CHAPITRE I

Vérifications d'écritures, enquêtes, expertises, etc.

568. — En matière administrative, comme en matière judiciaire, il est souvent nécessaire, pour compléter l'instruction, d'employer diverses voies de vérification, telles que :

Les vérifications d'écritures ;

Les enquêtes ;

Les visites et vérifications de lieux ;

Les expertises ;

La comparution personnelle des parties J

L'interrogatoire de ces mêmes parties ;

Le serment.

Quels sont les pouvoirs des tribunaux administratifs relativement à ces moyens d'instruction? Dans quelles formes doit-il y être procédé lorsqu'on y a recours ? C'est ce qu'il importe de faire connaître.

Section Ire. — Pouvoirs des tribunaux administratifs

569. — I. Les préfets et les ministres ont le droit de recourir à toutes les voies de vérification et d'instruction nécessaires pour éclairer leur religion ; mais ces voies sont plus souvent en usage dans les affaires soumises aux conseils de préfecture, et

ces conseils sont investis, comme les tribunaux judiciaires euxmêmes, du pouvoir d'ordonner, lorsqu'ils le jugent convenable, une vérification de lieux, une expertise, une enquête, etc. Voy. 2 juill. 1820, Castellan;WtfXis. 1825, Pernot ; 18 janv. 1831, min. de l intérieur c .d Heibecq ; 20 déc. 1836, Nel ; Cormenin, t. 1, p. 188; Chevalier, v° Piocédure administrative, t. 2 p. 368 ; Foucart, 4e édit., t. 3, p. 71 8, n° 4937 ; Dufour,2eédit. t. 2, p. 50, n° 43 ; Lefebvre, /oc. cit., p. 125.

5€9 dis. — Une question fondamentale a soulevé des controverses que la loi du 22 juillet 1^89 a tranchées; la voici :

Les conseils de préfecture sont-ils forcés d'ordonner une expertise en certains cas, notamment à l'occasion de prétendus dommages résultant de l'exécution de travaux publics, et leurs décisions ne sont-elles, alors, que purement préparatoires, sans qu'on puisse les attaquer devant le Conseil d'Etat? En rapportant divers arrêts dans le Journal du droit administratif, t. xi, p. 413, n08 309 et suiv., j'avais cru pouvoir dire dire : 11 faat tenir pour constant que le C. d'Etat n'admettra plus aucune exception ; que toujours et avant tout, les conseils de préfecture devront ordonner une expertise et que jamais un recours ne sera recevable contre ces décisions puiement préparatoires.

Dans le tome xn du même journal, p. 326, n° 488, j'avais rapporté de nouvelles décisions conformes et sur la nécessité de l'expertise et sur le caractère de simple préparatoire de la décision.

On m'a opposé une décision contraire du 25 fév. 1864, Kegel (a).

D'après l'art. 13 de la loi du 22 juillet 1889, « le conseil de préfecture peut soit d'office, soit sur la demande des parties ou de l'une d'elles, ordonner, avant faire droit, qu'il sera procédé à une expertise sur les points déterminés par sa décision. — En matière de dommages résultant de l'exécution des travaux publics ou de subventions spéciales pour dégradations extraordinaires aux chemins vicinaux, l'expertise doit être ordonnée, si elle est demandée par les parties ou par l'une d'elles, pour faire vérifier les faits qui servent de base à sa réclamation ». Ainsi, sauf dans deux cas, l'expertise est facultative.

(a) Si la jurisprudence du Conseil d'Etat présente des contradictions sur la uestion de savoir dans quels cas l'expertise est obligatoire, on peut cependant en lêga^er certains principes qu'il importe de résumer.

L'art, 36 de Ja loi du 1G septembre 1807 détermine le mode de nomination des exj.eris et du liers-expert « pour l'évaluât on des indemnités relatives à une occupation de terrain». LeC. d'Et.a considéré cette disposition

SOI) LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 370.

570. — Le conseil de préfecture qui a ordonné une expertise, une enquête ou une vérification des lieux contentieux, peut, sur le motif qu'elle est incomplète, en ordonner une seconde. 18 juillet 1821, Bourdon; 7 déc. 4 850, Labille et Dorlet (a).

Voyez les arrêts des 19 mai 1865, Loiigthuit, qui approuve un arrêté quifavait confié un supplément d'instruction aux

comme imposant aux conseils de préfecture l'obligation d'ordonner une expertise avant de fixer l'indemnité due pour occupai ion de terrain. En outre, cet art. 56 se trouvant compris dans le titre XI qui, bien qu'intitulé « Des indemnités aux propriétaires pour occuiations de terrains », a en réalité pour objet les indemnités dues à raison des dommages résultant de travaux publics, la jurisprudence du Conseil d'Etat, a[ rès quelque hésitation (Voy. 47 janv. 18.18, Rodet), a décidé que l'expertise est obligatoire en principe dans toutes les instances r<lativnsau règlement d'indemnités réclamées pour dommages causés par des travaux publics. Voy Table du Itecueil des ar> éis du C»nseil d Etat de 1849 à 1858, p. (318 et 7 mars 1861, ValloU ; 4 avril 1861, Doutiez; 16 décembre 1863, Dali fol; 10 mars 1864, de Meynard; 6 janvier 1865, Déthire ; 17 janvier 1867, Boyron ; 7 février 1867, Castor; 25 juin 1868, chemin de fer d'Orléans; 10 février 1869. Simon; 9 août 1870, Robu ; 25 juillet 1873, dem. Schirmami ; 12 février 1875, Defoër, etc.

L'expertise est obligatoire qu'il s'agisse d'usines sur les coût s d eau (29 novembre 1851, compagnie du Droi; 12 février 1857, BuUo' ; 4 avril 1861, Doutiez ; 21 juin 1866, usiniers de la Zorn, 10 juillet 1869, ville de Castres) ou de propriétés d'une autre nature, eu même de dommages causés aux personnes (11 décembre 1874, ministre de l'intérieur).

Mais l'expertise n'est jamais obligatoire pour le jugement des contestations qui s'élèvent à l'occasion des marchés de travaux publics; elle peut seulement, comme en toute autre matière, être ordonnée, si elle semble nécessaire pour compléter 1 instruction. Il en est de même en ce qui concerne les réclamations d honoraires formées par les architectes; 12 février 1870, comm. de Port-Marly.

Même en matière d'occupation du terrain ou de dommages résultant de travaux publics, les conseils de préfecture ne sont pas tenus d'ordonner d'expertise si, en supposant les allégations du réclamant établies, la demande devrait être rejetée. Voy. 12 mai 1859, Hubie ; 30 août 1861, Chabancau; 25 février 1864; Kégel . 2 mai 18t>6, Bompois; 10 mars 1869, Lartigue; 4 février 1869, Lacrovts ; 5 août 1869, Nathan; voy. également Aucoc, Cotfernces, t. II, nos 680 et 728 ; Chrisiophle, Traité des travaux publics, t. II, nos 531, 539 et suiv. ; Dufour, troisième édition, t. VIII, n»s 307 et 308 ; conclusions de M. de Belbeuf, Lebon, 1869, p. 107, note.

Sur le caractère préparatoire ou interlocutoire des arrêtés ordonnant des expertises, voy. injrà, titre De l'Appel.

Sur les expertises en matière de contributions directes, voy. t. II, titre Des contributions directes.

(a) L'art. 22 de la loi du 22 juillet 1889 porte que, « si le conseil ne trouve pas dans le rapport d'expertise des éclaircissements suffisants, il peut ordonner un supp èment d'instruction ou bien ordonner que les experts comparaîtront devant lui pour fournir les explications et renseignements nécessaires ».

mêmes experts (voy. iti/rd, n° 338 ter)\ 3 juîll. 1861, Girard, qui décide qu'une nouvelle expertise peut être ordonnée, sans cependant annuler la première, estimée régulière, et qui doit continuera taire partie de l'instruction ; 6 janv. 1865, Raynaud, qui valide la vérification d'un point litigieux confiée au tiers expert seul (#), ou à l'architecte du département, 14 févr. 1861, chemin de fer du Midi (i).

570 bis. — Lorsque, sur la demande d'un propriétaire dont la maison a été envahie par les eaux à la suite de travaux de voirie municipale, le conseil de préfecture a ordonné d'urgence que trois experts nommés d'office par lui devraient, en présence de la ville, constater l'état de la maison et rechercher l'origine du dommage, cette décision et l'expertise qui a eu lieu en conséquence ne font pas obstacle à ce que postérieurement, étant reconnu que l'action du propriétaire doit être suivie tant contre la ville que contre son entrepreneur, le conseil de préfecture ordonne qu'il sera procédé à une nouvelle expertise par des experts que les parties nommeront conformément à l'art. 56 de la loi du 16 septembre 1807. Voy. également 23 février 1861, Follet ; 16 avril 1863, chemin de fer d'Orléans.

370 ter. — Mais le Conseil d'Etat, le 12 juillet 1864, comm. de Gorze , a décidé qu'il y avait excès de pouvoir et nullité dans l'arrêté d'un conseil de préfecture rendu dans les circonstances suivantes : contestation entre une ville qu'un décret impérial avait autorisée à dériver une source pour rétablissement d'une distribution d'eau et la commune sur le territoire de laquelle la source était située, et pour les besoins de laquelle le décret avait réservé une certaine quantité de l'eau de rivière. Sur les bases fournies par le conseil de préfecture, deux experts, nommés par les parties, sont d'accord pour admettre que la quantité d'eau réservée n'a pas été fournie, mais ils sont séparés sur l'évaluation du dommage. Le conseil de préfecture ne nomme pas un tiers expert, mais ordonne une nouvelle expertise confiée à de nouveaux experts. — Une tierce expertise, a dit le Conseil d'Etat, devait être ordonnée (h).

370 quater. — Le 10 septembre 1864, Moinard, le Con?eil

(1) Ces deux dernières dérisions me paraissent fort contestables.

(«) Sons l'empire de la loi du 22 juillet 1889, il n'y a plus de tiersexpert, sauf en matière de contributions directes.

(h) En cas de désaccord entre les experts, lorsque l'expertise est obligatoire le conseil de préfecture ne peut pas se dispenser d'ordonner une lierce expertise; 27 mars 1856, Guion; 28 mai 1857. Grandjean; 17 décembre 1857, chemin de fer de VOuest; 27 février 1870, Blanc Combd ; 2 mars

302 LIVRE 1er. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 370.

d'Etat a décidé avec raison qu'un conseil de préfecture qui a ordonné une expertise qui a été faite, mais annulée sur pourvoi, ne peut pas, lorsque l'affaire lui est renvoyée, juger au fond sans qu'une nouvelle expertise ait été faite.

570 quinquiès. — J'ai rapporté dans le Journal du droit administratif, t. xm, p. 41, u0 610, une décision assez bizarre du conseil de préfecture du Var et les conclusions remarquables 'de M. de Biancourt, commissaire du Gouvernement, sur la question de savoir si les préfets peuvent ordonner des expertises avant que les conseils de préfecture aient été régulièrement saisis de la contestation.

La négative, qui a été consacrée, ne pouvait souffrir la moindre difficulté. — Voy. aussi Journal du droit administratifs t. xii, p. 80, un arrêté du conseil de préfecture du Pas-de-Calais.

J'ai plusieurs fois critiqué (Voy. le même journol, t. xn, p. 184, n° 445, 6°) les expertises faites d'ordre des préfets ou sous-préfets, avant ou pendant une contestation ; ce mode de procéder est tellement contraire à l'esprit des dispositions de la loi et du décret de 1865 sur les conseils de préfecture, que je ne pense pas que cette difficulté puisse se reproduire (a).

570 sexies. — La loi du 22 juillet 1889 consacre une importante innovation ; elle organise une procédure rapide permettant aux parties de faire procéder d'urgence aux constatations nécessaires à la conservation de leurs droits, lorsque le temps manque pour suivre les formalités ordinaires ou que l'état des lieux risque d'être modifié. Son art. 24 est ainsi conçu: «En cas d'urgence, le président du conseil de préfecture peut, sur la demande des parties, désigner un expert pour constater des faits qui seraient de nature à motiver une réclamation devant ce conseil. — Avis en est immédiatement donné au défendeur éventuel ». Le mode d'instruction prévu par cet article est une sorte de référé administratif qui n'est pas entièrement assimilable au référé civil. Le président du conseil de préfecture ne peut qu'ordonner un constat; il n'a aucun pouvoir de juridiction. L'arrêté du président n'est pas susceptible d'opposition.

1870, Trisside ; 26 novembre 1875, Ravelaud; 7 août 1875, ministre des travaux publics.

Quand I^s experts sont d'accord, le conseil de préfecture ne doit pas ordonn r une tierce expertise; mais s'il en prescrit une, cette irrégularité n'est pas dénature à faire annuler l'arrêté : 24 février 1885, c/iemin de fer du Nord.

Le Conseil d'Etat admet que, lorsque des faits nouveaux se produisent dans le cours de l instruction, le conseil de préfecture p^ut modifier les bases de l'expestise or.lonnée par un précédent arrêté : Il mars 1869, Bricourt.

(a) La jurisprudence est fix<:e dans un sens contraire, 9 août 1865, Baus-

STOseptiès. — M. Hallays-Dabot, rédacteur du Recueil officiel des arrêts du Conseil d'Etat , a rapporté , p. 769 , un an et du Conseil d'Etat du 11 août 1864 (comp. des chemins de fer de rEst). Cette décision n'est pas d'une clarté irréprochable.

irrêté attaqué du conseil de prélecture de la Moselle avait ordonné une première expertise pour la fixation d'une indemnité pour dommages résultant de l'exécution de certains travaux publics, et une seconde expertise pour l'état des propriétaires ayant droit à une indemnité, dressé par les experts et approuvé par le préfet, être annexé à l'arrêté du conseil de préfecture sans qu'il soit besoin d'une nouvelle décision de ce conseil.

Cette forme était au moins insolite, car le préfet n'a aucune compétence pour approuver ou désapprouver un état dressé par des experts. D'un autre côté, ceux-ci ont mission de vérifier et non de condamner en se substituant à un tribunal administratif.

Aussi M. le ministre des travaux publics, consulté, avait été frappé de l'irrégularité en ce que le montant de la somme que la compagnie devra payer à titre de dommage est lui-même indéterminé et sa fixation dépend d'opérations ultérieures dont le résultat est sanctionné à l'avance par le conseil, et il avait terminé en disant qu'il ne doutait pas que son opinion ne fût partagée par le Conseil d'Etat.

Cependant, l'arrêt rejette le pourvoi en se fondant « sur ce que

san ; 11 juillet 1867, de Robien; 18 novembre 1869, Mohamed-ben-CAeik; 23 janvier 1874, Brémond de Saint-Paul ; 1er mai 1874, Bodereau.

La loi du 16 septembre 1807 semble en effet supposer que l'expertise est ordonnée par le préfet avant que le conseil de préfecture soit saisi de la réclamation. Voyez le texte de l'art. 57.

Une expertise à laquelle il aurait été procédé en vertu d'une décision d'un tribunal civil ou de commerce ne pourrait suppléer celle qui doit être ordonnée par le conseil de préfecture; 22 janvier 1850, chemin de fer de Srasbourg à Bâle ; 22 juillet 1855, Bourdet.

Dans le ces d'urgence, le président du tribunal civil peut-il être saisi par voie de référé pour qu'une constatation soit faite ou pour qu'une mesure soit prise? Le tribunal de la Seine l'avait d'aLord admis; mais la cour de ans et d'autres cours d'appel, se fondant sur ce principe qu'en toute matière le juge du fond est le juge du provisoire, ont décidé qu'il n'appartient ,as aux présidents des tiibunaux civils de connaître de référés relatifs à des f lis dépendant de la juridiction administrative. Voy. M. Bertin, ordon» nances de référé, nos 232 et suiv.

Le Conseil d'Etat s'est prononcé dans le même sens; 21 juillet 1858, Bomj>o/s ; 22 janvier 1867, Pajot; 18 novembre 1869, Mohamid-bcn-Cheik. Voy. tnfrà, t. 2, livre IV, tit. 2.

Je conseil de préfecture s'étant borné à statuer sur les demandes d'indemnité dont il avait été saisi par divers propriétaires et locataires de terrains inondés et après avoir fait procéder à l'expertise ordonnée par l'art. 56 de la loi du 16 septembre 4807, il a pu renvoyer devant les mêmes experts ceux desdits propriétaires et locataires au profit desquels il avait reconnu un droit à l'indemnité, pour être procédé à la fixation de cette indemnité d'après les bases déterminées par son arrêté. »

De ce texte, ne semblerait-il pas résulter que le Conseil d'État admet la légalité d'un pouvoir de décision définitive délégué par le conseil de préfecture à des experts?

Mon honorable confrère ne l'a pas pensé, car il a fait les observations suivantes :

« Nous croyons qu'il faut prendre garde d'exagérer la portée de l'arrêt. — Lorsque M. le Ministre a fait remarquer que le conseil de préfecture ne pouvait sanctionner d'avance l'évaluation de dommages à laquelle les experts allaient procéder, il a fait une observation d'une incontestable justesse, que l'arrêt n'a pu vouloir contredire. Si, dans une telle situation, les concessionnaires étaient privés d'avance du droit de contester l'opération des experts, ce ne serait plus le conseil de préfecture, ce seraient les experts qui deviendraient juges de première instance, et cela n'est pas admissible. Mais il faut faire attention que l'arrêt ne vise aucune contestation des concessionnaires sur le point de savoir à quelle somme devait être évalué le montant total du dommage ; le débat semble avoir été considéré par l'arrêt comme portant uniquement sur la proportion dans laquelle le dommage devait être réparé par les concessionnaires ou laissé à la charge des demandeurs en indemnité. »

Je ne conseille pas aux conseils de préfecture de déléguer à des experts une partie de leurs attributions, parce qu'il serait à craindre que le Conseil d'Etat lui-même ne fût pas aussi indulgent qu'il Ta été le 11 août 1864.

571. — Les arrêtés qui ordonnent une expertise sont, en général, des décisions préparatoires qui ne lient pas les conseils de préfecture («). Ces conseils peuvent, lorsque plusieurs expertises ont eu lieu, puiser les bases de leur décision définitive, en tout ou en partie, soit dans les premiers, soit dans les derniers procès-verbaux et rapports d'experts. lis ne sont pas tenus de se

(a) Voy. sur ce point le titre de Y Appel.

TITRE XI. — VOIES DE VÉRIFICATION. — N* 373. 30a

conformer à l'avis des experts (C. de procédure civile, art. 325), 18 juillet 1821, Bourdon; 19 janv. 1825, Pernot; l]m\L 1854, Decaix c. ville de Paris; 1 9 mars 1849, Daussier; 1er juin 1849, Chatwassaigne (a). Par conséquent, l'arrêté qui ordonne une expertise à l'effet de fixer le montant d'une indemnité, ne peut être invoqué comme faisant chose jugée sur le principe de l'indemnité. 5 juill. 1851, Firmonty Fauconnet etcomp. La question reste toujours entière, et, par suite, a dit le Conseil d'Etat (ce qui est peut-être trop général, Voy. infrâ, n° 589), un pourvoi contre cet arrêt ne serait pas irrecevable. 29 juin I850t Marion ; 27 août 1854, min. des trav. pubL c. Osterrich.

Néanmoins, si le conseil de préfecture, en ordonnant une expertise, a déclaré qu'en cas de discordance entre les experts il serait nommé un tiers expert, il ne peut, ce cas arrivant, prononcer en l'absence du rapport du tiers expert. 26 mars 1823, ville de Pont ar lier c. Chambard.

572. — Les conseils de préfecture peuvent ordonner une vérification d'écritures. Mais cette vérification aura-t-elle lieu devant le conseil de préfecture lui-même?

L'art. 81 de l'ordonnance du 31 août 1828 a autorisé cette procédure particulière devant les conseils privés des colonies, qui exercent des fonctions analogues à celles des conseils de préfecture (cf. décret du 5 août 1881), et l'art. 14 du règlement du 22 juillet 1806 permet aussi au Conseil d'Etat de commettre, soit un maître des reqnêtes, soit tout autre fonctionnaire, pour procéder à ces sortes de vérifications.

Cependant M. Duvergier, t. 28, p. 474, note 1, ne pense pas que la vérification d'écritures puisse avoir lieu devant les conseils de préfecture, et il ajoute : « Si, devant un conseil de préfecture, une écriture ou une signature était déniée, on renverrait devant les tribunaux ordinaires, pour, après la vérification faite, être statué par le conseil de préfecture ».

Je partage l'opinion de mon savant ami (à).

572 bis. — L'art. 37 de la loi du 22 juillet (889 dispose que « le conseil peut ordonner une vérification d'écritures par un ou plusieurs experts qu'il nomme en présence d'un des membres du conseil désigné à cet effet ».

(a) « En aucun cas, dit l'art. 22, § 2 de la loi du 22 juillet 1889, le conseil n'est obligé de suivre l'avis des experts. »

(6) Voy. dans Je môme sens Bazille, Dissertations sur la procédure ad' ministraiive, p. 41 ; — en sens contraire, Aucoc, Conférences, t. !, p. 447; Serrigny, t. 3, p. 126; Cabantous, Répétitions de droit administratif.

Code. — 6« édit. — I. 20

575. — Le Conseil d'Etat peut, de son côté, ordonner des vérifications d'écritures, des visites et vérifications des lieux contentieux, des enquêtes, des expertises. 5 avril 1833, Mauyuin; 4juil.l837,G«mn/ow(a);Serrigny,2eédit.,t.l,p.414,n°414.

574. — Quelquefois, le Cons. d'Etat, lorsqu'il juge une expertise nécessaire, ordonne qu'il y sera procédé devant le tribunal administratif qui a prononcé en premier degré sans avoir recours à cette voie d'instruction. 24 janv. 1845, ville de Clermont (b).

Quelquefois, aussi, en annulant la décision d'un conseil de préfecture rendue sur une expertise irrégulière ou insuffisante, il renvoie devant le même conseil, pour y être statué après une Douveile expertise. 19 mars 1845, Phalipau c. Dufand (c).

Mais, lorsqu'il trouve l'instruction d'une affaire complète, alors même qu'une nouvelle expertise serait demandée par les parties, il juge le fond et déclare n'y avoir lieu de procéder à cette expertise. 26 oct. 1 825, Dubuc c. comm, de Boisles; 25 avril 4828, Woitin c. veuve Tronchain (d).

575. — Il peut aussi ordonner qu'il sera procédé par un ministre à certaines vérifications, ou bien qu'il lui sera donné communication du pourvoi et des pièces du dossier pour qu'il ait à produire des pièces, documents et explications nécessaires pour compléter l'instruction, quoique d'ailleurs le ministre ne figure

(a) Voy. également 28 juillet 1866, Âncinell; 7 mai 1867, Blanc; 26 août 1867, Lemière , 20 mai 186S, Grulet ; 26 décembre 1868, Horliac ; 12 février 1870, dame de Panai ; 16 février 1870, Ducasse ; 26 septembre 1871, Bossan; 6 mars \81%,Mady; 3 juin 1872, Fontanel; 2o juillet 1872, ville de Paris ; 20 juin 1873, Lageste.

(b) 16 décembre 1863, Dalifol ; 25 juin 1868, Colle; 26 septembre 1871, Dumas; 13 février 1875, Defoër.

(c) 11 janvier 1866, chemin de fer du Midi.

Le Conseil d'Etat, lorsqu'il est saisi d'un recours formé contre un arrêté qui a ordonné une expertise, peut modifier la mission des experts; 10 mars 1870, Schuster.

(d) Par deux décisions en date du 19 avril 1855, Giraudet, et du 29 mai 1856, Doytn, le Conseil d'État a jugé qu'en cas d'annulation de l'expertise pour vice de forme, les parties ne peuvent demander l'évocation du fond, à moins qu'il ne s'agisse d'une expertise supplémentaire (6 février 1856, Motliez). Cependant, dans une affaire Escarruguel (18 mars 1858), le commissaire du gouvernement a soutenu que le Conseil d'Etat pouvait toujours évoquer, par ce motif que si l'expertise est indispensable devant le conseil de préfecture, elle ne Test pas devant le Conseil d'Etat, lequel ayant la plénitude de la juridiction administrative, peut toujours statuer quand le dossier renferme des éléments de solution. Voy. Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1858, p. 244, n. 2 et 3.

pas dans l'instance. 6 juin \83i.comm. de Coligny c. Amard; 27 juin 1834, préfet du Bas-Rhin c. Auerbacher.

576. — Dans une circonstance, le Conseil d'Etat, après avoir ordonné une enquête, a prescrit qu'elle se ferait devant un autre fonctionnaire que celui qu'il avait d'abord désigné. 15 août 1834, Mauguin.

Le Conseil d'Etat n'est pas tenu de se conformer à l'avis des experts, et, si l'expertise ordonnée sur l'appel lui paraît irrégulière, il peut s'en tenir à celle faite devant le conseil de préfecture. 5* mai 1830, de Barras et Cays (a). — Yoy. suprà, n° 371.

Section II. — Formes de procéder.

577. — Lorsque des enquêtes, expertises et autres voies de vérification ou d'instruction étaient ordonnées devant les juridictions administratives de premier degré, avant la loi du 22 juill. 1889, l'on admettait en général que les règles de la procédure civile ordinaire devaient être suivies, en tout ce qui pouvait s'allier avec la promptitude de l'instruction administrative {b).

La loi du 22 juillet 1889 a déterminé les formes à observer pour les différents moyens de vérification ; elle statue sur les expertises dans ses art. 13 à 24, sur les visites des lieux dans son art. 25, sur les enquêtes et les interrogatoires dans ses art. 26 à 36, sur les vérifications d'écriture et l'inscription de faux dans ses art. 37 et 38.

577 bis. — Le Conseil d'Etat a souvent jugé qu'il n'y avait pas obligation de sommer les parties à assister au travail des experts. Voyez notamment 31 juillet 1862, Doidlay ; 18 déc. 1862, Cottenest, et 13 juillet 1864, Vaux.

Cette jurisprudence, contraire aux notions générales de la

procédure civile, a été abrogée par la loi de 1889, dont l'art. 19

t ainsi conçu : « Les parties doivent être averties par le ou les

i] erts des jours et heures auxquels il sera procédé à l'exper-

e; cet avis leur est adressé quatre jours au moins à l'avance

Les conseils de préfecture et le Conseil d'Etat peuvent puiser leurs •éléments d'appréciation en dehors de l'expertise et s'éclairer, s'ils le jugent utile, par tout autre mode d'instruction; 17 septembre 1869, Rabourdin- Daven.

[b) Aux termes d'une décision du Conseil d'Etat du 12 mai 1876, ville de Lnuviers, lorsqu'un conseil de préfecture a prescrit une visite des lieux, un procès-verbal de cette opération doit, à peine de nullité, être rédigé par écrit et communiqué aux parties. Il ne peut être suppléé à cette formalité par un rapport verbal présenté en chambre du conseil par le conseiller délégué.

308 LIYRK Ier. — INSTRUCTION ORDINAIRE. — N° 378.

par lettre recommandée. — Les observations faites par les parties dans le cours des opérations doivent être consignées dans le rapport. »

577 ter. — L'art. 21 de la loi du 22 juillet 1889 porte que « le rapport est déposé au greffe du conseil » et que « les parties sont invitées, par une notification faite conformément à l'art. 7, à en prendre connaissance et à fournir leurs observations dans

1 le délai de quinze jours; une prorogation de délai peut être accordée » .

L'art. 53 ajoute que, « si après une expertise les parties n'ont pas été appelées à prendre connaissance du rapport d'experts, elles pourront former opposition contre la décision du conseil de préfecture. »

578. — L'art. 56 de la loi du 16 sept. 1807 renferme les dispositions suivantes : « Les experts pour l'évaluation des indemnités relatives à une occupation de terrain dans les cas prévus au présent titre seront nommés, pour les objets de travaux de grande voirie, l'un par le propriétaire, l'autre par le préfet ; et le tiers expert, s'il en est besoin, sera de droit l'ingénieur en chef du département : lorsqu'il y aura des concessionnaires, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le concessionnaire et le tiers expert par le préfet. Quant aux travaux des villes, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le maire de la ville ou de l'arrondissement pour Paris, et le tiers expert par le préfet » .

L'art. 17 de la loi du 21 mai 1836 prévoit, en matière de chemins vicinaux, la nomination de deux experts et celle d'un tiers expert; cette dernière est confiée au conseil de préfecture.

578 bis. — En 1848 et en 1861, dans ma préface, p. xx, je m'élais vivement élevé contre l'attribution accordée par la loi de 1807 à l'ingénieur en chef de la fonction de tiers expert. Tous les auteurs qui ont écrit sur le droit administratif ont été d'accord sur la nécessité de faire disparaître une disposition aussi anormale.

Je vais rappeler les diverses décisions du Conseil d'Etat et des conseils de préfecture, en indiquant rapidement quelles sembleraient devoir être les conséquences de l'état de la jurispru- ! dence administrative, au moment où j'écris (1866).

On peut consulter les arrêts des 16 août h 860, Pensa; 23 fév. 1861, Friquet; 30 janv. 1862, Picard; 13 fév. 4 862, Adrian; 15 mai 1862, Chanudet; 29 janv. 1868, Godbarge; 15 juin 1864, chemin de fer d'Orléans; 10 sept. 1864, Daverton ; 22 avril 1665, Peillon; 9 août 1865, Verei.

M. Jolivot a ainsi apprécié (V .Journ. du droit administratifs t. xin, p. 495) la jurisprudence qui se dégage de ces arrêts.

k La disposition relative au tiers expert a été inspirée par des vues qui, heureusement, ont cessé de diriger l'administration. Elle n'est plus en harmonie avec le progrès des idées et des mœurs ; elle blesse l'équité et contribue plus que bien d'autres à perpétuer les préjugés dont M. Aucoc a récemment fait justice. Cette disposition a déjà été heureusement modifiée par la législation postérieure, notamment par la loi du 21 mai 1836 (art. 17), et nous devons espérer qu'elle ne survivra pas au règlement d'administration publique qui suivra la loi relative aux conseils de préfecture dont le Corps législatif va bientôt avoir à s'occuper.

« Les intéressés demandent toujours au juge la nomination des experts, et c'est avec peine que celui-ci est trop souvent obligé, en ce qui concerne le tiers, de les renvoyer à se pourvoir par-devant leur contradicteur légitime.

« En attendant, la jurisprudence hésitait à se fixer en ce qui concerne la désignation du tiers expert dans les contestations entre les propriétaires et les compagnies de chemins de fer. Les ingénieurs en chef du contrôle répudiaient àl'envi la mission et le caractère de tiers expert de droit.

« Les principes juridiques souffraient de voir un tribunal saisi d'une action contentieuse renvoyer aux bureaux de l'administration la désignation du tiers expert dans les instances engagées devant lui.

« Le Conseil d'Etat vient d'inaugurer une jurisprudence nouvelle qui ralliera l'approbation universelle, sauf les scrupules des pharisiens, par l'arrêt que nous publions ci-après. Cet arrêt donne une véritable satisfaction à la conscience publique, en s'inspirant de la fameuse maxime :La lettre tue et l'esprit vivifie. Ce n'est pas nous qui nous en plaindrons. »

Résulte-t-il positivement de la jurisprudence que, dans toutes les contestations sur le montant des dommages provenant de l'exécution de travaux publics entre les propriétaires, les administrations de chemins de fer, les entrepreneurs de ces travaux, ou l'Etat, les conseils de préfecture saisis directement de la demande, ont le droit de nommer le tiers expert et de choisir qui bon leur .-emble?

Le Conseil d'Etat et M. Jolivot semblent admettre, l'un que le préfet peut être saisi de la contestation, ordonner une expertise et choisir le tiers expert, dans lequel cas cette expertise est soumise à la délibération du conseil de préfecture; l'autre, que le conseil de préfecture est souvent obligé de renvoyer les parties

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devant leur contradicteur légitime , c'est-à-dire, sans doute, devant l'ingénieur en chef du département comme tiers expert. Dans quel cas? M. Jolivot ne le dit pas.

Acceptée dans ces termes restrictifs, la nouvelle doctrine me semblerait très-critiquable. Selon moi, elle ne serait pas logique. Elle tendrait simplement à compliquer les rouages d'une instrucî tion qu'on doit, au contraire, chercher à simplifier.

La lettre tue et l'esprit vivifie, a dit M. Jolivot.

Pourquoi ne pas dire, ce qui est tout aussi vrai, que les lois nouvelles abrogent implicitement toutes les dispositions incompatibles avec leurs dispositions ?

Avant la loi du 21 juin 1865 et le décret du 12 juill. 3 865, les préfets étaient saisis des affaires contentieuses. U était même reçu qu'ils avaient le droit d'ordonner des mesures préparatoires, des expertises, etc., et qu'ils envoyaient ensuite le dosmer au conseil de préfecture pour qu'il eût à délibérer.

Tel était l'esprit de la loi du 16 sept. 1807 (art. 56 et 57). L'art. 57 allait jusqu'à dire qu'après l'envoi au conseil de préfecture, le préfet pourrait, dans tous les cas, faire faire une nouvelle expertise. C'est dans ce.s articles que se trouve l'indication de l'ingénieur en chef du département comme tiers expert de droit.

Maintenant, grâce aux importantes améliorations déjà apportées à l'instruction administrative par la loi et le décret de 1865, on procède tout autrement.

On sait que pour les affaires administratives, il n'est pas nécessaire de présenter au préfet le mémoire exigé par la loi de

Les parties, qui certes n'ont aucun intérêt à donner lieu à l'instruction surannée des art. 56 et 57 de Ja loi du 16 sept. 1807, ne feront qu'obéir aux nouvelles prescriptions en saisissant directement ies conseils de préfecture de leurs demandes en indemnité. Le préfet n'aura donc plus d'instruction à commencer, d'experts à nommer, parce qu'il ne lui appartient plus de saisir le conseil de préfecture.

De tout ceci, j'induis donc la conséquence que les articles 56 et 57 ne sont plus applicables {a).

(a) Cette conséquence n'a pas été admise par le Conseil d'Etat. Voy. $uprà, p. 383, n. a.

Nous croyons utile de faire connaîtra quel était le dernier état de la jurisprudence en ce qui touche la nomination du tiers expert à la veille de h loi du 52 juillet 1889.

Le texte de l\rn. r'{> de la loi du 16 septembre 1807 est ainsi conçu: « Le& «xperts pour l'évaluation des indemnités relatives à une occupation de ter-

578 ter. — Contrairement à l'opinion ci-dessus exprimée, la

rain. dans les cas prévus au présent titre, seront nommas, pour les objets de travaux de grande voirie, l'un par le propri taire, l'autre par le préfet; et te tiers expert, s" il en est besoin, sera de droit l'ingénieur en chef du rtement; lorsqu'il y aura des concessionnaires, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le concessionnaire, et le tiers expert par le préfet. Quant aux travaux des villes, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le maire de la ville ou de l'arrondissement pour Paris, et le tiers expert par le préfet.

La jurisprudence du Conseil d'Etat a considéré cet article comme applicable à toutes les réclamations d'indemnités pour dommages causés par les travaux publics.

Dans le cas où les travaux, à raison desquels l'indemnité est réclamée, sont des travaux de grand1 voirie exécutss en régie ou par un entrepreneur, le tiers expert est de droit l'ingénieur en chef du département ; \A août 1667, de B^aurau; 13 février 1869, Mélines; 5 août 1869, Monet; 21 novembre 1873 ; 31 mars 187-4, minhtre des travaux publics.

S'il y a plusieurs ingénieurs en chef dans le département, c'est celui dans le service duquel sont compris les travaux t'onnant Heu à la réclamation, qui doit être tien expert; 21 juin 1866, usiniers de la Zom; 28 mai 1868, Lecourtois; 5 décembre 1866, Picard; 4 février 1869, Bacon-Franck.

Les rues de laris étant comprises dans la grande voirie; l'ingénieur en chef est tiers expert de dioit en cas de réclamation d'indemnité à raison de dommages causés par les travaux qui y sont exécutés; 10 septembre 1864, Daverton ; 8 août 1872, Laurent. 11 en est autrement si les travaux, bien qu'exécutés par la ville de Paris, ne constituent pas des travaux de grande voirie. Le Conseil d'Etat a décidé (30 janvier 1862, Picard), dans une espèce où il s'agissait de travaux effectués par la ville de Paris sur le territoire de la commune de Glichy pour la construction d'un égout collecteur, que l'ingénieur en chef, chargé du service des eaux et des égouts, avait été à tort considéré comme tiers expert de droit.

Lorsqu'il s'agit de travaux de grande voirie exécutés par des concessionnaires ou de travaux publics d'une autre nature, quel que soit le modo d'exécution, le Con-eil d'Etat décidait autrefois que le tiers expert d- vait nécessairement être désigné p ir le préfet. Une jurisprudence récente a consacré sur ce p int une modilication importante à laquelle il est fait allusion dans le texte ci -dessus.

Il a été jugé que le conseil de préfecture peut désigner lui-même le tiers expert, lorsqu'il a été sjisi directement delà demande en indemniié par les parties ; 15 juin 1864, chemin de fer d Orléans ; 1er avril 1868, ville de Lyon; 21 janvier 1869. ville de Lyon. Le Conseil d'Etat s'est fondé sur ce que la loi de 1807 paraît supposer que la réclamation a été adressée au préfet et que celui-ci a prescrit une expertise (voy. le texte de l'art. 57). Cette nouvelle jurisprudence n'est pas applicable aux réclamations pour lesquelles le tiers expert e-»t de droit l'ingénieur en chef aux termes de l'art. 56. Le Conseil d'Etat ne reconnaît pas, dans ce cas, aux conseils de préfecture le droit de nommer un tiers expert, alors même qu'ils ont été saisis directement de la réclamation; voy. 6 juin 1866, de '.arqou'èt.

Il résulte d'une décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 1873, ministre <U$ travaux publics, q e la nullité provenant de ce qu'un expert a é!é d'si?né par le conseil de préfecture dans un cas où l'ingénieur en chef étui. ii ri ex-

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\ jurisprudence administrative n'a pas admis qu'il ait été tou- I ehé par la loi du 21 juin 1865 et le décret du 12 juillet 1865 à j la loi du 16 septembre 1807; mais les dispositions de cette loi ! et celles de la loi du 21 mai 1836 relatives à la tierce expertise ! ont été abrogées par la loi du 22 juillet 1889. La tierce expertise disparaît et il ne reste plus que l'expertise au sujet de laquelle l'art. 14 a statué en ces termes : « L'expertise sera faite par trois experts, à moins que les parties ne consentent qu'il y soit procédé par un seul. — Dans ce dernier cas, l'expert est nommé par le conseil, à moins que les parties ne s'accordent pour le désigner. — Si l'expertise est confiée à trois experts, l'un d'eux est nommé par le conseil de préfecture et chacune des parties est appelée à nommer son expert. »

En principe, toute personne peut être désignée comme expert; exceptionnellement sont incapables : 1° les conseillers qui ont ordonné l'expertise ; 2° les individus dégradés civiquement ou privés, par suite de condamnations correctionnelles, du droit d'être expert (art. 34, § 3 et 42, 7° G. pén.); 3° les interdits judiciaires.

pert de droit, est d'ordre public et peut être invoquée pour la première fois âevant le Conseil d'Etat.

La disposition de l'art. 57 de ia loi du 16 septembre 1807, qui exige que le contrôleur et le directeur des contributions directes donnent leur avis sur le procès-verbal d'expertise, a cessé depuis longtemps d'être appliquée. Le Conseil d'Etat a plusieurs fois jugé que cette formalité n'était pas prescrite à peine de nullité; 24 février 186:1, chemin de fer d'Orléans; 29 novembre 1851, Bourdw, 6 août 1855, Mackensie; 15 mai 1862, Govhier; 10 février 1865, ville de Nantes; 4 février 1869, Bacon- Franck ; 12 février 1869, Mélines.

L'art. 17 de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux porte que l'indemnité pour extractions de matériaux , dépôts ou enlèvements de terres, occupations temporaires de terrains, est réglée par le conseil de préfecture, sur le rapport d'experts nommés l'un par le sous -préfet, l'autre par te propriétaire ; il ajoute qu'en cas de discord, le tiers expert sera nommé par le conseil de préfecture. Nous croyons qu'il faut appliquer cette disposition d'une manière générale aux demandes d'indemnités pour dommages résultant de travaux relatifs aux chemins vicinaux (Voy. Christophe, Traité des travaux publics, t. Il, n° 548).

L'art. 14 de cette même loi renvoie expressément à l'art. 17 pour la forme des expertises en matière de subventions spéciales pour dégradations extraordinaires.

La nomination d'un tiers expert, en cas de désaccord des experts, n'est nécessaire qu'autant qu'il s'agit d'une expertise obligatoire; 13 août 1867, Bernard; 14 août 1867, syndicat de Larnac; 10 juin 1868 , commune de Champagne; 11 avril 1872, Flasselière ; 1er août 1873, Nuichaud; 29 janvier 1875j Foucaux.

378 quater. — En outre, l'art. 17 de la loi du 22 juil. 1889 dit que « les fonctionnaires qui ont exprimé une opinion dans l'affaire litigieuse ou qui ont pris part aux travaux qui donnent lieu à une réclamation ne peuvent être désignés comme experts. » j

578 quinquiès. — J'ai dit dans les Lois de la procédure ci- y vile, t. 3, p. 111, q. 1189, et Supplément, p. 327, que l'expert qui a prêté serment s'expose à une condamnation lorsqu'il s'abstient, sans motifs légitimes, de prendre part aux opérations de \ l'expertise (a). — A plus forte raison, la partie qui a fait son \ choix ne peut-elle pas révoquer son expert, comme elle révoquerait un avoué. 28 juill. 1864, Mouyey.

579. — En l'absence de toute disposition spéciale, on disait, avant la loi du 22 juillet 1889, qu'il fallait se conformer, autant que possible, aux règles générales tracées dans le Gode de procédure civile.

Les dispositions du Code de procédure civile n'avaient point force obligatoire par elles-mêmes ; mais en l'absence de toute autre disposition spéciale, elles devaient être appliquées par analogie et en les combinant avec les usages et les formes particulières aux matières administratives (b).

580. — Ainsi, par application des art. 283 et 310, Code proc. civ., les experts pouvaient être récusés valablement, lorsque, depuis l'arrêté qui avait ordonné l'expertise, ils avaient bu ou mangé avec la partie. 15 juin 1812, Lassis c. Sénat ;Duîour, 2e édit., t. 2, p. 53, n° 47 ; Lefebvre, loc. cit., p. 120; et c'est le conseil de préfecture qui statuait sur les récusations.

L'art. 17, § 2, de la loi de 1889 dit que « les règles établies par le Code de procédure civile pour la récusation des experts sont applicables dans les cas où les experts sont désignés d'office

(a) Ce principe est consacré par l'art. 18 de la loi du 22 juillet 1889 qui est ainsi conçu : « Dans le cas où un expert n'accepte pas la mission qui imi a été confiée, il en est désigné un autre à sa place. — L'expert qui, après avoir accepté sa mission ne la remplit pas et celui qui ne dépose pas son rapport dans le délai fixé par le conseil de préfecture, peuvent être condamnés à tous les frais frustratoires et même à des dommages intérêts, s'il y a lieu. L'expert est, en outre, remplacé, s'il y a lieu. » D'après cet article, l'expert s'expose à une condimnation, alors même qu'il n'aurait pas encore prêté serment; à ce point de vue, la loi de 1889 est plus rigoureuse que l'art. 316 du Gode de procédure civile.

(6) M. Aucoc résume en ces ternies la doctrine du Conseil d'Etat: « Quant aux formes des expertises, enquêtes et autres moyens de vérification, il est , difficile de les indiquer d'une manière très précise. Lorsque la loi spéciale

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par le conseil de préfecture » ; d'après le 3e alinéa du même article, « la récusation doit être proposée dans les huit jours de la notification de l'arrêté qui a désigné l'expert. Elle est jugée

d'urgence » .

La loi n'a pas prévu la récusation des experts nommés par

les parties.