CHAPITRE ffl

Formes et éléments constitutifs des décisions administratives*

Section Ire. — Tribunaux du premier degré.

268. — I. Les décisions des ministres ne sont assujetties à aucune forme spéciale. (1) Elles sont rendues, soit d'office et de propre mouvement, soit sur le rapport des bureaux, soit sur la proposition des administrations générales, soit, enfin, sur la demande des parties. Macarel, Jurisprudence administrative, t. 1, p. 32, n° 70; Cormenin, t. 1, p. 178, n° 1.

Il n'y a rien de régulier dans la forme des décisions ministérielles. Le plus souvent elles résultent d'une simple lettre.

« Il a des décisions, dit M. de Cormenin, t. 1, p. 179, note 1, qui sont apposées, sous la forme d'un simple approuvé, en marge ou à la fin des rapports d'un chef de division, ou d'une commission spéciale, ou d'une direction générale ; alors il est souvent très- difficile de distinguer ce qu'il y a de contentieux dans la décision, de ce qu'il y a d'administratif (2), et de retrouver les

(1) t° L'art. 6 du décret du 2 nov. 1864 (voy. texte, suprà, p. 79) dit que les ministres devront statuer par des décisions spéciales dont la notification est faite administrativement aux parties intéressées, d'où M. Delachère, avocat à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat (Bulletin des tribunaux, 28 nov. 1864, n 48), tire la conclusion que désormais, dans les décisions ministérielles, on n'emploiera pas de vagues formules de rejet de la réclamation, et que les décisions devront être motivées dans le sens juridique attaché au mot motif. Voyez ce que je dis sur les motifs, infrà, n° 268 bis. — Je désire, comme mon honorable confrère, que l'art. 6 ait la portée qu'il lui assigne, mais je crains bien que les anciens usages ne prévalent encore longtemps. J'ai fait observer dans le Journal du droit administratif, t xti, p. 533, note 2, qu'une décision du 28 nov. qu'on venait de me soumettre, avait été rédigée d'après l'ancienne formule comme simple lettre.

Voyez cependant dans l'Ecole des communes (1864, p. 286 et 287), un article de M. Alfred BLnche, conseiller d'Etat, qui semble partager l'opinion de M. Delachère.

2° Une obligation fort importante a été imposée aux ministres par l'art. 7 du décret du 2 nov. 1864 (voy. texte suprà, p. 80), celle de statuer dans les quatre mois à dater de la réclamation au ministre, et le silence sera considéré comme une décision négative (a).

(2) C'est-à-dire, de gracieux, car le contentieux est administratif comme le gracieux.

(a) Voy. 43 mai 4869, dame Clément.

motifs confondus dans la narration des faits et la discussion des pièces. — Quelquefois m^me, ces décisions ne sont pas motivées et ne contiennent qu'un dispositif assez vague, ou elles ne visent aucune pièce, ou elles ne sont que l'expression d'un commis qui dans une lettre se dit chargé de transmettre les ordres du ministre. — Il y en a, enfin, et ce sont celles rendues de l'avis des comités, qui empruntent la forme régulière des décisions du Conseil d'Etat. Elles sont, sur le rapport d'un maître des requêtes, l'objet d'une ample et mûre délibération, dans le sein de chaque comité ; elles visent la demande, les pièces principales produites, les défenses ou observations des parties adverses, s'il y en a, ou des agents de l'Etat, ainsi que les lois et règlements de la matière; elles ont des considérants et un dispositif; elles portent un approuvé de la main du ministre qui les signe. — On doit regretter que toutes les décisions ministérielles, en matière contentieuse, n'aient pas cette forme légale de délibération et de rédaction. »

Je pense, comme M. de Cormenin, qu'il est à désirer, dans lintéret même de l'administration, que toutes les décisions contentieuses émanant des ministres soient rédigées dans les formes convenables qu'il indique (1); mais je ne puis laisser passer, sans

(1) Dans ses Etudes administratives, 2e édit., p. 340, publiées depuis ma lre édit., M. Vivien, ancien ministre, a fait sur la juridiction ministérielle des observations que je crois important Je consigner ici. « La décision du ministre est rendu eet doit être notifiée. Mais, sur ce point encore, il n'y a qu'arbitraire et incertitude. Les décisions ministérielles sont ren 'nés dans des formes très-différentes et ne portent pas toujours le signe d • l'autorité qui s'y attache. Tantôt un subordonné fait un rapport au minière, qui y donne son approbation par sa signature, quelquefois par un simple paraphe. T ntôt le ministre prononce par un seul mot le rejet de la demande. On en informe l'intéressé par l'intermédiaire d'un subordonna ou directement par une lettre qui lui appren 1 simplement que sa réclamation n'a pas été accueillie. Ni considérant, ni dispositif, rien qui indique un acte de juridiction. Selon la matière, le même acte ministériel a le caractère d'un jugement ou d'un simple refus de paiement. Ainsi, dans les contestations qui relèvent des conseils de préfecture, dans celles par exemple qui sont relatives aux entreprises de travaux publics, l'acte par lequel le ministre rejette les réclamations qui lui sont soumises est rendu dans la môme forme que ceux par lesquels il statue comme juge ; les plus cruels mécomptes résultent de cette confusion. Tantôt, pour qu'on n'oppose pas un jour l'autorité de la chose jugée, les avocats font intenter, par précaution, des pourvois qu'ils croient eux-mêmes inutiles. Tantôt Ja partie qui ne se renJ pas un compte exact de la notification qu'elle a reçue, n'y voit qu'une simple communication officieuse et laisse s'écouler les délais sans se pourvoir, ou écrit au ministre pour solliciter un plus ample informé. Aucun soin n'est pris pour la détromper. Le temps se passe, le pourvoi cesse d'être recevable, et trop

234 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — H* 268.

observations, les réflexions qu'on vient de lire. Je conteste le caractère d'une véritable décision à la lettre d'un commis et même du secrétaire général, qui se dit chargé de transmettre les ordres d'un ministre. L'ordonnance Defermon, citée au n° 269, présente une analogie favorable à mon opinion. Le 15 mars 1849, Desrosiers, le Conseil d'Etat a formellement consacré mon opinion (1).

Comme je l'ai dit dans mes Principes de compétence et de juridiction administrative, t. 2, p. 118, n° 188, il faut distinguer avec soin si le ministre a statué comme juge ou simplement comme administrateur. 24 fév. 1853, Vernay, et 29 déc. 1853, comp. du chemin de fer de Dieppe à Fécamp. Cependant, dans le doute, je conseillerais le recours, pour éviter toute fin de non-recevoir.

268 bis. — Quant aux décisions qui ne sont pas motivées, l'annulation peut en être demandée au Conseil d'Etat. Il est impossible que cette haute juridiction déclare valable un acte exprimant une volonté ministérielle sans énoncé du fait et sans motifs. Pourrait-on considérer comme un jugement la lettre d'un ministre ainsi conçue : « Je condamne tel adjudicataire d'un marché de vivres à payer dix mille francs au Trésor ? » Du reste, je m'empresse de reconnaître que jamais une décision semblable ou même une décision rédigée d'une manière incomplète n'est passée sous mes yeux ; chaque jour, au contraire, l'administration se rapproche davantage des formes tutolaires de la procédure civile (2).

souvent le droit le plus manifeste est ainsi mis à néant. La jurisprudence du Conseil d'Etat constate ces regrettables surprises. Depuis longtemps déjà on a signalé la nécessité d'en empêcher le retour par l'adoption des formes sacramentelles. Quelques améliorations ont été introduites. Il est des ministères où les décisions sont prises dans une teneur juridique, avec des motifs et un dispositif, et où la partie est expressément informée du délai dans lequel elle peut exercer son recours ; mais il en est encore où ces sages précautions sont négligées. Il serait nécessaire que toutes les formes à suivre devant les ministres fussent tracées avec précision, les délais fixés, les

même de l'administration. »

(1) Je ne puis donc approuver une décision du 15 mai 4856 (Langlois), qui a déclaré recevable un pourvoi formé contre une lettre d'un préfet faisant connaître à la parti&que le minisite V avait chargé de lui annoncer le rejet de la réclamation par lui adressée au ministre. Néanmoins, si cette forme bien peu juridique se reproduisait, je conseille de se pourvoir pour éviter une déchéance. (Voy. suprà, p. 232, note 1).

2) Le 25 juin 1857 [Folsch), le Conseil d'Etat a considéré comme suifi-

269. — La décision rendue par un ministre ne peut être considérée que comme simple décision ministérielle, alors même qu'il y serait énoncé que le ministre avait pris au préalable les ordre du chef de l'Etat, si, d'ailleurs, elle n'est pas revêtue de sa signature. 29 janv. 1823, Defermon c. hérit. Caraman.