ARTICLE V ARMEMENT ET ÉQUIPEMENT
Aperça historique
Depuis plus d'un siècle, des abus très fréquents ont eu lieu par armements et équipements, en port neutre, de navires de guerre pour compte belligérant. Cette forme de secours belliqueux fut longtemps tolérée, même après que le droit et l'opportunité de la défense eussent été reconnus au gouvernement neutre. La nécessité d'une application constante du droit d'interdiction fut sentie seulement lorsque le développement de la guerre maritime eut rendu insupportable l'exercice du droit laissé aux neutres, de permettre les armements chez eux dans les cas où ils ne trouvaient pas de leur propre intérêt de s'y opposer. Les premiers progrès furent réalisés par la voie conventionnelle, puis l'on passa peu à peu à l'interdiction absolue par législation nationale. C'est principalement dans le Nouveau monde que l'attention a été portée sur le danger^de fermer les yeux sur ces sortes de délits de lèse-neutralité , semblables à l'enrôlement et au trafic de contrebande, ou consistant plutôt dans une combinaison des deux.
Et cependant, il est peu de parties du règlement de la neutralité qui soient plus importantes que celle-ci ; il est donc nécessaire de lui vouer
» HelTler, § 147; Haulefeuille . t. 1, pp. 435, 459-463; Phillimore, § 153; Creasy,
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une attention particulière, d'autant plus que les opinions sur la portée des actes en question ont été, et sont encore, très divergentes.
Ce fut pendant les guerres entre la France et l'Angleterre, à la fin du XVIIIe siècle, que surgirent les difficultés qui obligèrent de régler en détail la question des armements et équipements contraires à la neutnaliték Le règlement se fit, à défaut de convention, par voie de décrets nationaux.
Mais déjà auparavant, pendant le XVIIe siècle, on trouve quelques traités conclus entre des groupes d'États et par lesquels, bien qu'ils soient défectueux et incomplets, les parties s'obligèrent mutuellement à faire usage de leur droit d'interdire et d'empôcher sur leurs territoires respectifs, et de réprimer par séquestre ou confiscation, les armements pour l'ennemi du cocontractant Des navires de guerre qui lui seraient fournis, devaient notamment être saisis et confisqués. Ainsi, un traité entre l'Angleterre et la Suède, conclu en 1661 et renouvelé en 18i2, prescrit que des navires de guerre ne pourraient être menés de l'un des pays contractants à l'ennemi de l'autre, et que tout navire qui se trouverait dans ce cas serait de bonne prise. Par un traité de 1670, l'Angleterre et le Danemark s'obligent, non seulement à ce que l'un des contractants ne fournisse pas à un ennemi attaqtiant de l'autre des vaisseaux de guerre ou des articles d'équipement, ni ne tolère que de tels objets lui soient fournis par les sujets, mais encore à punir tout fait y relatif comme acte insurrectionnel *.
La question fut réglée avec plus de méthode par la législation nationale des États-Unis en 1793. Un événement hâta alors l'avènement du principe qu'il faut faire valoir avec plus de sévérité la souveraineté territoriale neutre vis-à-vis des tentatives des belligérants d'abuser du territoire neutre pour y armer leurs vaisseaux de guerre. Au début du conflit franco-anglais, le ministre de France à Washington fit armer et équiper dans les ports des États-Unis des corsaires français et y enrôla des matelots américains ; le tout sans autorisation et en prétendant exercer un droit. En face de ces préparatifs, et voyant les corsaires ainsi créés prendre la mer et capturer des navires ennemis près du territoire maritime américain et quelquefois même en deçà de ses limites, le gouvernement des États-Unis trouva sa neutralité gravement compromise, et jugea nécessaire de poursuivre ces irrégularités comme offensantes à la fois pour la paix et pour la souveraineté du pays où elles eurent lieu. A la déclaration de neutralité fut, en conséquence, jothte une sommation aux citoyens des États- Unis de s'abstenir de tout secours aux belligérants. Et comme cette dé-
> Plusieurs traités de cet'e époque rangent, en outre, les navires de guerre parmi les articles de contrebande. Il va de soi que, dans ces cas, la saisie et la confiscation s'en sont suivies sans stipulation expresse. Nais il ne s*en est pas suivi que l'Ëtat neutre fût tenu de poursuivre le délit, bien que, d'après l'opinion prévalant de plus en plus aujourd'hui, tout gouvernement loyalement neutre devrait s'imposer ce devoir.
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clai'ation sommaire, exprimée en termes généraux, se montra bientôt insuffisante pour permettre la poursuite et la répression effectives des délits préci tés,jine jaérifi d'actes idrent alors le jour,, pai* lesquels- fut inaugurée la législation internationale contre Tarmement et l'équipement. Un décret du 5 juin 1793 iaterdii tout équipement de navires dans les ports nord-américains pour le compte d'un belligérant étranger. Et par une note du 17 du même mois, il fut déclaré officiellement à la légation de France que les États-Unis, comme neutres, avaient le droit et le devoir, indépendamment de toute convention à cet égard, d'interdire aux belligérants d'armer, d'équiper et d'enrôler pour leurs navires de guerre dans un port de l'Union. Car, il importait de ne léser aucune puissance amie tant qu'elle observait elle-même l'ordre. Des instructions sévères et détaillées furent communiquées aux autorités des ports et des douanes, afin d'empêcher l'équipement de navires évidemment destinés à une guerre étrangère. Des décrets furent promulgués, statuant que « tout armement ou équipement de navire » pour but de guerre, fait par un belligérant en port nord-américain, est 9 illicite, et aucun navire semblable ne jouirait du droit d'asile. Il serait 9 seulement licite d'équiper un navire de telle manière que l'équipement » pût s'appliquer également à la guerre et au commerce, mais non pas s'il » s'appliquaitàlaguerreexclusivement.»— C'était la première fois qu'était établi nettement, dans une communication officielle internationale, le principe que du droit souverain d'un État d'interdire sur son territoire des armements pour une guerre étrangère, était inséparable le devoir comme neu' tre d'en faire usage, parce que les préparatifs de guerre étrangers sous la souveraineté de l'État non seulement offensaient celui-ci mais rompaient sa neutralité. — Ce fut le point de départ d'une série de lois, qui devaient se multiplier en Angleterre et en Amérique pendant quatre-vingts ans sous l'impression continuelle de preuves nouvelles de la nécessité de faire usage du droit d'interdiction, et qui ont finalement abouti aux fameuses Règles de Washington de 1871.
Le gouvernement américain ne s'est pas arrêté aux seules paroles et promesses : il a appliqué les nouvelles règles avec exactitude et sans égard à deç sympathies ou à des antipathies nationales, même contre les puissances les plus amies. Les navires qui avaient été armés contrairement à la neutralité, et qui avaient fait des prises, furent désarmés lors de leur retour dans les ports américains. Si des navires ainsi désarmés étaient armés de nouveau dans quelque autre pays, ils n'étaient plus traités en port américain comme des contrevenants, mais comme des corsaires ou navires de guerre ordinaires, équipés à l'étranger.
Les lois provisoires de 1793 avaient interdit l'armement et l'équipement par belligérant (ou pour son compte comme propriétaire) de navires mili-
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taires en vue de la guerre, mais non pas Tarmement par les sujets neutres de navires destinés à être livrés au belligérant hors du ten'itoire neutre. Le fait était qualifié de coupable, si le belligérant était propriétaire <^\i navu-e pendant que celui-ci se trouvait encore sous la juridiction du neutre, mais non paë s'il ne devenait son propriétaire qu'en dehOi*s d'elle, quand môme l'équipement sur le territoire aurait été fait pour son compte. Les actes postérieurs allèrent plus loin et réprimèrent même rangement sur le territoire neutre de navires destinés au belligérant.
Le premier Foreign Enlistment Act qui a été la conséquence de celte législation provisoire fut celui du 5 juin 1794. Il avait pour objet les préparatifs d'expéditions maritimes contre une puissance? amie, équipement de vaisseaux de guerre pour le compte d'un belligérant, enrôlement y relatif, etc. En vertu de cet acte et de la jurisprudence qui s'en est suivie, tout armement de navire ou d'expédition maritime militaire sur le territoire neutre pour un belligérant était défendu et réprimé ; n'importe que l'action fût commise par le belligérant ou par les sujets du pays, et sans distinguer si les navires étaient livrés en dedans ou en dehors du territoire neutre. Toute prise faite par des navires ainsi armés était réputée illégale et devait être restituée.
Cet acte et un acte additionnel de 1797 furent appliqués jusqu'à ce que les guerres d'émancipation des colonies espagnoles eussent démontré la nécessité de dispositions ultérieures contre l'abus du territoire neutre, surtout pour des armements déguisés. La loi de 1794 n'avait pas prévu et ne punissait pas les armements cachés, faits au moyen d'une vente apparente sur le territoire neutre aux agents d'un belligérant. En 1817, pendant les hostilités entre l'Espagne et les États de La Plata, deux navires espagnols furent capturés par deux navires nord-américains. Ceux-ci s'étaient fait passer pour être de Buenos-Ayres et pour appartenir à des propriétaires y domiciliés, et ils en avaient pris les dehors. Mais les recherches établirent qu'ils avaient été construits, armés et équipés aux États-Unis, où leurs propriétaires véritables étaient domiciliés, et qu'après avoir été achetés par des agents du gouvernement de Buenos-Àyres pour y être menés sous la protection du pavillon des États-Unis dans le but d'être employés contre l'Espagne, ils avaient encore comp^ef^ leur armement aux États-Unis. Nanti de ces faits, le tribunal de prises nord-américain déclara illicite la saisie des navires espagnols et en ordonna la restitution. On admit qu'il y avait là délit de lèse-neutralité, en ce que les propriétaires nord-américains n'avaient pas le droit de vendre un navire lorsqu'ils savaient qu'il était destiné à un emploi en course contre une puissance en paix avec la patrie. Et cela, d'autant que le gouvernement de La Plata n'était pas reconnu comme belligérant, mais devait être considéré comme
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un gouvernement d'insurgés, la loi de 1794 n'ayant attribué le droit de belligérant qu'à des gouvernements officiellement reconnus. Et la vente apparente, faite pour couvrir une propriété en réanté neutre, fut déclarée incapable de changer le caractère de celle-ci.
Cependant, ces cas trahirent l'insuffisance de la loi. Elle n'avait pas prévu le fait, devenu fréquent, de feindre une vente, faite en pays neutre à des agents d'un belligérant étranger, d'un navire armé sur le territoire neutre, le propriétaire véritable restant en réalité neutre. Si malgré cela le délit avait pu être réprimé par le tribunal, c'était parce que la partie combattante dont il était question, étant en insurrection, ne jouissait pas, selon la loi de 1794, des droits de belligérant. Mais encore cela ftit regardé comme un défaut et une lacune de cette loi. En effet, ne laissant dans aucune hypothèse réservé l'expédient de traiter en belligérant un pays insurgé, filt-il môme combattant pour sa délivrance, elle forçait les États- Unis à considérer comme rebelle et non comme belligérant un peuple qui, en prenant les armes, n'avait fait autre chose que naguère les États-Unis eux-mêmes, et qui, en conséquence, méritait toutes leurs sympathies. Les Américains se voyaient ainsi obligés, par leur propre loi, à traiter en pirates les corsaires et navires de guerre d'une colonie, qui se trouvait dans la situation où ils s'étaient trouvés eux-mêmes et dont la cause était celle de leur propre guerre d'indépendance. C'est qu'on n'était pas encore parvenu au vrai principe, qui est de considérer comme inséparables les deux sortes de reconnaissances : celle de V indépendance d'un État, et celle de sa qualité de belligérant (v. mprà, pp. 166 et suiv.).
Il importait donc de formuler deux règles nouvelles: 1© répression des actes d'armement, contraires à la neutralité, qui se couvrent d'un propriétaire fictif ou d'une vente simulée; 2» reconnaissance, à toute puissance belligérante de fait, du même droit de guerre qu'à tout État reconnu comme tel. Ces lacunes furent comblées par le Neutrality Ad du 90 avHl i8i8, remplaçant le Foreign Enlistment A et de 1794.
La nouvelle loi reconnaît la qualité de belligérants aux pailis combattants dans une guerre civile, et interdit l'armement, non seulement pour (ou contre) un État, mais encore pour (ou contre) un peuple, en paix avec ia patrie. D'autres dispositions ont pour but d'empêcher que des délits ne soient commis en tournant la loi. Pour prévenir les aides faites au moyen de la vente simulée à l'agent d'un belligérant, d'un navire armé sur le territoire neutre, sans destination belliqueuse visible mais dans le but convenu d'être livré au belligérant après avoir quitté le territoire neutre,une caution fut exigée à l'occasion de la construction de navires dont la destination était inconnue. Du reste, le nerf de cette loi est l'article qui défend à chacun, siyet ou étranger, d'armer ou équiper sur le territoire du pays neutre
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des navires de guerre, ou d'y préparer ou renforcer des expéditions navales, pour le compte d*un belligérant, dans le but de faire des croisières ou des hostilités contre un État ou- peuple ami , ses sujets jm leur propriété, ainsi que d'y contribuer. Il est également interdit d'accepter une mission qui leur serait hostile. Les transgressions sf>nt punies de prison ou d'amende et de la confiscation ou l'expulsion des navires. De plus, les autorités peuvent empêcher des armements.
Une édition revue et considérablement augmentée de cette loi est le Foreign Enlisiment Act anglais du 3 juillet 1819, « un acte pour empêcher, D entre autres, l'armement et l'équipement de vaisseaux pour buts de » guerre sur le territoire de S. M. sans la permission de S. M. ». — Cette loi ayant été supprimée et remplacée par la loi en vigueur, du 9 août 1870, qui ne fait principalement qu'en reproduire les dispositions en les rendant plus claires, il suffit de mentionner les différences qui séparent les deux actes.
Ils se distinguent tous deux de l'acte américam, leur modèle, par ce trait particulier, que l'interdiction des armements contraires à la neutralité n'est pas, comme dans le dit acte, inconditionnelle, mais dépend du gouvernement, qui peut en dispenser. Et les dispositions de la loi anglaise en vue de garantir l'État des délits cachés, semblent moins efficaces que celles de la loi américaine. Tandis que celle-ci exige le dépôt sans condition d'un cautionnement, dans chaque cas d'armement ou d'asile d'un navire dont la destination militaire est visible et qui est pi'êt à prendre le large, afin de garantir la responsabilité éventuelle du propriétaire originaire en cas qu'il fût établi plus tard que l'équipement, inoffensif en apparence , était destiné à la guerre et à être remis entre les mains d'un belligérant, la loi anglaise abandonne le dépôt du cautionnement au gré du particulier, qui trouverait convenable de se délivrer par là des conséquences qu'entraînerait éventuellement pour lui-même le délit, ou de délier un navire du séquestre. Et le pouvoir accordé aux autorités d'arrêter des navires suspects, est plus large, et implique plus de garantie contre les abus, en Amérique qu'en Angleterre. Les dispositions y relatives sont moins limitées et restreintes par des conditions et des réserves, et laissent plus de liberté d'application aux autorités locales.
L'acte de 1819 avait pour but de remédier à l'absence, en Angleterre, de moyens d'interdire et de réprimer les armements sur le territoire neutre de navires militaires pour des belligérants étrangers, non seulement pour ceux qui étaient reconnus en qualité d'États, mais encore pour ceux qui étaient indépendants de fait par suite d'une force suffisante pour soutenir une lutte. A l'exemple de la législation américaine, les droits de belligérant furent accordés à toute insurrection devenue réellement État par les événements. Le devoir du neutre de s'abstenir d'aide par armement fut imposé
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même à l'égard d'un état de guerre dans lequel se trouvait une nation non encore reconnue comme souveraine, mais qui avait fourni la preuve de conditions d'existence et de la capacité de faire un emploi régulier des moyens licites de la gueire. Et les défenses, jusque-là limitées, parles Foreign Enlistment Acts antérieurs, aux enrôlements, furent maintenant étendues aux armements et à l'équipement de vaisseaux, soit d'araies, de munitions ou d'hommes.
Toutefois, cette loi elle-même fut au bout de quelques dizaines d'années jugée insuffisante pour protéger entièrement la neutralité. La guerre de Sécession de 1861-1865 en fournit la démonstration. Jusqu'alors, les cas d'armements et d'expéditions maritimes contraires à la neutralité avaient été trop simples pour faire comprendre ce qui manquait encore à ce genre de législations. Les aventures des flibustiers en Amérique, et les expéditions maritimes attachées aux insurrections et aux guerres d'indépendance de Grèce et d'Italie, n'exigeaient pas une législation très développée pour sauvegarder la neutralité, les délits étant manifestes. Au contraire, l'importance et la durée de la guerre de Sécession nord-américaine déterminèrent des situations compliquées, des armements préparés et exéeûtes avec plus de calcul, d'une manière et dans des formes jusque-là inconnues, qu'aucune législation n'avait pu prévoir. Il fut dès lors nécessaire de résoudre et de régler sérieusement et en détail cette question: a Le droit international oblige-i-'û les États neutres à empêcher dans leurs j> ports la construction, l'armement, l'équipement et l'emmarinage, sous » toutes les formes et de toute façon, de vaisseaux de guerre pour le » compte des belligérants, par eux, leurs agents, ou les sujets du pays ? » La solution de cette question nécessita presque une dizaine d'années. Et, même après, elle est restée dans un état qui n'est ni clair ni rassurant.
La cause célèbre de VAlexandra prouva, déjà avant la naissance des Alàbama daims, que l'Angleterre ne pouvait pas, au moyen du seul acte de 1819, empêcher ses sujets de commettre toutes les infractions par armements de nature à compromettre la neutralité de l'État. Le manque de clarté dans la rédaction du texte laissait sans solution précise notamment ces deux points : lo Le gouvernement neutre peut-il poursuivre comme délictueux l'annement sur le territoire de TÉtat de navires de guerre pour le compte d'un belligérant, même avant qu'il soit suffisamment ac/iev^ pour faire participer les navires à des opérations, et sans qu'il soit prouvé qu'ils sont destinés au gouvernement belligérant, ou que celui-ci s'en servirait dans la guerre? 2o Jusqu'à quel point le gouvernement neutre est-il tenu de prendre des mesures préventives dans le but d'empêcher l'armement, pour pouvoir être libre de toute responsabilité?
Sur la commande d'un agent des États Confédérés, qui avait fourni les
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moyens nécessaires, le navire Alexandra se trouvait en plein travail de construction et d'armement dans les docks de Liverpool, évidemment en vue d*ôtre employé en croisière contre TUnion. Il fut d'abord mis sous séquestre sur la plainte du cabinet de Washington par sa légation, qui trouva le délit de lèse-neutralité manifeste. En effet, il Tétait, selon le Neutrality Âct américain de 1818, dont l'article y relatif avait été reproduit dans Tacte anglais de 1819. Ce nonobstant, le tribunal anglais devant lequel rafTaire fut portée par les agents du corsaire, acquitta V Alexandra, ^ous le prétexte que, selon la teneur du dit acte, le délit n'était pas -accompli lors de la saisie. Car, bien qu'il fût démontré que le navire était <^onstruit pour un but militaire, et que son armement et son équipement étaient en train, le tout sur commande d'agents sudistes et en vue de croiser contre l'Union, ni l'armement, ni môme la construction n'étaient achevés au moment où il fut séquestré. On y travaillait encore, et cela. d'après un contrat qui ne prouvait pas avec évidence que le travail dût être poussé jusqu'à sa fin pendant que le navire se trouverait encore en Angleterre. Or, selon le tribunal, le texte de la loi anglaise était formulé de manière à exiger, comme condition sine quâ non du délit, que l'arnnement serait achevé, et le navire en état complet de guerre, déjà sur le territoire neutre, de telle sorte qu'il n'y eût besoin de rien ajouter en dehors de ce territoire pour le rendre prêt et capable au combat. Du moins l'intention de cet achèvement, avant que le port neutre fût abandonné, devait pouvoir être prouvé. D'ailleurs, le tribunal jugea que l'acte ne saurait être censé répréhensible, tant qu'il ne serait pas démontré que ceux qui équipaient le navire s'en serviraient eux-mêmesy mais qu'ils avaient seulement Tin* tention de le livrer à un belligérant, sans s'inquiéter de l'emploi que celuici en ferait.
Ce jugement ne pouvait satisfaire l'opinion publique et la conscience internationale, ni en Angleterre ni à l'étranger. Il produisit un étonnement universel, et fut suivi d'un échange assez vif de notes entre les cabinets de Londres et de Washington sur la question de savoir jusqu'à quel point l'État neutre devait répondre des armements effectués sur son territoire contrairement à la neutralité. Il était évident qu'en faisant dépendre la question principale de cette circonstance que, au moment de l'acte, Vachèvement de l'armement sur territoire neutre, jusqu'à la capacité môme de participer aux opérations de guerre et à l'emploi pratique par les propriétaires, était, ou non, clairement visé, l'on tournait la loi ; car, d'après elle, la question principale était simplement de savoir si l'armement se faisait effectivement en vue de servir un belligérant, peu importe quand et où auraient lieu l'achèvement et l'emploi. Le tribunal avait donc fourni un précédent contraire à l'esprit et à la lettre du Foreign Enlistnxent Act
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de 1819, et en faveur de Tirapunité d'armements en port neutre pour le compte de belligérants, du moment que l'œuvre n'était pas complètement terminée dans ce port, mais que le délit était accompli ailleurs, ou bien que le gouvernement belligérant se servait de quelque intermédiaire pour la transmission de l'objet armé. Conmie c'était chose bien minime que de remplir ces conditions, ce ne fut point sans raison que le secrétaire d'État américain remarqua, que si le gouvernement britannique continuait à interpréter et à appliquer la loi de 1819 comme cela avait été fait dans l'affaire Alexandra, les États-Unis ne pourraient plus voir dans cette loi une protection efficace des prétentions légitimes des belligérants à l'abstention des nations neutres de tout secours de guerre à l'ennemi.
Par cette raison, le cabinet de Washington proposa à celui de Londres de remanier l'acte de 1819, de manière à assurer au gouvernement le pouvoir certain de poursuivre comme délits de neutralité les équipements de navires de guerre dans les ports neutres pour le compte d'un belligérant. Et le cabinet de Washington se déclara tout disposé, si celui de Londres l'exigeait, et pour prouver sa bonne volonté, à introduire de son côté un éclaircissement analogue dans l'acte américain de 1818, puisque les deux actes avaient, jusque-là, été considérés comme identiques sur le point en question, et que, par conséquent, l'interprétation de l'un pouvait s'appliquer à l'autre, bien que les Américains fussent d'avis que leur loi était claire et complète. Si l'Angleterre se refusait à s'entendre à ce sujet, il ne resterait aux États-Unis qu'à se défendre par les armes contre toute infraction éventuelle et à exiger réparation et dédommagement pour les pertes qui seraient occasionnées à des propriétaires américains par des armements et équipements faits dans les ports britanniques contrairement à la neutralité.
A ces réclamations vint s'ajouter un avis d'armateurs de Liverpool, exprimant l'opinion qu'en effet la loi anglaise de 1819 manquait de la précision nécessaire pour protéger effectivement la neutralité contre des irrégularités de la nature mentionnée plus haut. Maintenant, le gouvernement britannique se déclara d'abord prêt à acquiescer à la demande des États-Unis et à réformer sa législation dans le sens proposé et à titre de réciprocité. Malheureusement, il ne resta pas fidèle à cet engagement, dont l'exécution loyale eût épargné à l'Angleterre la sentence si défavorable pour elle du Tribunal de Genève. A la communication de la légation des États-Unis à Londres, d'après laquelle le gouvernement américain, acceptant avec empressement l'offre de l'Angleterre, se préparait à présenter au Congrès américain un bill d'amendement de l'acte de 1818 dans le but convenu, le ministre des affaires étrangères britannique répondit que son gouvernement avait pris l'affaire en nouvelle considération
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et refusait de modifier sa loi. Cette inconstance déplorable fut la source du fameux conflit dit Alabama daims. Après Tissue inattendue de TafTaire de VAlexandra, et après que les tentatives de concilier les points de vue des deux puissances eurent échoué, chacune d'elles résuma son programme futur. En voici les points principaux :
Du côté américainy on estima que TAngleterre romprait la neutralité si son gouvernement négligeait d'empêcher: io des armements et équipements dans les ports anglais, notoirement exécutés pour le compte des États Confédérés contre les États-Unis, donc pour un belligérant contre un autre belligérant en paix avec l'Angleterre; 2^ la sortie de ses ports de navires armés, notoirement destinés à croiser contre ce même belligérant en paix avec l'Angleterre. Et on considéra comme indifférent, non seulement le fait que les armements et équipements seraient ou non effectués par des intermédiaires — soit directement par les agents mêmes des belligérants, soit indirectement par des ressortissants britanniques — , mais encore le fait qu'ils seraient ou non poussés jusqu'à l'état complet sur le territoire neutre.
Du côté anglais, on contesta encore une fois que la neutralité fût rompue, tant que les propriétaires d'un navire équipé en port neutre n'avaient point l'intention de l'employer eux-mêmes à des hostilités, mais simplement de le vendre à un belligérant quelque part hors du territoire neutre, et qu'au moment de la sortie de ce territoire l'équipement du navire n'était pas encore achevé de manière à rendre le navire capable de combattre.
Les divergences s'accentuèrent par le fait que les confédérés, encouragés par le succès et l'impunité de ces entreprises, continuèrent à armer dans les ports de l'Angleterre de nouveaux corsaires, l'un après l'autre, contre l'Union, et que le gouvernement britannique continua à tolérer cela. Pour satisfaire au principe énoncé par lui, les confédérés prenaient régulièrement la précaution d'achever l'équipement hors du territoire britannique. Les navires pouvaient même quitter celui-ci sans avoir un seul canon à bord. L'essentiel était l'emploi des chantiers anglais pour la construction de la coque, et l'acquisition de tous les objets nécessaires pour rendre promptement, ailleurs, les navires propres à combattre, ce qui se faisait souvent au moyen d'armements amenés d'Angleterre. Il était évident, que même les corsaires qui au moment de quitter le territoire anglais manquaient de munitions de guerre, mais dont la forme et les arrangements témoignaient de leur destination belliqueuse, devaient être considérés par les Américains comme des navires de guerre. Et ceux d'entre eux qui recevaient les munitions qui leur faisaient encore défaut, aussi par des bateaux les leur apportant de la côte anglaise, avaient été en réalité, sinon en la forme, complètement équipés en Angleterre.
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C'est ainsi que furent construits sur territoire britannique les corsaires sudistes Florida, Georgia, Shenandoahj Pampero, etc., et enfin Alabama, Ce dernier fut celui qui fit le plus de ravages dans la marine de TUnion et qui, en conséquence, donna son nom aux réclamations et au conflit tout entier.
VAlabama quitta le territoire britannique en juillet 1862, fortement construit en canonnière. U n'avait alors point de munitions de guerre à bord, mais s'en pourvut, ainsi que d'équipage, dans la haute mer par des transports venant des ports anglais. Etant ainsi devenu apte au service de guerre, il arbora le pavillon sudiste et fit une chasse acharnée à la marine marchande des États-Unis. Après deux ans de dévastations, il fut, l'été de 1864, attaqué et coulé bas dans La Manche, en vue de Boulogne-sur-mer, par une corvette de l'Union. Quant aux autres corsaires, l'un ftit capturé, les autres cessèrent leur course étant devenus incapables de tenir la •mer.
Alors commencèrent les réclamations. La plus grande partie de Tannée 1865 fut remplie d'un échange de notes très vif entre les deux gouvernements. Depuis que le litige s'était augmenté et étendu, les raisons alléguées auparavant de part et d'autre furent à ce moment renouvelées en termes plus accentués et renforcées d'autres motifs encore.
Du côté américain^ on prétendait que l'Angleterre avait : lo reconnu les États Confédérés comme belligérants trop tôt, avec une précipitation partiale et inconciliable avec une vraie neutralité, d'où était résulté pour ces États un appui moral et matériel qui avait prolongé l'insurrection ; 2o toléré, et négligé de surveiller et d'empêcher, la construction militaire, l'équipement dans les ports anglais et la sortie de navires destinés à attaquer le commerce et la marine marchande des États-Unis, après avoir reçu leurs armes et leurs munitions de guerre de places situées sur le territoire britannique. — Par ces motifs , le gouvernement américain prétendait à une réparation et à une indemnité pour le dommage occasionné par les dits navires à son pays et à ses ressortissants.
Quant au premier point, l'on peut dire qu'il n'appartient pas strictement à la matière. Sans doute, le cabinet de Washington ne manquait pas de raisons pour prétendre que l'insurrection avait été prolongée par la reconnaissance des États Confédérés comme belligérants, mesure dont l'Angleterre avait pris l'initiative en y entraînant les autres puissances européennes. En effet, c'était grâce à cet acte de reconnaissance, que les États du Sud avaient été à môme d'armer tant de corsaires. Mais, au point de vue de la forme, le dit acte ne pouvait que difficilement être qualifié de contraire au droit des gens, et il n'eût guère été possible de dire quand ou pourquoi la reconnaissance de la qualité belligérante était venue trop
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tôt, alors que ni les États-Unis eux-mêmes ni aucune autre puissance n'avait nettement établi le principe — en vertu duquel seul la démarche critiquée de l'Angleterre aurait pu être décidément considérée comme délit de neutralité — qu'aucun État ne doit être reconnu comme belligérant à moins d'être simultanément reconnu comme État indépendant, puisque le droit de guerre est un droit souverain (§ 34, p. 167). Comme d'ailleurs l'Europe entière avait suivi l'exemple de l'Angleterre, et que les États-Unis eux-mêmes avaient, pendant les guerres d'indépendance des colonies hispano-américaines, commis la faute de reconnaître des États comme belligérants avant de les reconnaître comme États, il ne leur appartenait pas de reprocher maintenant à l'Angleterre d'avoir reconnu les confédérés trop tôt. Il n'existe en effet aucune autre norme pour déterminer ce qui est à cet égard « trop tôt », que celle de la souveraineté. D'autre part, l'Angleterre pouvait, non sans raison, opposer aux griefs des États- Unis au sujet de la reconnaissance des États du Sud comme belligérants, que cette reconnaissance avait eu pour conséquence de mettre le Nord à même de leur appliquer les lois de la guerre sur le droit de visite et le blocus, etc. Et, en appliquant à son ennemi ces lois, le gouvernement des États-Unis l'avait, de son côté, reconnu lui-môme comme belligérant.
Le second chef des réclamations était plus fondé. Il contenait précisément la question capitale : Quels actes doivent être réputés aide coupable par armement ou équipement? La première note américaine sur le sujet, transmise par le ministre des États-Unis à Londres en avril 1865, accuse formellement le gouvernement britannique d'une aide de cette nature. Ce gouvernement avait — tel est en résumé le sens du contenu de la dite note et des suivantes relatives au môme sujet —, en omettant à dessein de surveiller et d'empôcher les armements que la loi de 1819 avait interdiUy en observant une attitude toute passive vis-à-vis des entreprises tentées dans les limites de sa juridiction en contravention avec la neutralité, et en fermant les yeux sur elles, été la cause du secours belliqueux apporté aux confédérés contrairement au droit international et à la législation anglaise elle-même.
Du côté anglais, on répondit en contestant purement et simplement que le gouvernement n'eût pas fait ce qui dépendait de lui et avait été en son pouvoir pour empêcher ceux des armements qui pouvaient réellement être considérés comme coupables. Le gouvernement avait fait de son mieux pour mettre obstacle à ces armements^d; il y avait mis tous les soins et toute Tatlention voulus. Quant aux autres armements, ceux que le gouvernement n'avait pas pu prévenir, on renouvela l'observation qu'ils n'étaient pas coupables du moment qu'ils n'étaient ni accomplis ni effectués en dedans des frontières de l'État, par ceux même qui commettaient
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les hostilités. D'ailleurs, le ministre des affaires étrangères releva combien il serait difficile en pratique et peu raisonnable en théorie, d'exiger qu'un gouvernement surveillât et poursuivit chaque travail d'armement et d'équipement dans le pays, dans des lieux et dans des villes où des populations entières s'occupaient principalement ou presque exclusivement de travaux semblables, et où des navires innombrables étaient continuellement con* struits et équipés. Dans ces conditions, ce n'était souvent qu'une question de détail que celle de di^inguer les navires destinés à la guerre d'avec ceux destinés au commerce. Cette distinction était d'autant moins essentielle qu'un nombre considérable de navires, même de la première des deux catégories, étaient commandés aussi pour des États en paix. Le ministre anglais déclara ne pouvoir voir qu'une subtilité, une règle toute nouvelle et jusque-là inconnue du droit des gens, dans le fait d'exiger qu'un gouvernement dût en telles circonstances étendre sa surveillance jusqu'au point de savoir quand, dans cette masse énorme de constructions navales, se rencontrerait par hasard quelque travail qui pût être réputé illicite par la seule raison que sa destination était pour un belligérant et que la commande était faite directement ou indirectement par lui.
Quant à ces dernières observations, tout juge impartial leur aui*ait reconnu une certaine validité, s'il n'eût été que trop manifeste pour pouvoir être mis en doute, que les armements de corsaires sudistes dans les ports britanniques avaient été des événements marqués d'un tel retentissement, qu'il n'eût fallu de la part du gouvernement que la surveillance la plus ordinaire, atteignant à peine le degré que l'on réclame dons tous les rapports juridiques, pour connaître leur but et leur nature. En effet, il n'était pas douteux que le gouvernement, non seulement connaissait les armements et leur destination, mais fermait avec intention les yeux sur eux. C'est ce que relevaaussi le cabinet de Washington. Il contesta que la négligence du gouvernement britannique pût être ramenée à une simple ignorance des faits, résultant de l'impossibilité, ou môme de la difficulté, de surveiller toutes les constructions navales. Il était prouvé à l'évidence que le gouvernement avait eu parfaite connaissance de ce qui se passait, et du but poursuivi. Plus encore, un des corsaires, après avoir été armé au complet dans la haute mer, alors que ni sa qualité ni sa destination ne pouvaient être inconnues, et que la neutralité du propriétaire ne pouvait plus être invoquée, était revenu en port anglais, sans y avoir été ni détenu ni désarmé ; il y avait au contraire trouvé asile, assistance et protection. Le cabinet de Washington terminait en observant que les excuses tirées du défaut d'achèvement des travaux d'armement dans les limites de la juridiction neutre, et du fait que les navires étaient hors du territoire neutre quand ils avaient été livrés à ceux qui devaient les employer pour les
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hostilités, manquaient de tout fondement diaprés le Foreign Enlistmeiit Act de 1819, loi à laquelle se référait le gouvernement britannique lui-môme.
Le ministre des affaires étrangères anglais remarqua que, pendant les guerres d*indépendance des colonies espagnoles et portugaises, des expéditions navales équipées pour elles étaient sorties des ports des États- Unis. Le ministre américain ne nia point le fait, mais démontra dans sa réponse que son gouvernement avait immédiatement poursuivi et puni les transgresseurs sur la plainte des cabinets de Madrid et de Lisbonne, et qu'il avait alloué une indemnité à TEspagne. Il n'avait pas, comme le gouvernement britannique, tâché d*excuser les transgressions, ni refusé de s'entendre sur une législation propre à les empêcher et à les réprimer.
Comme ces échanges de vues restaient sans résultat, et que le cabinet de Washington, perdant patience, se préparait à les interrompre à la fin de l'automne de 1865, le ministre des affaires étrangères d'Angleterre hésita et parut pour la seconde fois vouloir céder. Reconnaissant Tinsuffisance de la loi anglaise, il remit sur le tapis le projet d'une revision en commun, par une commission mixte. Mais cette attitude chancelante, ayant privé le ministre du crédit nécessaire à des négociations aussi délicates, laissait craindre qu'elles ne fussent traînées à l'infini ; sa chute était d'ailleurs imminente. Il ne reçut aucune réponse à ses propositions. Son successeur se trouva hors d'état de rien faire et déclara les pourparlers terminés, « pour ne pas troubler par leur continuation la bonne entente entre » les deux puissances respectives ».
En attendant, ces pourparlers avaient fait mûrir l'opinion publique dans l'Ancien et le Nouveau monde. En Amérique, elle était devenue de plus en plus d'accord avec elle-même et avec le gouvernement, pour établir que les États-Unis devaient insister sur une réparation et des dommages-intérêts, en se fondant sur la négligence intentionnelle du gouvernement britannique. Et comme on pressait la solution, il fallait maintenant formuler d'une manière nette et définitive le programme américain sur ce qui eût dû être fait dans ce cas mémorable et dans d'autres pareils pour maintenir une neutralité loyale, et en quoi consistait principalement la faute. Les mesures prises par les autorités en Angleterre avaient été ~ tel était le jugement du public et de la presse en Amérique — insuffisantes et tardives. Devant l'évidence de la culpabilité des actes, les autorités auraient pu prévenir les constructions même ou du moins les équipements, en tout cas la sortie des navires. Ceux-ci auraient dû être détenus, désarmés et confisqués avec tous les objets leur appartenant, et leurs propriétaires auraient dû être traduits devant la justice aussitôt que leurs intentions avaient été manifestes ou môme suspectes. Et si, en dépit de toutes les précautions, quelque navire était parvenu à s'échapper, asile n'aurait
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dû, dans aucune hypothèse, lui être accordé lors de son retour en port neutre, ni permission d*y réparer, recruter, ou renouveler les provisions, soit de charbon, soit de vivres ou munitions d'espèces quelconques. Finalement, du moment que le gouvernement britannique avait reconnu que sa législation était insuffisante pour protéger la neutralité de FÉtat contre des entreprises aventureuses, il n'aurait pas dû refuser de s'entendre avec le belligérant lésé sur les réformes à introduire afin de sauvegarder les droits et garantir la bonne harmonie entre les parties intéressées.
En Angleterre, l'opinion publique se prononçait dans un sens analogue. Devant le mécontentement causé par les conséquences des lacunes de la loi, l'on comprit enfin que, tarder davantage à reviser le Foreign Enlistment Ad dans le sens indiqué pendant les pourparlers et en vue de fournir au gouvernement des pouvoirs pour empocher que sa neutralité ne fût compromise par des aventuriers, serait exposer l'État à des conflits ultérieurs avec l'étranger. En conséquence, le nouveau ministère jugea à propos d'opérer la réforme. Il fallait, outre les prescriptions données au public, avant tout ouvrir une grande latitude à l'autorité executive pour la mettre à même de prévenir, d'empêcher et de réprimer les armements et équipements contraires à une stricte neutralité, c'est-à-dire non seulement ceux qui seraient achevés sur le territoire et par les délinquants euxmêmes, mais encore ceux qui y seraient préparés pour être accomplis ailleurs et par des intermédiaires. En Angleterre aussi, on était de plus eh plus d'avis qu'il fallait absolument que les autorités pussent confisquer les objets délictueux, ou du moins les saisir, les arrêter, les séquestrer, etc., selon les circonstances et le danger plus ou moins grand qu'ils n'arrivassent entre les mains de belligérants ennemis de puissances amies ; en certains cas, aussi exiger le dépôt d'un cautionnement de la part des armateurs, comme garantie contre l'emploi, à l'étranger et contrairement à la neutralité, d'équipements cachés ou difficiles à découvrir avant leur sortie du pays. Ainsi seulement, l'État serait protégé contre les délits de neutralité déguisés ou commis par des voies détournées ; et il aurait la force et l'occasion de punir ceux qui, par quelque ruse, se déroberaient jusqu'au moment décisif où l'aide défendue serait prêtée.
A ces fins, une commission composée des premiers jurisconsultes d'Angleterre fut instituée à Londres en janvier 1867, et chargée de corriger les défauts de l'ancien Foreign Enlistment A et et d'élaborer un nouveau projet de loi sur la matière.
Il est intéressant de voir comment se manifestèrent, durant le cours des travaux de cette commission et dans son sein, les symptômes qui trahissaient la cause de l'insuccès de l'Angleterre dans ces contestations : l'absence d'une base objective et strictement juridique pour régler les
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questions de neutralité, et leur appréciation au point de vue d*intérêts secondaires. Un membre de la commission alla jusqu'à déconseiller de feire une loi qui — peu lui importaient la justice et les exigences de la neutralité — pourrait « nuire à Tindustrie anglaise » en mettant obstacle à des ai-mements lucratifs dans les ports du pays. Que ces armements fussent, ou non, des violations du droit d'autres États ; qu'ils compromissent, ou non, riionneur de la patrie et sa position dans la société des nations ; qu'ils la privassent de la confiance des gouvernements étrangers, si nécessaire à tout succès durable en politique extérieure — autant de facteurs de la question qui venaient en seconde ligne, l'essentiel selon ce jurisconsulte était le gain. Jusque-là, dit-il, l'Angleterre avait pu, grâce à la supériorité de ses chantiei*s et de ses ateliers de construction, garder pour elle seule à peu près le monopole des commandes de navires cuirassés pour l'étranger. Mais si elle devait maintenant, pour éviter de fournir des secours de guerre, renoncer à une partie de ces commandes, les autres pays seraient forcés de perfectionner leurs chantiers et de les amener au niveau de ceux de l'Angleterre, afin de ne point être embarrassés en cas de guerre. L'industrie anglaise rétrograderait alors, et l'État se verrait obligé d'efifectuer lui-même à plus grands frais les armements requis pour la défense nationale.
C'est un honneur pour la majorité de la commission de 1867 (dans laquelle figurent les noms connus de Phillimore, Twiss, Baring et Gairns) d'avoir compris qu'il serait à la fois dangereux pour la politique de l'Angleterre et avilissant pour sa dignité, d'adopter une telle base pour l'élaboration d'une loi sur la neutralité de l'État; d'avoir compris qu'une nation, qui ferait dépendre le respect des droits des belligérants, des chances plus ou moins grandes pour l'industrie du pays d'en tirer des bénéfices, serait bientôt isolée, en politique comme en droit international, et qu'en fin de compte la perte serait plus grande que le profit. C'est pour cela que la majorité, condamnant le système qui subordonne la législation et l'observation des devoirs internationaux aux intérêts immédiats d'une politique industrielle quand même — système dont les conséquences ont été si funestes et à l'Angleterre et à l'Europe —, s'est décidée pour un projet de loi qui rompît résolument avec la voie suivie lors des pourparlers de 1865. Les principes qui avaient causé le malentendu avec les États-Unis furent rejetés comme inadmissibles. Bien plus, il fut déclaré, qu'on réputerait délit de neutralité sans restriction, et qu'on rendrait passible de confiscation, etc., non seulement, comme l'avait déjà fait la législation en Amérique, tout armement, équipement et emmarinage d'un navire de guerre ou d'une expédition navale pour un belligérant dans un port neutre, mais encore la construction de navires dans les dites circonstances et à cette
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môme fm. D'ailleurs^ la loi nouvelle remplit son but en punissant, à Tinstar de la loi américaine, les armements indépendamment de remploi d'intermédiaires pour leur transport direct ou indirect à destination, et de l'achèvement des travaux sur le territoire neutre ou hors de ses frontières. Aux sujets comme aux étrangers sont interdits : et les armements dans le pays contraires à la neutralité , et la vente des objets armés ; sans égard aux résultats et aux genres des commandes, du moment que la destination est pour un belligérant Une importance capitale est attachée à Vintention: Taide est coupable quand elle vise à un secours de guerre illicite. Mais, à la différence de la loi américaine, la nouvelle loi anglaise ne considère — tout comme l'avait fait la loi ancienne — les armements comme des délits que s'ils se font sans la permission du gouvernement, donc, pas d'une manière absolue. Du reste, VAct nouveau rend plus claires les dispositions qui étaient obscures dans le précédent et avaient par conséquent empêché le gouvernement d'administrer la justice pleine et entière. On compléta les mesures répressives par des mesures préventives, offrant des garanties plus efficaces, telles que caution, détention, arrêt, saisie, se* questre, etc., le tout pour faciliter la surveillance et prévenir des entreprises de la nature de celles qui avaient donné naissance aux Alabama daims.
Le nouveau Foreign Enlistment Act, remplaçant celui de 1819, fut promulgué en date du 9 août 1870. Son contenu, en ce qui concerne les armements et équipements (a constructions et expéditions navales contre la » loi »), peut être résumé comme suit :
4. Quiconque, sur le territoire et sans la permission du gouvernement, construit ou fait construire, arme, équipe, expédie ou charge de quelque commission, un navire avec la destination notoire ou suspecte de servir ou agir hostilement contre un belligérant dans une guerre où l'État est neutre, sera puni de prison, avec ou sans travaux forcés, ou d'amende, et le navire sera confisqué avec son équipement; la punition n'est évitée que dans le cas où le contrat a été conclu avant la gueire, et où, immédiatement après la déclaration de neutralité, une notification au secrétaire d'État indique l'entreprise et son but, et qu'un cautionnement est déposé, et que les autres conditions sont remplies que pourra prescrire le secrétaire d'État pour prévenir la sortie ou l'expédition non autorisée du navire avant la fin de la guerre (§ 8).
2. Tout navire construit sur commande d'un belligérant ou pour son compte, ou qui est livré ou vendu à lui ou à son agent ou représentant, est censé construit dans le but d'être employé par lui dans la guerre, tant que le contraire n'est pas prouvé (§ 9).
3. Quiconque, sans permission, renforce l'armement ou augmente la
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capacité de guerre d'un navire, qui se trouve sur le terntoire neutre pendant la guerre et participe à celle-ci , sera puni de prison, avec ou sans travaux forcés, ou d'amende (§ 10).
4. La môme responsabilité est encourue par celui qui, sans permission, équipe ou prépare sur le territoire une expédition contre une puissance amie, y participe ou s'y laisse employer ; étant confisqués les navires avec leurs équipements, armes et munitions (§ il).
5. La complicité de ces délits, par aide, encouragement, conseil ou autrement, est punie à l'égal de l'acte (§ 12).
6. S'il y a raison de croire qu'un navire est en voie de construction, chargé d'une commission, armé ou équipé, illégalement sur le territoire, et va être sorti ou expédié, il sera saisi et détenu, et soumis aux perquisitions, et, s'il y a lieu, à une enquête pour déterminer la culpabilité. En certains cas, il peut être relâclié, avec ou sans caution comme garantie contre tout emploi illégal. En cas d'innocence, dommages-intérêts (§§ 23-24).
7. Les autorités peuvent s'assurer sur les lieux, dans les chantiers et docks, de l'absence d'entreprises hostiles (§ 25).
Nul doute que ces dispositions de 1870 ne surpassent considérablement en clarté, exactitude et équité tout ce qui avait existé jusque-là en fait de législation contre les armements illicites, surtout la loi de 1819, dont les termes vagues et équivoques avaient laissé plusieurs questions dans l'incertitude, notamment celle de savoir jusqu'à quel point étaient répréhensibles les préparatifs et les actes qui précédaient la remise à destination. Par la loi nouvelle, le gouvernement avait gagné — au prix de devoir contredire ses propres déclarations faites précédemment pendant les pourparlers diplomatiques dans les causes deVAlexandraeideVAlabama — des moyens sûrs d'empêcher, de corriger et de réprimer, par la force môme, et d'une manière qui ne pouvait plus prêter à contestations, une catégorie importante et toujours croissante d'actes de nature à compromettre la neutralité de l'Etat.
Cette loi, qui désavouait la conduite du gouvernement et ses tentatives pour échapper aux conséquences des Alahama daims, et qui exprimait, au moins dans son sens général, la manière de voir des États-Unis, fit renaître les réclamations de cette puissance, et son espoir de les voir reconnues et satisfaites. En effet, une reconnaissance de l'équité et du fondement juridique des dites réclamations paraissait ressortir tant de la loi nouvelle elle-même que des travaux préparatoires où avaient été exposés et développés ses motifs. Les hommes d'État alors à la tête des affaires à Londres eurent le courage et la logique de ne plus chercher à se soustraire aux conséquences d'une législation, par laquelle ils avouaient vouloir diriger leur manière de procéder dans un sens opposé à celui qu'avait
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suivi l'ancienne école. Le ministre des affaires étrangères acquiesça à la proposition du ministre des États-Unis, de soumettre le différend à une commission mixte, composée de deux membres de chaque partie, sous la condition qu'elle ne donnerait son avis que siu* la question des armements et non sur celle de Isk reconnaissance des États Confédérés comme belligérants. Toutefois, cette reconnaissance étant présupposée pour que les armements pussent être poursuivis comme délits de neutralité et non pas seulement comme aide prêtée à une insurrection, il est évident qu'une telle condition ne pouvait que faciliter la solution de l'affaire au point de vue auquel elle avait été dès l'abord considérée, et qui seul se rapporte à notre matière, à savoii* : si l'aide prêtée avait été contraire aux devoirs d'abstention des neutres.
Ces nouvelles négociations n'aboutirent pas immédiatement à un résultat, le gouvernement américain refusant de ratifier un accord fait en 4869 par son ministre à Londres, parce que, selon l'opinion en Amérique, il avait été trop complaisant. Les États-Unis exigeaient une réparation que l'Angleterre estimait trop considérable, môme après avoir reconnu en principe la justice dés griefs. En effet, l'indemnité réclamée par le cabinet de Washington était double : en faveur de VÉtat, pour les pertes nationales causées par les corsaires, et en faveur des j}articMh*ers, pour les dommages occasionnés à la propriété privée par les saisies et captures. Il fallut du temps pour faire amener l'opinion en Angleterre à reconnaître la compatibilité de ces prétentions avec la loi nouvelle, qui du reste n'était pas encore promulguée , à laquelle d'ailleurs effet rétroactif ne pouvait être reconnu, et qui par conséquent ne pouvait venir à l'appui des réclamations américaines que comme expression et preuve de ce que l'esprit contemporain, même en Angleterre, reconnaissait être juste et équitable. Les négociations furent d'autant plus volontiers différées, qu'il fallait, conjointement avec la transaction principale, régler définitivement plusieurs questions de droit international qui s'y rattachaient, pour obtenir l'avantage d'une réglementation de neuti'alité anglo-américaine au moins partielle. Ce ne fut qu'en janvier 1871 que les pourparlers diplomatiques purent être repris. Une commission mixte composée de représentants des deux puissances fut de nouveau instituée, cette fois considérablement renforcée. En date du 8 mai de la même année, ces représentants conclurent le fameux Traité de Washington, établissant les larges principes, qui devaient servir de base à l'arbitrage destiné à vider le différend, en répondant à ces deux questions : lo L'Angleterre a-t-elle rompu sa neutralité - et dans quelle mesure - par les armements de navires, effectués dans ses ports ? 2o Quelle indemnité doit-elle, par suite des ravages faits par ces navires ?
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Le Traité de Washington déclare, que son motif et son but sont de régler les réclamations des États-Unis et d'apaiser les dissentiments résultant des dévastations faites par des corsaires prétendus construits, armés, équipés ou renforcés en Angleterre pour le compte des États Confédérés.
En V(Ttu du traité, les réclamations des États-Unis devaient être soumises à la décision d'un tribunal arbitral international de cinq membres, délégués par l'Angleterre, les États-Unis, l'Italie, la Suisse et le Brésil (^ comme suppléant étaient désignés les Royaumes-Unis de Suède et Norvège). Ce tribunal, qui jugerait en première et dernière instance, et au jugement duquel les deux parties s'obligeaient d'avance de se soumettre, siégerait à Genève. Il prononcerait sa sentence en se basant sur Trois Régies, qui, bien que manquant — l'Angleterre le relevait expressément — de force obligatoire comme droit positif à Tépoque où furent formulés les -4 labama daimSy furent pourtant admises, môme du côté anglais, comme guide (outre le droit des gens reconnu universellement *) pour juger tant le cas actuel que tout cas analogue, en qualité de législation internationale dans les rapports entre l'Angleterre et les États-Unis, « pour conserver la » bonne entente et trouver une base permanente d'accord ».
D'après les « Règles de Washington », l'État neutre est tenu :
lo D'user de due diligence pour empocher dans sa juridiction l'équipement et l'armement de tout navire, qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une puissance avec laquelle il est en paix, et aussi, d'user de la même diligence pour empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles, ce navire ayant été, dans la dite juridiction, adapté en tout ou en partie à des usages de guerre ;
2o De ne permettre à aucun des belligérants de faire de ses ports ou de ses eaux la base d'opérations navales contre l'ennemi, ni de s'en servir pour augmenter ou renouveler des approvisionnements militaires ou des armements, ou pour recruter des hommes ;
30 D'exercer toute diligence nécessaire dans ses propres ports et eaux, et à l'égard des personnes dans sa juridiction, pour empêcher toute violation des obligations et devoirs susmentionnés.
Ces dispositions ne contiennent au fond pas autre chose que ce que l'Angleterre s'était déjà imposé à elle-même par son Foreign EtUistment
1 11 est évident qae, puisqu'une partie seulement des questions litigieuses résultaient de délits de neutralité encore obscurs et pour le Jugement desquels des lois claires et précises manquaient encore, les Règles de Washington n'exclurent point l'application da droit international généralement reconnu auji autres délits, par exemple, la permission concédée aux corsaires déjà équipés et en service actif de guerre de se renforcer et de se pourvoir de munitions dans les ports neutres, etc.
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Ad de 1870, avec cette seule différence, que ce que les Trois Règles défendent au gouvernement lui-même^ VA ci le défend seulement au cas que cela ait lieu sans la permission du gouvernement. Du reste, l'accord entre les Trois Règles et le principe fondamental sur lequel le cabinet de Washington avait appuyé toutes ses réclamations, est frappant Selon ce principe, qui a une signification décisive pour le règlement contemporain de ces sortes d^actions, les armements sur territoire neutie ne se concilient ^awats avec une vraie neutralité du moment qu'ils ont en vue une destination qui équivaut à une aide dans la guerre, peu importe leur importance, s'ils se font en vertu d'un contrat commercial, sur commande, en tout ou en partie sur le territoire, etc. Ce qui caractérise le délit, c'est, non pas le motif, mais le but de destination, c'est de faire parvenir un secours belliqueux à un belligérant. Et ce but est toujours présumé, du moment que l'on sait que l'arraement se fait pour non compte, soit directement soit indirectement, même si le mobile des armateurs est, non l'inimitié contre la partie adverse, mais simplement le gain. La neutralité est rompue même sans l'intention hostile, si l'acte est perpétré en pleine conscience de l'hostilité qui se prépare; de même que, par exemple, dans la loi pénale, un vol à main armée n'est point laissé impuni par la seule raison que le mobile était, non la haine contre le dévalisé, mais le désir de s'emparer de sa propriété. La connaissance d'une destination contraire à la loi suffit pour donner à l'acte un caractère délictueux : l'auteur est coupable parce qu'il sait que son action a une conséquence illicite. Appliqué à la conduite du gouvernement dans la cause, ce principe signifiait que l'essentiel était l'attention, la précaution, la sollicitude, en somme la ferme volonté de suivre et poursuivre, prévenir et corriger les armements, sans égard à leur mobile, en considérant exclusivement la fin visée, c'est-à-dire non pas le but immédiat de faire un gain, mais le but final d'un service de guerre. Le délit est tout entier dans l'omission de cette circonspection; et le maximum des prétentions raisonnables dont le gouvernement peut être l'objet, est un devoir de vigilance. La sévérité des Trois Règles culmine dans la prescription d'une due diligence.
Il faut reconnaître que l'application des Règles de Washington dépendait d'une conception plus ou moins subjective — et le représentant de l'Angleterre dans l'arbitrage ne manqua point de le relever —, à savoir d'une interprétation de l'expression : « due diligence ». Combien de diligence est due, c'est-à-dire, peut être exigée, dans des cas pareils, de tout gouvernement conscient de ses devoirs de neutre ? Comme la réponse à cette question est décisive pour déterminer la responsabilité des États neutres en ce qui concerne les aides par armements ou équipements préparés sur leurs territoires et que le pouvoir exécutif peut empêcher,
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tout comme elle l'a été pour juger la responsabilité de TAngleterre à l'oc^ casion des Alabama daims, il est du plus haut intérêt de rappeler ici la manière dont le tribunal arbitral compiit la « dili^^ence » qui peut être (*onsidérée comme de rigueur.
Le tribunal, convoqué à Genève en juin i872, énonça l'opinion que la somme de diligence qui dans des cas semblables puisse être exigée de la part d*un État neutre, dépend du dommage plus ou moins considérable qui résulterait, pour le belligérant lésé, de l'armement. Plus le danger serait grand, auquel serait exposé ce belligérant par suite de Toniission du gouvernement neutre de surveiller les armements pour compte étranger, plus on pourrait lui demander de sévérité et de vigilance ; car le devoir de surveillance est en raison de la gravité des conséquences que pourrait entraîner son défaut. Voilà, a-t-on objecté — et il faut reconnaître que c'est à juste titre — , de nouveau un principe qui manque de précision objective et dont Tapplication dépend trop de l'interprétation, c'est-à-dire de la gravité et du danger dans chaque situation particulière. Nul doute. Mais un critérium plus objectif fera toujours défaut, et pour le moins autant, dans les nombreuses causes criminelles, de droit soit public soit privé, où les conséquences juridiques ne suivenit que longtemps après la consommation de l'acte, et où celui-ci peut être innocent ou coupable sans différer dans son phénomène. En considérant, de plus, l'impossibilité pour un gouvernement de faire surveiller la moindre commande d'armement faite aux chantiers et ateliers du pays, pour savoir si l'ouvrage est destiné à un belligérant, directement ou indirectement, peut-être en passant par plusieurs intermédiaires. Ton ne saurait méconnaître la justesse du principe qui, quant à la sm*veillance de rigueur, distingue les diverses situations d'après leur gravité, augmentant ou diminuant les exigences de vigilance selon la grandeur du danger résultant de la négligence, d'autant plus que la possibilité de co7inaitre et entrevoir le danger est généralement en raison précisément de la gravité de la situation. En règle générale, plus il y a lieu de supposer qu'un armement fourni à un belligérant paut nuire à l'ennemi, plus le fait éveillera l'attention publique. Dans la même mesure, on peut raisonnablement attendre du gouvernement qu'il le connaisse et le fasse contrôler. De même, plus les événements de la guerre sont importants, plus les préparatifs et commandes y relatifs sont connus vite et loin.
En conséquence, il n'est guère possible de déterminer le degré de diligence, qui peut être exigé d'un gouvernement, avec une autre mesure que le bon sens de celui qui est appelé à juger le cas. Certes, un tel guide de conduite échappe à toute prévision et dépend des situations particulières ; il sera donc, quant aux motifs, forcément renvoyé à ces mêmes
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particularités et aux vicissitudes qui en découlent. Mais il n'y a dans des motifs pareils, si inconstants qu'ils paraissent, rien de moins juste ni de plus difficile que dans ceux qui doivent guider tout tribunal criminel dans les cas si fréquents où la peine dépend de circonstances atténuantes ou aggravantes. Dans l'un comme dans l'autre cas, il faut juger la culpabilité d'après l'appréciation subjective du plus ou moins de négligence d'une mauvaise volonté, d'une volonté nonchalante ou récalcitrante, qui ne tient pas compte du danger présent et n'y conforme pas ses précautions, ne s'informant pas assez pour pouvoir prendre toutes les mesures nécessaires. C'est là le devoir d'un État non moins que d'un individu, et celui-là doit être jugé comme celui-ci. Le principe en vertu duquel un tiibunal arbitral déclarera un État neutre coupable de n'avoir pas exercé la surveillance requise contre des armements illicites, n'est donc pas autre que celui sur lequel se fonde un tribunal qui condamne un particulier pour une transgression résultant d'une insouciance coupable. Plus la négligence a été grande, plus la condamnation sera sévère ; ce qui n'empêche pas qu'une négligence légère peut être condamnable, et cela d'autant plus que ses conséquences ont été plus funestes. C'est d'après ce système que doit se trancher la question de savoir si, dans un cas donné, la peine doit être encourue seulement pour des actes de négligence grossière (culpa lata), ou bien peut-être aussi pour de simples inadvertances, des actes de négligence plus ou moins légère (culpa levis).
De là résultent des degrés de rigueur différents dans l'appréciation de la responsabilité d'un gouvernement neutre pour omission de c diligence » de l'espèce en question. En effet, l'appréciation du degré dépend, non seulement du dommage résultant de l'omission, mais aussi de la facilité avec laquelle il aurait pu être évité, laquelle dépend, à son tour, des circonstances plus ou moins propres à révéler le but final de l'acte, ainsi que de l'évidence de celui-ci et de l'habileté de ses auteurs à le dissimuler. Le simple fait qu'une aide par armement ou équipement a eu lieu, ne rend donc pas, à lui seul, le gouvernement responsable ^
^ 11 s'ensuit qn'aa point de vue de TappréciaUon da degré de surveillance exigée en général contre des délits de neutralité de ce genre, on ne peut tirer qu'an enseignement assez limité du précédent créé par l'affaire Alabama. Ce cas ne saurait être compté parmi les plus compliqués, vu le peu de difficulté qu'il y avait pour le gouvernement britannique à connaître, et le peu de « diligence > qu'il fallait par conséquent pour découvrir et apprécier, quant à leur signification, les armements qui s'efl'ectuaient dans les poru du pays avec activité et avec éclat, en auirant l'attention générale précisément à cause de leur destination pour les ÉlaU Confédérés. Aussi . aux excuses du gouvernement britannique alléguant son ignorance du but des armements et son manque d'habitude de surveiller des travaux semblables , le gouvernement américain répUqua-t-ik qu'en supposant même l'existence de celle ignorance et de ce manque d'habitude, l'omission n'était guère excusable dans un cas où, comme celui-ci, elle se trouvait être en
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Outre les Trois Règles, le Tribunal de Genève reçut des instructions détaillées concernant leur application. Celle-ci ne devait nullement exclure les préceptes du droit intematioi«al. Au coniraire, il fallait avoir recours à ces deux sources conjointement Mais en leur qualité de loi conventionnelle les Trois Règles devaient avoir la priorité, sur tous les points où le droit international général serait incompatible avec elles. — En cas de culpabilité, le tribunal devait déterminer la somme des dommages-intérêts à payer par l'Angleterre aux États-Unis. Cette somme pouvait être fixée en bloc, quoique le dédommagement dût être examiné par rapport à chaque navire séparément et dépendre, quant à cette fraction de la dette, de la question de savoir s'il y avait délit.
Après ces préliminaires, le procès commença. Les États-Unis exposèrent leurs prétentions, portant sur: lo indemnité pour les dommages directs, causés par les ravages des corsaires sudistes aux navires et cargaisons nord-américains, tant à la propriété de l'État qu'à celle des particuliers, et à des personnes; 2» indemnité pour les dommages indirects, consistant en: dépenses pour la poursuite des corsaires, pertes par suite de la nécessité de transporter par vente une paitie de la marine marchande sous pavillon neutre pour échapper aux saisies, renchérissement des assurances maritimes, prolongation de la guerre en suite de l'encouragement donné à l'insurrection, frais militaires augmentés en conséquence pour la terminer, profit commercial diminué par suite du déplacement des capitaux et de la perturbation du crédit, etc. — L'indemnité devait être allouée en bloc et avec intérêts. — A l'appui de leurs réclamations, les États-Unis offrirent la preuve que les armements auraient eu lieu sur territoire britannique et
dehors de toute proportion raisonnable avec une bonne volonté ordinaire, une disposition d'esprit qai nMgnore pas par pare bravade les dangers qu'elle provoque. — Les États- Unis, en établissant une distinction entre les omissions excusables et non excusables d'un gouvernement neutre dans ces questions, et en étendant celles-ci, dans l'exposé des motifs, à une catégorie dont les limites excèdent de beaucoup celles de l'afTaire Alabama^ posant par conséquent des principes non seulement pour le cas traduit devant le Tribunal de Genève mais pour les armements et équipements généralement illicites, ont donné par là à ces principes une valeur que les Alabama daims n'auraient pas pu fournir. C'est pourquoi nous vouons ici aux motifs et aux exposés américains une aHenlkui exceptionnelle : ils sont devenus des règles applicables à tous les cas de cette nature, d'autant qu'ils démontrent, en expliquant la portée des termes employés (« diligence », etc.), que leur sévérité tant redoutée a été considérablement exagérée. Rien de moins Juste que la conclusion de certains auteurs et jurisconsultes, d'après laquelle, selon le Traité de Washington, un gouvernement neutre a le devoir et doit être à même de prévenir tous les armements secreis sur son territoire. L'expression • due • ne comporte que la ciroonspeciion qu'une situation grave imposerait dans d'autres circonstances quelconques d'une gravité analogue. Aussi les Règles de Washington ont-elles été comprises par rinstitnt de droit international comme n'exigeant pour le gouvernement neutre rien an delà du devoir de « veiller à ce que » rien ne soit fait sur son territoire, qui impliquerait on secours de guerre à un belligérant (v. Tahl. gén., p. 16Î).
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au su du gouvernement, dont Tinaclion aurait été intentionnelle et partiale. D'ailleurs, la partialité aurait été révélée par le fait du cabinet de Londres de reconnaître la qualité de belligérants aux États du Sud avant môme qu'ils fussent en état de défense, — ce qui aurait eu pour conséquence l«ur reconnaissance comme tels par le reste de l'Europe, et tout l'appui qui en était résulté pour eux ^ .
La déclaration de l'Angleterre contenait de nouvelles protestations contre le reproche de n'avoir pas fait de son mieux, ce qui eùi pu raisonnablement être attendu d'elle, pour empêcher les armements. Pas un seul navire — disait-on — n'avait été expédié des ports anglais pendant la guerre pour servir à son usage ^. Deux corsaires seulement avaient été construits de façon à être propres à la guerre, et un seul était arrivé dans les mains des confédérés sans que les autorités y missent obstacle. Du reste, le gouvernement avait, assurait-il, fait des sacrifices considérables pour empêcher que des navires déjà armés et équipés ne partissent des ports britanniques à destination des confédérés.
Par arrêt du 14 septembre 1872, le tribunal arbitral, se fondant sur le Traité de Washington et ses trois règles, ainsi que sur le droit international compatible et la déclaration de neutralité promulguée par le gouvernement britannique lui-même le 13 mai 1861, jugea que l'Angleterre avait fait preuve d'une partialité contraire à la neutralité. Son gouvernement n'avait pas usé de la diligence qui aurait pu être attendue, eu égard à la gravité des conséquences des armements et au principe que la surveillance pouvait être d'autant plus exigée que les suites de sa négligence seraient phis funestes. Il avait omis d'empêcher la construction, l'armement, l'équipement et la sortie des corsaires Alabama, Florida et Shenandoah, quoiqu'ils eussent été évidemment bâtis et adaptés au service de guerre contre une puissance amie, et qu'ils .se fussent préparés à prendre part aux hostilités aussitôt que la dernière main eût été mise ailleurs à
^ Toutefois il fol ajouté — el il le fallait — que rinteution da cabinet de Washington n'était nullement de contester le droit absolu de l'Angleterre de reconnaître aune insurrection quelconque le droit de belligérant, d'après des raisons dont 11 n'appartenait qu'à elle seule, et à aucun autre État, de juger l'opportunité. On releva seulement dans l'espèce, comme une circonstance aggravante, le mobile partial, inconciliable avec le principe d'impartialité neutre. L'évidence de cette partialité avait été d'autant plus frappante, que les autres puissances s'étaient imposé plus de retenue. Notamment, la France s'était empressée d'interdire tous les armements pour le Sud dans ses ports et d'empôcher la sortie des navires suspects.
« Peut-être ces paroles — qui, prises à la lettre, étaient contraires à la réalité, — voulaient-elles dire, qu'aucun des navires n'avait quitté les ports anglais dans l'état où il aurait pu servir immédiatement dans la guerre. En effet, c'était toujours dans cet état immédiat, au moment de la sortie, que l'Angleterre voulait concentrer le critérium délie* tueox tout entier.
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leur équipement. Notamment il fut relevé que l'armement de VAlabama^ bien qu'ayant eu lieu en dehors du territoire britannique après que le navire avait été construit pour la guerre sur le dit territoire, fut effectué par des moyens de source anglaise. Le délit de neutralité ne pouvait être effacé par cela seul que c'était à l'étranger qu'avait été mise la dernière main au travail, d'autant moins que le gouvernement, averti de la sortie imminente du navire , avait négligé de l'empêcher à temps , ainsi que de saisir le navire lors de son retour aux ports anglais. Le Florida avait été sans entrave construit, armé, emmariné et approvisionné; il était sorti, et dans la suite à plusieurs reprises librement rentré. Enfin, on avait toléré — et les autorités s'étaient abstenues d'intervenir — que le Shenandoah fréquentât secrètement les ports pour y recruter. — Quant aux autres corsaires et armements, ils furent acquittés, ou du moins leur culpabilité fut déclarée non prouvée. — En conséquence, l'Angleterre fut condamnée à des dommages-intérêts, estimés à une somme ronde fixée pour le tout ensemble, à cause du tort qu'avaient occasionné aux États-Unis les ravages faits au préjudice de ressortissants et de biens américains, navires et cargaisons, par les corsaires dont les armements étaient réputés coupables. L'indemnité fut adjugée à la fois pour le dommage fait à l'État luimême, et en sa qualité de représentant du droit des particuliers dont les biens avaient été attaqués. L'indemnité ne représentait que le dommage direct.
Ce jugement fut rendu à l'unanimité, sauf la voix du représentant anglais, qui fit ses réserves par une déclaration à part ^
En revanche, le tiibunal rejeta à l'unanimité la demande des États- Unis touchant une indemnité pour le dommage indirectement occasionné à l'État et à la nation, par suite des dépenses militaires accrues en vue de poursuivre les corsaires, et par suite de la prolongation de la guerre résultant du secours apporté au Sud par la course illégitimement organisée, ainsi que pour d'autres pertes provenant plus indirectement encore des délits de neutralité (renchérissements, ventes forcées, frais augmentés, profit diminué, etc.). Ces dommages, que les Américains avaient du reste calculés trop haut et fait ressortir d'une manière fort exagérée, en les considérant dans leurs conséquences extrêmes et les plus éloignées des délits, étaient en majeure partie de nature à échapper à toute appréciation. Les faire entrer en ligne de compte, eût conduit à des indemnités
^ Il fonda la prétendue Innocence de l'Angleterre sur ce fait que les armements étaient antérieurs aux Règles de Washington. Mais, outre que l'Angleterre avait consenti à ce que les dites règles servissent de base au Jugement, elles ne faisaient que résumer la législation anglo-américaine et les principes prédominants en Angleterre et en Amérique sur la matière.
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hors de toute proportion avec les fautes commises, et eût impliqué une confusion entre Fintérôt public et l'intérêt privée
Il est évident que ce jugement, qui rend un État neutre responsable, non seulement de ce qui se fait, contrairement à la neutralité, en dedans des limites de son territoire et sous sa juridiction, mais encore, jusqu'à un certain point, d'actes qui déploient leurs effets sur des navires hors du territoire, sous pavillon étranger, s'appuie sur ce principe — expressément admis par la majorité des arbitres de Genève — qu'on ne saurait impunément abuser de l'exterritorialité pour couvrir des ruptures de la neutralité. Du moment que le délit, bien que consommé hors du territoire, a été préparé dans ses limites, il ne peut plus être réputé étranger à sa juridiction. D'ailleurs, dans les cas où un État neutre doit répondre des armements et renforts illicites effectués dans ses points, ainsi que des conséquences qui surviennent en dehors d'eux, le fait délictueux que l'on poursuit dans celles-ci peut toujours être juridiquement rattaché au territoire d'une manière ou d'une autiv, puisqu'il n'est qu'une continuation d'une culpabilité qui, sans le transport illicite de l'objet au delà des frontières, n'aurait pu continuer.
En somme, Tarrôt, qui imposa à l'Angleterre l'obligation de couvrir les pertes occasionnées aux États-Unis par des armements en Angleterre encouragés par le gouvernement britannique directement ou indirectement — par commission ou par omission —, en appliquant, pour motiver le jugement, le principe que la rigueur de la surveillance devait être en raison du dommage qui pouvait résulter de sa négligence, n'était au fond qu'une simple application, non seulement des règles positives créées spécialement en vue de cette cause mémorable, mais encore de la règle, appartenant déjà avant au droit de la neutralité, qu'un État qui n'empêche pas les secours de guerre préparés sur son territoire pour un belligérant, s'en rend complice.
D'autre part, il était juste et équitable de restreindre l'indemnité au dommage direct Le principe des indemnités indirectes est en cas pareils inadmissible, car la limite ne peut être tracée nulle part, et les hypothèses peuvent s'élever à l'infini.
Toutefois, on doit se garder de qualifier d'absurdes toutes les réclamations d'une nature quelconque d'indemnités pour pertes indirectes causées par des délits de neutralité. Pourquoi l'État coupable n'indemniserait-il
1 On a prétendD (v. Calvo, § 1038) qae les griefe résollant de la conduite d'un gouvernement à l'égard d'un autre, en cas pareil, ne se traduisent guère en demandes de dommages-intérêts ou d'indemnités pécuniaires que suivant la mesure du préjudice occasionné à des particuliers^ « l'État étant placé au-dessus de la sphère des préoccupations > matérielles •. C'est là, semble-t-il, un principe inadmissible et qui ne s'accorde en aucune hypothèse avec celui des Indemnités de guerre, comme elles se pratiquent de nos jours.
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pas par les mômes raisons que les citoyens, et sur des fondements analogues ? Si, jusqu'ici, le droit international est sous ce rapport plus indulgent que le droit civil et le droit criminel, la cause en est uniquement le défaut de moyens de coercition entre les nations, aussi efficaces qu'entre les individus. De là découle le fait que Ton ferme les yeux sur des violations internationales, et tolèr^ des actes pour lesquels réparation serait certainement exigée en cas analogue entre particuliers. Nul doute que la réforme du droit des gens ne tende à accorder, aussi à cet égard, meilleure justice aux États lésés, en rendant la réglementation internationale aussi parfaite que la réglementation nationale. Dans la môme mesure, la responsabilité délictuelle internationale entraînera la réparation de dommages aussi indirects qu'en droit privé. Or, d'après les codes de la plupart des États civilisés, les particuliers sont obligés de payer des dommages-intérêts pour préjudices indirectement causés, dans bien des cas, où la coimexité entre le délit et ses conséquences n'est pas assez atténuée pour exclure toute conscience de la portée de l'acte, et où d'autre part la justice demande la réparation du dommage (frais de voyage de témoins, compensation pour des heures de travail perdues, ou pour la perte (le la capacité de gagner sa vie, par suite d'actes de violence ou d'imprudence, ou même par suite de négligence coupable d'entretenir certains moyens de sûreté, etc.).
Certes, il y a ici des limites, et les tracer est une chose des plus difQciles. Impossible de dédommager de toutes les souffrances en prenant pour base la seule raison que la cause originaire réside en le fait d'autrui, car l'enchaînement des eiîets aux causes ne comporte pas de limites, et l'œil humain ne saurait découvrir quel mal peut dériver d'un autre mal, alors que personne ne s'est douté d'une liaison entre eux ou que leur connexion n'était qu'accidentelle. Cette règle, appliquée par les tribunaux des États, doit l'ôtre de môme entre les États. Obliger un gouvernement, qui a négligé d'empêcher dans ses ports des armements suspects de navires, à payer non seulement les ravages faits en guerre par ces navires, mais encore tous les maux, pertes et inconvénients qui pourraient naître des déplacements de capitaux résultant de la prolongation de la guerre, et des transports du commerce sous pavillon neutre afin d'éviter l'insécurité, serait tout aussi ridicule que d'obliger, par exemple, un particulier coupable de délit forestier à payer non seulement les perles occasionnées par le délit lui-môme, mais aussi les frais plus considérables que le propriétaire doit supporter pour entretenir plus de gardes à l'avenir, le mauvais exemple ayant encouragé les perturbateurs, etc. Car, s'il est vrai que les gardes seraient superflus en l'absence de désordres, il est tout aussi vrai que les gages du personnel de service ne sont pas une dépense
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si intimement liée à tel ou tel dégât, qu'ils puissent être portés à son compte. De même, la relation entre Tarmement d'un corsaire et des frais de sûreté tels que les transports à l'étranger pour échapper en général aux persécutions des courses, des primes d'assurance plus élevées, une diminution de crédit et de rentes industrielles, etc., est trop lointaine pour pouvoir fonder de légitimes prétentions.
Par contre, on ne saurait qualifier d'illégitime la prétention à une indemnité pour frais de guerre proprement dits, augmentés — môme indirectement par suite de la prolongation des hostilités — par des armements contraires à la neutralité. Les énormes indemnités de guerre, qui de nos jours sont presque régulièrement imposées aux vaincus à l'occasion des traités de paix, se fondent sans aucun doute essentiellement sur ce principe qu'un État, qui par une conduite inique a causé des dépenses à un autre État, en l'obligeant à prendre les armes pour défendre ou prendre de force un droit réputé injustement attaqué ou refusé, doit lui rembourser ces dépenses. On objecte que ce n'est pas toiyours le vainqueur qui a été l'objet de l'injustice. Toujours est-il que le motif du dit principe est le fondement de l'indemnité, que ce motif soit légitime ou non. Aujourd'hui, aucune guerre ne se déclare sans avoir au moins un prétexte, sinon un motif, juridique ; et les frais de guerre sont lourds et constituent une perte pour l'État, qu'ils eussent dû ou non être évités. Le simple fait qu'aucun gouvernement, responsable devant la nation, ne peut se soustraire à la demande que des réclamations d'indemnité soient basées sur cette perte, prouve, indépendamment de leur légitimité dans chaque cas, que l'on reconnaît généralement le principe des indemnisations indirectes, c'est-à-dire celles concernant certains dommages— tels que ceux provenant de l'augmentation des dépenses militaires — qui ne sont qu'indirectement causés par l'acte réputé coupable selon le droit des gens ou du moins allégué comme tel. Et, ce principe une fois admis, il est tout aussi raisonnable qu'un État qui rompt sa neutralité, réponde des pertes qui en découlent indirectement par suite des dépenses militaires que la rupture a occasionnées. Car, en règle générale, un délit de neutralité est bien moins contestable que la culpabilité alléguée lors des traités de paix comme raison d'une indemnité de guerre, à supposer môme que la cause de celle-ci fût juste. En tout cas, les indemnités imposées de force par les aj-mes manquent de la légitimité qui s'attache aux dommages- intérêts alloués à ceux qu'un arbitrage a constaté être lésés par un délit de droit international.
Il faut conclure que les dommages-intérêts pour pertes indirectes, par exemple par suite d'armements contraires à la neutralité, sont quelquefois légitimes, quelquefois illégitimes. Quant à ceux des Alabama daims, il faut distinguer. Si le gouvernement américain s'était contenté de demander,
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outre rinderonité incontestable pour le dommage directement causé à rÉtat et aux particuliers, une indemnité raisonnable pour le dommage indirect que les corsaires avaient occasionné en rendant nécessaires de nouveaux préparatifs de guerre, soit pour les poursuivre eux-mêmes, soit comme conséquence de la prolongation des hostilités en général dans le même conflit et de Tencouragement donné à celui-ci par les renforts de. Tennemi sur mer, le Tribunal de Genève aurait pu, semble-t-il, faire droit à cette prétention. 11 est évident qu'alors l'importance du précédent offert par cet arbitrage célèbre eût été inflniment plus grande.
Les deux parties, l'Angleterre et les États-Unis, non seulement s'engagèrent à observer elles-mêmes les Trois Règles du Traité de Washington <dont les principes sont du reste contenus dans leurs actes de neutralité respectifs), en les adoptant comme des lois positives ayant à l'avenir une validité pour elles ; mais elles convinrent aussi d'inviter les autrt*s puissances maritimes à y adhérer.
Cette invitation n'a pas été faite, et cela — à juger d'après les pourparlers subséquents — à cause d'une divergence d'opinions concernant la rédaction de la seconde Règle, qui, pensait-on, aurait peut-être pu être interprétée comme renfermant une défense de simples ventes d'armes aux belligérants, même sur le territoire neutre. Il y avait fort peu de chances de voir alors une telle défense, fût-elle même désirable, élevée au rang de règle internationale par toutes les puissances, sans une profonde modiflcation des usages jusque-là adoptés en matière de contrebande de guerre. Les Américains eux-mêmes n'avaient pas obser\'é cette défense à l'époque de la conclusion du Traité de Washington. Pendant la guerre de 1870-1871, ils ont, du consentement de leur gouvernement, vendu sur une grande échelle des armes à la France.
Comme seules les parties contractantes du Traité de Washington, mais non pas les autres puissances, se soiit expressément engagées à respecter ses règles et ses défenses établies contre certains armements, au point de vue purement formel elles ne sauraient être réputées de droit international. Les deux puissances contractantes l'ont déclaré. Il en est de même de la sentence du Tribunal de Genève, et des motifs et principes qui s'y rattachent, ils n'obligent pas le reste du monde, pas même les trois puissances qui, conjointement avec les parties en cause, ont envoyé leurs délégués pour siéger comme juges dans le tribunal. Leur mission n'était que des charges de confiance ; et leurs gouvernements respectifs ne se sont pas liés par leurs votes : ils ont simplement consenti à fournir aux parties en litige et par égard pour elles des arbitres qui, par leur position officielle comme hommes d'État, diplomates ou jurisconsultes distingués, offraient des garanties de compétence.
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Cela n'empêche pas que les Règles de Washington, les instructions qui y sont jointes et les décisions qui en sont résultées, doivent être considérées comme partie intégrante du droit des gens. En tout cas, ce serait une erreur que de leur refuser cette qualité par la seule raison qu'elles ont trait à un cas spécial; car, le droit international repose en grande partie précisément sur des cas semblables, surtout sur ceux qui, comme celui-ci, font époque et expriment une opinion universelle. De fait, les Règles de Washington et le Jugement de Genève seraient certainement considérés comme obligatoires pour des gouvernements neutres dans des situations analogues. Les Trois Règles conserveront en tout cas la qualité de lois consciencieusement préparées pour régler la cause la plus importante de cette sorte qui se soit présentée. Quant à la sentence arbitrale, elle a la valeur d'une manifestation de l'opinion sinon des gouvernements représentés dans le tribunal, du moins des jurisconsultes d'élite honorés de la confiance des dits gouvernements et choisis comme étant les plus compétents pour juger l'affaire. D'ailleurs, les délibérations du tribunal démontrent que ceux qui reconnaissent l'équité du nouveau règlement sont en majorité. Et dans le cours des négociations, les oi^ganes de l'opinion publique en Europe et en Amérique témoignèrent de l'avis général que notre époque demande ces lois, qui qualifient de contraires à la neutralité et répriment des armements, ainsi que la complicité y relative, de la catégorie de ceux des corsaires sudistes équipés en Angleterre pendant la guerre de Sécession, et cela, simplement pour protéger la neutralité de l'État contre les aventures. Cette protection fut considérée comme d'autant plus indispensable et reçut une portée d'autant plus grande — par suite du dommage que causèrent la course et la croisière au trafic et au commerce universels en sus du donmiage occasionné à l'ennemi—, que la propriété privée sur mer, à laquelle de nos jours les capitaux de toutes les nations sont intéressés solidairement, n'est pas à l'abri des saisies. Finalement, la doctrine, dans les écrits sur le droit de neutralité, a adopté les principes de Washington et de Genève, littéralement ou en leur sens général; et l'Institut de droit international leur a donné sa consécration.
Ces appuis donnés aux précédents créés par les règles et les jugements officiels, reçoivent une valeur plus grande par le fait que ceux-ci n'ont fait, au fond, que préciser et tirer au clair des maximes découlant comme corollaires du droit des gens déjà depuis longtemps établi, à savoir que les États neutres, auxquels sont interdites toute organisation ou tolérance de préparatifs de guerre qui feraient de leur territoire une base d'opérations pour un belligérant, ne sauraient se soustraire à cette interdiction dans le seul cas où il s'agit d'armer des navires ou des expéditions maritimes. Or, de l'interdiction suivent logiquement les devoirs de surveil-
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lance , d'exécution et de répression. Si les événements ont réservé à la guerre de 1861-1865 de donner naissance à une réglementation précise de tous ces devoirs, cela ne veut pas dire que leurs principes échappassent à la conscience internationale avant ces événements, mais seulement que l'occasion de les exposer avait fait défaut jusqu'alors.
Pendant la guerre de 1877, l'Angleterre a eu l'occasion de reconnaître et d'appliquer les règles nouvelles. Le gouvernement britannique ordonna alors la saisie sur la Tamise d'un navire en voie d'armement pour le compte de la Turquie ^
LégifllationB nationales
Les législateurs dans les divers États ont reconnu le droit des neutres dïnterdire chez eux des armements pour un belligérant, longtemps avant que cette interdiction leur fut imposée comme un devoir. Déjà au milieu du XVIJe siècle — bien avant que cette sorte de secours belliqueux, l'une d'entre les plus modernes, eût éveillé l'attention — l'on trouve en Angleterre des cas dans lesquels des prises sont enlevées aux corsaires étrangers, armés dans un port britannique a sans la pennission du gouveme- » ment » ou « en abusant de la protection que les autorités de S. M. accor- » dent aux étrangers dans les ports du Royaume ». Et, jusqu'à l'époque où les États-Unis posèrent le principe qu'une permission semblable est contraire à la tieutralité, l'idée prédominante en Amérique comme en Europe était que l'État neutre pouvait, selon ses propres convenances, permettre ou refuser sur son territoire des armements par ou pour les belligérants, pourvu que la permission ou le refus s'appliquât aux deux parties également. D'autre part, les armements défendus, ou entrepris sans permission, ne fussent-ils même que partiels , furent punis comme une violation de la souveraineté territoriale, et les prises faites par des navires ainsi armés étaient confisquées.
Les interdictions basées sur le principe du devoir et fondées sur la reconnaissance que les armements compromettent la neutralité comme étîit juridique, ne se rencontrent dans les législations européennes que plus tard, lors des guerres de la Révolution française et du Premier Empire. Alors, la difficulté de régler la matière par traité, causée par les excès des puissances <^n conflit, et les inconvénients provenant du manque d'unité dans la réglementation conventionnelle, suscitèrent chez plusieurs États neutres l'idée d'interdire par des décrets nationaux, comme étant contraires à la neutralité, toute construction, tout armement, tout équipement et toute vente de navires de guerre belligérants sur leurs teriitoires. Ces expressions d'une législation plus sévère pour le gouvernement législa- » Rev. de dr. iut., l. X, p. 180.
Législations nationales 317
leur lui-môme commencèrent à figurer, paralt-il, dans des déclarations de neutralité de quelques États italiens pendant le conflit franco-britannique à la fin du XVIHe siècle, plus tard dans des décrets promirfgnés en Autriche et dans les Pays-Bas. Des peines non convertibles y sont prévues.
Toutefois, la législation créée en Amérique dès Tannée 1793 (v. suprà,p. 286) devait être bien supérieure. C'est d'elle, et de celle à laquelle elle a donné naissance, qu'est sorti le recueil des lois approfondies et relativement complètes concernant les armements et équipements illicites, qui composent le règlement en vigueur pour le monde anglais et américain, et le seul jusqu'ici existant qui soit .détaillé. Les Foreign Enlistment Acts sont restés , avec les Règles de Washington , un corps de lois unique en son genre. Fruits de grands événements, à savoir des guerres d'indépendance hispano-américaine au commencement du XIXe siècle et de Sécession nord-américaine quelques dizaines d'années plus tard, ils jouissent d'une considération internationale, bien qu'ils ne possèdent pas la validité de droit international dans le sens strict. L'Angleterre et les États-Unis étant les seules grandes puissances maritimes dont les intérêts comme neutres aient été sensiblement touchés par ces événements en ce qui concerne particulièrement les questions dont il s'agit , et des questions semblables n'ayant pas été de notre temps soulevées ailleurs par quelque incident d'importance égale, l'absence de législation analogue dans les autres pays est assez explicable. De fait, à part les Acts anglais-américains, il n'existe pour ainsi dire pas de lois qui, dans les États, répriment d'une manière effective les aides de guerre de cette espèce. Cette lacune est sensible et plus grande que l'on eût pu attendre, à une époque où les aides contraires à la neutralité d'une gravité comparable ont été, un peu partout, l'objet de décrets nationaux. C'est que la nécessité de régler la répression d'armements illicites ne s'est pas fait sentir aussi vivement en Europe qu'en Amérique, et que la proposition d'universaliser par quelque acte formel le Traité de Washington étant restée sans effet, il faudrait un événement bien grave pour forcer la plupart des États à édicter des projets de législation intérieure à cet égard. Ils n'ont pas, en général, publié chez eux des défenses spéciales réprimant d'une manière efl'ective les armements. La plupart des règles y relatives doivent être tirées par analogie de divers passages de leur droit commun. Du reste, ils se sont bornés à donner, par quelques dispositions isolées et assez incomplètes dans leurs déclarations de neutralité, lois pénales ou codes maritimes, des avertissements, conçus en termes élastiques, contre tout acte de nature à troubler les bons rapports avec des gouvernements étrangers, ou à apporter aide et secours à un belligérant contre une puissance amie. La première de
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ces fautes entraîne ordinairement une peine ; la seconde ne fait encourir que la perte do toute protection contre les confiscations et autres mesures coercitives de la part des autorités étrangères ou de la force armée du gouvernement lésé. Ce sont là des moyens de répression aussi insuffisants qu*iiTéguliers ; ils ne donnent qu'une garantie précaire à la neu- .tralité. Celle-ci ne sera guère protégée que par des lois nationales réprimant les infractions et donnant aux autorités des pouvoirs tant préventifs que répressifs. Les lois de neutralité qui ne font qu'abandonner le contrevenant à l'ennemi, sans le punir, ne se concilient plus avec le principe que les armements qui compromettent la neutralité de l'État sont des atteintes à sa souveraineté, bien autrement graves que le simple trafic de contrebande de guerre. La conscience d'une distinction essentielle, quant à leur gravité, entre ces deux formes de secours illicites, se manifeste môme dans les quelques dispositions insignifiantes sur la matière, que l'on retrouve dans les autres législations que celles de l'Angleterre et des États-Unis. Dans certains États, les délits par armements sont traités à l'instar de la contrebande de guerre; dans d'autres, ils subissent un traitement plus rigoureux. Le défaut de précision de ces dispositions trahit la nécessité de les développer.
Dans le monde latin, la manière de régler ces questions ne semble pas avoir été, jusqu'ici, très heureuse. — La législation française ne les traite pas à part: elles rentrent dans les dispositions générales qui, en termes vagues et étendus, défendent et punissent sévèrement tout acte qui exposerait les citoyens à des représailles ou l'État à une déclaration de guerre de la part d'une puissance étrangère ^ La loi ne mentionne pas spécialement la construction, l'armement, l'équipement ou l'emmarinage de bâtiments de guerre. Elle ne paraît pas non plus exposer à quelque châtiment celui qui entreprendrait de tels actes contrairement à la neutralité, pourvu seulement que le belligérant lésé le tolère : la législation sur ce point s'attache exclusivement à l'impression que produit le fait sur
^ Code pénal, art. 83-84, ainsi conçus : « Quiconque aura, par des actions hostiles * non approuvées par le Gouvernemeni, exposé l'État à une déclaration de guerre, sera > puni de bannissement, et si la guerre s'en est suivie, de déportation. Quiconque aura, » par des actes non approuvés par le Gouvernement , exposé des Français à éprouver » des représailles, sera puni de bannissement. » — La loi n'explique pas l'expression < action hostile >. Cela peut être l'action la plus innocente du monde, qui déplaît à une puissance étrangère dont le gouvernemeni se trouve blessé, peut-être à tort, par pure irritabilité. Contre une rédaction aussi irréfléchie, dont la teneur subjective menace tout citoyen de bonne foi, il ne reste que l'issue de déclarer « non hostile » un armement où évidemment aucune aide contraire à la neutralité n'a été visée. Il vaut mieux dévier des lois de la langue que de celles de l'équité; et il est à supposer que les tribunaux français, qui autrefois ont souvent fait preuve d'une conscience nette de cette règle humaine, lorsqu'il s'agissait des dures ordonnances de Louis XIV et de Napoléon 1", l'appliqueront également dans ce cas.
Législations nationales 31^
colul-ci, non pasfl la faveur accordée à Tennemi, considérée comme telle et en elle-même ^ Du moment, au contraire, qu'elle conduirait à une déclaration de guerre ou à des représailles. Faction tomberait par suite de la disposition précitée sous le coup de la loi pénale, indépendamment de sa culpabilité réelle. C'est là, on ne saurait le nier, une manière de traiter et de réprimer les infractions, qui satisfait aussi mal la conscience qu'elle garantit peu l'ordre. Faire dépendre la culpabilité, non des mobiles et du but, mais uniquement des conséquences, notamment de celles qui découlent de l'impression produite, c'est déroger à ce principe fondamental de toute peine, que la correction doit être dirigée contre la volonté fautive, parce qu'elle seule est l'auteur de l'acte. L'histoire fourmille d'exemples de représailles et de déclarations de guerre iiyustes. Si l'on condamne à cause d'elles un acte, par exemple un armement, qui sans cela eût passé librement, et dont le seul tort consiste à avoir fourni un prétexte aux attaques d'un gouvernement étranger susceptible, les actions les plus inoffensives peuvent être qualifiées de délits et poursuivies; il n'y aura plus de distinction entre le juste et l'injuste. De là, cet état d'insécurité qui accompagne toute administration où régnent les sensations subjectives dépendant d'événements incalculables, et où l'action n'entraîne pas les suites qu'elle a méritées par sa propre intention. Une loi punissant la conduite qui déplaît à l'étranger, rappelle la coutume barbare d'autrefois de se libérer des réclamations et menaces de guerre d'autres gouvernements en leur livrant simplement le malheureux qui avait été la cause, souvent involontaire, de leur mauvaise humeur. — Par bonheur, le gouvernement français, comprenant sans doute les inconvénients d'une réglementation semblable, y a poité remède, du moins relativement, en saisissant l'occasion des déclarations de neutralité temporaires pour compléter la législation juridique par des ordonnances administratives qui mettent autant que possible la loi en harmonie avec le droit international. A l'époque des armements sudistes en Angleterre, la France, frappée de l'irrégularité de ces actes, inséra dans sa déclaration de neutralité une disposition qui, se référant aux dits articles du Code pénal, mais s'inspirant évidemment aussi des principes plus objectifs des Foreign ErUistment Acts, défend aux sujets toute aide d'armement et d'équipement de bâtiments de guerre ou de corsaires à l'un ou à l'autre des belligérants. Et cette défense fut loyalement appliquée, sans partialité ni arrière-pensée politique, à l'égard de plusieurs entreprises de construction déjà commencées dans les ports français.
Dans les codes de plusieui*s autres pays latins, en Italie, en Belgique»
^ La législation française ne possède pas d'autres correclifs contre les aides et secoure pour un belligérant, que ceux qui sont contenus dans les peines pour trahison.
"SW Liv. H, Div. III, Ch. I, Art. V — Armement et équipement
au Brésil, Ton retrouve le principe contenu dans le Code pénal français et à Taide duquel les armements peuvent être poursuivis et punis, à la seule c'ondition qu'ils aient déplu à une puissance étrangère et donné lieu à des plaintes, représailles, hostilités, etc. Et partout, c'est aux déclarations de neutralité temporaires à remédier aux inconvénients des lacunes de la loi.
Le premier acte de neutralité italien , après la création de Tunité du Royaume, interdit aux sujets toute participation quelconque à des actions qui favoriseraient une partie belligérante ou lui porteraient préjudice. Notamment, il est interdit d'accepter le mandat d'un belligérant d'armer des navires de guerre, ou de contribuer à un tel armement En général, on est tenu d' a éviter » que les ports et eaux du Royaume soient employés comme point de départ des expéditions maritimes des belligérants ou pour seconder leurs armements. Tous les travaux exécutés dans les poiis, fussent- ils destinés au commerce, qui pourraient porter préjudice à une partie en guerre, doivent être empochés. Par ces dispositions — qui du reste s'appuient sur la loi pénale — le gouvernement est mis à môme de prévenir et de réprimer les équipements de navires de guerre pour le compte d'un belligérant. Un décret de 1877, qui évidemment est inspiré du Foreign Enlistment Act anglais do 1870, interdit môme la construction de tels navires; et il est enjoint aux architectes et ingénieurs de constructions navales, commençant des travaux qui pourraient rentrer dans cette catégorie, de donner les explications requises et de produire les documents relatifs aux commandes, qui mettraient les autorités, le cas échéant, à môme de s'assurer de l'innocence de l'entreprise.
En Espagne et au Portugal, la loi défend de fournir des navires de guerre à un belligérant.
Dans le monde germanique, des défenses analogues se retrouvent en Autriche et en Danemark. — La Suède a interdit, par sa déclaration de neutralité en 1854, aux sujets tout armement et équipement de navires destinés à la course contre un belligérant, ainsi que toute participation ou service à de telles entreprises. — Les Pays-Bas ont promulgué, pendant la guerre de 1866, par voie administrative, une défense contre l'armement dans les ports néerlandais de navires de guerre destinés à un belligérant.
On le voit, les législations nationales, à l'exception de celles de l'Angleterre et des États-Unis, sont encore à leurs débuts. Elles sont trop sommaires, et n'embrassent pas tous les cas. Môme les moins incomplètes, même les Acts des deux puissances précitées, ne règlent qu'une partie des armements qui devraient être défendus, à savoir seulement ceux de navires de guerre et d'expéditions navales ; et la loi anglaise sépai^e l'action des principes de droit international en faisant dépendre sa légalité de la permission du gouvernement. Cependant, il parait que ces lacunes
Littérature 321
sont plutôt des fautes d'omission que des manifestations de Topinion. Celle-ci, croyons-nous, approuve presque unanimement le principe exprimé par VAct américain de 1818, source des Règles de Washington, qui sans restriction poursuit toiU armement quelconque sur le ten*itoire contre une puissance amie, et toute commission reçue d'un belligérant étranger pour entreprendre des hostilités contre une telle puissance.
Littérature
La doctrine, dans l'Ancien et le Nouveau monde, a généralement reconnu ce qu'il y a de contraire à la neutralité dans les armements et équipements en pays neutre à destination d'un belligérant *. Quelques auteurs anglais font exception : ils contestent notamment que le Traité de Washington et le Jugement de Genève possèdent un caractère qui puisse leur conférer quelque validité en droit des gens, puisque les puissances qui n'étaient pas parties au traité n'y ont point adhéré *. On ne saurait s'attendre à ce que des publicistes de penchant plutôt national, ou chez lesquels prédomine du moins la tendance si fréquente de se laisser influencer par la politique et les anciens usages de leur patrie, même quand il s'agit d'étaWir des règles universelles, puissent fiacilement 3e résoudre à adopter des principes qui rappellent une défaite de leur gouvernement dans le domaine diplomatique et juridique, alors surtout que c'est précisément sur la validité de ces mêmes principes que se fondait le verdict qui lui a donné tort. Il ne faut donc pas ajouter trop d'importance à leiu's protestations.
1 V. Woirr, § 1174; Vatlel, § 104; Klûber, § 28K; Kent, pp. 293-294, 310-311 ; Whealon, § 16; Manning, pp. 242-244; Ortolan, pp. 208-212; HelTter, §§ 147, 161 a: llaatereoille, t. I, tit. V, ch. I, sartoat p. 440; Neomann, § 50, p. 137; Bulmerincq, § 9i, p. 359; WooUey, § 169; Twiss, § 225; Blontschli, §§ 763, 764; CaWo, §§ 1055.1058; Field. § 96i; Flore, §§ 1553-1557. ~ Ortolan démontre surtout la responsabilité de l'Élat neutre des armements effectués chez lui en vue d'un belligérant comme but final, ostensiblement ou secrètement, directement ou indirectement au moyen de transactions commerciafes, peu importe.
s V. Phillimore, § 156; Lorimer, pp. 255 et suiv., 269-271 ; Hall, § 225. — Lorimer est contraire à la répression des armements en pays neutre, môme si l'armement est complet et la destination pour un belligérant évidente , et cela, sur ce fondement entre autres, que, selon lui, ils doivent jouir de l'inviolabilité de la neutralité tant que le pavillon ne leur confère pas le caractère belligérant et que les navires restent dans les eaux neutres et n'ont pas commencé les hostilités. C'est là, parait-il, confondre les délits d'armements et ceux de contrebande, l'action d*armer et son objet le navire. Celui-ci, comme contrebande de guerre, n*a été poursuivi, selon l'usage jusqu'ici prédominant et au temps de Lorimer, que dans son transport, sa livraison, hors du territoire neutre. Tandis que l'armement comme tel, action hostile impliquant l'aide belliqueuse en ellemôme et indépendamment du trafic hors du territoire, est coupable déjà avant l'application, dans son origine, dans son intention, et l'a toujours été. C'est une erreur que de considérer dans les armements et équipements interdits de simples faits de commerce, dans leurs défenses rien que des interdictions de contrebande de guerre.
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Ce sont plutôt les auteurs qui forment en cette matière la majorité, qui sont dignes d'attention. Ceux-ci, sans prétendre que les Règles de Washington et le Jugement de Genève puissent obliger le monde entier juridiquement, reconnaissent à leur contenu la qualité de droit international comme précédent, d'autant pluç que les cabinets n'ont été empêchés d'y adhérer que par des scrupules de forme {v, suprà^ p. 314). Quant à Tesprit et au fond, la reconnaissance des Règles est à peu près universelle. Et Topinion d'après laquelle elles apporteraient des restrictions aux droits des neutres (v. Lorimer, p. 271), n'est pas en général partagée. Elles restreignent les abus, rien de plus. Aussi serait-ce une illusion de croire que dans l'avenir un État neutre pourrait, sans être censé rompre la neutralité, tolérer chez lui des armements à destination d'un belligérant, de la même nature que ceux qui furent jugés par le Tribunal de Genève sur la base des Règles de Washington.
L'Institut de droit international a adopté ces règles en les modifiant quelque peu. D'après lui, un État neutre a le devoir de ; lo S'abstenir de prendre à la guerre une part quelconque, par la prestation de secours militaires à l'un des belligérants ou à tous les deux, et veiller à ce que son territoire ne serve pas de centre d'organisation ou de point de départ à des expéditions hostiles contre l'un d'eux ou contre tous les deux ; 2o En conséquence, ne mettre à la disposition d'aucun des États belligérants, ni leur vendre, ses vaisseaux de guerre ou vaisseaux de transport militaire, non plus que le matériel de ses arsenaux ou de ses magasins militaires, en vue de l'aider à poursuivre la guerre; 3o Veiller à ce que d'autres personnes ne mettent des vaisseaux de guerre à la disposition d'aucun des États belligérants dans ses ports ou dans les parties de mer qui dépendent de sa juridiction ; 4o Prendre, lorsque l'État a connaissance d'entreprises ou d'actes de ce genre incompatibles avec la neutralité, les mesures nécessaires pour les empêcher; et poursuivre comme responsables les individus qui violent les devoirs de la neutralité ; 5*^ Ni permettre ni souffrir que l'un des belligérants fasse de ses ports ou de ses eaux la base d'opérations navales contre l'autre, ou que les vaisseaux de transport militaire se servent de ses ports ou de ses eaux, pour renouveler ou augmenter leurs approvisionnements militaires ou leurs armes, ou pour recruter des hommes *.
A première vue, il semblerait presque résulter de ces résolutions, et plus particulièrement de la troisième, que l'Institut ne réputerait point délits de neutralité certains actes qualiûés de la sorte parle Tribunal de Genève et les Règles de Washington — dont le nom a pourtant été donné aux conclu* sions de l'Institut —, à savoir les armements sur territoire neutre dont lés 1 Tabl. gén., p. 162; Ann,, t. I, pp. 139-140.
§ 83 — Interdiction 323
objets ne sont psiS fournis au belligérant sur ce même ienntoire, mais qui cependant y sont effectués dans l'intention ou en pleine conscience que leurs objets lui parviendront Toutefois le premier point, dans sa seconde partie, comparé avec le cinquième, peut concerner toutes sortes d'armements matériellement contraires à la neutralité , y compris ceux qui se servent d'intermédiaires pour la destination. Il eût cependant été désirable que la rédaction fût assez claire pour laisser ressortir sans équivoque ce sens, sans lequel on pourrait croire que rinstitut, tout en proclamant des a Règles de Washington :», ait entendu exclure du droit international celles qui furent adoptées par le Traité de Washington.
§ 83 — - Interdiction
Un État neutre ne doit ni effectuer, ni permettre ou souffrir sur son territoire ou dans ses ports et eaux, quelque entreprise d'armement ou de renfort militaire suspect d'être destiné à un belligérant, ni non plus quelque participation, service ou concours évidents à de tels actes, soit par: lo équipement de soldats ou de troupes; 2o construction, armement, équipement ou emmarinage de navires de guerre; 3o préparatifs d'expéditions navales.
Toute action y relative doit être interdite par la loi, prévenue et empêchée dans les limites du possible, poursuivie et réprimée (§ 89). Les travaux commencés sont inhibés, les navires ou expéditions suspects sont arrêtés et détenus.
Les délits de neutralité les plus dangereux de notre temps ont consisté dans l'abus du territoire neutre pour préparer, en sûreté et sous rinviolabilité de la souveraineté neutre, des renforts, surtout des armements de navires, pour aider Tune des parties belligérantes. Une législation, nationale et internationale, contre ces abus est d'autant plus nécessaire, mais aussi d'autant plus difficile, qu'ils peuvent se cacher sous toutes sortes de déguisements et compromettre gravement la neutralité de l'État en éludant les poursuites. Des contrats apparents, des transactions simulées, etc., couvrent souvent sous un masque commercial de fortes expéditions navales^ l'aide la plus décisive dans bien des guerres, si le bras de la justice est trop court. Comme l'action revêt rarement les dehors militaires
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OU violents qui caractérisent les autres secours de guerre , comme elle ne lèse pas la souveraineté de TÉtat si l'on ne considère que sa forme extérieure , et comme sa manifestation rentre dans l'activité industrielle ordinaire, l'attention n'est pas immédiatement frappée par l'irrégularité du fait. Celle-ci ne se trahit que dans les conséquences, d'ordinaire graves. Rarement elle a l'air de sa culpabilité, et il n'y a pas proportion entre la présomption et le dommage.
C'est pourquoi une réglementation exacte de la neutralité voue à <îette forme de violation, si propre à amener de sérieuses complications entre les neutres et les belligérants, une attention croissante.
Jusqu'ici, la solution la plus satisfaisante du problème semble être celle qui est contenue dans les Règles de Washington et les motifs de l'arbitrage de Genève. Ces règles et défenses ne comportent guère, eu égard à l'importance de l'aide, contre les États neutres des prétentions exagérées, ni plus grandes que celles des autres devoirs d'abstention. Tout devoir de cette nature repose sur ce principe fondamental, que ni l'État neutre ni ses ressortissants ne doivent fournir ni même faire parvenir à un belligérant quelque aide évidemment destinée aux opérations militaires. Déjà la règle générale qui interdit l'emploi du territoire neutre comme base ou point de départ de telles opérations, implique la défense contenue dans ce paragraphe. Le gouvernement neutre étant souverain sur son territoire, a le droit et le devoir d'y réprimer tout ce qui pourrait compromettre ses rapports internationaux. Et il importe peu que les armements aient été, ou non, commandés directement par le belligérant lui-même, alors que la destination pour lui est évidente ; que cette destination soit atteinte en dedans ou en dehors des limites du territoire neutre; que les objets armés passent dans ses mains sous la juridiction neutre ou en dehors d'elle , à J'état achevé ou non , avec ou sans des intermédiaires , par les agents du belligérant, d'autres étrangers ou les sujets de l'État neutre, etc. Le mode de transmission, direct ou indirect, l'emploi d'intermédiaire, l'accomplissement, etc., sont des circonstances secondaires qui n'ont rien de commun avec le délit, sa signification, son caractère et ses conséquences. Le préjudice causé à la partie lésée reste le même; et il serait toujours facile pour le transgresseur de trouver des intermédiaires ou des détours, et d'éluder ainsi la loi qui tracerait une distinction d'après eux dans la culpabilité. Ainsi, la
défense qui n'aurait pour objet que la livraison d'armements au gotivemementhelWgér^nt et non aussi à ses sujets j serait illusoire ; car rien ne serait plus facile pour le gouvernement que d'employer des sujets comme agents secrets , acquéreurs pour la forme. De même, la loi ne peut pas distinguer entre les armements rémimérésou non, commerciaux ou gratuits, faits dans un but de gain ou par pure partialité, du moment que c'est toujours le belligérant qui est notoirement le destinataire final. La commande par un commerçant, et le mobile de lucre qui le pousserait lui ou l'industriel, ne rendent pas l'aide plus pacifique qu'un mobile analogue chez le patron d'un navire qui transporte de la contrebande de guerre à un ennemi.
La culpabilité des armements, soit de navires, soit de troupes, ou autres, ne présuppose ni le commencement ni l'achèvement sur le territoire neutre. Il suffit que quelque acte y relatif soit effectué sur le dit territoire, fût-ce partiellement, avec connaissance de la destination pour un belligérant; peu importe que l'entreprise y soit commencée pour être achevée ailleurs, ou achevée après avoir été entamée ailleurs, ou que les objets y soient réparés, augmentés, complétés, améliorés, ou mieux adaptés à leur but.
Un grand nombre d'armements contraires à la neutralité ont quitté le territoire neutre à l'état non achevé. Afin de détourner l'attention, ou pour échapper aux poursuites à l'abri d'une loi dont les dispositions seraient susceptibles d'être interprétées comme ne visant que les armements terminés et non pas ceux qui sur le territoire neutre se trouvaient encore à l'état incomplet, ce territoire a été employé pour beaucoup d'armements et d'équipements illicites de la manière suivante : ceux-ci n'y ont été que préparés, ou facilités par une construction convenable et des arrangements propres à la guerre sans faire de l'éclat comme tels, le tout en vue d'être aisément et rapidement complété ailleurs sans risquer les interruptions et surprises de l'ennemi. Les compléments apportés après ont même pu être fabriqués et accommodés également sur le territoire neutre, pour en être exportés à destination des navires, en choisissant de prédilection un autre port de départ que celui qu'avait quitté le navire respectif K
1 Âins), dans la guerre de 1861-1865. le corsaire sudiste Alabama sortit des chantiers de LiTerpooI sans un seul canon ni fusil à bord, mais étant en revanche muni d'une construction fortement militaire et de toutes les conditions requises pour être ailleurs
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Il est évident que, si la neutralité pouvait être impunément rompue au moyen d'une précaution aussi insignifiante que celle de mettre la dernière main, hors du territoire, à un ouvrage fait sur ce même territoire, ou de le laisser à l'état incomplet (par exemple en faisant sortir le navire sans munitions suffisantes) pour le compléter 'ailleurs, sur la haute mer ou à l'étranger, et cela, peut-être en vertu d'une transaction conclue d'avance et stipulant que tout ce qui manque sera apporté séparément après, de telle sorte que l'équipement serait complété, sinon sur le territoire neutre, du moins en partant de lui , la prétention légitime des belligérants à l'abstention des neutres de tout secours de guerre par abus de leurs territoires comme points de départ des hostilités ne serait qu'un vain mot. Le délit de lèse-neutralité reste absolument le même, malgré la diversité de forme et de mode, dans les deux cas. Que dans l'un de ces cas l'assistance se fasse d'une manière directe et continue, dans l'autre indirecte et par pièces, peu importe.Punir l'armement achevé sur les lieux, en laissant impuni l'armement inachevé, c'est au fond laisser impunis tous les armements habiles. Car, c'est alors un expédient trop facile pour ne pas être employé, que celui de faire accomplir sur le territoire inviolable toute la besogne essentielle, la plus difficile et la plus précieuse, celle qui réclame le plus de protection, c'est-à-dire presque tout, sauf une bagatelle, pour ajouter ailleurs cette bagatelle.
Il en résulte que la loi ne saurait, à moins d'être tournée et par conséquent illusoire, concentrer le délit dans le fait accompli. Il est vrai que dans toute bonne législation le degré de la culpabilité dépend de celui de l'accomplissement, mais non à tel point cependant qu'un manque dans celui-ci soit censé effacer la transgression entière. La tentative d'un délit n'est pas un acte innocent, et un armement partiel est, lui aussi, un armement. Cet acte doit être traité d'après son motif, son but et son importance.
Un secours complet de guerre maritime, consistant à construire, armer, équiper, emmariner et faire partir un ou plusieurs navires de guerre, est une expédition navale. Autrement, il ne rentre pas dans la notion de l'aide par armement, équipement, etc., de consti-
rapidement et complètement adapté à la guerre & l*aide d'articles, armes et munitions, qui devaient lui être amenés par des détours de Liverpool et de Londres, où ils avaient été faits et rassemblés. De même, un autre corsaire, Georgia, construit à Glasgow, reçut son équipement hors du territoire britannique, mais par un envoi venant de Newhaven.
§ 83 — Interdiction 327
tuer un ensemble. Une partie plus ou moins considérable de l'ensemble est coupable si le tout Test. Un seul canon, ou même la construction qui trahit une destination belliqueuse, peut suffire pour témoigner du caractère illicite, aussitôt qu'un belligérant est le destinataire final.
Les armements illicites qui sont parachevés sur le territoire neutre, sont moins nombreux que ceux qui n'y sont que commencés ou ^répam. La première partie est la plus importante et la plus difficile, celle qui demande le plus de temps et le plus de sécurité, par conséquent un emplacement à l'abri des interruptions et poursuites. Au contraire, l'achèvement peut se faire, presque aussi bien, n'importe où, même sur la haute mer, en y transportant rapidement le travail de dernière main. Cela n'empêche pas que si un armement est achevé sous la juridiction neutre, cet acte ne soit réputé aussi coupable que tout autre qui tombe sous le coup de la défense et de la répression prévues par ce paragraphe; car, quelque partie du tout d'un secours interdit, que constitue un ouvrage, il est un acte illicite par cela seul qu'il fait partie intégrante d'un tout de cette nature. Et il ne manque pas d'exemples que des navires de guerre qui, par quelque raison, ont quitté leur premier port de départ avec un armement incomplet, ou ont été depuis trouvés insuffisamment armés, ont tâché d'y remédier après, pendant leur refuge dans un port neutre. Si le souverain de ce port voulait alors scrupuleusement observer sa neutralité, il ne le permettrait pas *.
Si l'on défend les armements partiels pour le compte d'un belligérant, il s'ensuit qu'il est également interdit d'augmenter ou de réparer un armement pour lui. Il arrive souvent que le commandant
' Pendant les hostilités franco-anglaises dans les gnorres de la Convention, nn corsaire français voulut se réfugier presque désarmé dans le port de Charleston. Mais il n*y fut pas admis, parce que la réparation qu'il demandait était suspecte dMmpIiquer un achèvement de l'armement militaire. Lorsque, plus tard, ce même corsaire y retourna avec un armement achevé, il fut dépossédé de sa prise. Un autre corsaire français qui, pour tromper les autorités, avait réduit son armement et s'était muni d'un ordre commercial, arriva dans cet état devant la rade de Delaware, dans le but évident de se faire apporter par des chaloupes de la côte ce qui manquait encore à un équipement complet. Mais la tentative échoua, et un des complices fut condamné à la prison et à Tamende. (V. Kent, ch. VII-VIII.) — Cette sévérité dans le maintien de la neutralité contre les abus des ports neutres pour des armements y contraires, est d'autant plus digne d'attention, et prouve d'autant plus dans la question juridique, qu'elle fut appliquée dans un sens contraire à celui qu'avait pris l'opinion publique. En efTet, c'était dans une guerre où les sympathies de la population des ports étaient entièrement du côté auquel appartenaient les corsaires.
3'ZS Liv. II, Div. III, Ch, I, Art. V — Armement et équipement
d*un navire désire en augmenter la force, fût-elle même entière déjà avant, s'il trouve qu'elle pourrait être plus grande encore, ou qu'il a besoin de réparations, soit par suite de quelque échec éprouvé par le fait de l'ennemi ou quelque perte ou dommage par accident. Mais dans ces cas il ne lui est pas permis de se procurer en port neutre les renforts, ou d'y entreprendre les réparations qui seraient de nature militaire et auraient pour objet les armes, les munitions ou l'équipage, de telle sorte que le navire sortirait du port plus fort qu'il y était entré, ne fût-ce que par l'échange d'objets détériorés contre de meilleurs. Il ne lui est pas même permis de se procurer le minime renfort qui viserait exclusivement à la protection contre une attaque. L'asile n'est accordé qu'en cas de détresse et de relâche forcée, et ne comprend que ce qui est nécessaire à la subsistance purement humaine, pour échapper aux sinistres et périls de mer, ou pour atteindre la patrie*.
Est réputé illicite, à l'égal des achèvements ou augmentations, le fait qu'un navire de commerce est transformé en navire de guerre sur territoire neutre, ou y subit quelque autre changement en vue d'un usage dans la guerre, pour le compte d'un belligérant ou pour le servir comme tel. 11 arrive souvent, que l'intérêt commercial ou quelque autre calcul innocent détermine la transformation d'un navire en vue du service dans la marine militaire, avec ou sans commande. Si cela se fait dans le simple but d'une vente ou autre
^ Cp. infrà, § 122. — Même avant VAct américain de 1818, toute augmentation militaire était censée impliquer secours de guerre. Kent cite des exemples datant des guerres à la fln du XVIII* siècle entre la France et l'Angleterre, qui montrent que déjà d*après VAct de 1794 on estima en Amérique que la neutralité était rompue par cela (pp. 271- 274). Un corsaire français, arrivé à Philadelphie, y ayant reçu une augmentation du nombre de ses canons, les individus qui avaient participé & l'action furent regardés comme coupables. Un autre navire de guerre français, qui avait reçu dans un port américain des fusils, des munitions et des hommes, fut séquestré ainsi que l'armement. D'autres exemples, dans Calvo, § 1021. En Amérique, Tusage constant était de déclarer non valables les prises faites par des navires de guerre qui avaient reçu quelque augmentation d'armement en pays neutre. — Ces principes ont été maintenus dans les lois et usages anglais et américains; ils sont formulés dans les Foreign Enlisiment Acts et la Seconde Règle de Washington. Pendant la guerre de 1861-1865, le corsaire sudiste 5Aenandoah entra affaibli dans un port britannique. L'armement y fut augmenté, l'équipage complété; charbon, vivres et réparation furent accordés. Dans la suite, ces faits entrèrent en ligne de compte lorsque le Shtnandoah fut condamné. - D'autre part, certains précédents fournis en ces occasions prouvent que l'on ne répute point augmentation illicite le fait de faire ouvrir en port neutre de nouvelles meurtrières sur les navires des belligérants, ni non plus, en vue de réparer de simples avaries, de déposer les armements à terre pour les ramener à bord dans le même état après la réparation.
§ 83 — Interdiction 329
transmission à un État pacifique ou à des particuliers, et qu'il n'y ait pas lieu raisonnablement de supposer que le navire arriverait en suite de cette transaction dans les mains d'une partie déjà engagée en guerre, la neutralité ne saurait être censée rompue, même si, de fait, le navire arrive après dans la possession d'un belligérant. Si au contraire l'état de guerre existe déjà, et si la transformation ou l'aménagement se font dans le but évident d'employer le navire à la guerre, la neutralité est rompue indépendamment de la manière (directe, indirecte, par transmissions ou intermédiaires) en laquelle le navire arrive au belligérant: le délit est déjà dans la connaissance du but final, médiat ou non, qui existait lors du travail par lequel l'objet a été préparé à un usage hostile.
11 importe d'affirmer ce principe, surtout en temps de guerre maritime entre des puissances qui possèdent de grandes marines marchandes ou un trafic à vapeur très développé, ou une situation qui leur facilite l'acquisition de bateaux reconstruits dans les ateliers des pays neutres. Un grand nombre des steamers de fer d'un certain tonnage, qui ont été originairement bâtis non pour la marine de guerre, mais pour le commerce ou le service postal, peuvent facilement être reconstruits et aménagés pour l'usage militairer du moins pour pouvoir, avec l'appui d'une escadre dans les eaux voisines, causer des ravages considérables parmi les navires de commerce de l'ennemi. Tant que le droit international ne les exempte pas positivement de l'application du droit de la guerre; tant qu'ils peuvent être saisis comme prises par tout navire sous pavillon belligérant capable de porter quelques canons, des règles sévères sont indispensables contre les renforts considérables que des travaux en pays neutre pourraient apporter aux flottes des belligérants par la fourniture de nombreux navires dont la construction originaire est pacifique mais qui se prêtent à une transformation pour aller en croisière. Assurément, il faut ici une grande attention; car les navires propres à une telle reconstruction ne se laissent pas toujours facilement discerner des autres. Toutefois, l'on peut exiger d'un État neutre, qu'il supporte la responsabilité des reconstructions faites chez lui en vue d'un service actif dans la guerre. Il n'est pas défendu de transmettre un navire, à l'état pacifique, à un belligérant qui le reconstruit après, mais seulement de le reconstruire sur le territoire neutre en connaissant la destina-
330 Liv. Il, Div. III, Ch. I, Art. V — Armement et équii>ement
tion d'aide à la guerre. Cette dernière action peut parfaitement être surveillée et poursuivie.
Lorsque les quatre formes principales d'armements partiels qui viennent d'être mentionnées, sont traitées comme coupables, on présume la possibilité pour l'État neutre, qui doit en répondre, d'avoir pu prévenir ou réprimer l'acte.
Or, il faut convenir que cette possibilité fait quelquefois défaut. Un navire peut être construit et équipé partiellement pour la guerre en secret et avec tant de ruse, en observant tous les dehors d'une entreprise exclusivement commerciale, que ce serait trop prétendre que de demander que les autorités pussent découvrir le véritable but de l'entreprise ; et la sortie peut avoir lieu avec un armement si faible, que des soupçons ne seraient guère justifiés. Si dans de semblables conjonctures l'on a pris, de plus, la précaution, pour détourner l'attention, d'effectuer l'équipement principal dans une autre contrée que celle où avait eu lieu la construction, dans le but de l'apporter ensuite au navire en dehors du territoire, au moyen de bateaux partant de difiTérents points, tout cela peut se faire sous la juridiction de l'État neutre sans qu'on puisse imputer à son gouvernement la responsabilité de quelque négligence, — il n'y a pas à en douter. Aussi la loi n'a-t-elle jamais exigé, que le gouvernement répondît d'armements partiels si parfaitement cachés, répartis par pièces ci et là sur divers points du territoire, et réduits chacun à des dimensions si insignifiantes, que le but final de secours belliqueux ne pouvait être découvert que grâce à un degré de surveillance extraordinaire, surpassant la somme de vigilance raisonnablement exigible, vu la gravité, dans des situations analogues lorsqu'il s'agirait d'autres transgressions. Mais ces embarras, et ces limites mises au devoir de surveillance, n'empêchent pas son exercice et que l'on ne puisse prétendre, de la part du gouvernement, à une application régulière de la loi, dans tous les cas où le degré d'attention requis comme condition n'excède pas la limite du raisonnable, parce que dans ces cas la découverte de l'acte délictueux et sa poursuite ne demandent que l'énergie et l'intelligence toutes ordinaires '. La démarcation de la limite du possible et de
> A cet endroit, il ne faut pas laisser hors de compte combien sont nombreuses les ressources des autorités, même contre les entreprises illicites les plus déguisées. Non seulement les armements partiels, éparpillés ci et là en vue d'une réunion lointaine, peuvent être dévoilés par Tactivlté avec laquelle on s'en occupe, du moins assez pour justifier un
§ 84 — L'intention 331
réquitable appartient comme de raison au tribunal dans chaque cas spécial; pour cela, seront considérés à la fois la gravité des circonstances qui aurait dû éveiller les soupçons, et les indices qui eussent pu y donner cours. A supposer même, qu'il y ait trop peu d'indices pour provoquer des poursuites sur les lieux, le devoir de répression n'en subsiste pas moins. Les peines que doit toujours prescrire la loi (consistant en amende, prison, confiscation, etc.), peuvent être infligées même si l'objet armé échappe; les coupables et leurs complices répondent du délit avec leurs personnes et leurs biens ; il y a encore les moyens de l'extradition et de l'exécution internationale, moyens que les traités rendent de nos jours de plus en plus efficaces.
§ 84 — L'intention
La culpabilité des armenaents et équipements suspects ^ selon le paragraphe précédent, sera jugée d'après l'évidence de l'intention ou du but de faire parvenir les objets armés à un belligérant.
En général, mais tout spécialement à l'égard des ouvrages déguisés, partiels, ou destinés à une composition définitive hors du territoire neutre, un critérium pour caractériser les armements réputés coupables déjà sur ce territoire, ne serait guère possible si on ne s'en tenait qu'aux dehors de l'entreprise et de ses travaux, et non pas aux motifs des auteurs. Des parties séparées ont d'ordinaire, à les regarder à part, et surtout dans les prépai'atifs, trop peu de signes distinctifs pour être poursuivies comme armements. D'autre part, l'armement dans son ensemble échapperait facilement s'il ne pouvait être réprimé aussi dans ses parties. C'est pourquoi il faut un principe hiteme, qui constitue la culpabilité indépendamment de la grandeur et de l'unité de l'objet. Ce principe interne ne saurait être autre que l'intention, le mobile, dûment constaté,
examen et rintervenlion des antorités. Le navire lui-même, ses arrangements, nne forte construction faite en vue de combats sur la liante mer, tout peut prêter à la présomption malgré le manque d'armes et de munitions, surtout si les places qui leur sont réservées sont vides ou remplies d'articles qui n'auraient pas eu besoin de tels préparatifs, ou s'il y a des lacunes non comblées. Du reste, d'innombrables indices se trouvent dans les contrats des livraisons, les transactions conclues avec les intermédiaires, leur qualité et position, les accords de recrutement éventuel, etc. — El si, outre ces circonstances, des dispositions trahissent directement quelque but militaire, il y a demi-preuve, qui justifle une détention en vue de recherches ultérieures.
332 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. V — Armement et équipement
c'est-à-dire l'élément de toute culpabilité pénale. Il est juste et naturel de considérer comme délit toute action qui vise à un délit ou y contribue en connaissance du but. — En maintenant ce principe, on écarte les difficultés qui s'opposent si souvent à la détermination d'un armement illicite, et qui se rencontrent surtout quand il s'agit de juger les parties d'un ouvrage non encore composé, où rien ne trahit le résultat définitif d'une manière précise. Il suffit alors de poser la question : c Cet ouvrage a-t-il été fait dans l'intention d'ar- » mer pour un belligérant ?» Si l'intention que l'armement lui parvienne est manifeste, ou s'il y a eu connaissance , lors du travail, que l'ouvrage, une fois fini, arrivera dans ses mains^ il est évident qu'il y a là un but d'armer pour lui. La destination même implique ici la prévision de l'usage dans la guerre, puisqu'il ne peut être ignoré de personne qu'un belligérant emploie contre son ennemi les armes et munitions dont il fait l'acquisition, et ne se fournit d'articles militaires qu'en vue de la guerre. — Ne sont donc innocents que ceux des armements en pays neutres qui ne sont effectués ni pour le compte d'un belligérant, ni dans des circonstances qui donnent raisonnablement lieu à la présomption qu'ils sont destinés à \\ii parvenir, d'une manière ou d'une autre. S'ils lui parviennent et sont employés dans la guerre par suite d'événements et de transactions qui n'eussent pu être prévus à l'époque de l'armement et lorsque les objets se trouvaient encore sur le territoire neutre, la neutralité ne saurait être censée rompue par cet armement, mais seulement par le premier acte qui a le belligérant pour but final, et dans la suite par chaque action qui poursuit le même but.
Les publicistes contraires aux thèses de l'arbitrage de Genève ont surtout combattu le principe de l'intention, qu'ils condamnent comme subjectif et arbitraire. Comment « des actes légaux en eux- » mêmes », disent les uns, « peuvent-ils être qualifiés d'illégaux sur un » critérium aussi inapplicable que celui de l'intention » * ? Gomme toutefois il ressort ici de l'enchaînement des idées, que la prétendue légalité de l'acte est fondée sur la supposition que l'intention ne saurait être admise comme indice, tandis que cette supposition est à son tour fondée sur la dite légalité, c'est là un cercle vicieux. L'acte n'est pas légal, quand il découle d'un motif illégal et vise à un secours de guerre défendu. D'autres, faisant abstraction de l'intention,
* V., par exemple, Lorimer, pp. 266-269.
§ 84 — L'intention 333
concluent logiquement à Fimpunité des armements partiels sur le territoire, même s'ils sont destinés à être, en dehors de lui, réunis à un ensemble défendu. « Ce serait rendre le neutre responsable de » Tefifet final d'actions qui étaient innocentes une à une, tant qu'elles » se passaient sous sa juridiction, et ne deviennent coupables que » par leur combinaison au delà d'elle *. » Il est clair qu'en raisonnant ainsi, on retombe dans l'hypothèse absurde qu'une infraction de neutralité pourrait se dépouiller de son caractère délictueux en divisant simplement l'action entre des localités différentes, et en réunissant les résultats hors des frontières de l'État. Cette mesure a été qualifiée avec raison de détour et subterfuge par le Tribunal . de Genève. Un bon règlement ne se laisse pas éluder par de tels détours. En établissant que le but constitue le caractère délictueux, il exclut l'irrégularité consistant en ce que les actions qui, éparpillées pour tourner la loi, visent à un résultat interdit par elle, puissent être réputées c innocentes une à une >. — Les raisonnements de ces auteurs ne font donc que corroborer la signification de l'intention, en démontrant indirectement que sans elle l'on ne saurait dire quand un armement est illégitime : le même armement pourrait être ceYisé à la fois innocent et coupable. La seule chose qui reste incontestable dans ces raisonnements, c'est la difficulté de prouver les intentions, difficulté que ces sortes de transgressions partagent cependant avec toutes autres; ce qui n'empêche pas que dans tous les rapports juridiques la culpabilité se juge plus ou moins d'après l'intention, simplement parce que c'est elle qui en est l'origine et la source.
Cela ne veut pas dire qu'il ne soit pas désirable de trouver, pour juger la culpabilité des armements et équipements en pays neutre, quelque fondement plus objectif que la formule c due diligence » adoptée par les Règles de Washington. Mais à supposer même que l'on y réussisse, l'objectivité des preuves requises ne pourra jamais exclure tout égard aux motifs, en ne se tenant qu'à la nature extérieure de l'armement, même partiel, comme le veulent les positivistes. Sans doute, il serait plus commode pour les autorités auxquelles incombent les devoirs de surveillance , de ne s'en tenir qu'à des signes palpables, tels que le bâtiment, les articles qui se trouvent à bord, le caractère militaire de l'équipage, en général l'état et l'orga-
1 Hall, § 223.
334 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. V — Armement et équipement
nisation déjà existants, et de fermer les yeux sur tous les faits non apparents. Comme toutefois il n'est que trop facile de tourner et éluder les faits apparents, tout en ne perdant de vue le but belliqueux ; comme, de plus, l'expérience a démontré que la construction et les premiers arrangements extérieurs ne donnent pas un critérium sûr pour distinguer entre les bâtiments de guerre proprement dits et d'autres bâtiments qui peuvent être employés en guerre, tout navire aménagé d'une certaine manière, sans arrangement militaire visible, étant susceptible de changements rapides qui le transforme en navire de guerre avec équipement complet hors du territoire; et comme, enfin, il est notoire qu'un nombre très considérable d'expéditions navales sont préparées de cette manière dans les pays neutres en temps de guerre maritime, il ne serait pas juste de libérer celles-ci d'une responsabilité qui est imposée à d'autres entreprises dont la culpabilité n'est pas plus grande mais seulement plus palpable, alors que les mobiles et les résultats sont les mêmes dans les deux cas.
D'ailleurs, on possède déjà dans la réglementation existante, notamment dans les Propositions de Washington et de Genève, une direction pour obvier aux inconvénients du caractère subjectif et vague de l'intention, prise comme base de la culpabilité. Les juges des Alàbama claitns ont déclaré, que l'expression « due » diligence ne comportait que la diligence qui peut être raisonnablement attendue eu égard à la gravité du dommage occasionné par l'irrégularité en question. Tout juge inspiré de motifs purs peut fonder son arrêt sur le degré de sollicitude ou de négligence ainsi mesuré. Il demeure possible de proportionner l'exercice des facultés d'observation et de sollicitude à la conscience d'un danger ou d'un mal imminent, et ces tacultés sont, dans la même mesure, instinctivement éveillées et prêtes aux précautions à prendre. Ce ne sont là da reste que des règles admises de tout temps en fait de criminalité : pourquoi feraiton exception pour des transgressions à l'ordre international ?
C'est à peu près ainsi que l'a compris l'Institut de droit international. Il s'est approprié les Règles de Washington dans le but de les éclaircir et de les développer encore. Sentant la nécessité de tenir compte du mobile, tout en ne laissant pas obscur ce qu'il veut dire dans les actions de l'espèce et à quel point une attention sur des entreprises suspectes peut être généralement exigée pour que
§ 85 — Transmission de navires de guerre 335
son omission puisse être qualifiée de coupable, Tlnstitut, en examinant les Règles de Washington pour leur donner une forme selon son esprit, est arrivé à la conclusion que : c Le seul fait matériel » d'un acte hostile commis sur le territoire neutre ne suffit pas pour » rendre responsable TÉtat neutre; pour qu'on puisse admettre » qu'il a violé son devoir, il faut la preuve, soit d'une intention hos- » tile (doltis)^ soit d'une négligence manifeste {culpa)\ » Etant évidemment entendu sous cette dernière expression une négligence plus ou moins consciente^ puisqu'il n'y a que celle-là qui puisse traduire le mot culpa, qui signifie la négligence d'intervenir dans, et de prévenir dans les limites du pouvoir, ce que l'on sait être une aide illicite, ou devrait savoir si l'on se souciait des exigences d'une vigilance requise par la gravité des circonstances et des conséquences de son omission, il ne saurait être réputé trop sévère de rendre responsable une négligence aussi grossière.
Etant donné que jusqu'ici toute législation, nationale ou interna-^ tîonale, qui a sérieusement cherché une base pour la répression des aides de guerre par armements contraires à la neutralité, — notamment les Foreign Enlistment Acts de 1794, 1818, 1819 et 1870, actes qui ont servi d'exemples aux autres législations (assez rudimentaires du reste) de cette nature, puis les Règles de Washington et les prononcés du Tribunal de Genève, finalement les Conclusions de l'Institut, — a fondé la culpabilité sur l'intention et le but, il y a lieu d'espérer que ce fondement juridique ne sera plus abandonné. Il sera seulement mieux précisé, dans le sens de fournir des garanties plus objectives, que ce ne sera pas l'intention elle-mêmequi sera réprimée, mais l'action qui sera jugée et réprimée d'après l'intention.
§ 85 — TransmiBsion de navires de guerre
Un État neutre ne doit ni effectuer, ni permettre à se& ressortissants, l'envoi, la vente, la remise ou là livraison,^ directs ou indirects, à un belligérant de navires de guerre ou navires qui sont notoirement utilisables, et destinés à être employés par lui, dans la guerre.
11 est généralement reconnu qu'un État, qui procure un navire de guerre à un belligérant, fût-ce dans le but d'un gain et même 1 Tabl. gin., p. 163; Ann., 1. 1, p. 140 (ConclasioDS de La Haye, V).
336 Liv. II, Div. IIL, Ch. I, Art. V — Armement et équipement
indirectement, mais en connaissance de la destination, a rompu sa neutralité *.
On est moins généralement d'accord pour admettre que lès particuliers puissent être empêchés par TÉtat de livrer des navires de guerre à un belligérant. Plusieurs auteurs, surtout en Angleterre, distinguent à cet égard entre FÉtat et ses sujets. Selon eux, FÉtat seul rompt sa neutralité par de tels actes ; tandis que le particulier ne fait que s'exposer au risque de voir le navire confisqué par l'ennemi si celui-ci l'attrape en chemin pour la destination, tout comme, selon la même école, dans les simples faits de contrebande de guerre. Il résulterait naturellement de ce système, que le gouvernement ne serait pas tenu de surveiller, empêcher et réprimer la commission de tels actes par les particuliers *.
1 L*exemple le plus remarquable est celai connu sous le nom de « la transaction de • vaisseaux hispano-suédoise ». En 1823, la Suède, désirant diminuer sa marine militaire, offrit six frégates ft TEspagne, alors en guerre avec le Mexique. L'offre ne fut pas acceptée ; mais si elle l'avait été, la rupture de la neutralité par la Suède eût été hors de doute. L'opinion fut toute autre, lorsque les mêmes frégates furent ensuite vendues par un intermédiaire à une maison de commerce à Londres, dans un but exclusivement économique €t sans connaissance d'une autre destination. Ce nonobstant, quand il fut connu plus tard que la maison anglaise avait fait l'acquisition comme agent secret du Mexique, le gouvernement espagnol adressa une réclamation au cabinet de Stockholm. Tout en reconnaissant la bonne foi du gouvernement suédois, il prétendait que la neutralité de celui-ci était rompue par suite de la destination, même latente et inconnue, parce que le Mexi- <]ue s'était servi d'intermédiaires trompeurs. En Suède, au contraire, tout en reconnaissant que la neutralité eût pu être rompue malgré l'emploi d'intermédiaires, si le gouvernement avait connu, ou dû connaître, la destination finale ennemie, pn ne voulut par contre nullement admettre que quelque irrégularité avait été commise par l'État du moment que cette connaissance manquait. Aussi le soi-disant délit de lèse-neutralité ne put-il être reconnu dans le cas, et le ministre des affaires étrangères n'a ffnl par céder partiellement aux demandes de la légation d'Espagne que sur l'Intervention amicale d'antres légations. On arriva ainsi à une sorte de compromis, en vertu duquel le contrat de vente concernant les navires qui n'avaient pas encore quitté les ports suédois fut annulé. Pour qui se place impartialement au point de vue strict du droit international, il est impossible d'approuver la solution qui distinguait entre ces navires et ceux qui avaient quitté les ports, car ils étaient tous vendus et appartenaient déjà de fait à l'acquéreur, et la lenteur dans le départ n'était pas un délit de neutralité. Un tel délit eût existé par rapport à tous les navires, si la destination illicite avait été connue du gouvernement neutre; et dans ce cas, il aurait été de son devoir d'annuler le contrat à l'égard de tous, ou de dédommager l'Espagne. Gomme le contraire avait été reconnu, ce devoir n'exis* tait par rapport à aucun des navires. C'est donc par courtoisie que la Suède a cédé en partie, en supportant la perte pour celte partie; ce qui peut bien être approuvé comme générosité, mais non pas comme logique.
> V. Kent, p. 279; Twiss. § 227; Hall, § 217. — Comme précédent on cite, entre autres, un jugement de Story, le membre bien connu du Suprême Court de Washington, adepte de l'école positiviste et partisan dos vieux usages maritimes britanniques. Story a estimé que le navire Independencia del Sud, vendu par des particuliers nord-améri-
§ 85 — Transmission de navires de guerre 337
Cette manière de voir n'est plus conforme au droit contemporain. Amener ou vendre à un belligérant des navires de guerre, constitue un secours belliqueux, inconciliable avec une vraie neutralité, et qui doit comme tel être réprimé, même chez les particuliers et indépendamment du fait connexe de contrebande. Il ne faut pas confondre l'armement et la contrebande, lors même que leurs faits pourraient être réunis dans la même action. Les actes de transmission traités dans ce paragraphe, tout en se liant d'un côté aux armements traités plus haut, de l'autre côté aux transports de contrebande, n'en restent pas moins indépendants et constituent un groupe de délits de neutralité à part. Au § 83, il s'agit d'entreprises^ de travaux, de préparatifs, non pas de transmissions. Et dans les simples faits de contrebande de guerre, les conséquences juridiques sont autrement limitées quant aux lieux, elles sont généralement moins sévères, et la catégorie des navires objets des poursuites est plus restreinte, c'est-à-dire qu'elle est, sauf les cas de fraude, bornée aux navires appartenant actuellement à la marine militaire; tandis qu'ici, rentrent dans la catégorie encore d'antres navires dont l'emploi dans la guerre est visé.
Ici encore, le secours porté rompt la neutralité indépendamment du titre gratuit ou onéreux, de la forme médiate ou immédiate de la transmission, que celle-ci ait lieu directement du territoire neutre ou par des agents à l'étranger, avec ou sans intermédiaires, etc.; peu importe, du moment que l'intention était de faire parvenir l'objet aux mains d'un belligérant, et que cette intention existait au moment où le navire a quitté la juridiction neutre. Au contraire, l'intention d'aider le belligérant, ou que l'objet le serve dans la guerre, ne constitue point une condition de la culpabilité : un navire de guerre dans ses mains est déjà une aide illicite, puisque le but dans lequel un État belligérant emploie les articles de guerre qui sont à sa disposition ne saurait être douteux'.— La transmission ne
«ains au gouvernement argentin en guerre avec l*Ëspagne, n'exposait que soi-môme à la saisie sur mer par les croiseurs espagnols, et non pas les vendeurs ni leur gouvernement à quelque poursuite pour avoir rompu la neutralité ; car « ni la loi ni le droit Interna- • tional ne défendent aux particuliers d'expédier des navires de guerre en vue de faire > un commerce >.
^ Lorsque Tlnstitutde droit international ne défend aux États neutres des ventes ou remises de vaisseaux de guerre à un belligérant que dans les cas où elles auraient lieu « en vue de l'aider à poursuivre la guerre • (v. suprà, p. 312) , il a trop restreint la responsabilité des neutres.
338 Liv. II, Div. Ill, Ch. I, Art. V — Armement et équipement
peut être réputée innocente que si le navire, déjà en dehors du territoire neutre, est arrivé dans les mains du belligérant par suite d'un accord nouveau, conclu ailleurs, inconnu au vendeur ou expéditeur neutre, et qui n'eût pu être prévu par lui lorsque le navire a quitté son pays. Il est vrai qu'encore dans ce cas, ce même navire peut être traité comme contrebande^ saisi et confisqué par le belligérant lésé qui le rencontre sur la haute mer après qu'il a été destiné à l'ennemi. Le neutre dont le territoire fut quitté par le navire avant cette destination, n'en reste pas moins exempt de toute responsabilité.
Il suit de ce qui précède qu'il n'est pas juste d'excuser, comme le font quelques auteurs, toutes les ventes de navires de guerre aux belligérants qui se font dans un but industriel ou commercial — même celles dont la destination était connue quand le navire se trouvait chez le neutre —, en limitant la répression au seul risque de la confiscation comme contrebande de guerre en cas de surprise durant le transport maritime *. Ce serait là une répression confiée aux chances et aux hasards. La transmission de navires de guerre à un belligérant est un secours trop considérable et trop inconciliable avec les devoirs d'un État neutre, pour être suffisamment réprimé par le risque des confiscations des objets. Naturellement, si de tels navires sont surpris sur la haute mer en chemin pour l'ennemi, parce que leur départ a peut-être échappé à l'attention du gouvernement neutre ou que celui-ci a négligé son devoir de surveillance, ils tombent sous le coup de la loi de contrebande, peuvent être saisis et confisqués comme telle. Mais ce n'est là qu'une partie de la répression.
Les navires de commerce étant susceptibles de changements propres à les rendre aptes au service militaire, l'interdiction contre la transmission de navires de guerre aux belligérants, comme secours d'armement, s'applique aux navires de commerce dont la destination à un usage belliqueux dans les mains du belligérant est notoire, quand même ils n'auraient ni l'apparence ni l'aménagement de navires de guerre. Lorsqu'au contraire il n'y a pas lieu de supposer une telle destination, leur transmission aux belligérants est licite.
^ V., par exemple, Bluntschli, 1 sous § 764.
§ 86 — Acquisition de navires 339
§ 86 — Acquisition de navires
Les neutres peuvent librement acquérir des navires, de guerre ou autres, des belligérants, à moins que le prix n'implique un secours militaire.
Ici encore, on a quelquefois voulu distinguer entre l*État et le particulier neutres, en permettant à celui-ci mais non pas à celui-là d'acheter des navires de guerre d'un belligérant. Il est difficile de justifier une telle distinction. Si l'achat implique une aide contraire à la neutralité, il doit être réputé illicite même pour un particulier, ou du moins pour l'État de le lui permettre, et cela, par la même raison qu'un gouvernement neutre est censé tenu d'empêcher des aides d'armement par les particuliers. Au contraire, si l'achat n'im» plique pas un secours de guerre — ce qu'il ne peut guère faire comme tel, plus que tout autre commerce par lequel de l'argent ou quelque autre équivalent de nature aussi pacifique est donné en échange au belligérant —, il est évident que la transaction reste-également étrangère à la guerre, que ce soit l'État neutre ou un particulier qui agisse. De nos jours, les États ne font qu'exceptionnellement le commerce. Mais si cela arrive et que c'est le belligérant qui est le vendeur, l'on ne saurait considérer comme un secours de guerre le fait qu'il se dessaisit d'un article militaire pour recevoir en échange un article non militaire, puisqu'il n'est point renforcé par là. Tout trafic entre neutre (État ou particulier) et belligérant est licite à la condition de ne pas renforcer ce dernier militairement en lui faisant recevoir quelque objet de guerre.
On a aussi quelquefois voulu distinguer suivant que le navire offert par le belligérant se trouvait, ou non, sous la juridiction de Vacquéreurneutre: l'achat par celui-ci a été réputé légal seulement à la condition que le navire s'y soit trouvé. C'est là, semble-t-il, une distinction tout aussi subtile que la précédente. Si la transaction en elle-même constitue un véritable secours belliqueux , elle est illégale indépendamment du lieu où se trouve l'objet Sinon, et si elle n'implique aucun renfort militaire pour le belligérant, elle est au contraire légale n'importe où l'objet se trouve. Du moment que cet objet est devenu propriété neutre, et cela par une négociation qui, considérée en elle-même, ne comporte rien d'illicite, il est devenu inviolable. Même s'il se trouvait, lors du contrat, sur la haute mer
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OU SOUS la juridiction d'un État tiers, ou encore dans un port ennemi, il ne serait pas plus attaquable que quelle autre propriété neutre que ce soit. La protection du pavillon ne saurait être diminuée par un droit antérieur et périmé.
Il en suit, que la transaction par laquelle un ressortissant neutre acquiert d'un belligérant une prise maritime qui, saisie par lui, est déjà jugée et déclarée bonne par le tribunal compétent, est également justifiée ; et cela, indépendamment du lieu où la prise se trouve, que ce soit sous la juridiction neutre ou ailleurs. Car, Tarrêt d'un tribunal de prises constitué et jugeant d'après le droit international doit être respecté par tous les États. Une prise devenue propriété neutre en vertu d'un tel jugement, a revêtu le caractère neutre inviolable et ne peut être attaquée. C'est donc une erreur de croire, comme le font quelques auteurs, qu'une prise dans ces conditions pourrait être reprise sur la haute mer par son propriétaire originaire, c'est-à-dire par un croiseur de l'État qui en a été dépossédé. Elle ne le peut que dans le seul cas où le tribunal aurait été constitué, ou aurait jugé, contrairement au droit international. Autrement, l'action de la reprise serait un acte de violence, une violation du droit de propriété neutre. — Il est clair qu'une ci-devant prise, devenue ainsi navire neutre d'après les règles reconnues du droit des gens, ne doit pas sortir de port sans pavillon et papiers de bord qui témoignent de sa neutralité. Si , alors , elle est attaquée par un navire belligérant, c'est une attaque contre des biens neutres et un affront infligé au pavillon étranger, indépendamment de ce que le navire a pu être avant d'avoir eu le droit de porter ce pavillon. Le belligérant ne peut arbitrairement se soustraire au devoir de reconnaître en faveur d'autres États la validité des lois de la guerre dont il revendique les conséquences en sa propre faveur. S'il prétend lui-même être maître de certains biens en se fondant sur le droit de prise, il en résulte logiquement pour lui le devoir correspondant de respecter la validité de ce même droit et ses conséquences juridiques pour le reste du monde. Si donc, en vertu de ces conséquences, une propriété a passé régulièrement à des personnes contre lesquelles il ne peut se servir du moyen des armes comme envers l'ennemi, il lui est interdit d'user de violence contre elles ^
* Il n*a pas été question ici des prises qai, régallèrement Jugées, ont été acquises par an État neutre. Malgré la légalité d'un tel acte et sa prétention légitime à être respecté.
§ 87 — Assistance licite 341
§ 87 ^ Assistance licite
Ne sera point réputée aide défendue l'assistance humaine qu'accorde un État neutre en permettant que les navires en détresse, même les navires de guerre des belligérants, font relâche dans ses ports pour régler leurs avaries, faire les réparations non militaires nécessaires pour tenir la mer, et se fournir des moyens d'existence et de locomotion requis pour échapper à la disette et aux sinistres ; bien entendu, sans recrutement et avec les restrictions prescrites.
Le devoir d'humanité qui lie toutes les nations policées, oblige moralement aussi les États neutres. Ils ne sauraient, sans se mettre en dehors de la civilisation, refuser aux navires des belligérants, de quelque catégorie qu'ils soient, le refuge qui, n'ayant rien de commun avec la guerre, n'implique que sauvetage ou délivrance des périls de mer. Le devoir d'abstention n'exclut point l'asile. Et celuici peut exiger, d'abord des approvisionnements et combustibles pour se nourrir et naviguer jusqu'au domicile, puis les réparations et radoubs nécessaires, avec fournitures, pour ne pas couler bas, quand même ces buts ne pourraient être atteints sans un ouvrage
il est évident que dans la réalité aucun gouvernement neutre, soigneux des bons rapports avec les autres gouvernements, ne s'engagerait pendant la durée d*une guerre dans des affaires qui laisseraient à sa charge une propriété conquise dans celte même guerre. — D'ailleurs, môme à l*égard du droit des particuliers sur les prises acquises par eux des belligérants, les opinions ont été jusqu'ici très partagées. Ce droit n*est pas reconnu par tous les gouvernements : les règlements nationaux en témoignent. Quelques Étals se refta* sent môme à respecter, comme belligérants, le droit de propriété d'un neutre à un navire acheté de Tennemi, peu importe que celui-ci l'ait lui-môme acquis par saisie ou autre* ment, et que la saisie ait été opérée légalement ou non, conflrroée par un tribunal ou non. Probablement ce refus, si illogique et déraisonnable qu'il soit, continuera-t-il à se maintenir tant que les tribunaux de prises ne seront pas internationaux, puisque la reconnaissance de la validité des Jugements de tribunaux ennemis présuppose une impartialité plus avancée que celle de notre époque. — A cet égard, les législations britannique et américaine semblent être les plus éclairées. D'après la loi anglaise, un belligérant est tenu de respec(8ir le contrat par lequel un neutre a, de bonne foi, acquis soit un navire soit une autre propriété qui a légalement appartenu à Tennemi. Et selon un avis du procureur général des États-Unis, chaque citoyen peut acheter les navires qu'il veut d'un belligérant, chez celui-ci ou ailleurs, sur la haute mer, où que ce soit; et l'acquisition doit être respectée du moment qu'elle a eu lieu bona fide et que le vendeur était propriétaire légal, n est clair qu'une disposition semblable présuppose la réciprocité. En France, avk contraire, l'usage a été de ne pas reconnaître à un navire, qui au début d'une guerre appartenait à l'ennemi, la qualité de propriété neutre pendant cette môme guerre^
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de construction , des achats et travaux y relatifs. Ceux-ci sont permis, du moment qu'ils ne se rapportent qu'à la simple navigation et non pas à la capacité militaire. L'assistance tout entière est du reste sujette à certaines conditions de mode et d'étendue, et limitée quant au séjour et au secoiu's, pour garantir l'asile de tout abus qui menacerait la neutralité (§ 122) ; et notamment il est interdit de recruter des matelots dans le port de refuge (§ 78) \
§ 88 — Armements et équipements en vertu d'un traité on de la contame on pour les deux parties
La responsabilité pour des armements ou équipements interdits n'est pas diminuée par les faits ou motifs suivants : 4o qu'un traité de secours a été conclu entre le neutre et l'un des belligérants, soit en vue d'une certaine guerre, soit pour toutes les guerres en général, qu'elles soient offensives ou défensives; 2^ que des travaux ou fournitures semblables ont eu lieu pendant la paix, d'une façon habituelle; 3o que la môme assistance est prêtée aux deux parties belligérantes.
En appliquant particulièrement aux sortes d'aides illicites ici en question ces principes, déjà établis et développés en général et par rapport à d'autres formes de secours interdits (v. §§ 22, 49, 51, 59, 74, 82), il faut ajouter les observations suivantes :
1. Le belligérant contre lequel on a armé ou équipé sur le territoire neutre, peut se considérer comme offensé en dépit de toute convention alléguée comme prétexte par FÉtat neutre. Celui-ci n'avait pas même le droit de conclure un traité qui préparait une rupture de son devoir, et en exécutant ce traité, il a rendu la rupture complète.
2. Si une population s'est habituée pendant la paix à telle industrie qui suppose des commandes de l'étranger, rentrant dans la catégorie des travaux d'armement ou d'équipement, par exemple de bateaux cuirassés , de blindages ou d'autres choses semblables ; et si, lorsque la guerre éclate, il se trouve que la continuation des
> Que les législations nationales font, en restreignant on refusant Tasile en port neutre pour les navires belligérants, des exceptions en faveur des cas de détresse et de relâche forcée, et accordent un minimum de charbon et des moyens de subsistance et de réparation, en conformité du principe ci-dessus énoncé, v. rn/râ, sons § 122, dernière note.
§ 88 — Armements et équipements en vertu d'un traité ou de la coutume etc. 34îi
livraisons impliquerait des actes illégaux selon les dispositions du § 83 ci-dessus, il faut remettre jusqu'à la fin de la guerre les livraisons et ne point accepter de commandes y relatives. Dans aucune hypothèse les fournisseurs ne pourraient s'en rapporter à Tusage ou aux traditions, pour continuer des armements qui dans la guerre deviendraient contraires à la neutralité. Les devoirs des États les uns envers les autres passent devant les intérêts de lucre des industriels : ceux-ci souffriront sans remède par les dérangements de la paix troublée ; c'est là un inconvénient qu'ils partagent avec tout le monde. Il n'est pas de commerce ni d'industrie qui ne souffre des perturbations causées par la rupture de l'état paisible, directement ou indirectement, d'une manière ou d'une autre. L'on ne saurait en exempter de préférence une seule classe, ou une branche d'activité, pour lui épargner des pertes matérielles.
3. Un armement coupable selon cet article, ne le devient pas moins parce que le neutre l'accorde aux deux parties belligérantes. S'il veut garder sa neutralité, il ne doit rien armer, ni pour l'une ni pour l'autre. Indépendamment de l'action bilatérale, ce serait faire des préparatifs pour la guerre, ce serait y prendre part, et l'un des belligérants aurait plus que l'autre besoin des équipements *.
Au contraire, s'il s'agit d'une assistance qui est licite selon le paragraphe précédent parce qu'elle rentre dans la catégorie des secours de pure humanité, la concession égale aux deux côtés joue an rôle. Dès lors, l'impartialité exige que les avantages accordés, notamment dans les ports pour sauver des navires, même de guerre, en détresse (réparations, approvisionnements, combustibles, etc.), soient donnés, non pas à l'une seule des parties belligérantes, mais à toutes les deux, et cela d'une manière égale. Si l'un des belligérants a reçu la permission de se fournir de vivres ou de charbon xlans un port de relâche neutre, il ne faut pas refuser cette faveur à son ennemi, ni la restreindre à l'un des objets, par exemple au seul achat de charbon, si la partie adverse peut acquérir l'un et l'autre, ni, non plus, rendre les conditions différentes, en fixant des prix
1 Ce n*est qae dernièrement qa*0D le reconnaît. Môme aux États-Unis, où déjà l*acte de 4794 défendit les armements poar un belligérant, exception fat faite en favear de ceux accordés des deax côtés. Suprême Court ne condamnait pas la concession d'armements ou d'équipements dans les ports, qui avait été donnée aux deux parties. Seulement, il fallait la permission du gouTernement, parce que la souveraineté de l'État était censée engagée dans tous les faits relatifs à ces sortes d'actions.
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plus hauts pour Fun des belligérants que pour l'autre , en le soumettant à un traitement plus dur ou plus onéreux, etc. (cp. sous § 51, 1); bien entendu, tout cela suppose que l'inégalité serait faite à l'occasion, et qu'elle ne serait pas une conséquence involontaire de différences qui existaient déjà indépendamment de l'état de guerre, par exemple en vertu des traités de commerce en vigueur ou d'autres causes aussi justifiées ou d'avance compensées.
De nos jours, plusieurs États ont mis beaucoup de soin à régler, par leurs législations nationales, ces faveurs, qui appartiennent à l'assistance licite selon le § 87 ci-dessus et dont la concession est du ressort de chaque gouvernement, selon ses convenances, mais où il ne saurait être tracé aucune distinction entre plusieurs belligérants, ni dans la loi ni dans son administration, sans rompre le devoir d'impartialité neutre. Ce devoir n'est pas aussi simple qu'il semble de prime abord. Pas même l'État neutre qui voudrait se soustraire entièrement à toute assistance commandée par l'humanité, en refusant chaque concession d'asile de sauvetage et de délivrance des périls de mer, et en fermant l'accès de ses ports même dans ces buts également aux deux belligérants, ne maintiendrait complètement sa neutralité. Bien que sa souveraineté autoriserait une mesure aussi rigoureuse , pour ne pas dire barbare , toujours est-il que l'un des belligérants en souffrirait plus que l'autre.
§ 89 — Répression
Les armements et équipements illicites sont réprimés par : lo l'indemnité incombant à l'État neutre qui aurait effectué, toléré, ou négligé d'empêcher des actes coupables y relatifs sur son territoire ; 2o les représailles qui peuvent être exercées contre lui en cas de son refus d'indemniser et à défaut d'arbitrage ; 3o les peines et autres conséquences juridiques établies par la législation nationale (amende, prison, confiscation, perte des frais, etc.) contre les transgresseurs ressortissants à l'État neutre ; 4o l'exercice du droit des belligérants lésés de saisir et de confisquer les objets d'armement illicite qu'ils attrapent hors des territoires et eaux neutres.
§ 89 — Répression 345
Les moyens exécutifs qui peuvent être employés deviennent d'autant plus compliqués, qu'ils appartiennent en partie au droit international et en partie au droit national.
Le belligérant, même lésé, ne pouvant pénétrer sur le territoire neutre tout en conservant les relations pacifiques avec le souverain, il est évident qu'aucun armement ne peut être réprimé par le belligérant directement, tant que l'objet se trouve encore sur le dit territoire. Le gouvernement belligérant peut bien rendre responsables les individus qui demeurent ou s'arrêtent momentanément dans les limites de sa juridiction, etses propres nationaux peuvent mêmey être punis pour des armements faits à l'étranger. Mais des sujets d'autres États ne pourraient^ sans convention spéciale, y être punis pour des délits commis à l'étranger ; ils peuvent seulement être livrés à l'État où ils se trouvaient lors de la transgression, à moins que la légièla* tion de cet État ne fût contraire aux prescriptions du droit international ou ne manquât des moyens de répression exigés dans l'espèce par ce droit. Il appartient, règle générale , à l'État neutre luimême de réprimer les transgressions qui ont Keu sur son territoire en contravention avec sa neutralité, lors même qu'il reste réservé au belligérant lésé de réprimer celles d'entre elles qui, commises par les ressortissants, auraient échappé à la justice locale. Et, bien que la répression doive autant que possible être appliquée dans chaque État en conformité des principes universellement reconnus, puisque l'unité dans la réglementation de la neutralité ne saurait être maintenue autrement, elle ne peut avoir lieu qu'en vertu de la législation nationale en vigueur.
En conséquence, chaque État doit, par ses propres lois mais conformément au droit international, établir : P ce qu'il répute armement contraire à sa neutralité; 2<» de quelle manière il entend prévenir et réprimer de tels armements chez lui et par ses autorités ; 3» les peines. 11 est de la nature des choses que la peine essentielle consiste dans la confiscation de l'objet délictueux, et que les individus coupables, auteurs, fauteurs et complices, s'exposent à être punis par amende ou prison selon la gravité de leurs actes et des circonstances.
Gomme toutefois les actions qui rentrent dans cette catégorie de délits de neutralité se pratiquent, ainsi qu'il a été remarqué plus haut, souvent d'une manière si cachée et par de tels détours, qu'elles
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peuvent braver la meilleure volonté et la vigilance la plus attentive d'un gouvernement neutre et éluder ainsi les poursuites sur son territoire ; et comme, d'autre part, la réglementation internationale n'émancipera pas de si tôt les neutres complètement des mesures de sûreté dont Texécution est encore aujourd'hui confiée aux organes militaires des belligérants, les moyens coercitifs ne sont pas limités à ceux dont disposent les autorités régulières dans l'intérieur des États neutres. Notamment à l'égard des armements échappés, la répression qui consiste à traiter l'objet comme contrebande de guerre si la partie adverse l'attrape hors du territoire neutre en chemin pour la destination interdite, demeure réservée. Si c'est un navire de guerre, il peut alors être confisqué, avec tout ce qu'il porte, par le belligérant lésé, et l'équipage peut être fait prisonnier de guerre, bien entendu à la condition que la culpabilité soit prouvée devant le tribunal compétent.
Cette manière de réprimer un armement échappé reste alors la seule, si l'État neutre, dont l'autorité a été bravée, avait usé de la diligence voulue et fait son possible, tout ce qui pouvait raisonnablement être attendu de lui, pour empêcher le fait. Sinon, et si le gouvernement impliqué a été fautif, si, par sa condescendance, ou sa négligence de poursuivre l'irrégularité, il en a été la cause, le belligérant lésé par l'aide apportée à son ennemi peut exiger par voie diplomatique une réparation avec des dommages-intérêts , et, en cas de refus , la prendre de force. En outre , iV peut demander que les coupables qui sont du ressort de l'État neutre où l'acte fut exécuté, y soient régulièrement punis.
Dans toutes ces hypothèses, les prises faites par des navires illégalement armés sont illégitimes et doivent être restituées.
Les moyens de répression justifiés dans ces cas s'appuient sur : 1<» la souveraineté de l'État neutre, d'où suivent son droit et son devoir de maintenir sa neutralité chez lui; 2* le droit de l'État belligérant d'exiger ce maintien, ainsi que ses conditions en vigilance et en répression, en tant que leur absence impliquerait une rupture de la neutralité à son préjudice.— Il résulte de ces fondements, qu'il faut qualifier d'erronée l'opinion selon laquelle la répression tout entière devrait — du moins dans les cas où il ne s'agirait que d'armements faits par des particuliers — - être restreinte à la seule saisie et confiscation de l'objet délictueux par le belligérant lésé qui le ren-
§ 89 — Répression 347
contrerait par hasard hors du territoire neutre. Evidemment, cette manière de voir repose sur la supposition que Faction d'armer en pays neutre pour un belligérant, considérée en èHe-même, exécutée par des particuliers et où le rôle de l'État ne serait que passif, une omission d'intervenir, ne pourrait revêtir le caractère de secours coupable tombant sous le coup des prescriptions contre les délits de neutralité proprement dits. Dès lors, l'objet armé est considéré comme un simple objet de commerce à l'instar d'un article quelconque de contrebande, l'armement conmie une affaire privée, où l'ingérence positive de l'État ne serait guère justifiée, et où son devoir tout entier se limite à retirer sa protection au particulier qui s'exposerait par son imprudence aux saisies des belligérants '. — Il est inutile de faire observer combien est peu rationnel ce système, qui, niant que l'État soit responsable du maintien de sa neutralité sur son propre territoire, concentre la question juridique dans celle de la spéculation commerciale et fait dépendre la répression uniquement des hasards de la guerre. — Quelquefois, on retrouve le même système sous cette forme un peu modifiée, que les armements entrepris avec lïntention de porter immédiatement aide et secours à un belligérant, peuvent bien être traités et poursuivis comme de véritables délits de neutralité, mais que ceux qui ne sont faits que dans le but du proJU, fût-ce même en pleine connaissance de la destina-
> Cette opinion se retrouve généralement chez les auteurs, amis des anciens usages de guerre maritime britanniques, qui veulent confondre les armements et équipements interdits avec les faits de contrebande et faire de ceux-ci de simples aventures commerciales en niant leur caractère de délit de neutralité, d'où il suivrait, que la répression et les poursuites déjà sur le territoire neutre équivaudraient à autant de restrictions indues dans le trafic neutre, du moment qu'il s'agirait d'actes faits par des particuliers et non par l'État. Dans la cause célèbre citée plus haut (p. 336, n. 2), le fameux juge américain Siory déclare que « lorsque les particuliers neutres expédient des navires de I guerre aux ports étrangers (même belligérants) pour être vendus, ce n'est là qu'une » aventure commerciale qu'aucun État n'est tenu d'empêcher ». — En général, voici les termes chez les positivistes anglais : « Les navires armés et équipés sont des articles de » commerce. Les neutres peuvent les vendre à qui ils veulent, même aux belligérants, • et où ils veulent, soit dans les ports neutres ou dans ceux des destinataires, bien » entendu avec le risque de les voir saisis comme contrebande de guerre s'ils sont sur- » pris par l'ennemi hors des eaux neutres en chemin pour leur destination. Et le neutre I qui peut vendre un navire de guerre, peut aussi le con$truire sur commande, et la » commande elle-même devient ainsi licite t; etc. (V. Lorimer, Twiss, 1. 1. c. c. Hall, § 224; etc.) —Ainsi, un navire de guerre pourrait être construit, armé, équipé, etc., sur le territoire neutre, sur la commande et pour le compte d'un belligérant, et lui être livré, sans rupture de la neutralité et sans autre répression que < l'aventure >, en observant seulement la petite précaution que les Instructions de guerre ne fussent délivrées qu'en dehors du territoire!
348 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art VI — Contrebande de guerre
lion pour un belligérant, sont inoffensifs et seulement exposés aux saisies, non pas aux punitions. Au fond, le principe reste tout aussi irrationnel. Excuser une aide qui par son résultat est sciemment inconciliable avec le devoir d'abstention, par la seule raison que le motif est une spéculation, c'est ne regarder qu'un côté des deux qui composent l'acte. Il reste toujours celui du secours porté, qui est le même indépendamment du but de profit. D'ailleurs, l'armement ou l'équipement en pays neutre, qui compromet l'État , constitue comme tel un fait qui dépasse celui du simple transport de contrebande.
