DEVOIRS D'ABSTENTION

§ 58 — Notion

L'abstention consiste en ce que le neutre s'interdit et défend à ses ressortissants toute ingérence et participation dans la guerre, qu'il n'entreprend aucune action hostile contre un belligérant et qu'il ne lui prête aucune assistance, enfin que l'Etat neutre ne tolère sur son territoire aucune immixtion dans les droits de la guerre ni aucune hostilitéou violation du droit des neutres par les belligérants.

Toute la neutralité repose sur le principe que le neutre reste en dehors de la guerre et ne prend aucune part aux opérations militaires. En conséquence, le droit de la guerre implique celui d'exiger que le neutre, en échange de l'avantage de jouir dans la mesure du possible des bienfaits de Tordre malgré les désordres qui régnent autour de lui dans d'autres États, ne se permette pas de son côté des hostilités contre eux. Or, pendant une guerre, toute action qui, par sa connexion immédiate avec les moyens ou buts militaires, augmenterait ou diminuerait les forces d'une partie belligérante en lui apportant un avantage ou un désavantage de nature à influer sur le résultat des opérations, serait un acte d'hostilité. Le neutre qui le commettrait, se rendrait partie dans la guerre en s'alliant à une des parties en lutte. Il romprait la neutralité et contreviendrait au droit de rester en paix.

En général, on est d'accord sur ce large principe. Chacun reconnaît qu'une neutralité sans abstention des hostilités est nulle.

Par contre, les opinions sont partagées sur le caractère et la por-

s 59 — Caractère absolu 2'^i

tée d'une abstention complète. Que doit avoir fait le neutre pour être censé avoir rompu le devoir d'abstention? Dans quelle mesure doit il s'être abstenu, quant à tel acte, pour être censé avoir observé ce devoir? Que faut-il entendre par les mots c hostilité », c ingérence », « aide>, « secours »? Quelques-uns prétendent imposer au neutre des devoirs si nombreux et si étendus, qu'il ne lui resterait presque rien de sa souveraineté, tandis que d'autres veulent lui accorder des droits d'immixtion qui, habilement exercés, le rendraient de fait partie en cause sans prendre le nom de belligérant et sans supporter les charges de la guerre.

Aucune partie du droit international n'offre tant de controverses, par conséquent tant de difficultés pour le législateur. Il s'agit en effet de tenir le juste milieu entre des exigences contradictoires, de concilier le droit de l'État neutre au respect de sa souveraineté avec le droit du belligérant de ne pas avoir à combattre un ennemi caché derrière son ennemi déclaré. L'un et l'autre peuvent prétendre à être ménagés et à n'être pas troublés : l'un dans son repos et l'autre <1ans sa lutte. Le problème ne peut se résoudre en ayant uniquement égard à ces prétentions contraires en apparence.il faut encore avoir égard à la nature absolue ou relative de l'acte d'abstention considéré en lui-même, à l'équilibre des relations entre les belligérants, enfin à l'équité dans les cas où le droit abstrait ne serait pas clair ou pas applicable.

Tous les États souffrent de l'absence de lois uniformes sur la matière, car tous y sont intéressés. C'est pou)-quoi il serait désirable qu'un congrès universel posât les règles, de l'abstention des neutres. En attendant — et cette attente peut malheureusement durer encore longtemps — les gouvernements neutres feront bien, dans les cas douteux, de s'abstenir plutôt trop que trop peu d'actes équivoques qui aux yeux de tel ou tel belligérant pourraient être interprétés comme des faits d'ingérence dans la guerre. Et dans les questions litigieuses et obscures, une politique neutre sage et prévoyante tâchera de s'entendre d'avance avec les deux parties belligérantes sur la meilleure manière de procéder.

§ 59 — Caractère absolu

i . Les devoirs d'abstention neutre ne souffrent ni restriction ni exception.

224 Liv. Il, Div. lll — Devoirs d'abstention

2. Leur transgression ne serait pas légitimée même par une prestation de secours égale aux deux parties belligérantes, ni par la référence à un traité conclu avant la guerre'.

1. Aucun État ne peut se trouver simultanément en paix et en guerre. Et la paix n'étant maintenue qu'autant qu'elle n'est troublée sous aucun rapport, la neutralité n'est réelle que sous la condition que le neutre ne se permette aucun acte d'hostilité ou d'ingérence, sous quel prétexte que ce soit. Qu'il participe à la guerre activement ou passivement, par une hostilité directe, une aide ou une concession ; qu'il prétexte une cause ou non, peu importe, il a cessé d'être neutre. ± Des publicistes peu sévères, surtout parmi les anciens, ont tenté d'apporter quelque modification à cette loi, aujourd'hui reconnue. Ils ont admis des exceptions, ou du moins des restrictions, au devoir d'abstention, par des raisons plus ou moins subtiles, subjectives et accidentelles. D'après eux, l'État pourrait, tout en restant neutre' prêter secours aux belligérants ou à l'un d'eux dans certains cas, en leur fournissant des subsides, des troupes, des armes, etc., ou en leur accordant le droit de passage ou d'autres faveurs sur le territoire neutre, dans certaines circonstances particulières. Parmi ces circonstances figurent notamment : a) un traité conclu d'avance; b) la supposition d'une cause injuste de la part de la partie adverse ; c) des raisons de politique supérieure ; d) une prestation des deux côtés *.

Il n'est guère besoin de faire observer que , si l'on se place au point de vue juridique, aucune de ces « circonstances » ne saurait être excusée comme une raison pour diminuer les devoirs d'abstention.

Quant à la première de ces circonstances, un traité antérieur, stipulant un secours contraire à la neutralité ou contenant une telle clause, nous avons déjà démontré plus haut, en traitant la soi-disant neutralité «imparfaite» et la modification des devoirs des

* Bien que ce principe soil également valide à l'égard de lous ces devoirs, il sera nécessaire d'y revenir spécialemenl et par réiléralion ci-après, à propos de plusienrs d'entre eux (v. infrà, §§ 74, 82, 88, 103, etc.), parce que les raisons en sont difTérenies pour des devoirs difîTérents, et que le principe a été appliqué de manières diverses par rapport à eux.

• V. une ou plusieurs de ces raisons alléguées par Vatlel, §§ 81-83, 100-101, 103; Hubner, t. I, I~ partie, ch. 3. § 8; G.-F. de Marlens, § 304; Kluber, § 281 ; Kent, pp. 138lt)8; Wheaion, §§ 5-6; Manning, p. 225; Bluntschli, § 739. -- Réfutées plus ou moins par Heiïter, § 117; Hautefeuille, 1. 1, p. 382; Phillimore, § 141; Neuinann, p. 136; Woolsey, § 163; Calvo, § 1062; Hall, § 215. et autres.

§ 59 — Caractère absolu 225

neutres (§ 22, 1, et § 49), que toute neutralité qui, par quelque acte conventionnel, a cessé d'être parfaite, a cessé d'exister, tt que le seul contrat qui puisse modifier les devoirs d'un neutre, est celui par lequel une partie contractante remet un devoir envers elle. Les devoirs d'abstention existent à cause de la partie qui est protégée par eux, et c'est elle seule, comme ayant droit, qui peut y Renoncer.

Quant à la dérogation aux devoirs d'abstention pour des raisons de politique supérieure , ou envers un belligérant dont la cause est injuste j il suffit de faire observer le caractère subjectif de tout motif de la sorte. Chaque gouvernement peut prétendre que sa cause est juste et celle de son adversaire injuste; et toute raison politique est réputée « supérieure » par celui qui l'invoque. Tant qu'aucune autorité au-dessus des nations ne peut être appelée à en juger, de telles raisons, dont l'application amènerait la dissolution de toute organisation stable de la neutralité, ne peuvent être approuvées par le droit international.

Hûbner prend encore la défense d'une ingérence qui serait tolérée par les deux belligérants. — Mais, si les belligérants comprennent si mal leur intérêt , qu'ils s'imaginent qu'il soit possible qu'un acte d'ingérence occasionne un bien ou un mal égal aux deux parties, de telle sorte que, pour chacune, le dommage consécutif soit réparé par l'avantage corrélatif, c'est leur affaire, mais ce n'est pas une raison pour autoriser le neutre à commettre la même faute. S'il comprend sa position et ses intérêts, il n'abandonnera pas sa neutralité parce que les belligérants veulent bien le lui permettre. C'est du droit international et non pas d'eux qu'il doit prendre ses ordres, d'autant que les belligérants ne sont point seuls maîtres de l'état de choses créé par la guerre. Cet état concerne tous les États civilisés, par conséquent aussi les neutres, car ils ressentent tous l'état exceptionnel d'hostilités. D'ailleurs, l'histoire fournit surabondamment la preuve que le neutre, qui s'est une fois laissé entraîner à s'ingérer dans la guerre, ne peut plus s'arrêter à aucune limite, ni éviter les actes de partialité et les représailles. Aucun neutre ne saurait trouver un mode d'immixtion propre à éviter à la fois toute offense de l'une et de l'autre des deux parties en guerre. L'un des belligérants sera toujours offensé, directement ou indirectement, par l'acte d'immixtion qui conférera un avantage à la partie adverse, et les

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faveurs accordées même de part et d'autre ne produisent jamais les mêmes effets des deux parts. Un petit État peut être certain, qu'une fois entraîné dans les événements de la guerre, ne fût-ce qu'indirectement et avec l'assentiment des deux belligérants, il deviendra bientôt la victime de l'un ou de l'autre, ou de tous les deux. Le vainqueur se servira de la concession pour se procurer une base d'opération, ou pour tourner à son profit militaire l'avantage accordé, en alléguant comme prétexte le premier pas fait par le neutre. Si celui-ci commence à permettre volontairement quelque chose de contraire à la neutralité, il finira par y être forcé contre sa volonté.

Il n'est pas même admissible que l'État prélextesa faiblesse ou son impuissance de résister, comme motif d'une ingérence dans laguerre, ne fût-elle que passive et consistant dans la tolérance d'une violation de sa neutralité par l'un des belligérants. Le jugement sur la capacité de défense d'un État souverain n'appartenant point à l'étranger, tout État qui prétend être indépendant, est censé posséder la volonté et le pouvoir de se protéger contre les atteintes à son droit. La neutralité étant un droit, sa défense doit être présumée toujours possible et effective; elle est par conséquent un devoir absolu en toute circonstance où son omission impliquerait une rupture de la neutralité. D'ailleurs, le droit international n'exige du neutre qu'une défense dans les limites du possible, dans la mesure qui peut être attendue de tout État pacifique qui n'invoque pas une faiblesse prétendue pour dissimuler des faveurs coupables accordées à un belligérant, mais s'oppose sérieusement aux empiétements de celuici, qu'ils proviennent de l'insolence excitée par le succès ou d'une imprudence occasionnée par l'incertitude sur les meilleurs moyens à prendre. Gomme il est toujours aisé de distinguer entre la bonne et la mauvaise foi, entre la faiblesse réelle et simulée, l'adversaire qui peut souffrir par suite du manque de force chez le neutre, mais qui comprend que ce défaut est involontaire, n'exigera pas une réparation qui serait à la fois impossible et moralement non fondée»

Enfin — par suite de leur connexité immédiate avec la guerre et de leur indépendance de la souveraineté des États — les devoirs d'abstention sont absolus encore sous ce rapport, qu'ils ne pourraient pas être omis ou restreints même sous le prétexte d'une conduite égale envers les deux belligérants (§§ 51-52). Le neutre, qui s'immiscerait dans les opérations militaires de l'un et de l'autre, qui

§ 60 — Différentes sortes d'abstention :î27

les aiderait ou commettrait des actions qui leur seraient hostiles, qui souffrirait la même violation de sa neutralité de la part des deux, ou qui leur accorderait, à tous les deux, sur le territoire neutre, des avantages propres à faciliter Taccomplissement de leurs buts de guerre, aurait, par de tels actes, même accomplis d'une manière analogue et équivalente des deux côtés, abandonné la position de neutre et pris part à la guerre (§ 22, 2). A la différence des devoirs d'impartialité, où Faction bilatérale transforme le tort en droit, ici elle ne fait que doubler le tort. D'ailleurs le secours accordé, l'avantage dont l'usurpation serait tolérée, ne pourrait jamais être absolument équivalent des deux parts, ni offrir la même utilité pour les deux belligérants. L'une des parties en guerre serait toujours plus favorisée ou défavorisée que l'autre, ne fût-ce qu'à cause de l'inégalité naturelle des situations et des conditions, qui exclut la possibilité pour deux États d'avoir absolument les mêmes besoins et de pouvoir user de la même manière d'une assistance *. — Même la négligence de faire valoir un droit, dont l'exercice est une condition de la neutralité, n'est pas excusée par la parité dans le procédé des deux côtés *.

§ 60 — Différentes sortes d'abstention

Le fait que doit éviter tout neutre pour ne point participer à une guerre, peut être ou actif ou passif. Dans le premier cas, il consiste à commellre une action qui romprait le devoir d'abstention ; dans le second, il consiste à omettre les conditions du dit devoir.

Vaction peut être positive, c'est alors un secours prêté, ou négative, c'est alors un obstacle opposé aux opérations.

1 Cela devient snrtoat le cas si run des belligérants est une puissance maritime ou plus fort que l'autre, ou bien qu'une industrie en question est très ditTérente des deux côiés. — Exemple: Si un État neutre augmente sa liste de contrebande pendant la guerre entre deux pays, dont Tun s'occupe spécialement à fabriquer les articles ajoutés, celui-ci est favorisé au détriment de l'autre, quand même les défenses seraient formulées identiquement et que leur exécution fût impartiale dans la forme.

« Encore ici, l'un profilerait plus que l'autre de l'exemption de la charge y correspondante. -- Ainsi, si le droit du neutre de transporter des biens ennemis sous son pavillon est abandonné à la fois en faveur de deux belligérants dont l'un possède une plus grande marine militaire que l'autre, celui-là est favorisé aux dépens de celui-ci, qui a plus que lui besoin de la protection du pavillon neutre pour les transports de ses marchandises.

228 Liv. Il, Div. lll — Devoirs d'abstention

Dans tous ces cas, la neutralité est rompue, ou directement ^ lorsque le coupable, soit État soit particulier, exécute l'acte lui-même, ou bien indirectement , lorsque l'État souffre ou permet que l'acte soit exécuté sur son territoire ou par ses ressortissants.

L'infraction à la neutralité peut consister en une aide fournie à un belligérant (subsides, enrôlement, équipement, transport de contrebande, approvisionnements, etc.); elle peut aussi consister dans un empêchement à ses opérations militaires (par exemple à un siège ou un blocus). L'aide augmente la force du belligérant: le neutre commet ainsi une hostilité contre la partie adverse. L'empêchement diminue au contraire la force du belligérant : dans ce cas, le neutre commet une hostilité contre celui-ci. Dans les deux alternatives, il prend part à la guerre.

Des infractions à la neutralité peuvent être commises même par omission, bien qu'il puisse paraître singulier à première vue qu'un devoir d' « abstention » soit rompu par une omission. La négligence soit d'empêcher tel individu de transgresser la neutralité, soit de prévenir une infraction à celle-ci alors qu'il eût été possible et commandé par le droit international de le faire, équivaut à un délit de neutralité par omission; c'est un fait qui contribue à rompre l'abstention, et cela, soit que l'acte qu'il fallait empêcher fût à redouter de la part d'un belligérant, soit qu'il fût à craindre de la part d'habitants du pays neutre. Du moment que celui auquel l'obligation de surveillance incombait, a pu ou dû être conscient de l'imminence du danger, et qu'il était capable de le détourner, sa négligence le rend complice du délit. Si, par exemple, lorsqu'une guerre éclate, un gouvernement neutre néglige de promulguer, et de porter ainsi à la connaissance des sujets, la liste des objets de contrebande de guerre, ou les devoirs y relatifs, ou s'il laisse le public ignorer l'existence d'un blocus régulier et dûment annoncé, etc., il peut occasionner des transgressions du devoir d'abstention par ignorance (par transports illicites, violations de blocus, etc.). S'il ne s'oppose pas au passage de belligérants, aux enrôlements, à des opérations sur le territoire ou dans les eaux neutres, s'il n'empêche point les fuyards d'y* pénétrer pour en ressortir et reparaître sur le théâtre de la guerre, et s'il laisse ainsi le territoire neutre devenir

§ 61 — Sujets du devoir 229

une base d'opérations, il rompt par sa négligence le devoir d'abstention ; par sa coupable inaction, il laisse entrer son pays dans la sphère de la guerre , ou tolère une assistance contraire à la neutralité. S'il n'astreint pas ses agents et organes officiels à surveiller les ports, pour empêcher que les belligérants n'en usent pour leurs prises, leurs équipements, armements, recrutements, etc., il rompt la règle d'abstention qui défend de tolérer l'emploi des ports comme bases d'opérations.

Les particuliers eux-mêmes peuvent manquer au devoir d'abstention par des omissions coupables. Tel le cas, par exemple, où l'employé d'un marchand ou d'une compagnie d'armateurs néglige d'informer ses patrons de l'existence d'un blocus dûment organisé et annoncé, ou d'autres restrictions apportées au commerce ou à la navigation neutres et autorisées par le droit de la guerre.

Enfin, l'État étant responsable des délits de neutralité commis sur son territoire ou par ses ressortissants, soit par un faire, soit par un laisser-faire, à savoir dans tous les cas où la répression (par saisies, confiscations, etc.) n'est pas abandonnée au belligérant, le devoir d'abstention peut être rompu, non seulement directement par l'auteur lui-même, soit l'État, son gouvernement, ses organes ou ses représentants, soit le particulier, mais encore indirectement, si l'État, par une insouciance coupable ou une partialité cachée, ou sous prétexte d'impuissance, i?erwe^, expressément ou tacitement, à ses ressortissants de rompre le devoir d'abstention (en armant des navires de guerre à destination d'un belligérant, en organisant des bureaux d'enrôlement, etc.), ou néglige de réprimer leurs actes, ou tolère, en laissant ses frontières sans défense suffisante, des invasions ou des violations du territoire qui favorisent certaines opérations des belligérants (par exemple la création de dépôts de houille, l'occupation de points stratégiques, l'installation de vigies, etc.).

§ 61 — Sujets du devoir

Certains devoirs d'abstention incombent à l'État seul, à ses organes et à ses représentants. D'autres incombent aussi aux particuliers (§ 51, 2). Dans les premiers rentrent les obligations de s'abstenir de subsides et de prêts aux belligérants, de fournitures d'auxiliaires ou d'articles de

230 Liv. II, Div. III — Devoirs (Vabstention

guerre, d'enrôlements, d'abus du territoire neutre par dépôts de guerre, passages, opérations de guerre, occupations de places, ouverture de ports, etc. Au nombre des seconds figurent les obligations de s'abstenir de transports et trafics illicites , d'armement et d'équipement de navires ou de troupes, et de violations de blocus.

Coinrne il a été dit plus haut, l'État est en principe responsable, non seulement de ses propres délits de neutralité, mais encore de ceux de ses ressortissants et de ceux qui se commettent sur son territoire. Cependant, certains actes ne sont des délits de neutralité que s'ils sont commis par l'État et non s'ils sont accomplis par des particuliers; d'autres sont des délits, qu'ils soient commis par l'État ou par des particuliers. Enfin, certains délits commis par des particuliers n'engagent pas jusqu'ici la responsabilité de l'État, parce que la coutume autorise le belligérant à les réprimer lui-même sur le champ (au moyen de saisies et de confiscations, etc.) K

§ 62 — Délits commis par les fonctionnaires publics

Les délits de neutralité commis par des mUorilés ou fonctionnaires publics en cette qualité sont considérés comme des actes de l'État, tandis que les actions de ces mêmes personnes en tant que particuliers leur seront imputées en leur qualité de ressortissants, individuellement.

Les actes de personnes au service de l'État peuvent être connexes avec ce service ou non ; et, dans le premier cas, ils peuvent avoir été commis avec ou sans l'ordre ou l'autorisation du gouverne-

^ La dérogation la plus frappante à la règle conlenae dans ce paragraphe est apportée par Lorimer, qui voudrait exonérer les particuliers de toute responsabilité et la faire retomber tout entière sur l'État (pp. 272-276). Les particuliers devraient, selon lui, pouvoir impunément trafiquer, même avec do la contrebande de guerre; ou, pour dire mieux, il n'y aurait plus de contrebande, tout commerce avec les belligérants étant permis aux particuliers, aucun n'étant permis à TÉtat. — Comme il arrive en général aux projets radicaux et présentés avant leur temps, celui de Lorimer tombe dans l'inconséquence. Car, tout en permettant aux particuliers de violer les blocus — conséquence logique de leur droit de commerce illimité —, il ne veut pas protéger ceux qui les violent contre la répression du bloquant. Mais il est évident, qu'une fois admis le principe qui exempte le commerce privé de toute restriction pour cause de guerre — principe appartenant à un avenir encore assez éloigné —, il devrait s'ensuivre logiquement l'exemption corrélative de toute mesure de répression contre ce commerce, puisque le droit international ne peut pas laisser punir des actes qu'il qualifie de légitimes.

§ 63 — Devoirs spéciaux 231

ment. Ce qui est exécuté sur son ordre ou avec sa permission doit, comme de juste, être regardé comme son fait. Si en dehors de cela quelque abus ou malentendu se produit dans l'exécution d'un pouvoir public, le fait ne saurait guère, même dans ce cas, être traité comme étant de nature privée. C'est là une affaire d'État; cependant le gouvernement peut se libérer de sa responsabilité en poursuivant et réprimant la transgression et en accordant réparation et indemnité à tout État et intéressé étrangers lésés. Enfin, ce que font des fonctionnaires en leur qualité de simples particuliers, les exposera eux personnellement et non pas leur gouvernement. Ils seront poursuivis et rendus responsables de leurs actes de la même manière que les autres citoyens. Seulement, et indépendamment de la répression qui frappe alors le coupable en tant que particulier, l'État doit le destituer de ses fonctions publiques si la neutralité a été rompue par son fait. Car, il ne suffit pas que le fonctionnaire souffre, en sa qualité d'homme, les mêmes conséquences juridiques que le particulier. Son individualité, étant indivisible, réunit dans une même volonté les deux faces publique et privée de sa personnalité, de telle sorte que l'homme public devait empêcher l'homme privé de toute transgression du droit public. En portant atteinte à l'ordre, il a montré qu'il est inapte à servir d'organe à l'État dans les affaires extérieures, et son éloignement est une garantie nécessaire contre la répétition d'actes propres à compromettre les relations internationales.

§ 63 ~ Devoirs spéciaux

Sont réputées « devoirs d'abstention » les obligations de s'abstenir des actes suivants :