CONDITIONS DE LA NEUTRALITÉ

§ 31 — La souTeraineté est essentielle

La première condition pour qu'un État ait le droit de se présenter comme sujet neutre, est qu'il possède luimême la souveraineté. La seconde condition est la souveraineté de l'État belligérant.

La neutralité, considérée comme droit politique, fait partie de la souveraineté d'État. Elle consiste dans le droit pour tout État souverain de prendre une certaine attitude juridique vis-à-vis d'autres États en guerre. Il s'ensuit que l'État non-souverain est incapable d'agir comme sujet de neutralité indépendant et d'être investi des droits et des obligations qui s'y rapportent. Un État mi-souverain sera dans la plupart des cas forcé de suivre la neutralité de son suzerain, du moins si sa souveraineté est limitée par des obligations plus essentielles que celle du tribut (cp. § 22, point 3), et si les relations politiques qui existent entre eux sont réglées conformément aux principes (§ 4). L'État dont la souveraineté est liée à une union ou une confédération d'États , sera ordinairement obligé de faire dépendre sa neutralité des liens et gouvernements unionels ou fédéraux, pour autant que la constitution commune exige une direction en commun des affaires étrangères en général ou des qu'estions de neutralité seulement , soit en vertu de dispositions spéciales S soit par suite d'une communauté du droit de guerre*.

* Ainsi, la solidarité en guerre et en neatralité a été fixée et réglée pour la Confédération allemande par le Congrès de Vienne de 1815, et pour l'union snédo-norvégienne par le Riks-akt de la môme année.

' La qualité de membre d*une union ou d'une confédération n'apporte pas nécessairement et toujours des restrictions au droit de décider de la neutralité, mais seulement

160 Liv. 1, Ch. V — Conditions de la neutralité

De même que la souveraineté est une condition essentielle pour être sujet de la neutralité, elle Test aussi pour en être objet. Un État souverain se présente comme neutre indépendant vis-à vis de tous les autres États et dans toutes les guerres auxquelles il ne r prend point part. Mais pour être neutre — nous l'entendons tou-

I jours dans le sens juridique du terme — relativement à telle ou

telle guerre spéciale, il faut, par suite de la connexion qui existe entre la réglementation de la guerre et celle de la neutralité, que le conflit en question ait lieu entre des parties qui ont le droit d'être traitées en belligérants. Et comme le droit de belligérant est, lui aussi, un droit souverain, il n'y a que les États souverains qui puissent juridiquement agir comme belligérants, partant être objets de la neutralité.

§ 32 — Rapports aux guerres civiles

La neutralité juridique n'existe pas par rapport aux luttes qui se poursuivent dans l'intérieur d'un État, entre des partis ou des factions, alors que les camps opposés ne représentent pas des États indépendants.

L'on a parlé quelquefois de neutralité à l'égard des révoltes et des guerres civiles, et on considère alors cette neutralité comme formant une espèce particulière. Mais cela est inexact. La guerre e faisant juridiquement entre les États seuls et non entre d'autres groupements d'individus, le droit de guerre étant un droit d'État à État et la neutralité étant un droit de souveraineté, le droit international moderne ne peut concéder la neutralité qu'à des États sou-

en tant qa*elle restreint la soutferainelé. Des anions peuvent se former sar une base toute personnelle et dynastique, quoique de notre temps elles soient de plus en plus rares. Le droit de TËtat comme neutre n*en est pas touché, puisque la souveraineté est une prérogative de l'État comme tel et non de la personne du monarque. Dans une union purement personnelle, l'un des États peut rester neutre pendant une guerre soutenue par l'autre État, si l'intérêt politique l'exige, surtout quand ces questions sont régies , non par le souverain personnellement, mais par les gouvernements des divers États. Ainsi, les questions de guerre et de neutralité ne devinrent pas juridiquement communes à l'Angleterre et aux Pays-Bas par le fait seul que le stathouder héréditaire fut élu roi d'Angleterre. 11 est évident que ces problèmes litigieux disparaîtront d'eux-mêmes à mesure que les États ne s'uniront plus dynastlquement sans s'unir réellement Et, comme nul but de l'État n'est plus réel que l'existence et l'indépendance politiques, la nature des choses veut que désormais il ne se forme que difficilement entre les États des unions on des confédérations sans qu'avant tout il n'y ait entre eux communauté en guerre et en neutralité.

§ 33 — Neutralité devant une insurrection 161

verains et vis-à-vis d'autres États souverains. La lutte qui peut avoir lieu dans Tintérieur d'un État, est une affaire intérieure tant au point de vue international qu'au point de vue politique. Les États étrangers ne sont point autorisés à s'y ingérer : elle ne les regarde pas. Les parties qui prennent part à cette lutte ne sauraient être reconnues comme parties belligérantes^ tant que les désordres intérieurs n'étendent pas leurs suites à l'étranger et ne menacent point les autres États, et que le gouvernement ne s'est pas montré incapable de les réprimer. Un groupe d'individus, qui, au sein d'un pays, se trouve aux prises avec un autre groupe ou avec le gouvernement reconnu par l'étranger, est en conséquence considéré par celui-ci, non comme sujet du droit de guerre mais comme parti en révolte, et cela, indépendamment des motifs plus ou moins plausibles que la rébellion pourrait tirer des abus intérieurs. Comme ces motifs ne touchent pas l'étranger, et tout État souverain étant juge exclusif de ses propres affaires tant qu'il possède les conditions de la souveraineté à cet égard, c'est-à-dire tant qu'il a les pouvoirs suffisants pour maintenir l'ordre dans les limites de son territoire, il n'appartient pas aux autres États de les apprécier, supposé que les dites conditions soient dûment accomplies. Ils ne peuvent s'occuper des événements de la lutte qu'en ce qui a trait aux obliga tions qui pourraient leur être imposées par les traités, quant à l'extradition, à l'exécution des jugements, ou au devoir de ne pas permettre qu'on fasse de leur territoire un foyer de conspirations ou refuges pour les criminels *.

§ 33 — Neutralité devant une insurrection

Il est demeuré possible qu'une partie d'un État, qui se soulève et s'en détache à cause de changements ou rectifications des conditions naturelles, acquière elle-même le droit de devenir sujet de guerre et objet de neutralité.

Cette thèse découle de ce que la souveraineté n'est pas un fait primordial et immuable, mais un attribut suivant la personnalité

1 II est contradictoire de reconnaître, comme le fait Vattel, que « les nations étran-

• gères ne doivent pas s'ingérer dans le gouvernement intérieur d'un Étal indépendant, • «t que « ce n'est point à elles de juger entre les citoyens que la discorde fait courir « aux armes, » — en leur permettant néanmoins « d'interposer leurs bons offlces, et, > si leurs soins sont infructueux... d^asmter le parti qui leur paraîtra avoir le bon droit

• de son côté, au cas que ce parti implore leur assistance ou l'accepte... > (§ 296).

162 Liv. 1, Ch. V — Conditions de la neutralité

de rÉtat, qui peut changer et disparaître de la même manière qu'elle est née, selon les transformations qui s'opèrent dans la nature des choses, ou conformément aux modifications survenues dans une organisation politique contraire aux principes naturels.

La souveraineté n'est point imprimée à l'État de dehors, par l'étranger ou en vertu de rapports internationaux. Elle a une origine interne, soit dans l'essence même de la nation, qui en vertu de certaines conditions vitales a transformé en un État un certain groupe social parce que ce groupe constituait une unité politique naturelle, soit au contraire dans des circonstances accidentelles ou erronées, qui ont enfanté une unité contre nature, un corps politique qui manquait des conditions vraies pour sa création. Dans le premier cas, l'unité peut bien, par suite de changements spontanés, cesser tôt ou tard d'être ce qu'elle était. Dans le second cas, elle n'aurait jamais dû constituer un État dans sa forme actuelle, ni par conséquent non plus être souveraine dans l'étendue qu'elle avait. Dans l'un et l'autre cas, il peut se produire au sein de l'État luimême, ou de la nation, une tendance légitime de réorganiser ou de diviser l'État, en constituant une unité mieux appropriée aux circonstances. Il peut en résulter un État souverain nouveau, donc un nouveau sujet de guerre et de neutralité.

Certes, ce nouveau sujet, qui prétend à la neutralité vis-à-vis de l'étranger depuis qu'il est devenu souverain , n'est parvenu à la souveraineté que par des motifs de droit politique et non de droit international, et celui-ci n'a rien à voir dans les affaires intérieures de l'ÉtaL Mais le droit international étant originairement constitué à l'aide d'éléments empruntés au droit politique, et les rapports internationaux étant le fruit de rapports nationaux, le droit international ne peut en aucun cas omettre de prendre considération à une souveraineté créée par le droit politique, fût-ce même par suite de la substitution d'une nouvelle constitution à une ancienne constitution reconnue. Du moment que l'on admet en droit politique tel principe qui fixe les conditions de légitimité d'une souveraineté naissante ou d'un État, qui vient de se former par lui-même ou en se détachant d'un autre État parce que la souveraineté antérieure reposait sur des bases fausses ou surannées, le droit international doit l'admettre également. Par là, il cherche comme toujours sa source dans le règlement national, et il s'en tient à la souveraineté

§ 33 — Neutralité devant une insurrection 163

que le droit politique dit être réelle. Ce qui importe alors, pour la solution de la question, c'est de savoir où trouver la, preuve qu'une unité politique, qui vient de naître sur ces fondements, doit être réputée souveraine et par conséquent doit être un sujet de neutralité, parce qu'elle constitue une formation naturelle et née de la nécessité, non de Tarlifice.

Puisque la souveraineté naît de l'intérieur de l'État, c'est au droit d'État de répondre à cette question, et c'est au droit interugitional de s'y conformer. Mais la communauté des nations ne peut se passer d'une règle générale. Cette règle doit être cherchée dans une comparaison et une combinaison de ce qu'il y a de commun dans totU droit âCÊiat par rapport à ce qui doit être considéré comme un fondenient légitime pour la naissance et la reconnaissance d'un nouvel État souverain. Or, ce trait commun ne peut être constitué que sur la base naturelle de la souveraineté nationale, et celte base naturelle n'est autre, en principe, que la nationalité. Si un parti, qui au sein d'une société politique se soulève contre le pouvoir suprême^ se trouve en possession d'un titre naturel à la réalisation de son programme parce que celui-ci est national, et si l'organisation politique proclamée dans ce programme produit un corps social conforme aux exigences d'une vie nationale, l'étranger doit voir dans ce parti le représentant d'une véritable souveraineté, et dans le pouvoir de fait au contraire un usurpateur, alors même qu'il a été favorisé jusque-là par le succès, les circonstances ou la force. Une nation conquise, opprimée ou mutilée n'a pas cessé d'exister comme ayant droit d'une souveraineté naturelle : celle-ci n'a été que momentanément refoulée. L'autorité qui Ta supplantée ne possède qu'une souveraineté usurpée, c'est-à-dire illicite, nulle vis-à-vis du droit international. En pareil cas, l'étranger a le droit absolu, non seulement de considérer, d'un côté comme souveraine et par conséquent comme belligérante avec la compétence d'exiger la neutralité de la part des autres États, la nation opprimée qui cherche à se reprendre, d'un autre côté comme criminelle l'autorité usurpée , mais encore, dans le ctis où l'insurrection n'aurait point les forces nécessaires pour atteindre son but légal, de faire cause commune avec elle au nom de l'humanité et de l'aider contre l'usurpateur.

La base nationale d'une insurrection est donc la marque distinctive de la légitimité de ses prétentions à la neutralité vis-à-vis de

J64 Liv. I, Ch. V — Conditions de U neutralité

l'étranger. Mais cette base est de nature intérieure^ donc, la marque Test aussi. Reste à savoir quelle est la marque extérieure, qui vient établir qu'une insurrection possède une base nationale. Cette marque, il faut la chercher dans tout signe caractéristique de la qualité nationale, et ces signes peuvent être nombreux et de nature assez diverse : communauté de race, de langue, de civilisation, d'intérêts, etc. — La conscience internationale dira clairement, dans chaque cas spécial, si tel peuple insurgé constitue, selon les lois de la nature, une unité nationale réelle, avec le sentiment et la conviction de composer une entité à part et indépendante; car cette conviction se révèle dans la tendance — qu'aucun jugement impartial ne saurait méconnaître — d'avoir une vie politique commune et séparée de celle des autres États. Quiconque n'est point aveuglé par la partialité, tout juge qui se place au point de vue humanitaire et du droit pur, sera forcé de reconnaître, par exemple, que les Italiens, les Hollandais, les Hongrois, les Polonais, les Roumains, les Grecs, les Bulgares, elc, forment autant de nationalités différentes, qui ont parlant simultanément le désir naturel et le droit naturel de vivre chacune d'une existence nationale particulière, de gérer leurs propres affaires et de ne s'associer à d'autres existences nationales, c'est-à-dire à d'autres États, qu'autant qu'elles le jugent elles-mêmes convenable, indépendamment des événements historiques qui ont pu, à des époques différentes, leur être défavorables parce que ce n'est pas toujours le respect du droit mais souvent la violence et le fanatisme qui triomphent momentanément. Aussi les nombreuses insurrections par lesquelles ces nations ont voulu se délivrer d'oppresseurs, qui leur avaient ravi l'indépendance et par conséquent les conditions naturelles de leur développement, ontelles été considérées et, autant que possible, traitées par l'Europe impartiale comme de véritables expressions de souveraineté nationale, dignes du droit de belligérant et d'alliance, et comme des objets légitimes de neutralité.

§ 34 — Détermination des droits d'une insurrection'

Les raisons décidant la question de savoir jusqu'à quel point une insurrection doit être considérée comme révolte, ou bien comme guerre et par conséquent être admise au droit de belligérant objet de neutralité, dérivent logique-

§ 34 — Détermination des droits d'une insurrection 165

ment du principe qui prend la souveraineté d'État pour base des droits de guerre et de paix.

Plusieurs publicistes, surtout en Angleterre et aux États-Unis d'Amérique, cherchent ailleurs le principe fondamental qui nous occupe. Dans leur opinion, toute insurrection aurait droit, indépendamment de son but et de ses motifs, à la qualité de belligérant objet de neutralité, dès que les forces armées qu'elle peut mettre en ligne ont atteint une certaine importance, qu'elle a une certaine durée, consistance ou étendue, et que son gouvernement montre une certaine régularité ou stabilité Ml va de soi qu'il ne sera jamais possible d'indiquer, ne fût-ce même qu'approximativement , une mesure ou base quelconque, pour déterminer ce que l'on doit reputer une durée, une stabilité, une consistance, une étendue, une régularité, une importance, etc., suffisantes dans une insurrection, dans ses forces ou son gouvernement, pour qu'on puisse la considérer comme une guerre et non comme une simple rébellion. Tout est laissé à l'interprétation subjective et arbitraire. Mais à supposer même qu'il fût possible d'établir une différence précise entre la guerre civile et la rébellion sur le fondement de signes aussi vagues que la durée, l'étendue, la consistance ou autres semblables, l'histoire ne fournit- elle pas assez de preuves que le principe est pratiquement inapplicable ? Quelle longue durée et quelle persistance n'avaient pas par exemple les révoltes carlistes en Espagne? Quelle force n'ont-elles pas mise en mouvement, de quels moyens n'ontelles pas disposé, moyens quelquefois égaux à ceux du gouvernement légal, et avec quelle régularité ne se sont elles pas organisées, sans que l'idée soit pourtant venue à l'Europe éclairée de les considérer autrement que comme des rébellions, de simples ruptures de l'ordre, précisément parce qu'elles ne s'appuyaient sur aucune souveraineté nationale ni autre principe naturel, mais exclusivement sur la convoitise du pouvoir chez un parti ? Chez des peuples inquiets ou portés aux désordres, ceux-ci peuvent devenir chroni-

1 WbeaioD, I** partie, ch. U, §§5-10; Twiss, § 239; Creasy, p. 670 (d'après Daaa); Woolsey, § 179; Pergoson, § 234. — Ces deux derniers auteurs estiment même que, du moment que des rebelles ont réassi à créer un gouvernement, les puissances étrangères peuvent entrer en relations avec celui-ci, sans rompre avec TËtat originaire. N'est-ce pas encourager un peu trop les rébellions? On se demande combien il restera do respect pour la souveraineté des États, si celle-ci est reconnue à un soulèvement quelconque et momentané qui réussit à instituer un gouvernement propre.

166 Liv. I, Ch. V — Conditions de la neutralité

ques, et les rébellions peuvent être organisées en guerres apparentes en dépit du manque absolu de base juridique. Mais on aboutirait aux conséquences les plus regrettables, si on leur concédait le droit de belligérant par la seule raison qu'elles ont pu subsister quelque temps. C'est surtout sur mer que des résultats malheureux ne tarderaient point à se produire. Des révoltés qui auraient eu la force ou la chance de maintenir longtemps leur mouvement séditieux, peutêtre à Taide de Tor étranger, acquerraient le droit, reconnu par le monde civilisé, de saisir des navires et de troubler ainsi le commerce universel, d'instituer des conseils de prises, de juger les saisies, de confisquer des biens réputés contrebande de guerre, de bloquer des côtes, t?lc.— Une foule de droits aussi précieux que dangereux pourraient de cette sorte être abandonnés à une bande d'aventuriers, qui n'aurait peut-être en réalité nul autre appui que celui de la force brutale soutenue par des moyens injustes et accidentels, sans autre fondement que le succès de l'audace, sans autre motif qu'une ambition insolente. Sur terre, une révolte est plus ou moins limitée au territoire local, et l'étranger en souffre relativement peu, lors même que le droit de belligérant lui aurait été concédé. Mais du moment qu'elle trouve quelque expédient pour étendre ses opérations à l'océan — éventualité parfaitement imaginable, surtout si elle peut compter sur l'assistance cachée d'une grande puissance—, elle peut exercer directement une influence incalculable sur le trafic universel, partant aussi trouver des occasions sans fin de violer les droits des nations étrangères. Si le droit de belligérant lui a été alors accordé sans qu'elle combatte pour un but national, il est plus que probable qu'elle interviendra d'une manière troublante et offensante dans la vie internationale, en entravant injustement les échanges entre les États.

Les conséquences de cette fausse manière de voir, qui accorde la qualité de belligérant aux révoltes en raison de leur durée ou de leur étendue, se manifestent surtout dans ses conclusions.

Une.de ces conclusions est l'établissement d'une distinction subtile entre la reconnaissance de la qualité de belligérant et de Vindépendance politique chez une insurrection '. Tant que ces deux droits sont justement rapportés ensemble à la souveraineté d'État, ils se suivent, et ils sont aussi reconnus simultanément. Nulle insurrec-

* V.. par exemple. Creasy, p. 671 ; Field, § 962.

§ 34 — Détermination des droits d'une insurrection 167

tion n'est admise à la qualité de belligérant, qui n*est pas préalablement admise à la souveraineté dans TÉtat, soit par Tordre naturel soit de fait, partant à l'indépendance politique ; car la guerre est un droit souverain. Il en résulte l'indivisibilité des deux droits: de guerre et d'indépendance. Mais si l'on fait dépendre le droit d'une insurrection de sa force ou de sa durée, il s'ensuit au contraire leur divisibilité et leur séparation. L'insurrection passera alors au rang de guerre, et les insurgés passeront au rang de belligérants, aussitôt qu'ils auront pu se maintenir quelque temps (combien de temps ?), sans que leur reconnaissance comme tels impliquât simultanément leur reconnaissance comme indépendants, puisque cette dernière présuppose des conditions de toute autre nature que celles de la force et de la durée. Il en résulte une confusion dans les rapports juridiques de l'insurrection vis-à-vis de l'étranger, par suite de la séparation entre le droit de guerre et celui d'indépendance *. Tantôt tel droit de belligérant lui est concédé, tantôt le même droit lui est refusé, parce qu'on la reconnaît comme État sous un rapport mais non sous un autre. La force belligérante ainsi à moitié reconnue est devenue une sorte de société politique, dès le moment qu'on lui reconnaît des droits de nature internationale. Et pourtant, quoique l'État soit le seul ayant droit international, elle n'est pas devenue un État, puisqu'il lui manque l'indépendance qui fait partie de la souveraineté, attribut essentiel de l'État. Qu'est-ce donc que cette entité étrange et quasi-souveraine, qui n'est ni État ni non-État?

Il n'existe qu'un moyen pour éviter cette confusion et cette contradiction. Il consiste à ramener les deux droits séparés par mégarde, celui de belligérant et celui d'État indépendant, à leur source commune, la souveraineté, en supprimant le double sens de l'expression « reconnaissance ».

Lorsque les positivistes, dont les plus éminents se trouvent dans les rangs de la littérature anglaise et américaine, enseignent que le droit de belligérant peut être conféré à un parti au sein de

1 Les conséquences en sont visibles dans les hésitations et les incertitudes, si fréquentes, au sujet des droits que l*on doit accorder à ceux qui ont été reconnus belligérants mais non indépendants, incertitudes inévitaMes, puisqu'il ne serait pas possible d'agir logiquement en donnant les droits de la guerre à ceux qui manquent de la souveraineté. (V. quelques cas cités par Twiss, p. SOS, qui révèlent l'embarras des autorités et des tribunaux de prises aux États-Unis, parce que le gouvernement avait distingué entre les droits de guerre et d'indépendance pour les peuples de race espagnole insurgés en Amérique.)

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l'État sans même que ce parti soit déclaré société politique souveraine, ils se fondent sur la présomption que la reconnaissance de la qualité belligérante soit une sorte de reconnaissance, celle de l'indépendance une autre sorte. L'une n'implique, disent-ils, que la simple constatation d'un état de choses qui existe de fait, tandis que l'autre implique celle d'un état de choses qui existe de droit \

Il y a là deux erreurs à la fois : celle de qualifier de fait seulement, et non de droit, un état de choses auquel on rattache pourtant des droits de belligérants et des devoirs de neutres; et celle de considérer comme simple fait et rien de plus la guerre, qui est cependant l'objet d'une réglementation juridique. Le droit des gens donne à la guerre, non moins qu'à l'indépendance politique, le caractère légal. Sans cela, elle ne pourrait être réglée,l\ n'existe donc aucune raison pour envisager la guerre exclusivement comme un état de fait, l'indépendance comme un état de droit. Toutes deux peuvent être exclusivement des faits, si elles ne reposent pas sur des bases juridiques. Mais ni l'une ni l'autre n'aurait dans ce cas un titre quelconque à être reconnue. Autrement, toutes deux sont légales» par conséquent de droit, si elles ont plus ou moins leur fondement dans des conditions naturelles de l'ordre politique. Tant qu'elles n'existent que de fait ou qu'elles ne sont reconnues que comme telles, elles ne sont pas encore reconnues comme sujets de prétentions légales. Du moment, au contraire, qu'elles existent de droit» elles sont reconnues par suite de la légitimité de leurs prétentions, ce qui leur donne le caractère de sujets de droit et rend superflue toute autre reconnaissance. Quand on dit qu'une guerre est « re- » connue», l'expression « guerre» ne signifie pas seulement l'événement tout extérieur des hostilités, mais l'état particulier de lutte que le droit international désigne du nom de guerre et qu'il régiemente comme telle, c'est-à-dire des hostilités de nature à fonder des prétentions légales sur certaines facultés juridiques et considérations, tant de la part de l'adversaire que des puissances étrangè-

1 V., par exemple, Twiss, § i39; Creasy, § 639; Woolsey. § 179; Wheaton, pi. endr. » Prétendre que la reconnaissance de la qualité belligérante n*implique autre chose que la constatation d'an fait, tandis que la reconnaissance de l'indépendance Implique la reconnaissance d'un droit, cela revient à nier le droit de guerre^ partie intégrante du droit International positif. Si la qualité belligérante n'était qu'un fait, elle n'entraînerait que les droits qui existent déjà pendant la paix. ~ Ferguson veut bien admettre que ceux qui sont reconnus comme belligérants sont traités en États (I. c). Mais n'en résultet-il pas, logiquement, qu'ils doivent être reconnus indépendants?

§ 34 — Détermination des droits d'une insurrection 169

res, parce que la cause en est dans un certain titre et non simplement dans des troubles ou des désordres. Reconnaître seulement Févénement ou le fait tout extérieur qu'un parti s'est armé pour combattre un autre parti ou son gouvernement, cela n'a pas plus de signification en droit international que n'en a par exemple la communication du journal qui on répand la nouvelle ; cela n'entraîne nullement l'obligation de s'imposer certains devoirs à l'égard d'un semblable événement. Il y a contradiction à fonder des devoirs sur la simple reconnaissance d'un fait, faisant pourtant observer que ce n'est que le fait et rien d'autre que l'on reconnaît. L'État qui se borne à constater que des troubles ont éclaté dans l'intérieur d'un autre État, n'a encore par cette déclaration revêtu aucune responsabilité. Il ne devient responsable que du moment qu'il admet que ces troubles sont autorisés à requérir l'application des règles de la guerre, comme sujet et comme objet. Et ces règles étant fixées par le droit international, leur rapport est un rapport de droit.

Il est donc absurde de parler de deux sortes de reconnaissance, l'une d'un état de fait et l'autre d'un état de droit, quand on rattache pourtant au premier non moins qu'au second des droits et des devoirs, des prétentions de belligérant et des obligations de neutre. Reconnaître un droit, c'est reconnaître un état de droit. Du moment que l'on concède la qualité de belligérant à une insurrection, on lui concède tous les droits contenus dans cette qualité, en d'autres termes le droit entier de la guerre. Et l'état de choses ainsi créé ne peut être simplement un état de fait. C'est un état de droit, de même que la reconnaissance elle-même est la reconnaissance d'un rapport non seulement de fait mais de droit.

En général, cette connexité intime entre le droit de la guerre, de la neutralité et de l'indépendance politique, a été dûment observée et respectée en Europe. La Hollande, la Grèce, l'Italie, la Roumanie ont été reconnues comme belligérants en même temps qu'elles l'ont été comme États souverains et indépendants, alors même que la déclaration officielle concernant la qualité belligérante ne pouvait pas toujours trouver place dans le même acte diplomatique que celui qui reconnaissait l'indépendance de ces pays. Les deux sortes de reconnaissance n'en ont pas moins marché de pair, l'une reposant sur l'autre. C'est donc une situation très nette, que l'Europe neutre a admise dans les rapports des nations insurgées avec leurs adversaires.

Liv. 1. Ch. V — Conditions de la neutralité

11 n*en a pas été de même en Amérique. Ici , lorsque les colonies espagnoles se sont détachées de la métropole vers le milieu du XIX® siècle, les puissances les ont reconnues comme belligérants longtemps avant de les reconnaître comme États indépendants et sans qu'il y eût aucune relation entre les deux actes. Il en est résulté de fréquentes erreurs, confusions et incertitudes quant aux droits de guerre qui devaient leur être accordés. Tantôt on leur concédait un droit en raison de la reconnaissance de leur qualité belligérante, tantôt on leur refusait ce même droit parce qu'elles n'étaient pas reconnues comme États indépendants. Le lien qui unit dans la conscience publique le droit de la guerre et celui de la souveraineté est si naturel , que les autorités ne pouvaient jamais logiquement concéder ni appliquer l'un sans l'autre. On Ta vu surtout sur mer. Le pavillon suppose la souveraineté dont il est le symbole. Or, lorsque ce pavillon parut sur le théâtre maritime et prétendit au droit intégral de la guerre ainsi qu'à l'observation des devoirs de neutre parce qu'il en avait reçu le bénéfice malgré le défaut de souveraineté, il se fondait naturellement sur l'acte qui avait concédé à son gouvernement la qualité belligérante, même sans l'indépendance; car les cabinets étaient liés par leurs promesses, même illogiques. Tel cabinet s'est alors considéré comme engagé, tel autre s'est prononcé en sens contraire, selon que la promesse envisagée en elle-même était respectée comme telle, ou que le droit en question était, indépendamment d'elle, rapporté à la question de la souveraineté qui était son fondement dans Tordre naturel. Les autorités étaient rarement disposées à reconnaître un pavillon qui ne représentait aucun État reconnu. Le droit de belligérant concédé à ces colonies insurgées fut ainsi tour à tour respecté ou violé, selon le caprice, le hasard ou un intérêt qui n'avait rien de commun avec la question de droit. Il arrivait même quelquefois, que les autorités d'un seul et même gouvernement pouvaient appliquer alternativement l'un et l'autre système, ce qui entraînait des injustices continuelles. Cette confusion et ces injustices ne pouvaient guère être évitées, dès que l'on distinguait entre l'indépendance et le droit de belligérant, puisque le pavillon et son droit présupposent la souveraineté de l'État que les couleurs représentent. —Les inconvénients furent plus considérables encore , lors de la guerre de Sécession nord-américaine en 1861-1865. Les confédérés sudistes furent alors reconnus

§ 34 — Détermination des droits d'une insurrection 171

comme belligérants, quoiqu'ils ne le fussent pas comme États, ce qui du reste n'eût guère été possible, puisque, dans la forme comme dans le fond, leur soulèvement ne pouvait se distinguer d'une rébellion. Dans la forme, aucun État membre de l'Union n'avait le droit de se séparer unilatéralement de celle-ci; car elle constituait une unité politique, avec une constitution commune, dont le maintien dépendait du Congrès. Et dans le fond, le mouvement avait été suscité par des motifs de pur intérêt matériel, sans aucun fondement national. En outre, la reconnaissance de la qualité belligérante de la part de l'Europe n'était due qu'à des considérations de politique conmierciale égoïste et à courte vue, et ne reposait sur aucun principe. Aussi l'Europe en a-t-elle supporté les conséquences aussi bien que l'Amérique. Prolongation inutile et démesurée de l'insurrection et de ses suites, loin au delà de ce qui aurait eu lieu sans cet encouragement donné à la révolte contrairement aux principes du droit international ; développement de la misère matérielle, crise financière, et délits de neutralité qui ont failli troubler la paix du monde, — voilà les résultats. Si la révolte avait été traitée comme une révolte pure et simple, aussi longtemps qu'elle demeurait incapable de se constituer en corps de nation de manière à rendre possible une reconnaissance simultanée de la souveraineté et de la qualité belligérante, elle n'aurait pas pu se maintenir si longtemps, produire toutes ces calamités, et donner naissance à toutes les infractions aux devoirs de la neutralité qui ont entraîné les réclamations dites Alabama daims ainsi que les pertes qui s'ensuivaient; car, vis-à-vis d'une simple révolte il ne peut exister des questions de neutralité, la ligne de conduite y est claire, et rarement elle tourne la loi.

Le système théoriquement faux qui cherche dans la durée la valeur d'une insurrection, a d'autres inconvénients encore, de nature pratique. Un des plus graves consiste dans la différence qui en résulte pour le droit sur terre et sur mer. A supposer que des révoltés parviennent, malgré leur infériorité sur terre, à posséder sur mer, par suite de circonstances exceptionnelles, des forces supérieures à celles de leur souverain, ils pourraient y obtenir une prépondérance matérielle d'une telle durée, que, si la durée était acceptée comme fondement légal de la reconnaissance, ils acquerraient sur mer le droit belligérant sans l'avoir acquis ailleurs. Si l'on prend la souveraineté pour base juridique, cette inconséquence

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disparaît aussi bien que les autres. — En définitive, la théorie de la durée provoque des malentendus plus ou moins propres à sacrifier les principes à des caprices ou à des jugements vagues et subjectifs. Cette théorie est le fruit de la crainte qu'ont les puissances étrangères des inconvénients résultant pour elles d'un mouvement insurrectionnel prolongé et opiniâtre, qu'aucun règlement international ne forcerait à l'observation des lois de la guerre ; et elle entraîne après elle cette opinion qu'une insurrection, qui aurait lieu dans Yintérieur d'un pays, loin de la côte et des frontières, et qui par conséquent ne causerait pas tant de dangers pour les autres pays puisqu'elle no viendrait pas en contact direct avec eux, ne nécessiterait point une reconnaissance aussi prompte du droit de belligérant, qu'une insurrection dont le théâtre serait voisin de la côte ou des frontières, ou qui aurait lieu sur mer. Une base aussi vague et arbitraire pour un droit aussi important que celui de guerre et de neutralité, base qui non seulement manque de fixité, mais qui place les mêmes droits naturels dans des situations juridiques opposées, et qui, en présence de deux insurrections légitimes au même degré, accorde à l'une la protection de la loi en la refusant à l'autre, entraînerait des conséquences incalculables. Il est contraire à l'équité comme à la raison, de faire dépendre le droit concédé à un mouvement national, non de sa propre nature, de ses propres mobiles et actions, mais de l'effet produit sur des puissances étrangères à la question.

Les explications précédentes montrent combien est injuste et indécis, susceptible d'applications inégales et illogiques, variable d'après les lieux et les situations, tout autre fondement pour la reconnaissance d'une insurrection que celui de la souveraineté d'État, impliquant à la fois l'indépendance et le droit de guerre. Seul ce fondement est objectif, toujours le même, toujours clair, applicable à tous les cas et à tous les lieux. Il n'expose point l'étranger à plus d'inconvénients de la part des insurrections que les autres principes opposés : c'est plutôt le contraire qui a lieu. Une révolte à qui, malgré l'absence de prétentions légitimes à la souveraineté» l'on reconnaîtra le droit de belligérant, sera généralement un danger pour l'étranger, par son manque de retenue comme par la contagion du mauvais exemple. Mais si elle est traitée comme un simple désordre, les puissances étrangères possèdent contre elle une garantie dans le droit qui leur appartient de lui appliquer au besoin

§ 35 — Restrictions à la condition de souveraineté 173

leurs propres moyens de répression, du moment que ceux du gouvernement souverain se trouveraient être insuffisants.

§ 35 — Restrictions à la condition de souveraineté

La souveraineté, comme condition essentielle de la qualité de sujet ou d'objet de la neutralité, peut faire défaut dans les cas exceptionnels suivants, à savoir :

I. Pour le droit d'être sujel de neutralité: io si un État mi-souverain est autorisé, soit par son suzerain soit par la loi qui règle leurs relations politiques, à agir comme sujet neutre indépendant; 2o si un État, qui n'est souverain que dans sa qualité de membre d'une union ou d'une confédération, est pourtant autorisé, par le pacte d'union ou par la loi fédérale, à agir comme sujet neutre indépendant;

II. Pour le droit d'être objet de neutralité: l» si une révolte, qui ne peut être étouffée, est, malgré le défaut de souveraineté, par suite de la faiblesse de son souverain légitime abandonnée de fait à elle-même et à une existence internationale propre, de sorte qu'elle est obligée de se défendre au moyen des expédients de la guerre contre les dangers qui pourraient menacer ses rapports réguliers avec le reste du monde; 2o si une révolte ne peut être domptée que par des moyens dont l'immoralité ou la cruauté blesseraient la conscience universelle, de sorte que la société internationale, solidairement intéressée au respect des principes d'humanité, ne puisse en assurer le maintien qu'en conférant le droit de guerre aux révoltés; 3*^ si une population insurgée est déclarée belligérante par son propre souverain contre lequel elle s'est soulevée, et si les puissances étrangères tiennent cette déclaration pour bonne et valable.

Une insurrection ne doit point toutefois être considérée comme une guerre, et les insurgés ne doivent point être réputés belligérants, par la seule raison que le gouvernement légitime se sert en fait contre eux des moyens et des règles de la guerre (s'il recourt par exemple à des levées régulières de troupes, s*il applique dans

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rintérieur du pays les lois sur le blocus et la contrebande de guerre, s'il traite les prisonniers d'après les usages de la guerre, s'il observe la Convention de Genève quant aux malades et blessés, etc.), quand ces moyens et ces règles ne sont pourtant pas appliqués en dehors des limites de la juridiction ordinaire de TÉtat, ou qu'ils n'impliquent aucune prétention aux devoirs de neutralité de la part des puissances étrangères. Les moyens de la guerre peuvent, en effet, se trouver être nécessaires et convenables même comme mesures de police contre des désordres qui se produisent au sein de l'État, indépendamment de leur qualité de moyens d'exécution internationale ; et le droit de la guerre peut êti*e appliqué par des motifs purement humanitaires.Tant qu'un gouvernement n'emploie ces moyens que comme des mesures de législation et d'exécution intérieures, sans proclamer l'état de guerre vis-à-vis des nations étrangères ; si de plus il leur déclare expressément qu'il ne les emploie que comme des mesures de police et pour maintenir l'ordre dans le pays, même en punissant les contraventions qui y seraient commises par des étrangers en dedans des limites de la juridiction, mais sans exiger les devoirs de la neutralité, ni les droits de la guerre pour rendre les moyens effectifs, les États étrangers ne sont point autorisés à présumer l'existence d'un état de guerre par le seul motif que ces mesures de législation nationale offrent une certaine ressemblance avec celles que le droit international a légalisées comme des procédés de guerre. Chaque État souverain a sur son propre territoire toute liberté pour prendre les mesures jugées nécessaires à la répression des désordres qui s'y produisent, que ces mesures ressemblent ou non à des opérations de guerre, et qu'elles soient ou non de nature internationale. Ainsi, un gouvernement a parfaitement le droit de bloquer une de ses côtes occupée par des insurgés, en déclarant devant les cabinets étrangers qu'il a fermé au trafic une côte se trouvant sous sa propre domination^ et en en défendant l'accès aux navires étrangers, pourvu bien entendu qu'il n'invoque pas le droit de la guerre; car le dominium implique le droit incontestable de fermer son territoire à l'étranger *.

Il en sera autrement si un gouvernement non seulement concède la qualité de belligérant à ses sujets révoltés, mais y joint une dé-

^ Pendant des troubles quelconques, il peut être du devoir de TËlat, comme il est de son droit, de fermer ses propres ports et d'en interdire i*accès à l'étranger, sMI

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cJaration aux puissances étrangères que Tétat de guerre est admis à leur égard, comme Ta fait par exemple le cabinet de Washington en 1861. Une semblable mesure peut être motivée par le désir d'employer vis-à-vis d'une insurrection certains moyens de guerre impliquant l'exigence que les nations étrangères se soumettent aux devoirs de la neutralité *. Les puissances étrangères, étant obligées de respecter la souveraineté de l'État et par suite son droit de déterminer la qualité de tout mouvement séditieux sur son territoire,, doivent alors tenir pour valable la déclaration de l'état de guerre et se considérer elles-mêmes comme neutres, à supposer que leurs intérêts n'en souffrent pas contrairement aux règles du droit international. Mais si ses intérêts étaient lésés, chaque gouvernement aurait à juger lui-même de l'opportunité qu'il y aurait pour lui de reconnaître l'état de guerre et de s'imposer la neutralité, ou de considérer le mouvement comme une simple rébellion. Dans le second cas, il peut regarder comme délit tout acte des insurgés qui est ainsi qualifié par la législation de leur patrie et dont les États étrangers ne peuvent s'occuper que d'après ce qui est établi à l'égard de délmquants étrangers.

troove qae Tordre et la sûreté Vexlgeot ; et le môme droit existe pen lant une gaerre. Ainsi, la Présidence de la Confédération de rAUemagne do Nord a fermé, pendant la guerre de iB70-l87i, plasiears de ses ports aux puissances étrangères poar pouvoir les rendre Inaccessibles aux bâtiments de guerre français. Ce fut d'une manière moins régulière que le gouvernement fédéral des États-Unis d'Amérique fit usage du même droit dans la guerre de 1861- 1861$. Il a complété le blocus des ports do Sud avec des moyens non reconnus par le droit international (des coffres de pierre, etc.). Ces moyens auraient été licites si le gouvernement n*avalt pas lal-môme reconnu le Sud comme belligérant» en exigeant la neutralité de l'étranger. Mais, une fols qu'il avait fait cette reconnaissance^ Il n'était autorisé à employer d'autre forme de blocus que celle que prescrit le droit, international.

' Si un État se reconnaît incapable d'étouffer une insurrection sans les moyens du blocus et des prises, tant à l'égard des autres États que de ses sujets, en prétendant que ces États otiservent les devoirs de la neutralité, il n'est guère probable que les puissances étrangères se soumettront à ces devoirs, que le droit international n'exige d'elles qu'en présence de l'état de guerre, à moins que cet état ne soit en même temps formellement proclamé, que rinsurrection ne soit par conséquent considérée comme une guerre, et que les Insurgés ne soient traités en belligérants; car la qualité belligérante ne peut être accordée k l'une de deux parties sans être simultanément accordée à. l'antre.