CHAPITRE Ier

Conflit positif d'attribution.

Section Ire. — Nature du conflit,

429. — I. Le mot conflit sert à désigner tantôt l'état de contradiction qui résulte de ce que deux autorités veulent retenir la connaissance d'une même contestation ou refusent toutes deux d'en connaître, tantôt l'acte par lequel l'autorité administrative revendique cette contestation qu'elle soutient avoir été portée mal à propos devant les tribunaux judiciaires.

Il y a conflit lorsque deux autorités veulent toutes deux retenir le jugement d'une contestation, ou qu'elles se déclarent toutes deux incompétentes pour en connaître.

On distingue deux natures de conflits :

15. Il sera statué sur le conflit au vu des pièces ci-dessus mentionnées, ensemble des observations et mémoires qui auraient pu être produits par les parties ou leurs avocats, dans le délai de quarante jours, à dater de l'envoi des pièces au ministère de la justice. — Néanmoins, ce délai pourra être prorogé, sur l'avis du Conseil d'Etat et la demande des parties, par notre garde des sceaux ; il ne pourra, en aucun cas, excéder deux mois.

46. Si les délais fixés ci-dessus expirent sans qu'il ait été statué sur le conflit, l'arrêté qui l'a élevé sera considéré comme non avenu, et l'instance pourra être reprise devant les tribunaux.

17. Au cas où le conflit serait élevé dans les matières correctionnelles comprises dans l'exception prévue par l'art. 2 de la présente ordonnance, il sera procédé conformément aux articles 6, 7 et 8.

En 1848, un tribunal spécial avait été créé par la Constitution du 10 novembre, en ces termes :

« Art. 89. Les conflits d'attribufïon, entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, seront réglés par un tribunal spécial composé de membres de la Cour de cassation et de conseillers d'Etat, désignés tous les trois ans en nombre égal par leur corps respectif. Ce tribunal sera présidé par le ministre de la justice. »

La Constitution du 14 janv. 4852, les décrets des 25 et 30 janv. 1852 rendirent au Conseil d'Etat seul la connaissance des conflits et remirent, par conséquent, en vigueurd'ordonnauce de 18228.

La loi du 24 mai 1872, art. 25, a rétabli le tribunal des conflits.

1° Le conflit de juridiction ; 2° Le conflit d'attribution.

Le conflit de juridiction existe lorsque deux autorités du même ordre (judiciaire ou administratif) tombent en contradiction l'une avec l'autre sur leur propre compétence.

Le conflit & attribution est celui qui s'élève entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

Le conflit d'attribution est positif ou négatif.

B est positif \ lorsque l'administration revendique la connaissance d'une affaire dont l'autorité judiciaire est saisie.

Il est négatif, lorsque les deux autorités se déclarent à la fois incompétentes pour connaître dune contestation.

Le conflit de juridiction et le conflit d'attribution négatif feront l'objet des chapitres II et III. Yoy. infrà, n°* 517 et suiv.

Il n'est question dans ce chapitre que du conflit d'attribution positif, qui est désigné dans l'usage par le mot générique de conflit. (Test le conflit proprement dit.

450. — Le conflit puise sa source dans les anciennes ordonnances. Il remplace les évocations qui avaient donné lieu à des abus scandaleux. On évoquait les affaires portées devant les tribunaux à toutes les phases de la procédure, souvent même après le jugement définitif. Cet ordre de choses devait disparaître* Aussi les lois des 27 nov.-ler déc. 1790, 21 fru3. an m, et 5 niv. an vin, ont-elles établi le conflit pour maintenir la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, et pour assurer le respect de la chose jugée.

Voici comment M. de Cormenin, t. 1, p. 440, note 1, résume les motifs qui l'ont fait établir :

« Le conflit a été institué dans un but d'ordre public, pour maintenir la distinction, la séparation et l'indépendance pleine et réciproque des matières et des fonctions administratives et judiciaires.

« Si l'on remettait la décision des conflits à l'autorité judiciaire, le Gouvernement passerait dans les tribunaux.

« Si l'on remettait la décision des conflits à l'autorité administrative, et sans condition, les tribunaux perdraient leurs attributions, et les citoyens leurs garanties.

« La décision des conflits doit appartenir au Gouvernement, quel qu'il soit, monarchique ou républicain.

« Le conflit est limité dans son exercice parles règles de pondération réciproque entre les deux autorités administrative et

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judiciaire, et par la responsabilité sans cesse invocable des ministres.

« En résumé, le principe est l'indépendance des pouvoirs ; le moyen est le conflit ; la conséquence est l'ordre. »

451. — II. La revendication d'une affaire par l'autorité administrative ne peut avoir lieu qu'au moyen d'un conflit régulièrement élevé. Il n'est pas permis à l'autorité administrative de suspendre l'action des tribunaux, ni de se saisir directement des affaires pendantes devant l'autorité judiciaire et de passer outre, sans élever le conflit. 6 janv. 1813, Riole c. Marty ; 22 fév. 1813, Théobaldc. Duval ; 15 mai 1813, Magne c. comm. de Nîmes.

Voy. mes Principes de compétence, n0' 528, 529 et 530.

451 bis. — Est devenu sans objet et doit être considéré comme non avenu l'arrêté de conflit qui revendiquait pour l'autorité administrative la connaissance d'une contravention aux dispositions de l'ordonnance de 1681, dévolue depuis aux tribunaux correctionnels par le décret du 9 janv. 1852 (^(construction ou réparation de pêcheries sédentaires sur les côtes de l'Océanie). 2 avril 1852, Mestre.

Section II. — En quels cas et pour quelles matières il y a lieu d'élever

le conflit.

452. — I. Le conflit positif d'attribution peut et doit être élevé lorsque l'autorité judiciaire se trouve saisie d'une contestation qui est de la compétence de l'autorité administrative. Mais il faut que la matière soit bien réellement administrative ; si elle était reconnue judiciaire, l'arrêté de conflit serait annulé.

Les ordonnances qui valident ou annulent des conflits, par application de ce principe, sont innombrables. Ce n'est pas ici le lieu de les indiquer; elles rentrent toutes dans la compétence, et je les ai examinées passïm dans mes Principes de compétence et de juridiction. Voy., notamment, ce que j'ai dit aux t. 2, p. 317 et 318, n° 530 ; et t. 3, p. 633, n08 818 et 819.

453. — y Lorsque la contestation est de la compétence de l'autorité judiciaire sur certains points, et de la compétence administrative sur d'autres, l'arrêté doit être annulé relativement à ces derniers, et maintenu en ce qui concerne les premiers, à

(1) Voy. ce décret dans Duvergier 1852, p. 53.

moins qu'il n'y ait indivisibilité, il déc. 1816, Chassaigne c. Haller; *20 nov. 1822, directeur du télégraphe c. Speisseri 29 oct. 1828, Travila c. Bonnet ; 22 janv. 1824, Garcementde Fontaine c. comm. de Voisines] 6 mai 1848, Stègrec. comm. de Biesles ; 23 juin i8b$, préfet des Bouches-du-Rhône (a) ; Reverchon,p. 462, n0' 19 et 35; Gormenin, t. 1, p. 449, n°9;Lerat de Ma^nitotetnelamarre,v°Co??/7^,t.l,p.289;Dalloz,p.l25,n°49. Le conflit ne peut être élevé lorsque l'autorité judiciaire est restée dans les limites de sa compétence, encore que les motils du jugement'soient puisés dans des considérations qui rentrent dans l'ordre administratif. Gormenin, t. {, p. 449, note 2.

454. — 11 y a lieu d'élever le conflit lorsqu'une partie saisit les tribunaux d'une demande sur laquelle il a déjà été statué par une décision administrative. La partie ne peut pas, en pareil cas, s'adresser aux tribunaux ; elle pourrait seulement, si la décision n'était pas en dernier ressort ou n'avait pas acquis l'autorité de la chose jugée, la déférer d l'autorité administrative supérieure, et en provoquer l'annulation, soit au fond, soit pour incompétence. 18 avril 1821, Soubiran; 20 mars 1822, Mariette] 11 août 1824, Dalbenas] 21 déc. 1825, Delaître; 12 août 1829, comm. de Ser bonne.

Yoy. aussi mes Principes de compétence, t. 3, p. 633, n03 818 et 819.

11 y a encore lieu d'élever le conflit lorsque l'autorité administrative a retenu le fond de l'affaire en renvoyant une question préjudicielle à l'examen des tribunaux , et que l'une des parties renouvelle en entier sa demande devant l'autorité judiciaire. 26 oct. 1825, Romey c. d Espagnac,

455. — Il n'y a pas lieu, au contraire, d'élever le conflit, et, s'il était élevé, il devrait être annulé :

1° Lorsque, dans son dispositif, le tribunal saisi s'est borné à déclarer son incompétence sur le fond, et à refuser à une décision administrative son exequatur, un tel jugement ne formant pas obstacle à ce que l'administration fasse exécuter cette décision. 22 fév. 1821, Samson, — quoique le tribunal, en se déclarant incompétent, ait condamné aux dépens celui qui avait été cité à tort devant ce tribunal. 18 avril 1861, Courtin;

2° Lorsque le jugement ne fait que statuer sur une action possessoire, sans préjuger ni la compétence, ni le fond. 19 déc. 1821, héritiers Picou c. Grassier; 11 avril 1848, Richarde, comm. de Frontignan ; 17 juin i8b8* Butté c. TEtat; Corme-

(a) Tribunal des conflits, H janvier 1873. de Paris- Labrosse.

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nin, t. 1, p. 447, note 2; à moins que le juge du possessoire n'ait voulu arrêter l'exécution d'un acte administratif;

3° Lorsqu'il n'existe ni contestation, ni difficulté sur le point auquel s'appliquerait le conflit. 16 janv. 1822, fabrique de Pinlès-Magny c. Potiquet.

435 bis. — Le conflit ne peut ni ne doit être élevé, quand l'autorité judiciaire seule est compétente, par exemple pour faire attribuer au jury d'expropriation le règlement d'une indemnité dont est saisi le tribunal. 15 déc. 1853 , Mignerot; 12 mars 1863, syndicat de la basse Veyle. — Reverchon, p. 462, n° 21. — On peut invoquer aussi les motifs d'un décret du 26 juin 1832.

435 ter. — Lorsqu'il a été jugé sur conflit qu'une partie de chemin vicinal ayant été absorbée par le tracé d'un chemin de fer, c'est aux tribunaux mêmes à fixer le montant de l'indemnité due à la commune , un nouveau conflit ne peut être élevé sous le prétexte que les communications ont été rétablies et qu'il ne s'agissait que d'une occupation temporaire. 19 nov. 1859, préfet de la Gironde.

456. — II. Il est certaines matières à l'égard desquelles le conflit ne peut être élevé.

C'est ainsi que l'ordonnance du 1er juin 1828 dispose : « Art. 1er. A l'avenir le conflit d'attribution entre les tribunaux et l'autorité administrative ne sera jamais élevé en matière criminelle (1). »

Le Directoire s'est permis de grands abus de pouvoir en matière criminelle. Il a annulé des jugements de commissions militaires ou des ordonnances de directeurs du jury, qui fréquemment renvoyaient absous ou prescrivaient la mise en liberté des prévenus d'émigration, des prêtres déportés, des déserteurs, etc. Cette annulation était motivée sur ce que la peine était encourue de plein droit, et devait être appliquée par l'autorité administrative après une simple déclaration d'identité delà part des tribunaux. Depuis le Consulat, il est vrai, les conflits étaient devenus plus rares, et les abus signalés avaient fini par disparaître. L'ordonnance de 1828 les rend désormais impossibles. Voy., au surplus, Cormenin, Appendice, p. 47 ; Duvergier, t. 28, p. 178, note 1 ; Foucart, 4eédit.,t. 3, p. 676, n° 1912; Dufour, 2e édit., t. 3, p. 521, np 52.

Les tribunaux criminels ne peuvent donc plus, aujourd'hui,

(1) Ici, l'expression matière criminelle, et plus loin, celle de trihunaum criminels, s'appliquent au grand criminel et aux Cours d'assises.

être dessaisis, par la voie du conflit, des affaires qui leur sont . alors mémo qu'il s'élèverait des questions préjudicielles du domaine de L'autorité administrative ;eequi ne veut pas dire que l'exception d'incompétence ne puisse être proposée, et que les tribunaux ne puissent ordonner un sursis; au contraire, lorsque, dans une affaire criminelle, il s'élève une question préjudicielle qui appartient à la compétence administrative, le ministère public et l'accusé conservent le droit de demander le renvoi préalable à l'autorité administrative, et les tribunaux peuvent, et ils doivent môme d'office, surseoir à statuer au fond jusqu'à ce que cette question ait été décidée par le pouvoir compétent. Seulement, on s'en rapporte à leur prudence et à leur impartialité, et si, pour un motif quelconque, ils jugent à propos de passer outre, le préfet ne peut revendiquer l'affaire au nom de l'administration, sauf à la Cour de cassation à annuler l'arrêt sur le pourvoi du ministère public ou des parties. Voy. C. cass., 15 juillet 1819, Fabry ; Duvtrgier, t. 28, p. 178, note 1 ; Foucart, 4eédit.,t. 3, p. 678, n° 1903; Dufour, 2e édit., t. 3, p. 522, n° 523 ; Lerat de Magnitot et Delamarre, t. 1, p. 284; Dalloz,p. 125, n°51.

457. — M. Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 230, n° 167, blâme la disposition de l'art. 1er de l'ordonnance de 1828 : « Cette disposition, dit- il, est fondée sur ce que le conflit, étant la revendication d'une affaire administrative, ne peut être élevé qu'autant qu'il s'agit d'une affaire de la compétence de l'administration. Or, le jugement des matières criminelles proprement dites n'est jamais dévolu aux administrateurs ou aux corps administratifs : donc l'administration ne peut jamais tenir ce langage : Banc jaridictionem meam esse aio. — Ce raisonnement, qui a semblé péremptoire aux rédacteurs de l'ordonnance, nous semble pécher par sa trop grande généralité. Sans doute, les matières criminelles proprement dites ne sont jamais de la compétence de l'autorité administrative; mais il peut très-bien arriver que la décision d'une accusation criminelle soit subordonnée à une question de la compétence de l'autorité administrative... — Pourquoi ne pas permettre d'élever le conflit dans les matières criminelles, non pas pour revendiquer le jugement du crime, mais la connaissance de la question préjudicielle à résoudre avant de statuer sur l'accusation publique? Pourquoi n'avoir pas admis que les matières criminelles comportent une disposition analogue à celle de l'art. 2, n° 2, de l'ordonnance de 1828? Il nous semble qu'il y avait absolument même raison de décider dans les deux cas, et que, pour être conséquent^ il aurait fallu

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ou admettre, dans les matières criminelles, le conflit sur lesquestions administratives préjudicielles, ou le rejeter dans les matières correctionnelles. »

Ce raisonnement ne manque pas d'une certaine force. Il faut pourtant remarquer, avec M. de Serrigny lui-même, que l'empiétement du pouvoir ne peut être dangereux, parce que les Cours d'assises ne statuent directement que sur la culpabilité de l'accusé, et non point sur la question incidente, qui peut seulement influer indirectement sur les motifs qui déterminent la conviction du jury.

458. — Quant aux matières correctionnelles, l'ordonnance précitée du 1er juin 1828 porte :

a Art. 2. Il ne pourra être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants :

« 1° Lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative ;

« 2° Lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d'une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l'autorité administrative en vertu d'une disposition législative.

« Dans ce dernier cas, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. »

La première hypothèse se vérifie, par exemple, en matière de contravention de grande voirie. La répression de ces contraventions a été attribuée à l'autorité administrative par diverses lois. Si un tribunal judiciaire retenait la connaissance d'une contravention de cette nature, il y aurait lieu d'élever le conflit. Il faut remarquer, du reste, que, même en cette matière, l'application des peines corporelles appartient exclusivement à l'autorité judiciaire, et que, par conséquent, le conflit ne peut être élevé sur ce point. Voy. mes Principes de compétence, nos 744 et 759.

La seconde hypothèse peut se présenter fréquemment. Par exemple, si un entrepreneur de travaux publics, poursuivi en police correctionnelle pour avoir extrait des matériaux sur la propriété d'un particulier, se défend en disant qu'il l'a fait en vertu du cahier des charges, auquel il s'est en tout point conformé, et s'il élève des difficultés sur le sens et les clauses de ce cahier des charges, le tribunal correctionnel devra surseoir et renvoyer à l'autorité administrative l'examen préalable de cette question d'interprétation, 8 mai 1850, Poulain c. Le/Ion. Pareillement, des délits de pêche ou des délits forestiers peuvent dépendre de la question de navigabilité d'une rivière, de la dé- j fensabilité d'une forêt, etc. 11 y a lieu encore à surseoir jusqu'à \

la décision de cette question préjudicielle par l'autorité administrât i\e.

4 38 ùis. — M. Reverchon, p. 565, n° 32, fait observer que le Conseil d'Etat admet une exception, puisée dans l'art. 60 de la loi du li dée. 1789, en décidant, 18 mai 1854, Le frileux et Savolle c. Quesncl, qu'un conflit pouvait être élevé, si des conseillers municipaux sont traduits devant les tribunaux correctionnels, à raison des termes dune de leurs délibérations. Cet auteur n'approuve pas cette solution, qui est contraire à l'opinion que j'ai développée dans les Principes de compétence, t. 3, p. 559, n° 738 (a).

459. — L'art. 2 me paraît applicable aux matières de simple police. A la vérité, l'ordonnance ne parle point de ces sortes de matières ; la raison de décider est la même que pour les affaires correctionnelles. C'était dans ce sens que s'était prononcé le Conseil d'Etat, le 4 mars 1819, préfet de Seine-et-Marne \ mais le contraire a été décidé depuis l'ordonnance du 1er juin, les 3 déc. 1828, Bruhat, et 16 juillet 1846, Prost et Jamanet

M. de Serrigny, 2e édit., t. 1, p. 239, n° 172, professe néanmoins l'opinion contraire, en se fondant sur le silence de l'ordonnance de 1828 : «Essayez, d'ailleurs, ajoute- t-il, de remplir les formalités, et de tenir les registres prescrits par l'ordonnance, avec des adjoints de village! Et puis, la raison décisive, c'est que notre puissante administration n'a pas besoin de l'arme des conflits pour se défendre contre les envahissements des tribunaux de simple police, dont les jugements en dernier ressort ne peuvent excéder cinq francs y amendes, restitutions et autres réparations civiles comprises (1). »

Ces raisons sont peu concluantes. 11 est vrai que les formalités prescrites par l'ordonnance de 1828 devront être observées, comme le décide avec raison M. Duvergier, loco citatoy mais rien ne s'oppose à ce qu'elles soient remplies ; et, d'un autre côté, le peu d'importance des jugements des tribunaux de simple police ne doit pas faire oublier, surtout en matière de répression, la nécessité de sauvegarder un principe d'ordre pu-

(a) Le Conseil d'Etat est revenu sur sa jurisprudence ; il décide aujourd'hui que le conflit ne peut pas être élevé dans ce cas. Voy. trois décrets du 7 mai 1871 , Confia du Var, Conflit de Maine-et-Loire et un autre décret du 18 mai 1872, Conflit du préfet de la Cô'e-dVr.

(1) D .ns sa 2e édit. , t. Ill , p. 526 et suiv. , n»' 527 et 528, M. Dufour se prononce pour la non-recevabilité du conflit devant le juge de simple police Yoy. aussi, dans ce sens, M. Beulatignier, p. 464, et Dalloz, p. 427, n"56.

Code. — 6' édit. — I. 23

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blic, celui de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire.

459 bis. — Un décret du 17 avril 1851, Rougier c. la ville de Marseille, a donné lieu, de la part de M. Reverchon, p. 463, n09 27 et 28, à l'examen d'une question fort intéressante et que je formule en ces termes : Devant les tribunaux criminels, ou correctionnels, et de simple police, le conflit peut-il être élevé, pour les tribunaux criminels, dans un cas quelconque, pour les seconds, hors des cas déterminés par l'ordonnance? Au premier aspect, la négative semble évidente, puisque l'ordonnance est restrictive et prohibitive. Comment, en présence de dispositions aussi formelles que celles des art. 1 et 2, peut-on introduire une exception?

Voici les distinctions qu'admet M. Reverchon avec M. Lebon (Arrêts du conseil, 1851, p. 286) : En matière criminelle, les simples questions préjudicielles ne peuvent donner lieu au conflit ; il en est autrement quand il s'agit d'une action civile. Ces deux auteurs se fondent sur le décret dont j'ai indiqué la date et qui a confirmé le conflit, en déclarant qu'une action en responsabilité civile, portée devant le tribunal correctionnel de Marseille, pour réparation de blessures occasionnées par l'imprudence des entrepreneurs, employés de cette ville, appartenait, aux termes de la loi du 28 pluv. an vin, au conseil de préfecture. Dès là qu'on met sur la même ligne les travaux communaux et les travaux de l'Etat, l'action en garantie contre la commune de Marseille était de la compétence administrative , ainsi que je l'ai décidé dans l'affaire Mériet (Voy. mes Principes de compétence, t. 3, p. 529, n° 706, III) : on ne pouvait donc pas traduire cette commune devant le tribunal correctionnel. En fait, les actions civiles seront rarement d'une autre nature, et la question de doctrine n'a pas, à cause de cela, un grand intérêt pratique; toutefois, je dois dire que je n'admettrais pas que si le conflit ne pouvait pas enlever à la justice criminelle ou correctionnelle un accusé ou un prévenu, un conflit pût le mettre à l'abri de l'action de la partie civile; il y a, entre ces deux actions, une telle connexité que le juge de l'une doit être le juge de l'autre, ce qui ne permet pas cependant d'appeler en garantie, comme responsable, devant le juge criminel, une partie qui n'est pas son justiciable. M.Dufour, 2e édit., t. 3, p. 524, n° 526, rapporte le texte du décret de 1851, en tire des conséquences évidemment exagérées, mais ne fait pas connaître son opinion personnelle.

Je partage complètement le sentiment de M. Reverchon à l'oc-

casion d'une action civile exercée directement devant le tribunal civil. La voie du conflit est alors ouverte d'une manière absolue* Il ne s'agit que d'examiner si ou non la matière est administrative. Ce principe, incontestable, a été reconnu par un décret du 9 fév. 4847, Légat c. le directeur général de l' admiîiistration des postes.

459 ter. — Le 4 juin 1857, Leconte, décret qui juge qu'il n'y a pas lieu à donner suite à un arrêté de conflit, lorsque l'autorité judiciaire a déclaré prescrite l'action correctionnelle.