CHAPITRE I
Composition des tribunaux administratifs.
Section Ire. — Tribunaux du 'premier degré.
248. — I. Le ministre et le préfet composent seuls le tribunal ministériel et préfectoral.
249. — II. La loi du 21 juin 1865, art. 1er, détermine le nombre des membres des conseils de préfecture {a).
249 bis. — L'art. 6 de la même loi (Voy. supra, texte, p. 86), ayant renvoyé, en cas d'insuffisance du nombre des membres nécessaires pour délibérer, à l'arrêté du 19 fructidor an îx et au décret du 16 juin 1808, il faut se reporter à ces deux documents I législatifs.
(a) Un décret du 12 novembre 1871 avait réduit à sept, y compris le président, le nombre des membres du conseil de préfecture de la Seine. Un décret du 3 février 1874 a rétabli le nombre de huit. Ce conseil est divise* en deux sections qui sont présidées, en l'absence du président, par des. conseillers que le préfet de la Seine désigne ehaque année.
La loi du 23 mars 1878 a porté à neuf le nombre des membres du conseil de préfecture de la Seine, y compris le président.
L'arrôté du 4 9 fruct. an ix porte : I
« Art. 1er. Les conseils de préfecture ne pourront prendre aucune délibération, si les membres ne sont au moins au nombre de trois. — Le préfet, lorsqu'il assistera à la séance, comptera pour compléter les membres nécessaires pour délibérer. »
L'arrêt pris par deux membres seulement est nul. 31 janv. 1855, Bompart{a).
Celui qui invoque ce moyen de nullité peut le justifier par la représentation de la copie qui lui a été signifiée. Mais si Ton établit, par une nouvelle expédition, qu'il y a erreur, et que le conseil était légalement composé, le moyen de nullité doit être rejeté. 11 juillet 1844, élections de Dommartin.
249 ter. — Selon l'art. 47 de la loi du 22 juillet 1889, « en toute matière, les arrêtés des conseils de préfecture sont rendus par des conseillers délibérant en nombre impair. — Ils sont rendus par trois conseillers au moins, président compris ».
250. — Le droit conféré au préfet de saisir le conseil de préfecture de certaines affaires, ne fait pas obstacle à ce qu'il siège comme juge, 30 mai 1834, Labatut et Cheynet ; 19 déc. 1834, Allard,
Mais il ne pourrait pas siéger, s'il était partie comme représentant le domaine de l'Etat ou le département. Voy. n° 55.
251. — L'arrêté du 19 fruct. an ix règle, en outre, le mode de remplacement des membres des conseils de préfecture. Il dispose :
« Art. 2. En cas de partage ou d'insuffisance du nombre des membres du conseil, ils seront remplacés de la manière suivante :
« Art. 3. Les membres restant au conseil de préfecture désigneront, à la pluralité des voix, un des membres du conseil général de département, qui siégera avec ceux du conseil de préfecture, soit qu'il faille compléter le nombre nécessaire pour délibérer ou vider un partage. Le choix ne pourra jamais tomber sur les membres des tribunaux qui font partie des conseils généraux de département (b).
(a) Un arrêté est irrégulièrement rendu lorsque l'un des trois membres qui étaient présents à la séance dans laquelle l'affaire a été instruite, discutée oralement et mise en délibéré, n'assistait pas à la séance suivante, dans laquelle le délibéré a été vidé et la décision prononcée ; 22 février 1866, ville d'Es-l taire g.
L'absence du vice-président ne saurait empêcher le conseil, composé de trois membres, de statuer valablement ; 26 juin 1874, Chêrel et Bourguignon.
(b) A peine de nullité de la décision; 28 mai 1872, El. de Chaniat-Souligoux. — L'exclusion s'applique même aux juges suppléants; 7 mai 1875, comm. de Gorron.
218 LIVRE Ier. -- INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 252.
« Art. 4. En cas de partage sur le choix du suppléant, la voix du préfet, s'il assiste à la séance, ou du plus ancien d'âge des conseillers, si le préfet n'est pas à la séance du conseil, aura la prépondérance.
« Art. 5. Si le préfet est absent du chef-lieu ou du département, celui qui le remplacera aura, dans tous les cas, la voix prépondérante comme le préfet lui-même.
« Art. 6. Le service des suppléants au conseil de prélecture sera gratuit, en cas de récusation, maladie ou partage ; en cas d'absence, le suppléant aura droit, proportionnellement au temps de son service, à la moitié du traitement de celui qu'il remplacera. »
Le cas de partage, dont s'occupent ces articles, ne peut se réaliser qu'autant que le conseil de préfecture est présidé par le plus ancien des conseillers, parce que le préfet, ou celui qui le remplace dans les fonctions préfectorales, lorsqu'il préside à voix prépondérante. Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 491, n° 383 (a).
252. — Le décret du 16 juin 1808 prévoit le cas où les membres titulaires des conseils de préfecture sont tous empêchés. Il est ainsi conçu :
« Art. 1er. Les membres des conseils de préfecture qui, tous à la fois, seraient forcément empêchés d'exercer leurs fonctions, seront suppléés par un égal nombre de membres du conseil général, autres que ceux qui seraient, en même temps, juges dans nos tribunaux.
« Art. 2. Seront désignés par notre ministre de l'intérieur les membres du conseil général, sur la présentation du préfet. »
252 bis. — Les conditions de capacité pour être membre d'un conseil de préfecture et d'incompatibilité entre ces fonctions et toutes autres ont été réglées par les articles 2 et 3 de la loi du 21 juin 1865 (Voy. texte, supra, p. 85). — Je n'hésite pas à décider que les fonctions d'adjoint ne sont pas comprises dans la nomenclature de la loi, qui ne parle nominativement que des maires.
Aucune condition de capacité n'était exigée par l'ancienne loi. Quant à l'âge, quoiqu'en général les conseillers nommés eussent atteint celui de vingt-cinq ans, il y avait eu des nominations de jeunes gens moins âgés.
252 ter. — - Le texte de l'article 2 ne comporte d'observations
(a) Lorsqu'un membre d'un conseil de préfecture a été remplacé dans ses fonctions, il peut valablement siéger jusqu'à ce que son successeur ait été installé ; 14- juin 1876, ville de Nogent-sur-Seine.
TITRE IX. — DÉCISIONS ADMINISTRATIVES. — N° 252. 2t9
utiles qu'à l'occasion de ces expressions, fonctions rétribuées dans l ordre administratif ou judiciaire. Elles sont un peu vagueSj et j'aurais préféré une nomenclature. Un greffier d'une justice d<* paix remplit une fonction judiciaire rétribuée, et tout le monde conviendra que ce fonctionnaire, très-respectable, sans doute, n'a pas pu acquérir dans l'exercice de ses fonctions, même pendant trente ans, la capacité nécessaire pour occuper les fonctions si délicates et si importantes de membre d'un conseil de préfecture.
D'un autre côté, les chefs de division des préfectures ne sont point des fonctionnaires publics (Voy. ce que j'ai dit Journal du droit administratif, t. xii, p. 219, n° 451), et cependant il serait difficile de trouver des candidats plus capables.
Il est vrai que M. le rapporteur (Voy. Journal du droit administratif, t. xiu, p. 252) s'est empressé de déclarer que, dans la pensée de la commission conforme aux intentions du Gouvernement, les chefs de division des préfectures devaient être compris, par assimilation, dans la dénomination de fonctionnaires administratifs. Pourquoi, alors, ne pas le dire expressément dans la loi ? Qui peut répondre que, dans un certain nombre d'années, certains esprits, s'attachant judaïquement au texte, ne viendront pas critiquer des nominations de candidats ainsi choisis dans les bureaux des préfectures (1)?
M. le rapporteur a même été plus loin, car il a étendu la qualification de fonctionnaires administratifs à tous les employés des préfectures et sous-préfectures. C'est peut-être aller un peu trop loin ; les secrétaires-greffiers pouvaient être mis sur la même ligne que les chefs de division et les chefs de bureau ; à bien dire, les chefs de division seuls m'auraient paru devoir mériter d'être compris dans le cercle des candidats, parce que rien n'explique pourquoi un chef de bureau qui est resté dix ans sans avoir obtenu l'honneur de diriger une division, doit être réputé plus digne d'être appelé à siéger dans un conseil de préfecture que d'obtenir un avancement hiérarchique.
(1) Je désirerais que, tous les deux ans, un roulement s'opérât dans les divisions, de manière qu'un chef de division ne pût être nommé conseiller de préfecture qu'après avoir dirigé chacun des services de l'administration. L expérience m'a souvent prouvé qu'un très-habile chef de division pro parte était bien faible sur les autres matières administratives dont il n'avait jamais eu à s'occuper. — Pourquoi d'ailleurs ne pas exiger, comme condition indispensable, qu'un chef de bureau et surtout un chef de division soit licencié? Ce titre ferait disparaître toute difficulté et offrirait une garantie de plus aux administrés.
220 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 252.
Voici le texte d'une réflexion de M. Guillaumin, qui, au premier abord, ne paraît qu'une félicitation, mais qui semble restreindre l'expression employés des préfectures aux chefs de division et chefs de bureau (Moniteur , p. 662, 2e colonne):
« J'ai vu avec bonheur la désignation de ces employés, parmi lesquels il est des hommes très-studieux, très-actifs, très-intelligents, et qui, permettez-moi de le dire, font la base et le roulement de l'administration départementale; j'ajouterai encore, qui nous instruisent, nous membres des conseils généraux, quand nous arrivons pour la première fois à cette haute fonction ; qui mettent le nouveau préfet au courant des affaires du département. J'ai vu, dis-je, avec bonheur, qu'une nouvelle carrière leur était ouverte.
« Je tiens, à un autre point vue, à insister sur cette disposition du projet. Les employés de préfecture, /e dis les chefs de division et les chefs de bureau, devraient, dans l'intérêt de la bonne administration, se recruter dans la classe des hommes qui présentent par leur intelligence et leurs études les plus grandes garanties et les plus grandes espérances pour remplir à tous les degrés les sérieuses fonctions de collaborateurs des préfets, auxquelles ils sont appelés. »
252 quater. — On lit dans le Moniteur, p. 662, 2e colonne :
« M. le marquis de Pire : Messieurs, l'art. 2 porte qu'on pourra nommer conseillers de préfecture ceux qui auront rempli des fonctions administratives pendant un certain nombre d'années.
« Je demanderai à M. le rapporteur si la commission comprend tous ceux qui auront rempli des fonctions administratives, tels que les employés supérieurs de recettes générales, en raison, par exemple, de ce que les conseillers de préfecture sont appelés tous les ans à reviser les comptes des communes qui sont au-dessous de 30,000 fr., si je ne me trompe.
« M. Roulleaux-Dugage, rapporteur. Dans la pensée de la commission, je dois répondre négativement.
« M. Boulatignier, conseiller d'Etat, commissaire du Gouvernement. Mais s'ils sont licenciés en droit, il est évident que les connaissances particulières qu'ils pourront avoir seront une raison pour qu'on les choisisse.
«M. le Rapporteur. J'ajoute qu'on ne peut assimiler des employés d'un receveur général, qui sont payés de ses deniers, à des employés de préfecture qui reçoivent sur les fonds de l'Etat, sur le fonds d'abonnement, les traitements qui leur sont accordés. »
De ces observations on peut, comme conséquence, induire cette règle, que tous les employés des diverses administrations ne seront considérés comme des fonctionnaires rétribués dans l'ordre administratif qu'autant qu'ils recevront un traitement de l'Etat, directement ou indirectement. Ainsi, il n'est pas douteux que les premiers commis des directions des contributions directes, de l'enregistrement et des domaines, des secrétariats de Facultés, etc., etc., rentreront dans la nomenclature de l'article 2 de la loi.
252 quinquies. — M. Royer, membre du Corps législatif, a insisté vivement, mais sans succès (Moniteur, p. 662, colonnes 2 et 3), pour obtenir qu'on ajoutât après le mot licencié, ceux-ci : s'il n'a fait son stage et n'a été inscrit au tableau.
Dans la discussion à laquelle ont pris part MM. Aymé, Gressier, Ernest Picard et le rapporteur, il a été reconnu par tous les orateurs que les anciens notaires, les anciens avoués seraient de précieux candidats, pourvu qu'ils fussent licenciés, quoiqu'ils n'eussent pas fait leur stage.
On se demandera peut-être s'il faut dix ans de la même fonction, ou bien s'il suffit d'un exercice de dix ans de diverses fonctions, par exemple si celui qui aura été trois ans juge de paix, trois ans maire, et quatre ans membre d'un conseil général, réunira les conditions spéciales de la décennalité. — L'affirmative ne me paraît pas douteuse ; puisqu'il est supposé acquérir l'aptitude nécessaire dans chacune de ces fonctions, le temps d'exercice de l'une ou l'autre des fonctions doit être considéré comme ayant produit la somme nécessaire et exigée de capacité.
252 sexies. — Je ne partage pas l'opinion de M. Edouard Dalloz (Moniteur, p. 662, lre colonne). Cet honorable membre du Corps législatif a exprimé le désir que, autant que possible, l'administration prenne dans les départements mêmes où il y a une vacance, quand il s'agit de pourvoir à une nomination dans ""•es conseils de préfecture, les personnes qui appartiennent à ces iépartements. M. Dalloz pense qu'on appliquerait ainsi le prin- :ipe de la décentralisation. Ce serait, selon moi, restreindre ians utilité le choix du Gouvernement et empêcher tout avancement d'un département d'un ordre inférieur dans un département plus important. Le conseil de préfecture juge, et participe ? peu à l'administration. Il a besoin surtout de connaissances» théoriques, doctrinales et jurisprudenti elles, bien plus que de* connaissances des localités et des personnes. Certes, les converonces de position, de famille pour ces fonctions comme pour
22'2 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 252.
toutes les autres, peuvent et doivent être appréciées, mais il me paraîtrait gênant d'en faire une règle.
252 septies. — En cas d'absence ou d'empêchement du préfet, le conseiller de prélecture qui a été désigné, chaque année, par un décret, préside le conseil de préfecture. Art. 5 de la loi du 21 juin 1865 (Voy. le texte, suprà, p. 86).
C'est la création de vice-présidents (a).
252 octies. — Le projet de loi de 1864 avait organisé un service de suppléants ; la commission du Corps législatif a demandé et obtenu la suppression des art. 4, 5 et 7.
La loi du 21 juin 1865 (Voy. texte, suprà, p. 85) a substitué aux suppléants une organisation complète de secrétaires généraux dans toutes les prélectures.
Les secrétaires généraux remplissant les fonctions de commissaires du Gouvernement près les conseils de prélecture, font partie, sous ce point de vue, des conseils de préfecture.
252 novies. — La loi ne dit pas comment devra être remplacé le secrétaire général, commissaire du Gouvernement, lorsqu'il sera empêché.
L'art. 6, ne parlant que du remplacement des membres du conseil nécessaires pour délibérer, ne s'applique point aux secrétaires généraux, commissaires du Gouvernement. Les textes auxquels renvoie cet article ne peuvent concerner le commissaire du Gouvernement, qui n'existait ni en l'an ix ni en 1806.
La loi, qui n'a nullement fait mention de l'ordonnance du 29 mars 1821 (1), quoique pour les membres du conseil elle ait
(a) Aux termes d'un décret du 17 mars 1863, le conseil de préfecture de la Seine avait un président institué. Un décret du 16 septembre 1870 avait supprimé la présidence. Elle a été rétablie par le décret du 12 novembre
(1) Voici le texte de celte ordonnance ;
Louis, etc., sur le rapport de notre ministre secrétaire "d'Etat de l'intérieur; vu les arrêtés des 17 vent, an vm (8 mars 1800). 17 niv. an ix (7 janv. 1801), 19fruct. an ix (6 sept. 1801), 27pluv. an x'(16fév. 1802); vu le décret du 16 juin 1808; notre Conseil d'Etat entendu, nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit :
Art. 1er. Les préfets autorisés à s'absenter de leur département délèguent leurs fonctions, sous l'approbation de notre ministre de l'intérieur, à un conseiller de préfecture ou au secrétaire général de la préfecture, à leur choix.
La délégation n'a pas besoin d'être approuvée par notre ministre de l'intérieur, lorsque le préfet ne sort pas du département.
Art. 2. En cas d'absence ou d'empêchement d'un préfet sans qu'il ait délégué l'administration, ou en cas de vacance de la préfecture, le premier
pariaitement confirmé les actes législatifs antérieurs , a-t-elle voulu abroger implicitement cette ordonnance, ou son silence on est-il la confirmation? — Je pense que l'art. 4 est encore applicable.
Puisque, depuis le décret du 30 décembre 1862, on avait soutenu que le ministère public ne pouvait jamais devenir le président du conseil de préfecture (Voy. Journal du droit administratifs t. xn, p. 61, lettre E), il eût été plus rationnel de déclarer ou que l'ordonnance du 29 mars 1821 continuerait à être appliquée, qu'en ce cas, le secrétaire général ou le membre du conseil de préfecture délégué présiderait le conseil avec voix prépondérante, ou qu'il en serait autrement, en fixant un mode de procéder. C'était si simple ! Dans le silence de l'article cinquième, la difficulté se complique des termes de l'article quatrième qui crée un président désigné par décret, en cas d'absence ou d'empêchement du préfet; dans le système de l'ordonnance de 1821, et dans l'ordre normal du service, le préfet n'est jamais absent, en ce sens qu'il y a toujours un préfet, soit titulaire, soit délégué.
Qu'a donc voulu dire le législateur, quand il a parlé du président nommé par décret qui siégerait en cas d'absence du préiet ? Ce serait un non-sens si cela ne voulait pas dire que le préfet titulaire seul aurait droit de présider le conseil, mais non son délégué. D'un autre côté, toutes les raisons qui ont été données pour maintenir la présidence au préfet s'appliquent naturellement à son délégué.
dans l'ordre du tableau prend de droit l'administrât ion du département : toutefois, si, avant la vacance de la préfecture, l'administration a été déléguée, celui à qui elle aura été déléguée continuera d'exercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par notre ministre de l'intérieur.
Art. 3. En cas d'absence ou d'empêchement d'un sous-préfet, le préfet pourvoit à son remplacement en désignant un fonctionnaire de l'ordre administratif, pris dans l'arrondissement, ou, à défaut, un conseiller de préfecture.
Art. 4. Le secrétaire général, absent, empêché, ou chargé par délégation des fonctions de préfet, est remplacé dans ses fonctions de secrétaire général par le conseiller de préfecture le dernier dans l'ordre du tableau.
Art. 5. En cas de partage ou d'insuffisance du nombre des membres du conseil de préfecture, ainsi que dans le cas où les membres de ce conseil seraient tous à la fois empêchés d'execcer leurs fonctions, il sera pourvu à leur remplacement, conformément aux dispositions de l'arrêté du 19 fruct. an ix et du décret du 10 juin 1808.
Art (;. Xutre ministre de l'intérieur est chargé de l'exécution de la présente ordonnance.
224 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 253.
Il faut encore reconnaître ici que les rédacteurs de la loi ne se sont pas reportés à l'ordonnance de 1821.
La solution me paraît donc fort délbate, et ce n'est qu'avec une grande hésitation que je me permets de dire :
Il n'y a plus d'autre président possible que le préfet titulaire, ou le vice-président nommé par décret (a).
Le secrétaire général ne pourra remplir les fonctions de commissaire du Gouvernement qu'autant qu'il ne sera pas délégué pour occuper celles de préfet.
Le conseiller de préfecture dernier dans l'ordre du tableau qui remplacera le secrétaire général, remplira les fonctions de commissaire du Gouvernement.
Il résultera de cette combinaison, qu'en l'absence du préfet titulaire, dans les départements où le conseil ne se compose que de trois membres, il n'y aura plus que deux membres, et que, en temps de conseil de révision, un membre du conseil faisant partie de ce conseil, le conseil de préfecture sera réduit à un membre, ce qui le forcera à suspendre ses travaux, parce que, s'il est difficile de trouver un membre du conseil général pour compléter le conseil, il sera impossible d'en trouver deux. On m'a signalé un département dans lequel aucun membre du conseil général n'avait voulu accepter cette délicate mission. On conçoit qu'un juge capable et éclairé ne puisse pas s'improviser.
255. — Le conseil de préfecture est régulièrement composé lorsqu'il a été pourvu, dans les formes ci-dessus indiquées, au remplacement de ceux de ses membres qui se sont récusés pour cause de parenté ou d'alliance avec l'une des parties. 26 juillet 1826, Codine c. de Saint-Marsal, ou qui n'ont pu siéger pour cause d'absence, 2 août 1848, Déboise: 22 nov. 1851 , chemin de fer d'Amiens c. Boutyne.
Mais ce n'est que parmi les membres du conseil général que les remplaçants peuvent être choisis; ils ne pourraient pas être pris parmi les conseillers d'arrondissement, même en l'absence de tous les membres du conseil général. 11 août 1849, Lara- Minot.
(a) 11 ne faudrait cependant pas aller jusqu'à dire qu'en l'absence du préfet et du vice-président le conseil de préfecture ne peut pas siéger ; voy. supra, p. 217, n. a. Mais qui aura, dans ce cas, le droit de présider le conseil? Nous croyons que la présidence appartient alors au fonctionnaire chargé de remplacer le préfet, conformément à l'ordonnance du 29 mars 1821 . A défaut de ce fonctionnaire, le conseil de préfecture devrait être présidé, suivant l'opinion généralement admise, par le conseiller de préfecture le plus ancien à raison de la date de sa noniination.
T(TRB II. - DÊCISIOKS AUUlMsrRAMYJiS. - „• ->$3. „. j,
Un arrêté serait nul si le conseil de préfecture qu'aurait corn, plete le membre du conseil général avait statué su? une demande intentée ou une défense suivie par une ville en vertu i£S2 rations auxquelles le membre dSconseil g ^néral aurai, pris naît
Il a été encore décidé que le conseil «Arait iua„ ^ poséet que ses «^^„?S^T^„Sf?M,mt C°m-
l'âge âquif; d6S membreS ^ ont rendu » décision n'avait pas
«on qu'un cas de SWSli^otSlïï f^ —"
rait pas l'âge renn.* Pt^! • COnSei1 de Préfecture n'au-
*&' ûnTsoKn'dKenTe ^ce «£ £ S"*" que, dans les deux hypothèses la Xi ;LP i s> Je Pense de préfecture ne seraÇ^
Section II. — Cow rt/ d'^af.
^rfSRff^ m°D P,3n d'eXp°Ser ici *"»■*-
ae'Xct'nTu contentieux "cellf 'J^ Clla comP°sition
d'Etat délibérant au comemieuf e,t Jp?SSemblé^ du Conseil
i 'a loi du 13 juillet 1879 rL ï ë'ee .par ' article 5 de
loi du 26 octobre 1888, ar^2 P h SeCtl°D lemP°^ire, la
Wiqu'il ne (ig„rât pu Cïi vemen. Z. t Cf d$ cabinet da P*'*.
226 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 258.
