 78.

207. — Les personnes chargées de recevoir les significations adressées à l'Etat, aux administrations, aux communes ou aux établissements publics, doivent viser ces significations. Cette règle, établie par l'art. 69 du Code de procédure civile pour les significations judiciaires, doit être aussi observée pour celles relatives à des affaires administratives.

Le Conseil d'Etat décide :

1° Que le visa est indispensable pour l'original, et que son absence rendrait la signification nulle. 23 juillet 1823, hospices de Strasbourg c. comm. de Reinhards-Munster ; 7 avril 1824, Gauthier c. comm. de Pon tailler ;

2° Que le défaut de visa sur la copie n'entraîne pas la nullité. 23 juin 1824, hospices dlssoire c. comm. de Saint-Floret ; 16 juin 1831, Bourdet et Martin.

Dans les Lois de la procédure civile, 1. 1, p. 445, q. 370 decies, et même question, au Supplément, j'ai fait, en ce qui touche le

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défaut de visa sur l'original, une distinction que je maintiens. Nullité pour toutes les significations portant ajournement, mais simplement irrégularité 'pour les autres notifications. C'est aussi ce qui paraît avoir été jugé par l'ordonnance du 23 déc. 1845, comm. de Crans. A la même question, j'ai également décidé que la mention du visa sur la copie n'était pas prescrite par l'article 69 précité.

207 bis. — Avant la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales, on s'était demandé si les significations faites aux directeurs de ces associations devaient être visées par eux. Quoique la négative soit certaine, ce qui a été parfaitement démontré par mon honorable collaborateur M. Ambroise Godoffre dans le commentaire approfondi dont il a enrichi mon Journal du droit administratif, 1866, p. 510, n° 116, cependant je conseille, comme il le fait lui-même , aux huissiers de demander le visa, pour éviter toute difficulté.

208. — On lit dans Fart. 35 de la loi du 30 juin 1838, sur les aliénés :

« Dans le cas où un administrateur provisoire aura été nommé par jugement, les significations à faire à la personne placée dans un établissement d'aliénés seront faites à cet administrateur. Les significations faites au domicile pourront, suivant les circonstances, être annulées par les tribunaux. »

Le projet de loi exigeait une triple signification, savoir : au domicile de l'aliéné, au domicile de l'administrateur provisoire, ou, à défaut, à la personne du chef de l'établissement et au procureur impérial. Cette disposition fut rejetée, par la raison qu'elle pouvait compromettre les intérêts des tiers, s'ils n'étaient pas informés, comme cela peut facilement arriver, du placement d'une personne dans un établissement d'aliénés.

L'art. 35 ne s'applique d'ailleurs qu'aux aliénés pourvus d'un administrateur provisoire. Les significations qui concernent les autres aliénés leur sont faites en la forme ordinaire. Yoy. Duvergier, t. 38, p. 517, note 1 ; Lerat de Magnitot et Delamarre, t. 1, Appendice, p. 19.

209. — IV. En général, les significations ne profitent qu'à ceux au nom et dans l'intérêt de qui elles ont été faites. Ainsi, par exemple :

1° Une partie n'est point recevable à faire valoir l'exception résultant du défaut de signification de l'ordonnance de soit communiqué, en faveur d'autres personnes qui ne sont point en cause. 16 fév. 1827, Sauvé c. de Tragin ;

2° Celui qui défend à un appel porté devant le Conseil d'Etat ne peut se prévaloir de la notification d'une décision faite par un tiers, pour faire rejeter l'appel comme formé hors des délais. 5* mai 1830, Delahaye c. comm. d'Echenay]

3° La notification faite à une commune ne peut profiter à son adversaire, lorsqu'elle n'énonce pas à la requête et dans l'intérêt de qui elle est faite. 28 fév. 1828, comm. de Conantre c. Bajot;

4° Lorsque le ministre des finances prononce sur une question de comptabilité ou de responsabilité entre deux comptables, la notification qu'il fait de sa décision à celui qu'il condamne ne saurait profiter à l'autre comptable. Ainsi, le pourvoi introduit après les trois mois qui ont suivi cette notification serait tardif, s'il était dirigé contre le ministre ; mais il serait utilement formé contre l'autre comptable qui n'aurait pas fait de notification, ou qui en aurait fait une depuis moins de trois mois.

Par exception, les notifications d'arrêtés de conseils de préfecture faites par l'Etat profitent à ses adversaires (loi du 22 juill. 18*9, art. 59).

210. — V. L'insertion au Bull. des lois d'un décret qui touche aux droits d'un individupeut-elle tenir lieud'une notification régulière?

A cette question, ainsi posée d'une manière générale, je n'hésite pas à répondre négativement. Comment admettre que le mode de publicité usité pour la promulgation des lois et décrets généraux puisse suffire pour avertir réellement celui que blessera une ordonnance spéciale, quand il est reconnu par tout le monde que la connaissance légale résultant de l'insertion au Bulletin n'est qu'une fiction? On comprend que cette fiction est une nécessité, quoiqu'on cherche, depuis cinquante ans, les moyens de faire parvenir aux populations, d'une manière plus sûre, la connaissance des actes législatifs. Mais qu'on assimile cette notification fictive à une notification réelle, et qu'on y veuille puiser une fin de non-recevoir ou une déchéance, c'est ce que la justice et la raison semblent repousser péremptoirement.

Que si l'on objectait qu'en certains cas une notification individuelle entraînerait des frais et des lenteurs considérables, je demanderais qu'une loi déterminât un mode spécial de notification semblable à celui usité dans quelques circonstances, en matière judiciaire, comme la publicité par les journaux quotidiens, les affiches, ainsi qu'on l'a pratiqué pour la loi sur les poids et mesures, et autres moyens de nature à faire connaître aux ayants droit la décision administrative. Toutefois, ce ne serait plus alors le délai ordinaire qui serait le délai fatal ; on devrait, pour ce cas spécial, fixer un délai extraordinaire.

172 LIVRE Ier. —INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 210.

Il ne faut jamais perdre de vue que, dans l'instruction contentieuse, l'administration est en présence de droits proprement dits ou de droits acquis, qu'elle ne peut pas blesser arbitrairement.

La jurisprudence et la doctrine nous offrent bien peu d'exemples de positions dans lesquelles une simple insertiou au Bulletin des lois ait paru suffisante.

La première espèce, et la plus importante, est celle relative à la tontine du Pacte social, qui se divisait primitivement ensociété assignats etsociété numéraire. Les administrateurs de cette tontine parurent au gouvernement impérial mériter de très-vifs reproches. L'Empereur rendit un décret, sous la date du 9 iév. 1810, qui supprima l'administration existante, confia la direction des intérêts communs au conseil municipal de Paris, et organisa une compétence et des juridictions spéciales (1). Ce décret blessait des droits individuels nombreux.

Il en fut de même du décret du 18 nov. 1810, qui généralisa la mesure, et l'appliqua à toutes les associations de même nature.

Une ordonnance du 25 oct. 1814 confirma le décret du 9 fév. 1810, et prescrivit de nouvelles dispositions. On lit dans l'art. 7 :

« Tous les actionnaires sont tenus, dans le délai de dix-huit mois, à compter de la publication de la présente ordonnance, de justifier de l'existence des têtes sur lesquelles reposent leurs actions, et d'en rapporter les titres, sous peine par les défaillants d'être déchus de tous droits dans la tontine. »

Les anciens administrateurs et plusieurs actionnaires de la tontine se pourvurent, le 13 mars 1815, par la voie contentieuse, devant le Conseil d'Etat, contre cette ordonnance du 25 oct. 1814. Leur pourvoi fut repoussé par une fin de non-recevoir en ces termes : — « Considérant que notre ordonnance susdite, du 25 oct. 1814, a été insérée au Bulletin des lois le 22 novembre suivant ; que sa publication a eu pour objet, ainsi qu'il résulte de l'art. 7 de ladite ordonnance, de la notifier à chacun des intéressés, qui sont trop nombreux pour qu'un autre mode de notification fût praticable ; qu'aux termes du règlement du 22 juillet 1806, sur les affaires contentieuses portées au Conseil d'Etat, les oppositions et tierces oppositions ne sont pas rece-

(1) Ce décret était évidemment un acte illégal. Une ordonnance du roi, du 25 oct. 1829 (Duvergier, t. 29, p. 669), a rapporté ce décret et replacé toutes choses dans un état normal.

vables après l'expiration du délai de trois mois, à compter du jour de la notification. » 4 juin 1816, actionnaires de la tontine du Pacte social c. Tolosé de Jabin.

Ainsi, à ceux qui se sont opposés à l'ordonnance du 25 oct. 1814, le Conseil d'Etat a répondu qu'elle leur avait été suffisamment notifiée, conformément au règlement du Conseil, et que le délai de trois mois était expiré. Il a fait résulter de l'art. 7 le cette ordonnance la preuve que l'insertion au Bulletin des lois valait notification. On ne peut pas raisonner d'une manière plus inexacte ; car l'ordonnance, au lieu de fixer un délai de trois mois, parle d'un délai de dix-huit mois. On supposait que ce délai était nécessaire pour que tous les actionnaires pussent être avertis, et cependant, d'après cet art. 7, l'ordonnance était censée notifiée à chacun d'eux du jour de sa publication. Disons que le Conseil d'Etat voyait une raison de convenance à ne pas admettre l'opposition, et qu'il l'a repoussée sans donner aucun motif sérieux.

Je suis surpris que cette ordonnance ait été transformée en règle de procédure administrative par MM. de Cormenin, chap. du Rejet des requêtes, t. 1, p. 201, et Macarel, dans ses Éléments, t. 1. p. 79, n° 84; et que M. Serrigny, 2e éd., t, 1, p. 398, n° 307, se soit contenté défaire cette réflexion : « Cependant le Conseil d'Etat se montre très-facile sur le genre de notification qui fait courir le délai du recours au profit de l'État. Ainsi, 1° il admet que l'insertion au Bulletin des lois d'une ordonnance royale fait courir le délai du recours... C'est l'application de la règle Nemo censelur ignorare legem, etc. »

Quel rapport y a-t-il entre une décision contentieuse et une loi? Je pense, au contraire, que le Conseil d'Etat a été influencé, en 1816, par des circonstances toutes particulières, et que sa décision ne doit pas faire jurisprudence; autrement, cette jurisprudence serait le bouleversement de tous les principes d'instruction.

Du reste, dans une affaire jugée le 8 avril 1842, Bayàrd de la Vingtrie, le Conseil d'Etat ne s'est pas arrêté à une fin de nonrecevoir tirée de ce que le demandeur n'avait pas attaqué l'ordonnance dans les trois mois de son insertion au Bulletin des lois.

Cependant, dans deux autres matières, il a rendu des décisions que je dois combattre.

La loi du 15 avril 1829 confie au pouvoir exécutif, dans son art. 3, le soin de déclarer quelles sont les parties des fleuves et rivières, quels sont les canaux dans lesquels la pêche sera exer-

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cée au profit de l'État, et quelles seront les rivières qu'on devra rendre ou déclarer navigables. La loi a prescrit, on ne sait trop pourquoi, que ces ordonnances fussent insérées au Bulletin des lois ; car cette insertion est de droit commun, puisque, comme on l'a fait observer dans la discussion (Duvergier, t. 29, p. \ 17), si elles n'étaient pas insérées au Bulletin des lois, elles ne pourraient pas être exécutées, et les tribunaux n'en appliqueraient pas les dispositions.

J'ai dit dans mes Principes de compétence, n° 230 ,t. 1, p. 64, et t. 2, p. 131, qu'aucun recours contentieux n'était ouvert contre ces espèces d'ordonnances. C'est un principe qui maintenant est généralement admis.

Le 10 juillet 1835, une ordonnance royale dressa le tableau des fleuves et rivières, des parties de fleuves et rivières, et des canaux, dans lesquels la pêche serait exercée au profit de l'Etat. Cette ordonnance fut insérée au Bulletin des lois le 16 septembre suivant.

Les 10 mai et 23 juin 1836, quelques propriétaires voisins de la rivière le Luy se pourvurent, par la voie conte ntieuse, contre l'ordonnance du 10 juillet; mais le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi : « Considérant que l'ordonnance par nous rendue pour l'exécution de la loi du 15 avril 1829 a été insérée au Bulletin des lois le 16 sept. 1835 ; — Que ce n'est que le 10 mai 1836 que les requérants ont présenté par-devant nous, en notre Conseil d'Etat, requête tendante à l'annulation de ladite ordonnance ; — Qu'ainsi, ils ne se sont pas pourvus dans les délais fixés par l'art. 11 du décret susvisé (du 22 juillet 1806). 1er juillet 1839, Fermy de Saint-Martin c. min. des finances.

Le motif sur lequel s'appuyait le Conseil d'Etat était identiquement le même que celui de l'ordonnance de 1816. Dans le fait, il y avait cette différence que la loi du 15 avril 1829 prescrivait l'insertion au Bulletin des lois de l'ordonnance de dépossession rendue après des enquêtes, ce qui semblait vouloir dire que cette insertion vaudrait notification aux propriétaires avertis par l'instruction. On voit que cette ordonnance de 1839 ne devait avoir aucune portée jurisprudentielle, parce que, au fond, le recours n'était pas recevable.

Cependant, dans une matière analogue, le Conseil d'Etat a encore admis la même solution en décidant que l'insertion au Bulletin des lois d'une ordonnance prescrivant la rectification d'une route nationale, valait notification aux intéressés dans le sens de l'art. 11 du règlement du 22 juillet 1806, et que par suite les particuliers lésés devaient, à peine de déchéance, se

pourvoir dans les trois mois de cette insertion. 9 juin 1849, de Carbon et consorts* — M. Dufour, qui regrette (on l'a vu supra, n° 183) que le Conseil d'Etat se soit laissé entraîner par la doctrine des équipollents à consacrer la théorie de la connaissance acquise, 2e édit., t. 2, p. 336, n° 313, in fine, n'hésite pas à reconnaître que ce n'est que par application de cette dernière théorie qu'on a pu décider que l'insertion au Bulletin des lois valait notification, ibid., p. 332, n° 310. — Comment donc se fait-il que le môme auteur trouve plus loin tout naturel d'attacher un pareil effet à cette insertion ? ibid., p. 362, n° 331.

M. Serrigny, lreédit., t. l,p. 308, n°302, après avoir dit que le Conseil d'Etat admet que l'insertion au Bulletin des lois d'un décret impérial fait courir le délai du recours, donne, comme exemple, les liquidations de pensions ; il se fonde sur l'art. 27 de la loi du 18 avril 1831. Cet article, textuellement conforme à l'art. 25 de la loi du 11 avril 1831, ne parle pas du Bulletin des lois.

Mais, dans ce cas, le premier paiement ne peut avoir lieu qu'après la remise du titre, remise qui peut être considérée comme équivalente à une notification spéciale.

M. de Cormenin, t. 2, p. 388, cite la loi du 11 avril, et ne parle nullement de l'insertion au Bulletin des lois, qui équivaudrait à une notification.

A la vérité, M. Serrigny invoque, à l'appui de sa doctrine, un décret du 23 avril 1837, Clermont- Tonnerre. Il aurait pu en invoquer un autre du 24 mai 1836, Gautier. Mais ces deux décrets se bornent à rejeter les pourvois, sur ionique motif qu'ils avaient été formés plus de trois mois après l'insertion au Bulletin des lois, sans indiquer un texte de loi qui autorise une aussi étrange décision. Je ne puis que regretter l'erreur du conseil, et m'en référer aux principes généraux que je viens d'exposer.

En résumé, je crois utile et nécessaire de repousser le mode de notification par l'insertion au Bulletin des lois (a). J'admets la notification par cette voie ou par tout autre moyen de publicité, lorsque la loi l'a dit. C'est alors une exception anormale qu'a introduite le législateur ; c'est enfin une loi dont il faut subir l'application. Les parties doivent se tenir perpétuellement en

(a) Le Conseil d'Etat a décidé (27 mars 1874, Faidherbe) que l'insertion au Journal militaire officiel d'un arrêté relatif à une promotion dans l'armée avait fait courir contre les intéressés le délai dans lequel leur recouru devait être formé.

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garde, et chercher à connaître les décrets qui peuvent être rendus. A toute autre position devra s'appliquer le droit commun. Ainsi, que les sociétés anonymes, telles que les compagnies d'assurance sur la vie, les caisses de prévoyance, etc., ou bien des sociétés de chemin de fer, viennent à se dissoudre, la jurisprudence de 1810 et de 1814, relative aux anciennes tontines, serait inapplicable. L'insertion au Bulletin des lois d'une injonction aux parties ne fera courir contre elles ni fins de non-recevoir ni déchéances. Les notifications devront être faites aux administrateurs de ces compagnies.

TITRE V. — CONSTITUTION D' AVOCAT ET DÉFENSES. — Nu 212. 1TÏ

TITRE V

SOMMAIRE

CHAP. Ier. — Tribunaux administratifs de premier ressort.

Sect. Te. — Ministres et préfets.

Sect. II. — Conseils de préfecture.

CHAP. II. — Conseil d'Etat.

Sect. Pe. — Constitution d'avocat.

Sect. II. — Défenses.