CHAPITRE I

Tribunaux administratifs du premier ressort. Section Ire. — Ministres et 'préfets.

211. — I. Devant les tribunaux administratifs, ministres et préfets, les parties ne sont point représentées par des avocats. La plaidoirie et la publicité des audiences ne sont point admises. Les parties conservent, néanmoins, le droit de produire des consultations et mémoires signés par des avocats.

212. — En vertu des arrêtés des ministres de la justice, des finances et de l'intérieur des 29 sept. 1823, 13 mai et 22 juillet 1824, 10 janv. 1831, et de l'instruction du directeur général de l'enregistrement du 7 sept. 1824, les avocats aux conseils ont le droit exclusif de signer, à défaut des parties, en matière contentieuse, tous mémoires et réclamations adressés aux ministres et aux administrations et directions générales qui en dépendent. Ils ont seuls l'entrée dans les bureaux pour la poursuite des affaires de cette nature. Cormenin, t. 1, p. 84, note 1 ; Dufour, 2eédit., t. 2, p. 416, n° 377.

M. Dufour ajoute : « Qu'en fait ce droit de signer les mémoires et réclamations pour et au nom des parties s'est étendu, sans rencontrer d'obstacles sérieux et permanents, à certaines affaires non contentieuses dans le sens légal du mot, telles que les demandes en permission d'usines, d'autorisation de sociétés anonymes, et les recours en grâce. »

pode. — & édit. — I. 12

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215. — IL Devant ces juridictions la défense a lieu par mémoires. é .

Ces mémoires, signés par la partie, sont adressés, soit aux préfets, soit aux ministres, selon que l'affaire est soumise aux uns

ou aux autres.

215 bis. — L'art. 7 du décret du 2 nov. 1864 (Voy. le texte de cet article, suprà, p. 79) fixe un délai de quatre mois, pendant lequel la décision des ministres doit être rendue. — L'instruction est rapide. — Voy. ce que je dis infrà, au titre des Décisions administratives, sur l'application de cet article 7.

214. — La partie peut être représentée par un fondé de pouvoirs qui signe alors le mémoire en défense pour son mandat ; mais on doit joindre à l'appui le pouvoir régulier en vertu duquel on agit; il n'est pas nécessaire que la procuration soit par acte authentique; un acte sous seing privé suffit. Voy. au surplus ce que j'ai dit au n° 140.

21 5. — Si la contestation existe entre simples particuliers ou personnes morales, les mémoires et défenses doivent, selon moi, être signifiés à la partie adverse par acte d'huissier. Voy. suprà, n08 179 et 180.

J'indique, au titre des Exceptions , infrà, n° 359, de quelle manière se font les communications de pièces. Section II. — Conseils de préfecture.

215 bis. — I. Quoique le décret du 30 déc. 1862 et la loi du 21 juin 1865 aient accordé la publicité et la défense orale devant les conseils de préfecture, les parties n'ont pas encore des représentants officiels devant cette juridiction, mais elles peuvent constituer des mandataires (1).

La loi du 22 juillet 1889 a conservé dans son article 8 aux parties la liberté de se faire représenter comme elles l'entendent devant les conseils de préfecture ; toutefois, elle dispose que « l'individu privé du droit de témoigner en justice ne peut être admis comme mandataire d'une partie ».

2f5 ter. — Le décret du 30 déc. 1862 et la loi du 21 juin 1865 ne parlent point des défenses, et jusqu'au décret annoncé dans l'art. 14 de cette loi, il semblait qu'on dût laisser les parties présenter et déposer leurs défenses ainsi qu'elles le jugeraient convenable; mais le décret du 12 juill. 1865 dit, art. 4 :

« Le conseil de préfecture fixe, eu égard aux circonstances de « l'affaire, le délai qui est accordé aux parties pour prendre

(1) Au titre des Audiences, j'examine les diverses questions relatives au

mode et au cai'^r'ôie des mandais.

« communication des pièces et fournir leurs défenses ou ré- « ponses », et l'art. 6 revient sur le cas où les parties sont appeléesà fournir des défenses sur les requêtes ou mémoires introductifs d'instance. Il semble résulter de ces dispositions que le rédacteur de ce décrétait voulu, comme je l'ai dit suprà, p. 100, introduire une espèce d'arrêté de soit communiqué.

La notification de l'ordonnance de soit communiqué et du mémoire en pourvoi est un véritable appel en cause, une véritable assignation, et le règlement de 1806, comme on le verra infrà, n° 224, fixe le délai pour produire les défenses.

Ce mode de procéder est bien préférable à celui qu'indique le décret du 12 juill. 1865. A la signification de l'ordonnance de soit communiqué et du mémoire ampliatif du demandeur avec un délai fixe et légal, on substitue une simple communication offerte au défendeur, avec le pouvoir arbitraire, attribué au conseil de préfecture, de déterminer le délai de production d'ane défense ; ainsi le défendeur qui sera très-éloigné du chef-lieu du département sera obligé de faire un voyage long et coûteux pour prendre une communication de la demande et des pièces à l'appui , de copies si cela est nécessaire , au moins des notes, de revenir dans son domicile, pour rédige? ou faire rédiger sa défense et de l'envoyer ensuite au secrétariat-greffe du conseil de préfecture, qui devra lui en faire passer un récépissé; que de lenteurs, que de frais, que 4'embarras 1 1 est-ce bien là une véritable simplication de la procédure ?

J'espère que ce mode de procéder deviendra inapplicable, parce que le Conseil d'Etat exigera la notification de toute demande par huissier avec assignation à huitaine, outre un jour par cinq myriamètres de distance.

Je ne connais dans aucune législation des dispositions aussi anormales.

215 quater. — L'art. 6 de la loi du 22 juillet 1889 maintient les dispositions de l'art. 4 du décret du 12 juillet 4 865; mais il importe de remarquer que, d'après l'art. 3 de ladite loi, les requêtes doivent être accompagnées de copies destinées à être notifiées aux parties en cause. Celles-ci connaîtront donc les demandes sans avoir besoin de se déplacer.

215 quinquies. — II. L'art. 5 du décret de 1865 (texte, loco citato) prescrit de faire les notifications au défendeur dans la forme administrative avec récépissé, ou procès-verbal, qui seront transmis immédiatement au greffe du conseil de préfecture.

Ce décret ne dit pas au nom de qui se feront ces notifications et quelle sera la personne qui devra faire l'envoi au greffe.

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Il n'est pas supposable que ces notifications puissent être faites au nom du conseil de préfecture, car le juge ne peut pas faire office de partie en appelant le défendeur.

Et s'il y a des nullités dans cet acte de notification, à qui s'en prendra-t-on ?

Quel sera le rédacteur officiel de cet acte ?

L'expression notification administrative est bien vague. Voy. suprà, p. 149, ce que j'ai dit aux titres des Significations.

L'article 7 du même décret (texte, loco citato) est beaucoup plus explicite pour les notifications en matière de contraventions. Le contrevenant doit recevoir copie du procès-verbal, citation devant le conseil de préfecture, indication du délai pour comparaître.

Il y a tant d'objections inutiles à développer contre le mode de procéder du décret du 12 juillet 1865, que je ne puis croire à la consécration de cette procédure anormale dans le décret qui sera fait en exécution de Fart. 4 de la loi du 21 juin 1865 (1).

Que si cette procédure devait être provisoirement adoptée, je ne doute pas qu'à l'expiration des cinq années dont parle ce même article, c'est-à-dire dans quatre ans maintenant, le législateur ne s'empresse d'abroger des dispositions qui auront soulevé de bien vives réclamations dans toutes les affaires portées devant les conseils de préfecture.

215 sexies. — Les dispositions de l'art. 5 du décret de 1865 ont été presque textuellement reproduites par l'art. 7 de la loi du 22 juillet 1889.

215 septies. — III. La loi du 21 juin 1865 ayant déclaré (art. 13) l'art. J 036 du C. de proc. civ. applicable aux cons. de prélecture, ces tribunaux administratifs ont le droit de supprimer des écrits imprimés ou manuscrits, de décider qu'ils sont calomnieux et d'ordonner l'impression et l'affiche de leurs décisions (a).

On peut consulter mon commentaire de l'art. 1036 dans es Lois de la procédure civile, t. 6, p. 1139.

Le 30 janvier 1862, Dubrulle, le Conseil d'Etat a jugé que si ' un conseil de préfecture avait supprimé le passage injurieux d'un mémoire produit devant ce tribunal, la partie contre laquelle étaient dirigées les articulations, avait obtenu une répa-

(1) Pourquoi les justiciables des conseils de préfecture de France seraientils moins bien traités que les justiciables des conseils privés des colonies devant lesquels la grande et belle ordonnance du 30 août 1828 a exigé des formes protectrices du droit, en disant, art. 43 : « La signification de i'ar- « rêt de soit communique contiendra assignation à comparaître devant le

ration suffisante et qu'une demande en dommages-intérêts devait Être rejetée, quoique la partie adverse eût maintenu, devant le Conseil d'Etat, les articulations supprimées.

Cette décision semble préjuger que les tribunaux administratifs pouvaient, s'il ne trouvaient pas la suppression suffisante, prononcer des dommages-intérêts.

L'art. 50 de la loi du 22 juillet 1889 qui a pris la place de l'art. 13 de la loi du 21 juin 1865 déclare applicables aux conseils de préfecture les dispositions de l'art. 41 de la loi du 29 juillet 1881, sensiblement analogues à celles de l'art. 1036 C. pr. civ. Mais le conseil de préfecture n'a pas qualité pour prononcer une condamnation à des dommages-intérêts. « Si des dommages-intérêts sont réclamés à raison des discours et des écrits d'une partie ou de son défenseur, le conseil de préfecture réservera l'action pour être statué ultérieurement par le tribunal compétent, conformément au dernier paragraphe de l'art. 41 précité. »

215 octies. — IV. L'exception établie par l'art. 23 de la loi du 17 mai 1819 (cf., loi du 29 juill. 1881, art. 41) en faveur des écrits produits devant les tribunaux est applicable devant les conseils de préfecture siégeant comme tribunal administratif (1). Mais rîevra-t-on considérer les conseils de préfecture comme exerçant des fonctions judiciaires quand ils sont saisis d'une demande en autorisation de plaider? Cette question s'est produite devant la Cour de cassation, qui ne l'a ni jugée ni préjugée, parce qu'elle a décidé, le 1er mars 1860 {Contour c. Caruelle) (2), « qu'il s'agissait, dans l'espèce, d'une dénonciation calomnieuse, et non d'une injure ou d'une diffamation, seuls cas, a dit l'arrêt, prévus par la loi de 1819 ».

Les rédacteurs du Recueil Sirey enseignent que la négative n'est pas douteuse ; car, disent ces honorables confrères, « l'art. 23 de la loi du 17 mai 1819 a uniquement pour objet d'assurer la liberté de la défense dans les débats engagés devant la justice, et aucun débat n'est engagé devant le conseil de préfecture saisi seulement d'une demande en autorisation de plaider. Ce n'est pas comme tribunal, mais comme autorité investie de la tutelle administrative, que le cons. de préfect. statue sur cette demande. »

La solution me paraît plus délicate. Il n'est pas contestable qu'en matière d'autorisation de plaider, les conseils de préfecture font un acte de tutelle administrative. Cependant notre

(1) Conf. un arrêt de la. Cour de cassation du 21 juill. 1838 (Sirey, 1838, 1re partie, p. 740).

C2) Sirey, 1800, lre partie, p. 768. — Autre arrêt conf. du 16 fév. 1839 (Sirey, 1839, lr° partie, p. 697).

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maître dans la science administrative, M. de Cornienin, appelle ces affaires des affaires quasi-cotitentieuses. Le recours devant le Conseil d'Etat est soumis à la déchéance, s'il n'est pas formé dans les deux mois de la notification de l'arrêté attaqué. Le contribuable qui, en vertu de l'art. 49 de la loi de 1837 (cf., loi du 5 avril 1884, art. 123), prend en mains les intérêts d'une commune, peut être obligé de signaler des faits fort graves, même de concussion de la part d'un administrateur ; sera-t-il donc arrêté par la crainte d'une action en diffamation? la liberté existe-t-elle donc alors dans la défense, si souvent périlleuse pour un habitant, des droits d'une commune?

N'y aurait-il point un singulier anachronisme dans la poursuite correctionnelle en diffamation, quand le cons. de préfecture ou le C. d'Etat aurait couvert de son égide le mémoire présenté, en déclarant que la demande est sérieuse et doit être autorisée?

De ce que l'action ne peut être intentée qu'après avoir subi le préalable de la demande en autorisation, ne devrait-on pas déduire que tout ce qui se rattache à ce préalable (comme, en matière civile, le préliminaire de conciliation) doit être considéré comme un débat judiciaire?

Au fond, peut-il y avoir une dénonciation calomnieuse dans un mémoire présenté à l'occasion d'un procès, et n'est-ce pas toujours une injure ou une diffamation que constituent les allégations du demandeur? Sous ce rapport, l'arrêt du 1er mars n'est pas à l'abri de toute controverse.