IL Le préfet délibère aussi seul

Après que la pétition a été adressée par le demandeur, que les pièces et mémoires ont été déposés et que l'instruction a été préparée dans les bureaux, il se fait rendre compte de l'affaire et prononce.

259. — III. Devant les conseils de préfecture, une procédure analogue à celle qui est suivie devant le Conseil d'Etat, a été organisée par la loi du 22 juillet 1889 (I).

«Lorsque l'affaire est en état d'être jugée ou lorsqu'il y a lieu d'ordonner des vérifications au moyen d'expertises, d'enquêtes ou autres mesures analogues, le rapporteur prépare un rapport.

« Ce rapport est remis au secrétaire greffier, qui le transmet immédiatement au commissaire du Gouvernement. » (Art. 12.)

259 bis. — Après la lecture du rapport, les parties peuvent présenter leurs observations soit en personne, soit par mandataire. Le commissaire du Gouvernement donne ses conclusions.

Le conseil de préfecture délibère sur l'affaire, soit immédiatement après les conclusions du commissaire du Gouvernement, soit seulement après que l'audience publique a été levée.

259 ter. — L'art. 9 de la loi du 21 juin 1865 (2) veut que la délibération ait lieu hors la présence des parties. Cette disposition, qui est la reproduction de l'art. 2 du décret du 30 déc.

(4) Voy. le texte de cette loi, suprà, p. 92, (2) Voy. le texte, suprâ, p. 86.

1862, a été maintenue par l'art. 47 delà loi du22 juillet 1889; doit-elle être appliquée judaïquement en ce sens que les conseils de préfecture soient obligés de descendre de leur siège et de se rendre à la chambre du conseil, lorsqu'ils sont d'accord pour prononcer immédiatement la décision? Je ne le pense pas ; ee- [ codant, la lettre de la loi est contraire à mon sentiment.

259 quater. — Comme je l'ai dit suprà, p. 223, n°252 novies, conseils de préfecture sont présidés par le préfet ou par le vice-président.

L'arrêté du 19 fruct. an rx, art. 5 (voy. texte, sitprà, p. 217, n° 251), accorde voix prépondérante au préfet ou à celui qui le remplace ; d'où MM. Dufour, 2eédit, t. 2, p. 66, n° 62, et Lefebvre, p. 47, tirent la conclusion que si le conseil est présidé par le plus ancien des membres, celui-ci n'a pas voix prépondérante.

Le vice-président n'aura-t-il pas voix prépondérante? Je ne vois aucune raison sérieuse pour la lui refuser. Quoique cette prépondérance de vote soit une anomalie juridique, dès lors que le préfet président jouit de cette faveur insigne, celui que la loi désigne pour le remplacer doit en jouir également (a) . Le partage deviendra alors impossible, à moins qu'on ne décide avec MM. Dufour et Lefebvre, ce qui ne me paraîtrait pas encore rationnel,

(a) C'est dans ce sens qu'a été rendue une décision du Conseil d'Etat du 31 janvier 1873 (Denizot et Bourdon), dont le texte, en ce qui touche ce point, est ainsi conçu : « Considérant qu'aux termes de l'art. 5 delà loi du 28 pluviôse an vm", le préfet, président de droit du conseil de préfecture, a voix prépondérante et que, d'après l'art. 5 de l'arrêté du 19 fruciidor an ix, la même prérogative appartient à celui qui le remplace en cas d'absence... »

Cette doctrine nous paraît très-contestable. L'art. 5 de l'arrêté du 19 fructidor an ix porte que « si le préfet est absent du chef-lieu ou du département, celui qui le remplace aura, dans tous les cas, la voix prépondérante comme le préfet lui-même. » D'après ce texte, si le préfet, quoique présent au chef lieu, n'assistait pas à la séance du conseil de préfecture, celui qui préside cette séance ne devrait pas avoir la voix prépondérante. L'art. 5 a eu évidemment en vue uniquement le fonctionnaire qui remplace le préfet dans ses fonctions d'administrateur du département. Or, l'attribution de la prépondérance est une exception qui ne semble pas devoir être étendue en l'absence d'une disposition formelle. Aussi la plupart des auteurs enseignentils une doctrine contraire à celle qu'a consacrée la décision précitée du Conseil d'Etat. Voy. Aucoc, Conférences, n° 312; Dufour, t. 2, n° 79; Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1873, p. 100, n. a.

Conformément au texte de l'art. 5 de l'arrêté du 19 fructidor an ix, le fonctionnaire chargé de remplacer le préfet absent doit avoir voix prépondérante lorsqu'il préside le conseil de préfecture. L'aurait-il également s'il assistait à la séance présidée par le vice président nommé par décret? L'art. S ne fait aucune distinction ; mais à l'époque où il a été rédigé, il n'existait pas de vice président du conseil de préfecture ; lorsque le fonctionnaire chargé de remplacer le préfet siégeait, en soo absence, au conseil de préfecture, il en avait donc toujours la présidence.

Î28 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 263.

que si le préfet et le vice-président sont empêchés, le conseiller le plus ancien n'aura pas voix prépondérante.

Section II. — Conseil d'Etat.

260-263. — I. Après que le rapport des affaires contentieuses sur lesquelles le Conseil d'Etat doit statuer a été arrêté par la section du contentieux, ainsi que je l'ai indiqué au n° 245, ce rapport est présenté à l'assemblée du Conseil d'Etat délibérant au contentieux par le conseiller d'Etat, le maître des requêtes ou l'auditeur qui a déjà fait le rapport à la section da contentieux (à). Le rapporteur a voix délibérative, s'il est maître des requêtes, et voix consultative, s'il est auditeur (ô).

L'ordonnance du 2 fév. 1831 portait :

« Art. 2.... Le rapporteur résumera les faits, les moyens et les conclusions des parties, et soumettra le projet d'ordonnance proposé par le comité. » Mais cette disposition a été rapportée par l'ordonnance du 12 mars 1831, ainsi motivée : « Considérant les inconvénients qu'il y aurait à ce que le comité de justice administrative arrêtât et lût un projet d'ordonnance avant que la défense ait été complétée par les observations verbales des avocats...» L'économie de la nouvelle organisation du Conseil d'Etat exige que cette disposition soit encore observée (c).

Le rapporteur doit donc se borner à résumer les faits, les moyens et les conclusions des parties, sans émettre aucun avis.

(a) « Le rôle de chaque séance publique du Conspil d'Etat est préparé par le commissaire du gouvernement chargé de porter la parole dans la séance; il est airêté par le président. Ce rôle imprimé et contenant sur chaqun affaire une notice sommaire rédigée par le rapporteur est distribué, quatre jours au moins avant la séance, à tous les conseillers d'Etat de service à l'assemblée du conseil statuant au contentieux, ainsi qu'aux maîtres des requêtes et auditeurs de la section du contentieux. Il est également remis aux ministres qui ont pris des conclusions et aux avoots dont les affaires doivent être appelées. » (Règlement intérieur du 2 août 1879, art. 22.)

« En l'absence du vice- président du Conseil d'Etat, la présidence de l'assemblée du conseil statuant au contentieux appartient au président de la section du contentieux. En cas d'empêchement du secrétaire du contentieux, un secrétaire adjoint peut être désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, sur la proposition du président de la section du contentieux. » (Règlenvn» de 1879, art. 23.)

(6) Loi du U mai 1872, art. 11.

(c) Cependant un projet de décision est préparé par le rapporteur et arrêté par la section du contentieux ; mais il n'est pas lu en séance publique ; il n'en est donné connaissance que clans le délil éré.

11 pose seulement les questions à résoudre, et ces questions doivent être communiquées à l'avocat, quatre jours au moins avant la séance.

264. — Après le rapport, les avocats présentent des observations orales, s'ils le jugent convenable. La défense orale et la publicité des audiences ont été introduites pour la première t'ois par l'ordonnance du 2 fév. 1831.

Les avocats des parties sont donc entendus. Il n'y a pas de plaidoiries proprement dites. Les avocats présentent de simples observations brèves et substantielles, à moins que l'affaire ne soit tellement grave et compliquée, que la nécessité ne se fasse sentir d'étendre les explications utiles à la découverte de la vérité. Le président admet aussi quelquefois les parties ellesmêmes, sur leur demande, à présenter des observations orales ; cela arrive rarement (a).

Les membres du conseil qui n'ont point entendu le rapport, les observations des avocats et les conclusions du commissaire du Gouvernement, ne peuvent prendre part à la délibération. L'art. 30 de l'ordonnance du 18 sept. 1839 contenait une disposition expresse qui le déclarait ainsi; cette disposition doit encore être observée (b).

La délibération est prise à la majorité des suffrages (c).

265 266. — Après le rapport, les observations orales des avocats et les conclusions du ministère public, l'affaire est mise en délibéré.

Mais la délibération n'a pas lieu immédiatement. On attend la fin de la séance, et la délibération s'ouvre sur toutes les affaires qui ont été entendues. M. Dufour, lre édit., 1. 1, p. 210, n° 250, regrette qu'on ne se conforme pas au mode usité devant les tribunaux judiciaires, et que îe délibéré ne suive pas immédiatement le débat. « IN 'est-il pas à craindre, dit-il, que

(a) Cette pratique est tombée en désuétude.

(b) « Les membres du Conseil d Etat ne peuvent participer au jugement les retours iJing s contre lis décisions qui ont été préparées pnr les sections auxquelles ils ; pp.iriiennent, s'ils ont pris part à la délibération. » (L. du 24 mai 1872, art. 20.)

(c) Aux t<rmes de l'art. 21 de la loi du 24 mai 1872, « l'assemblée du Conseil d Etat statuant au contentieux ne peut délibérer qu'en nombre impair; el'e re décide valablement qne si neuf membres au moins ayant voix délib«rative s<nt piésents. Pour compléter l'assemblée, les conseillers d'Etat absents ou empêches peuvent être remplacés par d'autres conseillers en servie- ordinaire suivant l'ordre du tableau ».

230 LIVRE Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 267.

les idées et les souvenirs se confondent, lorsqu'il s'agit de revenir, pour en faire compte, sur la discussion dont chaque affaire a successivement lait l'objet ? »

Sans méconnaître le mérite de cette observation, on peut dire que les affaires soumises au Conseil d'Etat sont moins compliquées que celles portées devant les tribunaux judiciaires, et le mode suivi par le conseil a l'avantage d'économiser le temps. Si l'affaire était compliquée, elle tiendrait tout ou la majeure partie du temps de l'audience, et alors l'inconvénient signalé par M. Dufour disparaîtrait.

267. — La lecture de l'arrêt qui intervient à la suite du délibéré est faite à la prochaine audience publique.

Avant la loi du 24 mai 1872, c'est une ordonnance ou un décret qui intervenait.

« Dans l'intervalle, dit M. de Cormenin, 1. 1, p. 41, cette ordonnance, délibérée secrètement et rédigée en la forme, est soumise par extrait, sur un bordereau, avec le sommaire de J'affaire a la signature du roi. Sur le bordereau, il y a plusieurs affaires. — Tel est le mode de procéder actuel (a). Une seule fois,

(a) Sous l'empire de la loi du 24 mai 1872, il n'intervient plus de décret ; les décisions sont prises par l'assemblée du Conseil dEtat statuant au contentieux.

M. Batbie justifie ainsi, dans son rapport à l'Assemblée nationale, le système qui a été consacré par cette loi :

« En ce qui touche la délégation du pouvoir de juger, la commission, d'accord avec le projet du gouvernement, a modifié la délégation qui jusqu'à présent avait le plus souvent prévalu, celle que notamment avaient consacrée la loi de l'an vm, l'ordonnance du 12 septembre 1839, la loi du 19 juillet 1845 et enfin la loi du 26 janvier 1832. Au lieu de n'attribuer au Conseil d'Etat que la préparation des projets de décret et d'exiger, pour les rendre exécutoires, la signature du chef du pouvoir exécutif, nous avons délégué à l'Assemblée délibérant au contentieux, et même à la section du contentieux, le droit de décider par de véritables arrêts. Cette innovation a été combattue par plusieurs membres de la commission qui ont demandé le maintien d'une tradition fort ancienne d après laqueile le Conseil d'Etat, comme l'ancien conseil du roi, n'est que l'organe de la justice retenue.

La délégation d'ailleurs, ont-ils ajouté, n'est qu'un premier pas fait vers l'inamovibilité, et certainement la consécration du principe ne tarderait pas à être suivie de ses conséquences logiques.

La majorité de la commission n'a pas pensé que la déclaration eût nécessairement l'inamovibilité pour corollaire. Depuis qu'ils ont été institués en l'an vin, les conseils de préfecture rendent des arrêtés exécutoires et cependant leurs membres n'ont pas cessé d'être amovibles. Nous ne faisons donc qu'appliquer au second degré ce qui, pendant plus de soixante-dix ans, a été pratiqué au premier.

Pourquoi, en effet, la justice administrative serait elle déléguée pour la première instance et retenue en appel ? Il y a là une disparate inexplicable,

en matière disciplinaire, le garde des sceaux président, sur la délibération du Conseil d'Etat, a été, séance tenante, mais suspendue, prendre la signature du roi, et, rouvrant la séance, I lu, en audience publique, la teneur de l'ordonnance. Voy. 1er sept. 1831, Geiioude. »

et nous croyons qu'il faut la supprimer. Au reste l'expérience a démontr que les projets de décret préparés par le Conseil d'Etat, délibérant au contentieux, sont en fait de véritables arrêts, si bien qu'on a de la peine à cïtei des cas où l'homologation ait été refusée par le chef du pouvoir exécutif.. Pourquoi dès lors maintenir une fiction, et ne pas mettre dans la loi une disposition qui soit conforme à la réalité? Nous le comprendrions si !at faculté de refuser l'approbation pouvait influer utilement sur les décisions du Conseil dEtat ; mais il est reconnu que si le chef du pouvoir exécutif lisait de ce droit, la bonne administration de la justice y perdrait beaucoup. II y aurait à craindre que le caprice ou la passion politique ne fussent plus écoulés que l'avis mûrement délibéré par le Conseil d'Etat; ce pouvoir pourrait être aussi, avant le vote, un moyen de pression pour obtenir, par la menace d'une rél'ormation , une majorité factice. Nous avons brisé uni arme dont il serait possible de faire un si dangereux usage. »

232 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 268.