ARTICLE VI

COiNTREBANDE DE GUERRE '

Aperça historique

La défense d'apporter à un belligérant certaines choses propres à Tusage de la guerre, est très ancienne. Depuis des temps immémoriaux, les peuples de l'antiquité qualifiaient de crime Taction d*aider un ennemi avec des armes, du fer ou d'autre attirail de guerre, ou des munitions. La transgression fut considérée à l'instar de haute trahison et punie de mort ou d'exil. — Ainsi, les Romains stipulaient la peine de mort pour le fait de fournir des armes aux barbares, c'est-à-dire à un peuple quelconque non soumis à leur empire, car chaque peuple qui prétendait à l'indépendance de Rome fut traité en ennemi par eux. Gomme par conséquent il n'existait pas de peuple neutre, le monde connu étant divisé entre l'Empire romain et ses vassaux ou tributaires d'une part, et de l'auti'e part ses ennemis, actuels ou éventuels, la loi de contrebande de guerre n'était pas, comme aujourd'hui, une loi pour les neutres. Elle était — comme du reste toute autre loi à laquelle correspond de nos jours une loi de neutralité — un règlement de la conduite des nationaux envers les ennemis. Le fait d'apporter aide et secours à ceux-ci, maintenant poursuivi comme contraire à la neutralité, fut poursuivi alors comme contraire au patrio-

^ Cet article est traité plus en détail : i* quant à Thistolre, les législations et la littérature, dans la série des articles sur Le droit de la contrebande de guerre, par M. R. Kleen, Rev, de dr. int., t. XXV (1893). pp. 7, 127, 239, 389 et suiv.; 2« quant à la réglementation, dans la monographie De la contrebande de guerre, etc., par Richard Kleen, Paris 1893, pp. 19-221.

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tisme: c'était trahir la patrie, car il s'agissait toujours d'un ennemi de celle-ci, non pas d'un ennemi d'une puissance amie. La réglementation appartenait en conséquence, non pas au droit international, mais au droit d'État.

Cette manière de voir se maintint sur tous les points essentiels à travers le moyen âge. On aurait bien pu supposer qu'elle se modifierait quelque peu sous l'influence naturelle de la création, à la fin de l'antiquité, d'une pluralité d'États mutuellement reconnus indépendants, d'où découlait la notion de la neutralité, savoir un rapport juridique existant entre des nations en paix et des nations en guerre, sans que celles-ci dussent considérer celles-là comme étant nécessairement ou vassaux ou ennemis. Ce nonobstant, et quoique la qualité de délit de neutralité en eût dû suivre logiquement chez les actes de contrebande de guerre, ceux-ci continuèrent encore longtemps à être rangés dans la catégorie des faits de haute trahison, des délits nationaux et non pas des délits internationaux. Bien des influences particulières de l'époque y contribuèrent, mais surtout les guerres de religion, qui opéraient une fusion morale des États, de telle sorte qu'un neutre qui avait la même foi qu'un belligérant, fut censé trahir leur cause commune par tout secours apporté à un ennemi adversaire de cette foi. Les premiers décrets de contrebande de guerre connus du moyen âge furent portés pendant les Croisades, contre les ennemis de la chrétienté. Ces décrets, bien que nationaux, étaient donc dirigés contre des belligérants qui étaient regardés comme les ennemis aussi des nations chrétiennes qui restaient étrangères à la lutte. Même comme neutres celles-ci devaient, pensait-on, considérer un ennemi de l'Église comme un ennemi de la patrie. C'est pourquoi lorsque les papes interdirent, et que les conciles frappèrent d'excommunication et d'emprisonnement, le transport d'articles de guerre (armes, fer, munitions navales) aux Sarrasins, ennemis de tous les peuples chrétiens, y compris ceux qui restaient en paix parce qu'une raison quelconque pouvait les empêcher de prendre une part active aux hostilités, ceux-ci étaient envisagés comme liés aux belligérants chrétiens par la bannière commune de la Croix. Un délit de contrebande par lequel un sujet, même neutre et étranger, de cette bannière aidait un adversaire de la cause sainte, fut en conséquence qualifié de trahison, malgré les difTérences de nationalité. Mais comme, d'autre pail,, ces difTérences divisaient les membres de la communauté religieuse en États indépendants, une transition fut peu à peu préparée à la réglementation réellement internationale; elle n'attendait pour son application, que le moment où la lutte commune contre les infidèles céderait la place à des luttes entre les États chrétiens eux-mêmes. En attendant, le pas fut facilité par cette circonstance intermédiaire, que les alliés de la Croix,

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tout en s*envisageant comme des frères d'armes, n'étaient pas compatriotes. Le délit de contrebande, même de caractère intérieur, était donc compris comme quelque chose de plus que national avant d'être nettement international.

On considérait comme articles de contrebande, pendant le moyen âge, non seulement les armes, mais encore les métaux servant à leur fabrication, les matériaux de fortification, les vivres même, c'est-à-dire diverses choses qui selon une limitation plus strictement rationnelle n'y appartiennent pas. La punition consistait en excommunication, amende, confiscation, et servitude en cas de surprise sur le fait *.

La transition graduelle de la notion de contrebande de guerre à la réglementation de la neutralité, et sa signification moderne de secours belliqueux par un neutre^ furent appuyées par les fameuses règles maritimes du moyen âge, notamment llôles d'Oléron et Visby Sjôlag. Ces recueils contiennent des défenses contre les transports d'articles de guerre à un ennemi, tout spécialement sur le fondement juridique qu'une telle assistance ne se laisserait pas concilier avec la position de neutre. — En revanche, sous un autre rapport, le point de vue moderne manque dans la manière dont les dites lois maritimes, surtout chez les Villes Hanséatiques, ont réglé la contrebande de guerre. Non seulement ces puissances maritimes, si redoutées alors, ne se sont pas contentées d'interdire à leurs propres

* L'excommunication étant considérée comme la peine principale et la plus redoutable, le terme « contrebande • a quelquefois été dérivé de Texpressiou latine cotUra bannum (contre ban, dans le sens d'interdit). Mais la dérivation de Texpression italienne contra bando (contre bandée, dans le sens d'ordonnance) est plus rationnelle. Car la notion de contrebande existait avant la contrebande de guerre : le mot fut originairement employé, déjà dans ranliquité, dans le même sens à peu près que maintenant, pour indiquer dans le droit commercial une marchandise illicite quelconque (contre les ordonnances), soit dans le trafic, soit pour l'exportation ou rimportation, non pas seulement en guerre et comme secours à un ennemi, donc sans la moindre pensée au ban ou à l'excommunication, dont la notion fut liée à celle de la contrebande de guerre à l'occasion des Croisades. D'ailleurs, il est plus naturel de supposer qu'un transport interdit soit appelé d'après l'action d'enfreindre une ordonnance que d'après le fait d'encourir une peine. Et la dérivation de l'italien est plus probable que celle du latin. Au moyen âge, la terminologie commerciale se forma en majeure partie dans les grands ports italiens de la Méditerranée, où virent le jour les premiers recueils des règles maritimes qui se sont répandues de là sur l'Europe méridionale. Le terme contrabbando se rencontre alors dans des décrets italiens de douane et de commerce, d'abord pour désigner une marchandise en général défendue. Plus tard, il fut transplanté au droit politique, dans l'expression contrebande de guerre, pour indiquer une marchandise défen* due en guerre. Cette transposition parait avoir eu lieu à peu près simultanément avee Tapplication de la notion de la contrebande de guerre dans sa signification moderne d'aide contraire à la neutralité, et ne se généralise que vers le XVH" siècle. — Si le droit international a dû emprunter ainsi ses termes au droit commercial, c'est que les premiers édits de contrebande de guerre furent portés par les législations nationales en connexiié avec les instructions concernant le commerce et la navigation neutres.

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sujets les transports de contrebande de guerre : elles étendirent leurs défenses aux neutres; mais encore, ces défenses étaient rarement suggérées^ par quelque principe objectif de droit international, indépendant des moments et des lieux. Elles étaient le plus souvent l'expression sans retenued'un point de vue subjectif et instantané, d'un but isolé du belligérant,elles étaient des ordres arbitraires, imposés de force aux étrangers comme aux propres ressortissants , et servant exclusivement l'intérêt égoïste de détourner d'un adversaire le trafic, môme innocent, sans égard au détriment causé par là aux autres États. Aussi ces édits despotiques changeaientils continuellement et n'étaient-ils jamais les mêmes dans des guerres dif* férentes. Tantôt ils défendaient plus, tantôt moins ; quelquefois certains articles plus ou moins propres à l'usage d'une armée ou d'une flotte, mais souvent aussi des choses d'un usage essentiellement pacifique, ou môme tout commerce quelconque avec l'ennemi. Et malgré cela, les gouvernements qui usurpaient ainsi une législation au delà de leur compétence,, prétendaient à une obéissance aveugle à leurs décrets tyranniques de la part des neutres. Quand, au contraire, ces mômes gouvernements devenaient neutres à leur tour, ils voulurent forcer d'autres belligérants à restreindre ou supprimer la loi de contrebande à cause d'eux et pour les favoriser.

Le service rendu au droit des gens par les villes maritimes en incorporant la notion de la contrebande de guerre dans la réglementation de la neutralité, a donc été singulièrement atténué, grâce au système, introduit également par elles, de tourner la loi d'après les buts accidentels, de la remanier sans raison juridique et de l'imposer de violence au monde : cesystème qui, inauguré par La Hanse, et imité d'af )ord par la Hollande, puis par l'Angleterre, qui le poussa à l'extrême, a causé tant de mal et d'injustice pendant les guerres maritimes d'un demi-millier d'années.

Le mérite d'avoir établi objectivement la qualité de délit de neutralité dans le fait de contrebande de guerre, comme un délit en soi, indépendant des intérêts momentanés, en vertu du principe juridique de la neutralité, ne revient donc pas aux gouvernements. Il est dû à la doctrine, le principe a pris son origine dans les universités d'Italie. Aussi s'est-il arrêté longtemps dans le camp des théoriciens, et ce n'est que vers la fin du moyen âge qu'il s'est répandu et a pénétré dans les cercles gouvernementaux.

La réglementation n'a acquis une portée universelle que lorsqu'à l'entrée de notre ère la découverte d'un nouvel hémisphère et l'exploitation de pays éloignés d'outre-mer eurent provoqué la création de grandes marines marchandes, et généralisé les intérêts commerciaux en les engageant dans l'administration des colonies, qui à cette époque furent d'importance décisive. La cours*» y contribuait aussi, comme étant le premier

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moyen efficace pour les belligérants d'empêcher Tarrivée des transports de contrebande à leurs ennemis. Lorsqu'enfin, pendant la première période de l*ère moderne, les marines militaires commencèrent à germer, et que les États se sont groupés en constituant des unités plus solides, la notion de la contrebande de guerre dut naturellement être précisée. 11 fut enfin reconnu que le trafic y relatif devait être qualifié d'infraction au droit intefmationaly non seulement d'offense au belligérant qui était lésé par le renfort apporté à son adversaire.

Toutefois, il ne s'ensuivit pas d'entente désirable dans l'interprétation. Sans doute, la plupart des gouvernements et des savants étaient d'accord pour définir la contrebande de guerre comme des choses qui, apportées par un neutre à un belligérant, fournissaient à celui-ci un secours pour la guerre; et ils convinrent également de reconnaître que les actions qui s'y rattachaient devaient être poursuivies comme contraires à la neutralité et non seulement à l'intérêt belligérant Mais jamais on n'est tombé d'accord ni sur les articles qu'il fallait considérer comme contrebande à l'exclusion de tous autres et en vertu du principe général, ni, non plus, sur ce qu'il appartenait au droit international et non pas aux belligérants de décider et ordonner avec validité pour tout le monde. Par malheur, ces deux questions, dont l'une dépend de l'autre, ont été posées et tranchées par la seule force physique, sans beaucoup d'égard au droit international. Aux occasions où les belligérants ont décrété des lois de contrebande, ce i\it presque toujours à leur point de vue exclusif, en écartant tout égard à la communauté internationale, et en faisant bon marché de l'équité mutuelle. Ce n'était point un principe de droit, mais l'arrogance née d'un succès du hasard ou d'une prétention guindée, qui de tout temps ajoutait aux prohibitions ordinaires des prohibitions extraordinaires. Celles-ci ont été d'autant plus nombreuses et plus étendues , que le belligérant a été plus fort et par conséquent plus exigeant.

C'est donc à l'usurpation de la réglementation de la contrebande de guerre par les belligérants à l'exclusion des neutres, que le monde est redevable de l'état peu satisfaisant où se trouve cette réglementation. Comme la hardiesse de l'État belligérant de résoudre seul, et sans se concerter avec les autres États intéressés, la question de savoir ce qu'il fallait prohiber, fut dictée par son désir d'empêcher le trafic d'objets qui eussent été libres si la résolution avait été prise d'un commun accord, régulièrement opéré, les prohibitions furent innombrables et étendues outre mesure. C'est ainsi que l'Europe fut inondée d'une masse de décrets de contrebande changeant à l'infini, et que toute règle de conduite susceptible d'une observation constante fut éludée, faute de base. Dans toutes les genres, des obstacles furent mis au commerce qui n'aurait jamais dû être

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entravé, et cela, parce que les convoitises du belligérant n'étaient pas proportionnées aux devoirs d'abstention du neutre.

Quoique liées Tune à l'autre, ces deux erreurs doivent, dans leur examen, être considérées chacune à part: 1© l'habitude des belligérants de régler seuls la contrebande de guerre, sans consulter les neutres; et 2» l'augmentation exagérée des prohibitions.

1. L'habitude des gouvernements, prise dès le début, de faire, chacun séparément, la loi qui concernait tous les États, au lieu de s'entendre avec les autres ou suivre une règle générale de conduite, fut malheureusement encouragée par le manque de dispositions claires et suffisantes, reconnues partout Aussi cette habitude fut-elle bientôt tellement enracinée, que de fait la législation entière dans ces questions reposait entre les mains des belligérants, qui en décidèrent contre le reste du monde. Aussitôt qu'une guerre éclatait, chacune de ses parties publiait tout de suite, de son chef et sans consulter les États qui restaient en paix, une ordonnance qui, adressée à l'étranger non moins qu'à la patrie, contenait la prétention exorbitante que toutes les nations devaient obéir aux prohibitions imposées par elle, et s'abstenir d'apporter à l'ennemi les choses qu'il plaisait au législateur universel ainsi improvisé de qualifier d'interdites pendant la même guerre. Toute cette section du règlement de la neutralité, que s'arrogeait de telle façon une des parties en cause, fut donc une loi portée par cette seule partie contre toutes les autres, notamment de et par le belligérant contre le neutre, au lieu d'être une loi entre eux. Le devoir du neutre fut compris comme un droit pour le belligérant; d'où découlaient des fondements législatifs et des listes de contrebande qui n'étaient au fond que de simples expressions d'un désir unilatéral du belligérant, sans égard à la communauté des intérêts. Le belligérant n'était censé lié, outre ces propres ordres, que par les traités dont il était partie contractante. Mais les traités n'étant jamais généraux, étant conclus seulement entre un couple ou groupe restreint d'États, et n'obligeant que leurs contractants, le belligérant ne s'y estimait point astreint quant au droit d'un neutre qui n'y avait pris aucune part avec lui ; ou bien, il imposait de force au neutre des clauses conventionnelles que celui-ci n'avait jamais approuvées. Et les neutres virent rarement d'autre issue que la soumission. Us se plièrent plus ou moins humblement aux ordres despotiques, surtout quand ils n'étaient pas assez forts pour y opposer quelque résistance physique, ou que la résistance n'était pas censée valoir la peine d'une rupture de la paix. Intimidés par les menaces des belligérants, ils enjoignaient même souvent à leurs navigateurs l'ordre de se conformer à leur volonté. Mais ils n'approuvaient point cette volonté : au contraire, ils exprimaient de temps à autre leur désapprobation, en y joignant même des

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protestations, et jamais ils ne s'y sont déclaré liés; la déférence était toute passive. Au début, la législation usurpée des belligérants, introduite dès l'incorporation de la loi de contrebande avec le règlement de la neutralité, a môme rencontré quelque résistance. Mais elle fut bientôt tolérée par fatalité, et elle était si enracinée par suite de la supériorité maritime des puissances qui s'en étaient emparées, que l'Europe entière la souffrait après sa réintroduction à la fin du XVIe siècle. La Hollande prit le premier pas, par une ordonnance de 1599 pendant sa guerre contre l'Espagne, en interdisant aux autres États toute importation aux ports espagnols. L'Angleterre suivit l'exemple par des ordonnances de 1625 et 1626, également dans une guerre avec l'Espagne; seulement, la prohibition était moins absolue. Depuis, ces deux puissances ont réitéré le procédé de décréter des lois de contrebande pour le monde entier, la Hollande tant qu'elle a gouverné sur mer, l'Angleterre toujours. Parmi les autres puissances maritimes, aucune n'a été exempte de la faute, mais elles l'ont bien moins mise en système. Ce qui est certain, c'est que rien n'a autant que cet arbitraire contribué à maintenir l'anarchie qui règne encore dans le règlement de la contrebande de guerre.

2. Une conséquence naturelle de ce système arbitraire fut le manque complet d'une délimitation des prohibitions, leur augmentation outre mesure, et leur changement incessant selon les circonstances et des buts incalculables. Avant le XVIe siècle, point d'opinion arrêtée sur l'extension des prohibitions. Et avant le XVHe, pas de liste d'articles de contrebande. Il est vrai qu'avant cette période l'usage a limité, tant bien que mal, aux munitions de guerre proprement dites la contrebande absolue, c'est-à-dire ce qui devait être prohibé d'une façon permanente et dont le transport à un ennemi entraînait la confiscation du navire •et de la marchandise. Mais, à l'époque du dressement des listes, d'autres articles furent ajoutés, tels que, d'abord, les matières premières pour la confection d'armes, la monnaie et les métaux, le matériel maritime, les vivres, etc. — Des avis contraires se révélèrent plus distinctement pendant et après la guerre de Trente ans. D'une part le système, inauguré par Grotius, de poursuivre comme contrebande t accidentelle » ou a dans certaines circonstances îy le commerce d'autres objets que des munitions de guerre, avait augmenté le nombre des prohibitions. D'autre part, l'essor que prit à la môme époque le trafic international provoqua l'exigence, exprimée par plusieurs gouvernements, d'un respect plus sévère pour le commerce pacifique, qui ne devait pas être molesté sans cause urgente. Cette exigence conduisit à l'établissement de règles plus précises et plus solides. La France marchait alors en tête vers ce but, en rédigeant la loi sur la base d'une liberté élargie du commerce neutre; et elle entraîna à sa suite l'Espagne, la Hol-

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lande et plusieurs autres États. Ce mouvement libéral fut notamment favorisé par les grands traités des Pyrénées et d'Utrecht, comme on le verra plus loin. Leurs listes, fondées sur le principe de restreindre autant que possible les prohibitions aux munitions de guerre proprement dites , donnaient le ton jusqu'à la Neutralité armée de 1780, qui y apporta quelque modification, du reste assez insignifiante.

Le rôle qu*a joué dans ces questions Talliance de la Neutralité armée consiste sui-tout dans le principe de garantir aux neutres plus de sécurité, en faisant accepter partout les mêmes prohibitions. Les alliés ont choisi pour modèle la liste d'articles de contrebande la plus libérale qu'ils ont pu trouver à cette époque, et qui possédait le plus de chance de j'éunir tous les suffrages; et ils firent de leur mieux pour gagner les adhésions de tous les États (v. suprà^ p. 22). Leurs efforts ont été couronnés de succès, en tant que presque tout le monde civilisé, l'Europe et l'Amérique, sauf l'Angleterre, a adopté la liste proposée, telle quelle, ou avec des modifications de peu d'importance. Dans ses points principaux, la règle de 1780 est devenue universelle et s'est conservée telle; — ce qui a apporté l'avantage d'une certaine uniformité, du moins relative, en attendant le résultat définitif — encore éloigné — d'une véritable loi de contrebande internationale.

Il est vrai que l'unité remportée par là a été de nouveau brisée plusieurs fois, d'abord par suite du défaut de l'adhésion de la plus grande puissance maritime à la règle de 1780, puis par les événements suivants qui forcèrent la plupart des États rivaux de se grouper autour d'elle pour contrebalancer la prépondérance bientôt menaçante de la France. Pendant la période subséquente, en conséquence marquée de bouleversements qui mirent de temps en temps hors de force la loi de 1780, celle-ci a cependant repris chaque fois son influence et la direction de la législation. Les augmentations du nombre des objets prohibés au delà des munitions de guerre proprement dites reparaissent de côté et d'autre et à des intervalles, mais, ainsi que les diminutions au degà, d'une manière trop vacillante et hasardée pour pouvoir être considérées comme des précédents de quelque valeur. Les augmentations n'étaient d'ordinaire que des actes de despotisme ou de représailles alternati^ment. Elles étaient, ou bien, des expressions du désir d'opprimer une navigation rivale ou de refuser un droit de guerre à l'ennemi, ou bien, des mesures de précaution ou de revanche contre un désir semblable. D'autre part les diminutions, par lesquelles le nombre des objets défendus fut réduit à moins que les munitions de guerre proprement dites, ont été occasionnées par le manque de raison pratique pour telle ou telle défense de commerce dans une situation particulière, le peu d'influence qu'elle y exercerait sur le résultat de

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guerre, ou bien par le but accidentel d*aequérir par des concessions pareilles quelque avantage en échange.

Malgré les progrès qu*a faits le règlement des droits et devoirs des neutres sur d'autres points depuis l'époque de la Neutralité armée, celui de la contrebande de guerre n'a pas avancé. Les États ne se sont entendus ni sur les articles qui doivent être qualifiés de contrebande à l'exclusion de tous autres, ni sur les marques distinctives d'un fait ou acte de contrebande, ni même sur la définition et la notion. Il est clair qu'il n'y aura ordre ni justice sous ces rapports avant la conclusion d'un accord positif entre les gouvernements, par lequel ils s'obligent mutuellement à appliquer un seul et môme règlement, reposant sur le principe de l'abstention de certain commerce, non pas d'après tel « intérêt » de tel belligérant, mais en vertu des exigences de la neutralité comme état juridique.

En attendant, un usage plus ou moins constant des États a consacré progressivement, depuis 1780, le principe de restreindre la contrebande de guen^e aux spécialités militaires, et de tâcher, autant que possible, d'observer les mômes prohibitions partout et toujours, en s'abstenant de faire des additions et des lois d'occasion. Ces thèses ne sont, du reste, que des conséquences logiques du principe moderne d'après lequel tout ce qui règle les rapports entre neutres et belligérants est un règlement bilatéral, qui doit considérer les droits des deux côtés et non pas subordonner l'un à l'autre. Les innombrables décrets de contrebande contradictoires, qui naissaient autrefois de la législation usurpée par les belligérants et appliquée selon leurs caprices, seront remplacés par une loi uniforme, déduite de la nature de la neutralité. Tout le monde y trouvera son intérêt, toutes les nations étant associées dans le trafic universel et participant — non seulement comme neutres mais encore comme belligérants, à tour de rôle, — à l'avantage du respect de tout commerce de nature essentiellement pacifique.

Législations nationales et traités

A défaut d'accord universel sur la contrebande de guerre, les législations nationales et les conventions entre des groupes d'États constituent la seule réglementaMon. En les comparant, pour en tirer les principes qui s'y retrouvent identiques ou analogues, on peut recueillir une idée relativement adéquate des usages assez prédominants pour exprimer l'esprit de l'époque. Toutefois, cet expédient de dernière ressource ne comble pas le manque d'un règlement international. En laissant celui-ci ôtre remplacé par un assemblage d'ordonnances intérieures, les gouvernements ont mis obstacle à l'unité, au détriment non seulement de la simplicité mais aussi de la sécurité. La désunion et les divergences dans les dispo-

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sitions législatives ont prolongé Tanarchie dans Tadministration de la justice de contrebande entre les neutres et les belligérants. Pas môme le sacrifice de Tindépendance de ceux-là vis-à-vis de ceux-ci n'a pu remédier au mal des troubles résultés du désaccord. Car, la justice belligérante, fondée sur des visées momentanées, et se trouvant, faute de stabilité, dans un état de fluctuation continuelle, maintenue d'ailleurs par la seule supériorité physique, a perdu son autorité sur les neutres aussitôt que les moyens matériels de celle-ci ont fait défaut, ou que les abus ont été poussés au delà d'une certaine limite, ou encore que la versatilité a rendu insupportable l'incertitude dans les relations. Dès lors, les neutres, voyant leurs droits les plus clairs menacés, et l'injustice ne pouvant être ni masquée de prétextes plausibles ni menée à bout par la violence, n'ont plus cédé. Révoltés par les violations, ils ont repoussé les prohibitions imposées par la force et ont usé de représailles.

Un remède, du moins provisoire, à ces inconvénients a été cherché dans l'usage dernièrement prédominant de restreindre le rôle de la loi nationale à celui d'une simple promulgation de règles supposées être de droit international ou plus ou moins retrouvées dans la plupart des législations. Ce n'est là qu'un palliatif. Tant que les opinions sont, faute de prescriptions précises et adoptées en commun, divisées même sur la question de savoir ce qui est, ou non, accepté partout ou par une majorité, les législateurs nationaux seront impuissants de s'accorder, môme par un rapprochement sous-entendu, et de former un corps de règles approximativement analogues au moyen de dispositions copiées les unes sur les autres. Il est vrai qu'à travers la confusion, et malgré le manque d'accord positif, la progression qui marche vers l'unité est visible. Si l'on compare les dispositions contemporaines sur la contrebande de guerre, ordinairement contenues dans les règlements des prises, les codes maritimes ou civils, etc., avec les décrets d'autrefois, expressions d'une convoitise mal cachée du butin, élastiques et plies aux situations alternatives de belligérant ou de neutre, élargissant ou rétrécissant en conséquence les prohibitions d'après le but accidentel de permettre plus ou moins selon qu'il s'agissait d'une permission à soi-môme ou à autrui, l'on peut noter un progrès, un pas vers l'objectivité, donc vers l'unité. Cependant, celle-ci est loin d'être accomplie. L'on compte encore aujourd'hui presqu'autant de lois de contrebande que d'États, malgré que la matière ressortisse au droit international. Et dans chaque État, la législation est double : l'une purement intérieure, qui enjoint aux sujets des prohibitions à observer envers tout le monde, ressprtissants et étrangers, sans distinction des nationalités; l'autre conventionnelle, qui ordonne certains égards envers les ressortissants de tel État cocontraclant dans un traité qui dévie de l'ordre général.

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On se trouve ainsi en présence d'une confusion multiple : celle d'abord qui découle de la double réglementation, dont Tune divise les États euxmêmes et l'autre les règlements dans chacun d'eux, de sorte qu'il en est résulté une quantité de différences de devoirs même dans des rapports analogues; ensuite celle qui dérive de ce qu'aux différences ainsi créées entre les législations s'ajoutent encore des différences au dedatis d'elles. La difQculté, déjà grande, pour les neutres d'obéir à des lois de contrebande qui ne sont pas les mêmes dans deux pays, est singulièrement empirée par le manque d'analogie entre les actes conventionnels. Non seulement les traités conclus entre divers groupes d'États contiennent des règles et listes de contrebande différentes et contradictoires, mais on voit souvent aussi, surtout dans les transactions des trois derniers siècles, . un seul et même État conclure, môme simultanément, de divers côtés des traités contenant des différences semblables, des contradictions tout aussi inconciliables, en concédant d'un côté ce qu'il défend de l'autre. Et l'on ne voit pas que les gouvernements, qui ont ainsi chargé leurs sujets de devoirs compliqués et contraires, à observer différemment envers différentes nationalités étrangères, aient facilité cette observation de côté et d'autre par quelque loi résumant les divergences. Les gouvernements n'étant pas réputés responsables des actes de contrebande des particuliers, ne se sont jamais donné beaucoup de peine pour les faire éviter. La conséquence de cette omission a été visible dans d'innombrables délits de contrebande suivis de conflscations, nés de la seule ignorance, chez les commerçants et les navigateurs, des prohibitions exceptionnelles et conventionnelles, insérées dans le traité avec tel État étranger et avec aucun autre État, et sans disposition correspondante dans le règlement général. U est facile de se figurer l'influence d'un désordre pareil sur les relations économiques entre les nations, où les contrats doivent se conclure longtemps d'avance et se lient intimement aux entreprises industrielles.

Il est satisfaisant de voir que parallèlement à la légèreté qui, surtout dans la conclusion de conventions avec l'étranger, n'hésite point à assumer la responsabilité d'obligations contractées au hasard, se développe une chaîne de traités successifs, marqués d'efforts louables pour établir une unité par la voie de l'entente conventionnelle •.

> Il est vrai que ces efforts n'étaient pas toujours sérieux, ni d'une forme propre à mener an bat. Ainsi, quelques puissances ont essayé de provoquer Tunité par force, en convenant que la liste de contrebande arrêtée entre elles dans un traité obligerait aussi les autres États, qui n'y avaient pas donné leur consentement. Ou bien, les contractants se sont donné eux-mêmes et mutuellement le droit, on cas de guerre , d'écrire seuls leurs lois de contrebande et de les imposer de force au monde entier. Des clauses pareilles se rencontrent notamment dans les traités que l'Angleterre a conclus pendant les guerres de la Révolution française pour régler ses différends de contrebande avec les États-Unis et la Suède.

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Le premier grand acte qui fraie le chemin dans cette direction loyale est le Traité des Pyrénées, conclu le 7 novembre 1659 entre la France et TEspagne. Sa liste d'articles de contrebande est dressée sur le principe de ne prohiber que les objets qui sont particulièrement destinés à l'usage militaire. N'y sont ajoutés que les seuls articles salpêtre, chevaux et selles. Sans doute, cette addition est une inconséquence à peine explicable. Toujours est-il que la stricte délimitation est expressément érigée en principe, et cette déclaration est d'autant plus importante que des nécessités, telles que les vivres, avaient déjà été prises comme contrebande, selon les circonstances V

Cette solution, très libérale pour l'époque, a reçu une extension par son renouvellement, en termes presque identiques, dans le traité plus important encore d'Utrecht, conclu le 11 avril 1713 entre six puissances considérables, confirmé par les traités subséquents d'Aix-la-Chapelle en 1748, de Paris en 1763, de Versailles en 1783 et en 1786, et plus ou moins exactement reproduit, à l'égard du point en question, par de nombreux pactes contractés entre divers couples ou groupes d'États jusqu'à notre temps. Depuis les deux traités des Pyrénées et d'Utrecht, et grâce aux elTorts faits par les parties contractantes pour dresser une liste stable des objets qui devaient, à l'exclusion de tous autres, être réputés contrebande, et pour limiter ces objets aux choses appartenant particulièrement à la guerre, ou à peu près, le principe d'une telle limitajtion s'est fait valoir dans la grande majorité des lois et conventions les plus importantes et a pénétré dans la conscience internationale pendant les siècles suivants, de sorte qu'il s'est maintenu assez constamment comme règle, dont les déviations, bien que nombreuses, peuvent être considérées plutôt comme des exceptions, plus ou moins accidentelles. Une légère modification y fut apportée par le Traité de la Neutralité armée de 1780, auquel ont participé douze puissances maritimes; bien entendu en restant fidèle au principe général de limiter la contrebande de guerre aux objets purement militaires '.

Lorsque l'AngleteiTe, par les conventions de 1801-1802 avec la Russie et les États Scandinaves, parvint à rompre la Neutralité armée et à remplacer ses points principaux par des règles moins libérales, la liste de contrebande de 1780 fut ce nonobstant respectée; et, après le Traité de

> Déjà avant ce traité, quelques États, à savoir l'Angleterre, la Hollande et la Suède outre la France et l'Espagne, avalent restreint dans leurs lois ou conveniloni les prohibitions d'une manière semblable. Mais ces actes étaient de portée moins générale.

' Parmi les additions à ces objets, faites par les traités de 1659-1713, on élimina en 1780, pour le laisser libre, rarlicle chevaux; mais en revanche on y joignit, outre les articles alors ajoutés du salpêtre et des selles, des prohibitions encore contre le soufre et les brides (cp. supràf p. 21, n. 1).

360 Liv. II, Div. 111, Ch. l, Art. VI — Contrebande de guerre

Tilsit, les principes de la Neutralité armée reprirent leur influence. Depuis lors, les occasions ont manqué pour une déclaration commune des États relativement à la contrebande de guerre. Mais de fait, la formule de 1780, telle quelle ou peu modifiée, s'est fait valoir plus qu'aucune autre dans les lois et traités. Les excès des guerres de la Révolution française, où les abus des prohibitions furent poussés jusqu'à une obstruction si absolue, que la notion de contrebande fut pour ainsi dire confondue avec le blocus fictif, étaient trop outrés et transitoires pour annuler les progrès déjà gagnés. Et comme depuis ce temps aucun congrès, pas même celui de 1856, ne s'est occupé de la question, les principes de 1713 et 1780 sont encore aujourd'hui restés les plus avancés et les plus reconnus ; ils n'ont été remplacés par aucune autre règle, sauf les lois et conventions spéciales qui s'en écartent Aussi, la plupart des décrets de notre époque, qu'ils soient contenus dans les déclarations de neutralité ou dans les instructions des belligérants, démontrent-ils que les dits principes prédominent encore, en tant que, règle générale, selon les ordonnances des États publiées au début d'une guerre ou durant son cours, surtout depuis la guerre de Crimée, en 1859, 1864, 1866, 1870 et 1877, sont réputés contrebande de guerre les objets fabriqués exprès pour les usages militaires*. On n'y ajoute d'ordinaire que le soufre et le salpêtre, ou l'un des deux, à l'exemple du Traité de la Neutralité armée, quelquefois aussi les chevaux, comme le Traité d'Utrecht. De cette manière, ces trois articles se sont glissés dans la majorité des tables de contrebande, môme celles qui contiennent la clause que les prohibitions doivent être restreintes aux choses particulièrement faites pour la guerre : inconséquence qui ne peut être expliquée que par le prestige traditionnel des grands actes conventionnels de 1713 et 1780.

A côté de ce juste milieu, consistant dans la limitation de la contrebande aux munitions de guerre proprement dites ou à peu près, l'on trouve des législations et traités qui vont au-dessus ou au-dessous , en y comptant soit plus soit moins.

Lorsqu'on a prohibé plus que les véritables munitions de guerre, c'està-dire en outre des objets également propres à l'usage de la guerre et aux usages pacifiques, cette démarche a pu être de nature durable ou occasionnelle, suivant qu'elle était faite par une loi portée régulièrement ou par un décret accidentel. — Dans ce dernier cas, le procédé a pu avoir lieu : lo à titre de représailles; 2o parce qu'une partie belligérante n'a pas voulu reconnaître le droit entier de la guerre à son ennemi (par exemple

* V., notamment, les ordonnances françaises depuis 1681, les décrets prussiens, russes et Scandinaves du temps de la Neutralité armée. VAUgemeine Landrechi, l'ukase russe de 1877, le décret suédois de 1854. danois de 1864, le code maritime italien.

Législations nationales et traités 361

si celui-ci a été une province soulevée, ou un État vassal qui a tâché de se rendre indépendant ^) ; 3o par suite d'un acharnement extraordinaire dans la guerre ; 4o parce qu*un belligérant a voulu se servir de ToccasioD de la guerre pour nuire à une marine marchande rivale. A des moments semblables, des prohibitions irrégulières ont été jointes aux prohibitions régulières, à savoir, dans les trois premiers cas, surtout contre la monnaie et les métaux, les vivres, les matières premières pour la confection des armes, et les chevaux ; dans le quatrième cas, notamment contre le matériel maritime. Ces sortes de contrebandes supplémentaires prennent rarement la forme conventionnelle '. Les prohibitions ne représentent alors que l'impression d'une situation, plus ou moins exceptionnelle ; elles manquent donc de toute signification comme précédents. D'ailleurs, les quatre cas susmentionnés trahissent des motifs qui sont tous de nature à n'unir que difficilement plusieurs États par un accord commun : tout au plus peuvent-ils pousser un seul gouvernement dans un moment donné, sous l'influence de l'emportement En effet, ce n'est, règle générale, qu'un seul État, et non plusieurs simultanément, dont l'ennemi est un peuple soulevé, ou qui se laisse entraîner par l'envie commerciale, une revanche ou une rivalité illégitime, à des règles de neutralité aggravées qui dans les conséquences tombent sur les neutres, donc sur d'autres nations que celles auxquelles la mesure avait visé. C'est pourquoi la forme usitée était d'ordinaire celle de la simple notification ministérielle et non celle de la convention, une ordonnance publiée au début ou dans le cours d'une guerre pour empêcher un transport ou commerce réputé momentanément favorable à l'ennemi '. — Quand, au contraire, l'augmentation de la contrebande de guerre au delà de la catégorie des objets purement militaires a été opérée, non pas momentanément, mais par une loi permanente, la mesure a été généralement motivée par le principe de prohiber les choses qui peuvent être utiles dans une guerre quoique seulement d'une manière indirecte et malgré leur signification essentiellement pacifique. Ont été alors compris dans les prohibitions, avant tout, les quelques objets qu'une

^ AiDsi, l'Espagne augmenta les prohibitions de contrebande dans sa guerre avec les Pays-Bas qui se sont révoltés contre elle, et en convint avec des neutres, avec TAngle* terre en 1604 et avec la Franco en 1630.

' Quand elles Tout fait, les articles non purement militaires qui furent ainsi prohibés, ont été (outre le soufre, le salpêtre et les chevaux, qui étaient ordinairement identifiés avec les munitions de guerre) : en premier lien, les matériaux pour la construction de vaisseaux, puis les vivres, Targont, les métaux, moins souvent les roalières premières pour la confection d*armes.

* Toutefois, des États se sont souvent servis de la forme conventionnelle pour se reconnaître mutuellement le droit de publier de telles ordonnances accidentelles; et les principes convenus ont guidé les tribunaux de prises, surtout en Angleterre et aux États-Unis.

302 Liv. II, Div. IIÏ, Ch. l, Art. VI — Contrebande de guerre

longue tradition historique avait habitué les gouvernements à identifier avec les articles de guerre (chevaux, soufre, salpêtre). Mais en outre, on a été porté à défendre sur ce fondement certains articles préférés d'usage double : le plus souvent des matières premières pour la confection des armes, des matériaux pour la construction et Téquipement de vaisseaux, des vivres; moins souvent la monnaie, les métaux, les vêtements, la houille. Dernièrement, les prohibitions de celle-ci ont commencé à être plus fréquentes, et Ton a simultanément ajouté les machines.

De temps à autre, les prohibitions augmentées ont été portées jusqu'à une défense absolue^ de sorte que tout a été déclaré contrebande. Des essais de fermer ainsi le trafic entier à un ennemi ont été faits tantôt par le moyen de conventions, tantôt par des ordonnances. — Un exemple très connu du premier de ces deux moyens est le fameux traité de Whilehali conclu en 1689, par lequel l'Angleterre et la Hollande convinrent d'interdire aux neutres tout commerce quelconque avec la France, l'ennemi commun des contractants. L'interdiction prit la forme d'une déclaration en état de blocus de toute la côte ennemie ; mais un blocus aussi étendu ne pouvant être que fictif, la mesure équivalait en réalité à une prohibition absolue de contrebande '. Cependant, cette fois les neutres ne se soumirent pas. Les États Scandinaves s'opposèrent, et ils empochèrent l'exécution.— En forme d'ordonnances, des prohibitions absolues ont été décrétées déjà au moyen âge, par les Villes Hanséatiques ; et dans Tâge moderne, d'abord par la Hollande, en 1599, pendant sa guerre d'indépendance, afin de couper tout transport à l'Espagne ; puis par celle-ci, en réponse ; finalement par la France et l'Angleterre l'une contre l'autre pendant la lutte exaspérée de 1793-1815, quelquefois avec l'adhésion de la Russie. — Il est évident que ces exemples isolés de mesures outrées, fruits d'une folle politique dans des moments d'irritation frénétique, n'ont été capables ni de se faire valoir en droit international, ni d'exercer une influence sur le développement du règlement de la neutralité.

Les décrets qui ont prohibé moins que les munitions de guerre proprement dites ont été beaucoup plus rares, parce que les irrégularités dans les réglementations de contrebande appartiennent aux périodes de l'intolérance. Cependant, des exemples de tels actes de libéralité se rencontrent, soit dans la forme d'une liberté de commerce absolue avec l'ennemi, soit dans celle d'une réduction des prohibitions à un minimum, quelquefois à si peu, que même le transport d'armes a été toléré. Quelques traités stipulant l'une ou l'autre de ces diminutions de la loi ordinaire de la con-

' Ces sortes de prohibitions absolues se présentent en effet dans l'histoire alternalivement sous la face des blocus et des contrebandes; parfois, comme par exemple dans (es guerres de la Révolution française, sous toutes ces deux formes réunies.

Législations nationales et traités 303

trebande de guerre se rencontrent au XVIIe siècle. — Quelquefois, ce sont les conséquences du trafic illicite qui sont mitigées^ les moyens de répression, de telle sorte, par exemple, que la confiscation a été remplacée par un simple séquestre ou un droit de préemption ", soit dans tous les cas de transport interdit, soit dans certains cas de moindre gravité.

D'ailleurs, les actes conventionnels qui ont outre mesure augmenté ou diminué les prohibitions ne sont à beaucoup près aussi nombreux, ni ne jouissent de la môme considération, que ceux qui les ont limitées approximativement au juste milieu. Mais même parmi ces derniers , une signification réellement universelle ne peut être attribuée qu'à ceux auxquels ont adhéré un nombre plus considérable d'États, comme cela est arrivé par exemple avec les traités de 1713 et 1780. Or, dans la plupart des cas n'ont participé aux accords qu'un couple ou groupe fort restreint de gouvernements. Ce qu'ils ont alors établi n'a pu lier les autres États que moralement, et encore, seulement sous la condition que les dispositions arrêtées aient exprimé une opinion générale et non pas un intérêt occasionnel — ce qu'elles n'ont fait que rarement, la grande majorité des actes ayant interprété des vues de l'instant chez une partie en cause. Dans ces circonstances, ils n'ont pu contribuer au développement du règlement que dans les cas où, indépenjjamment de vues semblables, ils ont involontairement frayé le chemin à un principe nouveau mais produit d'une manière naturelle de l'esprit du temps, avec une racine dans Tordre général et ses besoins populaires, ainsi que l'a fait, par exemple, le Traité des Pyrénées, en introduisant l'idée de limiter les prohibitions d'après un fondement rationnel, jusque-là non éclairci ; ou bien, lorsqu'ils ont, comme le traité anglo-russe de 1766, dont la formule intelligente a été prise pour modèle par l'alliance de la Neutralité armée, gagné de cette façon un prestige universel ; ou bien enfin, s'ils ont groupé les États autour d'une seule et même règle de caractère juridique, ainsi que l'ont fait les transactions qui ont proclamé l'identification de la contrebande de guerre avec les objets purement militaires. Et si alors, ces transactions ont, comme il est arrivé souvent, ajouté à la dite proclamation une clause déclarant expressément libre toute autre chose, elles ont pu, grâce à la justesse de leur esprit et à leur reproduction par conséquent à d'autres occasions de manière à former un corps de lois imposant, étendre leur influence à la grande société des nations et acquérir une valeur internationale pratique. — Du reste, les traités ont contribué à l'éclaircissement de la matière, en donnant aux États des occasions d'échanger leurs idées, ne fût-ce que sous l'impression de mobiles accidentels. Pendant les pourparlers, les raisons

> Prétendu droit d'arrêter et de s'approprier, moyennant compensation, des marchandises d'une autre destination.

364 Liv. Il, Div. III, Ch. 1, Art. VI — Contrebande de guerre

alléguées de part et d'autre à l'appui des propositions ont souvent démontré l'avantage d'une règle commune et stable, acceptable partout et toujours, en vertu de sa validité objective, seule capable de servir tous les intérêts. Nul doute que les traités conclus dans la grande période conventionnelle des XVJe, XVIIe et XVIIIe siècles, n'aient été sous ce rapport d'une utilité réelle.

Par malheur, une grande partie de cette utilité a été perdue par suite de la manière dont les traités ont été conclus. Dans la plupart des cas, on est entré en négociations sous l'influence de certains buts isolés, suscités par la marche ou le plan des opérations hostiles, et non sous l'influence du but d'une unité dans la réglementation. Le motif qui poussait les contractants, était le désir de lier momentanément une ou plusieurs puissances étrangères à un système qui pût favoriser l'essai de spolier un adversaire ou un rival de tel bien qui lui revenait selon le droit de guerre général, plutôt que le désir de gagner une règle propre à assm-er les droits de tous par sa source dans l'ordre. Cette habitude de fonder les négociations sur des intérêts d'opérations, au lieu de les fonder sur des intérêts internationaux, a produit des pactes qui survivaient rai'ement à l'occasion. Et, comme Içs plans d'opérations changeaient constamment, les traités offraient l'aspect d'une confusion de dispositions contraires, absolument sans valeur comme sources de droit international. Non seulement ils se divisaient en trois catégories différentes, dont la première limitait la contrebande de guerre aux munitions de guerre proprement dites, la seconde rétendait à plus, et la troisième la restreignait à moins. Mais dans chacune de ces catégories, il y a eu encore des subdivisions. Dans la première, Ton n'a pas toujours donné la môme définition, par conséquent la même étendue, aux munitions de guerre proprement dites. Dans la seconde, on n'a pas étendu les prohibitions supplémentaires également loin au delà; les défenses se sont rapprochées de l'interdiction absolue à des degrés différents et très variables. Enfin, dans la troisième, les licences accordées ont été plus ou moins larges et nombreuses.

Voilà autant de sources de confusions qui, maintenues à travers les siècles, privent encore aujourd'hui cette partie du droit international de Tunité nécessaire. Mais il faut chercher la cause principale du désaccord dans l'antagonisme entre : d'une part , les exigences du trafic pacifique ; d'autre part, le système prédominant dans quelques puissances maritimes d'éviter toute entente et règle fixe afin de pouvoir tenir ouverte une porte aux prohibitions additionnelles et accidentelles, c'est-à-dire à toutes sortes d'attaques à des biens quelconques qui deviendraient à tel moment objets de leui's convoitises, et à un commerce quelconque qui serait un obstacle éventuel à leurs prétentions exorbitantes. Cet antagonisme, bien que mi-

Législations nationales et traités 365

tige graduellement au fUr et à mesure d'un respect augmenté des droits des neutres, a conservé cependant jusqu'à nos jours assez de vie pour maintenir l'ancien usage arbitraire des belligérants de défendre au monde entier, par leurs décrets nationaux et indépendamment des conventions, ce qui ne leur plaît pas *,

Ainsi a été défait ce que les accords internationaux avaient fait, désuni ce qu'ils avaient uni. Car, non seulement les ordonnances des belligérants n'avaient pas toiyours égard aux traités, et souvent elles les contredisaient; mais il fut môme prétendu que les traités n'étaient valides que dans la supposition qu'aucune ordonnance ne survint qui pût, ou bien alléguer des c circonstances extraordinaires », une c nécessité de la guerre » ou autres prétextes semblables , ou bien s'excuser par la raison d'une prestation bilatérale. On oubliait qu'il ne faut attribuer aux traités de contrebande aucune signification autre, soit plus grande soit moindre, qu'aux autres traités internationaux quelconques. Gomme ils obligent tous les États qui y sont parties, chacun de ceux-ci peut s'en tenir aux clauses convenues en ce qui concerne les rapports y rentrants , à l'exclusion de la législation nationale du cocontractant. D'où il suit que tout État qui négocie un traité avec un autre État, devrait avoir soin d'y conformer ses propres lois ou bien d'éviter dans le traité des dispositions qui y seraient contraires. — D'autre part, les accords conventionnels ne sont ni la seule ni même la plus haute source du règlement international : ils tirent euxmêmes leur origine d'une source plus haute, ratio et usus, qui font la règle dont les exceptions peuvent être stipulées par convention. Si le traité passe avant la loi nationale, c'est que personne ne peut de son chef diminuer son devoir contracté envers une autre partie. Mais le traité, tout comme la loi, n'est qu'un règlement positif, qui peut être accidentel, notamment si les contractants sont peu nombreux. Or, l'accidentel est dominé par le principe qui a son fondement dans la nature des choses. Appliquée à la question de la contrebande de guerre, cette maxime veut dire, que la loi en vertu de laquelle le fait d'apporter à un belligérant des munitions de guerre rompt la neutralité n'a besoin d'aucune sanction par traité, puisqu'elle suit des exigences et de la nature de la neutralité comme état juridique. Des tempéraments peuvent y être apportés par les conventions, mais ils n'obligent que les contractants, un tiers n'en est pas lié. Et si la loi nationale survient, elle est valide dans les limites de l'État, mais elle n'étend pas ses effets au delà de celles-ci.

^ Le reproche qui, à bon droit, a été Tait aux décrets de contrebande nationaux, de régler des objets en dehors de leur compétence, ne s'applique naturellement pas à ceux qui, comme par exemple l'ordonnance française pendant la guerre de Crimée, se sont contentés d'imposer les prohibitions extraordinaires aux nationaux^ en laissant sans altération les prohibitions qui, en vertu du droit international, incombent aux neutres.

360 Liv. Il, Div. lll, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

Il faut donc absolument proscrire : io le système de faire des lois de contrebande par la législation nationale dans un autre but que celui de porter simplement à la connaissance du public ressortissant à TÉtat, soit les dispositions du droit international, soit les devoirs contractés par traité envers l'étranger; 2o le système d'établir par traités entre des couples ou groupes restreints d'États d'autres lois de contrebande que celles qui se concilient avec le droit international.

Et cependant, l'histoire entière de la contrebande de guerre n'est qu'une série continue de récits des infractions à ces deux règles, et la conséquence a été visible dans des violations sans cesse réitérées. Les grandes puissances maritimes ont légiféré chacune de sa propre autorité et dans son propre intérêt incidentel, en ne respectant les droits des autres États que dans la mesure qui lui a plu^ sans les consulter mais en prétendant à leur obéissance, généralement à leur détriment et à celui de leurs prétentions les plus légitimes ; il en est résulté un mépris complet tant de la justice que des obligations contractées par convention. Et des couples ou petits groupes d'États sont convenus, dans des traités particuliers, de leur manière de comprendre la réglementation, une manière qui faisait ordinairement bon marché des droits de la communauté et du règlement international, tandis qu'aucun traité obligeant tous les États n'a réglé la matière d'un commun accord. De là, des lésions, des interprétations opposées et des contradictions de toutes parts, des applications divergentes d'une seule et môme loi en diverses occasions et aux différents États neutres ^

Aussi les traités particuliers ne sont-ils plus conclus en si grand nombre depuis qu'une opinion plus claire commence à prévaloir quant à la nature de la contrebande de guerre et la manière la plus propre de la régler. En même temps, le besoin croissant d'une unité dans la loi parait avoir inspiré aux gouveraements l'idée de s'abstenir de tous pourparlers et de s'en tenir plutôt à l'usage, en attendant des dispositions conventionnelles qui soient générales. On évite d'augmenter le nombre des listes de contrebande isolées, semblables à celles qui ont figuré dans les innombrables traités conclus durant les trois siècles passés sous l'influence de circon-

* L*habUude de fonder le règlement sur des traités particuliers a troavé un appai même dans la doctrine. Les positivistes (Wildman, Hall, etc.) la déduisent du prétendu caractère des transactions, parliculières aux situations, d'exprimer les originalités de celles-ci, des rapports positifs, les seuls que ces auteurs veulent reconnaître. D*aulres (Kliiber, § 288) estiment, que seuls les traités particuliers représentent les rapports exceptionnels justifiés par le libre consentement, et que lo règlement entier de la contrebande de guerre n'est qu'un tel rapport exceptionnel, puisque d'après le droit naturel, valable où aucune convention ne fait exception, le commerce des neutres doit être libre et hors de portée des attaques de la guerre.

Littérature 367

stances passagères, et qui ont par conséquent donné des résultats contradictoires et enfanté des conflits. Maintenant, le traité est de nouveau remplacé par le décret; et celui-ci se borne de plus en plus à reproduire la liste qui est censée rendre le principe de ne compter pour contrebande de guerre que les munitions de guerre proprement dites, ni plus ni moins^ tout au plus avec quelque modification insignifiante par suite de la différence des opinions sur ce qu'il faut entendre sous la dite expression. C'est ce principe, répandu d*abord par la Neutralité armée, qui prédomine aujourd'hui. Sa répétition dans les législations nationales ne signifie qu'une publication locale de ce qui est censé universellement reconnu.

Toutefois, ce principe ne vivant que dans un usage plus ou moins incertain, une loi positive de contrebande, de validité universelle dans le sens strict du mot, acceptée partout, manque encore. Ce manque ne peut être considéré que comme un reste de l'ancienne tactique d'autrefois, de maintenir la question dans le vague, pour pouvoir l'adapter aux visées de l'instant, en décrétant et en imposant de force des lois provisoires contenant des prohibitions au delà des munitions de guerre proprement dites.

Dans ces circonstances, et en attendant l'occasion où l'unité pourrait être gagnée, les gouvernements se contentent généralement de la règle de laisser libre en temps de guerre tout commerce qui n'apporte pas à un ennemi quelque secours de caractère spécialement et évidemment militaire. Les déviations de cette règle divisent encore, il est vrai, les législations nationales jusqu'à un certain point en groupes différents en ce qui concerne la manière de définir et étendre la contrebande. Toutefois, le programme de 1780, qui limite celle-ci stiictement aux articles de guerre purs, en n'y ajoutant que deux matières premières de la poudre, et à l'exclusion des déclarations accidentelles, prédomine décidément.

Littérature

Dans la science, les systèmes ont varié à peu près comme dans la politique. Ils se groupent principalement en deux points de vue opposés : l'un objectif, l'autre subjectif. Le premier révèle la tendance de retenir les prohibitions sous une règle stable et permanente, en les identifiant avec les objets qui par leur nature môme appartiennent à la guerre en propre. Le second laisse la loi suivre les circonstances, ce qui équivaut plus ou moins à une extension des prohibitions au delà des dits objets, en abandonnant à la partie intéressée le droit de les arrêter d'après ses intérêts fluctuants. Comme donc le système fluctuant rentre dans celui de l'extension , l'on a généralement classé les publicistes qui ont traité cette matière, en deux catégories, dont l'une tient la contrebande strictement limitée aux munitions de guerre et l'autre l'étend au delà; auxquelles catégories les plus

368 Liv. II, Div. lll, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

ordinaires s'ajoute une troisième, très faiblement représentée, qui la réduit à moins.

Le système qui identiQe la contrebande de guerre avec les véritables articles de guerre, a reçu Tapprobation du noyau de la doctrine et de la plupart des publicistes les plus distingués ^

Le système qui élargit la contrebande de guerre au delà, a pu pousser Textension plus ou moins loin. On peut noter trois subdivisions : lo clôture du commerce entier; 2o addition d'objets d'une valeur médiate pour la guerre; 3o déclarations accidentelles, ajoutant à la contrebimde ordinaire des prohibitions avec force momentanée, ^

Quant à défendre tout trafic entre neutre et belligérant, c'est une mesure trop radicale et absurde pour avoir pu trouver quelque partisan dans la théorie. Pas une seule voix ne l'a sérieusement appuyée en doctrine. Elle appartient exclusivement aux législations militaires des époques de passions belliqueuses.

Ce qui a été plus ordinaire, même dans la doctrine, c'est l'exagération qui consiste à augmenter les prohibitions par la prétendue raison que le commerce d'une chose qui, tout en étant fabriquée pour une destination pacifique, peut être utile aussi dans une guerre par suite de sa signification indirecte pour son usage, doit être interdit entre les neutres et les belligérants. Gomme toutefois ce système se lie intimement à celui des prohibitions accidentelles contre tel ou tel article spécial, puisque l'utilité d'un objet pacifique dans une guerre dépend de ses particularités, par conséquent de circonstances plus ou moins accidentelles qui ne peuvent être bien réglées que par des lois adaptées à la situation du moment. Ton trouve ordinairement réunies chez les mêmes auteurs les deux manières d'addition , dont l'une se fonde sur la valeur médiate d'une chose pour la guerre, et l'autre la prohibe en prétextant la nécessité pour un belligérant d'empêcher l'arrivée à son ennemi de choses qui serviraient les opérations de celui-ci dans les circonstances présentes. D'ailleurs, les objets poursuivis sont les mêmes dans les deux cas, à savoir des objets ancipitis usus, puisque la prohibition des mimitions de guerre proprement dites, étant de droit international toujours reconnu, n'a besoin d'aucune loi accidentelle pour sa validité.

Grotius a lui-même inauguré ce système — doublement faux et qui cependant a gagné depuis tant de partisans — de diviser la contrebande de guerre en deux catégories distinctes, dont l'une (contrebande absolue) comprendrait les articles prohibés d'une manière permanente et par le

> Citons sealement, enlre autres, Bynkershoek, cap. X; Klûber, § 288; Hautefeaille, Ut. VIII, sect. n. § VI, p. 420; Pistoye et Duverdy, t. I. pp. 3d6 et suiv.; Woolsey. §§ 195-196; Field, § 859; BulmeHncq, § 92; GessDer, pp. 108-109; Flore, § 1600.

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droit intetmational parce qu'ils appartiennent à la guerre déjà par leur nature, tandis que l'autre (contrebande relative) comprendrait les articles que le belligérant devrait pouvoir interdire provisoirement et dont il devrait pouvoir empêcher l'arrivée à son ennemi dans certaines circonstances^ parce que dans ces circonstances ils avaient acquis pour les opérations une signification exceptionnelle qui autrement ne leur était pas propre.

D'ailleurs, les auteurs se groupent séparément quant à la question de savoir ce qu'il faut ranger dans l'une ou l'autre des deux catégories. Tel publiciste compte pour contrebande absolue ce que tel autre compte pour contrebande relative. Et, tandis que les amirautés ont décrété leurs défenses incidentelles sous l'influence du hasard, de telle sorte que dans une circonstance particulière un objet quelcovique a pu être pris comme prétendue contrebande relative, les auteurs partisans du système, tout en reconnaissant aux belligérants le droit de publier ainsi des décrets d'occasion, ont cependant tâché de le restreindre dans certaines limites, en indiquant certains articles (d'usage double) comme seuls objets légitimes des déclarations éventuelles de contrebande accidentelle.

Depuis Grotius, cette méthode de ballottement, où le principe de la législation accidentelle mène à une soi-disant contrebande relative, a, grâce au prestige de son fondateur, enrôlé toute une armée d'adhérents, surtout en Angleterre, mais aussi aux États-Unis chez les vieux qui vivaient avant notre période, enfin même en Allemagne quelques-uns parmi les chancelants ^ Ce sont surtout les tribunaux de prises qui en sont responsables, parce que leurs sentences les plus observées sous ce rapport ont été portées précisément pendant les courtes périodes où l'achai-nement de la guerre maritime et l'avidité du butin ont dicté les résolutions. Et malheureusement, les hommes de la doctrine n'ont été que trop souvent de simples et dociles interprètes des préjugés de leurs pays. Ils ont été d'autant plus facilement induits dans cette erreur, que l'école historique ne pouvait jamais se soustraire à l'influence de l'ancienne manière de voir selon laquelle le droit du neutre était subordonné au droit du belligérant, d'où découlait la prétention de celui-ci d'imposer à celui-là ses décrets accidentels , et cela, parce que le droit du neutre était supposé n'être qu'un droit du commerçant particulier, tandis que le droit du belligérant était un droit de VÉtat (Gentilis, Vattel, Lampredi). En jugeant ainsi la neutralité exclusivement au point de vue privé, tandis que la guerre fut jugée

^ Gp. les différeDtes nuances du système accidentel chez HQbner, t. Il, â*^ p^% «b. 1, § 5; les Anglais: Manning, pp. 352-353; Phillimore, §§ 252-253; Witdman, ch. V; Greasy, §§ 574, 576; Hall, § 241 ; Fergason, § 265; eu Amérique, Kent et Wheaion, qui De font guère que rendre les principes y relatifs des tribunaux de prises. Bluntscbli (S§ 803-805) et Heffler (§ 160) y font quelques concessions hésitantes.

370 Liv. II, Div. UI, CK I, Art. W — Contrebande de guerre

au point de vue public, il n'est guère étonnant que Ton arrivât à la con* clusion que le droit de celle-ci devait primer le droit de celle-là.

D*autre part, plusieurs auteurs, de couleur indépendante et strictCTaent juridique, ont condamné tout ce systènie. Déjà Bynkershoek démontre, par des raisons bien fondées, combien est arbitraire et injuste, tant la législation du belligérant sur le neutre, c*est-à-^ire de l'un des intéressés sur Tautre, que le droit de légiférer momentanément, sous la seule impression de rinstant Et après lui, de nombreuses voix dans la littérature ont fait voir, que non moins le principe accidentel comme tel» que la législation que s'arroge une des parties en cause, sont absolument inadmissibles *.

Enfin, quelques publicistes ont proposé de restreindre les articles de contrebande à moins que les munitions de guerre. Une tendance visible dans la doctrine révèle même le désir de supprimer entièrement la notion de contrebande de guerre dans les rapports entre les neutres et les belligérants poiu* ne la maintenir qu'entre ces derniers, comme moyen de guerre, en laissant libre et non molesté tout commerce des États restés en paix, sans autre restriction que celle qui suivrait des blocus et des investissements (Cocceji, en principe KlOber, de Ray ne val et de Bar, auxquels s'associe Lorimer en ce qui concerne le commerce des particuliers). Principe incontestablement juste, mais appartenant à un avenir éloigné et incalculable.

g 90 s — Définition et notion

1 . Sont réputées contrebande de guerre les munitions de guerre à destination d'un belligérant.

Sous la dénomination de « munitions de guerre » (lato sensu) sont ici compris les objets faits pour la guerre et y servant dans leur état actuel immédiatement et spécialement '.

1 y. surtoot G.-F. de Martens, §§ 311-315; Ortolan, p. 922; Haatereuille, lit. VIII, «ecl. IV, t. II, pp. 313-315; Neumann. § 51; Woolsey, §§ 195-196; Galvo, §§ 1114,1125; Field, § 859; Gessner, pp. 99, 104-105, 109, 159-160; Flore, §§ 1591. 16(X). — Énoncé de rinslitoi de droit international, v. Rev. de dr. int,, t VII, p. 607.

* Les §§ 90*102 suivants reproduisent à peu près le contenu des §§ 1-18 de VAvant^ projet de règlement international sur la contrebande de guerre et les transports interdits aux neutres, adopté et déposé par la Huitième Commission de l'Institut de droit international en séance à Paris le 30 mars 1894 (Ann. t. XIV, pp. 33-39). — Plus tard, le 29 septembre 1896, à la session de Venise, l'Institut, ajournant la réglementation détaillée à cause de la grande divergence d'opinions, n'a voté que quelques principes fondamentaux, conformes à an projet transactionnel et sommaire formulé par nous, et susceptibles d'un développement ultérieur (Ann., t. XV, pp. 230-233).

> La signature G. R.-J. nous reproche (Rev. de dr, int., u XXII, 1890, pp. 521-522),^ en critiquant la déflnition donnée dans notre monographie Om Krigskontraband (Stockholm 1888), d'où a été tirée celle d'ici , de n'avoir tenu assez compte de celle du projet de Règlement international des prises de l'Institut (§ 30), ainsi conçue : « les objets sus-^

§ 90 — Définition et notion 371

2. Y sont aussi renfermées les choses qui, pour posséder les caractères des munitions de guerre, ne demandent qu'à être réunies ou juxtaposées, sans autre travail ou transformation.

1. Il appert de cette définition, que rien n'est contrebande de guerre qui ne sert à Fusage de la guerre qu'indirectement parce que cela exige encore quelque changement, façonnement ou maniement avant de pouvoir y être employé, ou bien qui sert tout aussi bien aux usages pacifiques.

L'on ne s'est pas fait faute de prétendre — surtout quand il s'est agi de réservera la politique une certaine liberté d'action pour porter des lois de contrebande € selon les circonstances », — qu'une détermination positive de la notion et des objets de la contrebande de guerre, valide pour tous les États et toutes les occasions, indépendante des moments et des lieux, serait peu pratique sinon impossible, attendu que les intérêts des États les placent dans des situations si différentes à l'égard des divers articles, que ce qui revêt le caractère de contrebande à tel moment au point de vue d'un État, ne le revêtirait plus à tel autre moment au point de vue d'un autre État. Ainsi, par exemple, l'on ne saurait s'attendre à ce qu'une nation pour laquelle telle marchandise constitue un objet principal d'exportation, donnât son adhésion à la prohibition de cette même marchandise. Tandis qu'une autre nation pourrait être engagée à la prohiber, par la raison que son ennemi en aurait tout spécialement besoin.

Le droit des gens ne saurait tenir compte de considérations semblables, qui appartiennent à la politique du jour et non à lui. Eta-

» cftpUbles d*élre employés à la guerre Immédiatement, qui sont transportés par des » navires de commerce nationaux, neutres ou ennemis, pour le compte ou à destination » de l'ennemi » ; et G. R.-J. trouve cette définition aussi complète que la nôtre dans Touvrage suédois, qui lui parait trop longue. — Tout en concédant volontiers que la définition recommandée par l'éminent publiciste dont le nom se cache sous la dite signature, soit peut-étre plus nette et élégante dans la forme que celle de notre monographie précitée, nous ne saurions admettre qu'elle soit complète. En effet, si, pour être qualifié de contrebande de guerre. Il suffisait qu'un objet fût susceptible d*étre employé à la guerre immédiatement (sans l'être spécialement)^ bien du commerce pacifique et innocent serait injustement molesté, comme on le verra par les motifs exposés ci-dessous (pp. 373-374). — L'erreur commise dans le S 30 du Règlement de l'Institut a été corrigée dans les sessions de Paris (1804) et de Cambridge (1S95) par sa commission instituée pour régler la contrebande de guerre, et par l'Institut lui-même dans sa dite séance du 29 septembre 1896.

372 Liv. Il, Div. III, Ch. I, Art. W — Contrebande de guerre

blir les règles internationales aux points de vue restreints des situations changeantes des divers États , et non au point de vue supérieur de Tordre qui les domine en les conciliant, ce serait éluder tout règlement. Celui-ci n'est possible qu'en prescrivant le même devoir partout, en le jugeant d'un seul et même point de vue, valide pour la société des nations et non pour telle ou telle nation. Si ce devoir commun exige un sacrifice de la part d'un État par suite de son point de vue spécial à un moment donné, cet État le regagnera non seulement toutes les fois que les circonstances le placeront au point de vue opposé, mais encore, d'une manière permanente, par l'avantage d'un ordre universel qui garantit ses droits, un ordre où il rentre comme membre avec ses coïntéressés et qui serait illusoire sans des lois uniformes. La réglementation commune est chose parfaitement réalisable, et elle est également avantageuse pour tous, pourvu qu'on la fasse reposer sur un fondement objectif.

Le principe de prohiber ce qui appartient à l'usage de la guerre spécialement et par sa nature, est valide à tout point de vue. Si, dans une situation particulière, son application cause des inconvénients à telle branche de commerce, ce n'est pas une raison pour en suspendre l'effet ; il n'est loi au monde qui ne puisse susciter des inconvénients à des intérêts particuliers. On les supporte parce que le règlement est profitable à la communauté, et que l'anarchie produirait des inconvénients bien plus grands. La loi sur la contrebande de guerre ne peut, elle seule, déroger à cette règle universelle et s'établir à chaque moment — une loi pour chaque cas — en se pliant aux petits intérêts. Ce n'est qu'à la condition d'être étabUe pour tous les États et en prohibant ce qui serait secours de guerre en général, qu'elle peut faire partie intégrante du droit international et rentrer dans l'état juridique de la neutralité.

Il faut donc, afin d'éviter une législation usurpée et licencieuse des intéressés, arrêter d'avance et par une seule règle générale ce qui doit être réputé contrebande de guerre. Il est évident que, pour concilier les prétentions légitimes de tous les côtés, cette règle doit avoir égard simultanément au droit du neutre, représentant le commerce essentiellement pacifique, et au droit du belligérant d'exiger qu'aucun secours militaire ne soit fourni à son ennemi. Or, ces égards réciproques sont mis d'accord par une loi qui interdit ^ns restriction toute assistance à un belligérant par des objets

§ 90 — Définition et notion 373

qui constitueraient un renfort de nature purement militaire^ en laissant libre tout autre objet.

Pour renfermer dans une formule courte et pratique les choses qui impliqueraient un renfort semblable, le Règlement les appelle simplement « munitions de guerre » (proprement dites ')•

Toutefois, déjà cette notion et la manière de l'exprimer ont été sujettes à des controverses. Même ceux qui ont reconnu qu'il fallait limiter les défenses de contrebande aux munitions de guerre proprement dites, plus encore ceux qui, ne reconnaissant pas cela, ont exposé les articles y relatifs comme une classe entre plusieurs à prohiber, en ont différemment formulé la définition.

D'abord, on a qualifié ces articles de : € objets qui servent uni- » quement (ou exclusivement) à la guerre » *. Evidemment, cette définition est trop étroite. Nfe prohiber que ce qui sert à la guerre et à rien que cela, ce serait supprimer à peu près la contrebande de guerre tout entière, puisqu'il existe bien peu de chose, même entre les armes, qui ne puisse servir aussi à des usages pacifiques. Les fusils et les balles servent à la chasse, les explosifs dans les entreprises industrielles, et ainsi de suite. — D'autre part, l'on trouve aussi des définitions trop larges^ ainsi que, par exemple, quand les articles de contrebande sont qualifiés de : € objets susceptibles

> d'être employés à la guerre immédiatement » ' ; ou bien : € qui

> sont utiles (utilisables, propres) à la guerre > ; « qui peuvent » y être employés; etc.*. Au moyen de la première de ces locutions, un

^ Lato sensu, à la diiïérence des munitions de gaerre stricto sensu, qui ne sont qae des appartenances on accessoires des armes (v. infrà, p. 393).

* Ou bien : « qui ne servent qu* • à Tusage de la guerre; — ce qui revient au même. — Le premier exemple de ces définitions peu correctes se trouve chez Grotius, qui qualifle ainsi la classe de contrebande dont les articles, selon lui, doivent être prohibés sans condition (cap. I, § V); et son erreur a été reproduite par plusieurs savants distingués de notre temps (Hemer, S 160; Hautefeuille, t. Il, tit. VIIl, sect. Il, pp. 317, 4M; Bluntschli, § 806, 2; Calvo, § 1114; Flore, §§ 1598, 1604).

» V.Saalfeld.813i.pp.:i09.310; Neumann,p. 142; Woolsey. § i94;Bulmerlncq,/îcr. de dr, inl., t. XI, p. 61 1 ; Flore. § 1601. — Cp. suprà, p. 370, n. 3. — L'expression • immé- • diatement • est employée dans ce sens encore par plusieurs législations nationales, notamment celles des États Scandinaves, de la Prusse, de rAutricbe, de l'Italie et de la Russie.

* Wheaton, § 24; Bluntschli, § 802. — Le décret suédois du 8 avril 1854 concernani le commerce et la navigation en temps de guerre maritime qualifie de contrebande de guerre « les articles immédiatement utilisables à l'usage de la guerre >, phrase qui a été reproduite par le décret autrichien du 3 mars et le règlement des prises prussien du 20 juin 1864 (« Gegensiânde welche sich unmittelbar fiir den Krieg verwenden lassen »). Le« instructions pour l'armée et la marine italiennes pendant la guerre de 1866 contiennent une qualification analogue.

374 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

grand nombre de choses les plus pacifiques et dont on reconnaît que le besoin dans la vie ordinaire devrait les mettre à Tabri de toute loi de contrebande, pourraient être prohibées. En effet, Ifô chevaux, les vivres, la houille, les machines, l'argent, etc., se laissent employer en guerre € immédiatement », c'est-à-dire sans maniement ni changement avant leur emploi. Et s'il fallait prohiber tout ce qui serait € utile » ou « utilisable » dans une guerre, € pro- » pre », ou qui < pourrait » y être employé, il ne resterait plus rien de protégé contre les confiscations des belligérants. Tout au monde peut être employé par eux, d'une manière ou d'une autre ; et tout peut être utile dans une guerre'.

La qualification adéquate est celle qui définit les pures munitions de guerre comme des choses qui sont exprès (expressément) faites pour la guerre, qui y servent spécialement (particulièrement). C'est plus que ce qui y sert uniquement, mais moins que ce qui y sert immédiatement et ce qui y est utile : c'est tout ce qui y appartient par sa nature, ce qui est essentiellement et principalement un moyen de guerre *.

2. II est toujours entendu qu'un objet, même militaire, doit, pour pouvoir être prohibé comme de la contrebande, se trouver actuelle' ment dans l'état prêt à être employé directement pour le but de guerre, sans avoir besoin d'être perfectionné ou de subir préalablement quelque changement ou transformation qui le rendrait plus propre au dit but. Il est donc correct, sans doute, d'exiger l'aptitude € immédiate » chez l'objet de contrebande ; seulement, comme il vient d'être dit, ce caractère immédiat ne doit pas être réputé suffisant pour conférer, lui seul, la qualité de contrebande à la chose. C'est un des caractères entre plusieurs '.

' DilTérentes manières de limiter la notion de la contrebande de guerre et la catégorie des articles, v. Bev, de dr. m/., t. Vil, pp. 606-607.

* Bynkershoek paraît être le premier pabliciste qui ait qualifié Tobjet de contrebande de guerre d'une manière adéquate, comme une chose expressément et particulièrement propre à la guerre (cap. X). Valtel suit l'exemple, quoiqu'il prohibe, contrairement à sa juste déflnilion, d'autres choses (§ 112). Des déOnitions similaires, également rationnelles, se rencontrent de notre temps chez Creasy (§ 576) et Fleld (§ o89), ainsi que dans les traités contenant des dispositions sur la contrebande de guerre que, dans les dernières dizaines d'années, la France et les États-Unis d'Amérique ont conclus avec d'autrès puissances, notamment dans celui si méritoire du 26 février 1871 entre les États- Unis et l'Italie (art. 15).

* Les législations de la Prusse, de l'Italie et de la Suède mentionnent l'utilité immédiate comme une condition entre autres pour constituer le caractère de la contrebande

§ 91 — L'emploi et la destination 375

Toutefois, ne sera considérée comme changement ou transformation la simple réunion des parties d'un objet pour en faire son ensemble. Si celui-ci est contrebande, les parties le sont également.

§ 91 — L'emploi et la destination

Le fait qu'un objet peut être, dans un but militaire, utile à un belligérant ou utilisé par lui, ou qu'il est destiné à son usage, ne suffît pas pour le faire rentrer, à l'effet de le caractériser de contrebande, dans la catégorie des munitions de guerre. La destination à l'usage d'un belligérant n'est illicite qu'en tant qu'un objet, qui est déjà contrebande par sa nature propre, lui est expédié ou bien est réservé pour lui être remis.

La question de savoir si un transport d'articles de guerre est coupable ou non, dépend, il est vrai, de sa destination, à savoir pour un belligérant. Mais il ne s'agit point alors de Vetnploi que celui-ci peut en faire. Assurément, il est à supposer, en thèse générale, que toutes les fois qu'un objet de guerre parvient aux mains d'un belligérant, c'est à quelque usage connexe avec la guerre qu'il l'utilise. Mais, comme il vient d'être dit, c'est là une supposition, dépendant du cas spécial et des circonstances, dont il n'appartient pas au droit international de s'occuper. Ce droit ne peut interdire le commerce de quelque chose que l'on suppose être c destiné à être em- » ployé dans la guerre » , mais seulement de quelque chose qui est de nature à être ainsi employé ; car personne ne peut savoir avec certitude comment et à quoi un destinataire emploie ce qui lui arrive, et, encore le sût-on, cela ne regarde que le destinataire. Une loi qui, au lieu de s'en tenir à l'usage établi en général, s'en tiendrait à un usage présumé dans le cas, n'excluerait pas les applications capricieuses. C'est pourquoi tout système de contrebande a mené à l'arbitraire hors celui qui , après avoir préalablement établi quels objets doivent seuls être prohibés comme appartenant à la guerrei^ar leur nature, a traité comme illicite tout acte par lequel un objet de cette catégorie arriverait aux mains d'un belligérant.

de geerre. El la législation italienne explique avec justesse la qualité immédiate comme une propriété de pouvoir être ulilisé dans l'état présent (où se trouve l'objet actuelle' ment), c'est-à-dire qui n'exige aucun travail avant l'usage.

376 Liv. Il, Div. lll, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

Donc, il faut entendre sous la c destination > celle de parvenir oh belligérant (à son territoire ou à ses mains) et non celle de lui être utile ou d'être utilisé par lui dans la guerre.

Ce nonobstant, la destination a été souvent comprise dans ce dernier sens, savoir à un usage. Au lieu de laisser au droit international d'établir la qualité de contrebande, en se fondant sur la propriété inhérente aux objets mêmes, et de laisser aux organes exécutifs et judiciaires de poursuivre comme illicites les transports ou aliénations par lesquels ces mêmes objets seraient destinés à parvenir dans les mains d'un belligérant, on a voulu qualifier de contrebande les objets supposés être destinés à un usage militaire par le belligérant, eidHUicite le transport par lequel ils seraient portés à la place de cet usage ou vers la dite destination. II est évident qu'en jugeant ainsi le caractère d'après la destination à un usage, non pas en général mais dans l'espèce, et l'action d'après les chances d'y mener, l'on tombe dans un système doublement accidentel. En effet, comme les usages et les emplois diffèrent, une seule et même marchandise sera de cette manière alternativement contrebande et libre ; un seul et même transport au belligérant sera, selon les hasards, réputé tantôt légitime tantôt illégitime. De là, point de prohibition nettement déterminée, ni de culpabilité clairement définie.

L'erreur de faire dépendre ainsi la légalité des transports d'un usage présumé dans le cas, se rencontré déjà au XVIIP siècle, chez Heineccius et Hûbner; dans le XIX*» siècle, surtout chez des auteurs anglais, mais aussi chez quelques Américains, Story et Kent; finalement Bluntschli n'en est pas exempta Aux États-Unis, la Cour Suprême a suivi la règle de poursuivre des transports d'objets d'usage double dans les cas où il pouvait être supposé que le destinataire belligérant les employerait à un usage belliqueux (usus bellicus).

Autrefois, ce principe a été appliqué sous une forme un peu modifiée par les tribunaux de prises anglais et américains. Ils ont confirmé la confiscation de marchandises pacifiques transportées vers des ports militaires d'un belligérant, ou bien vers des places

» Heineccius, cap. I. § 14; Hubner, l. Il, 2- p»^ cl). I, § 5; Wildman, cli. V ; Pliillimore. §§ 259, 272; Twiss, § 143; Creasy, § 676; Hall. § 241; Kent. pp. 336-337; Blunlschli. §§ 803-805.

§ 92 — L'intention 377

de son territoire qui étaient fortifiées, militairement organisées, ou employées pour des armements de nature à nécessiter l'emploi de ces mêmes marchandises. Encore ici, la prohibition se fonde sur la supposition d'un usage dans la guerre d'objets autrement libres, en concluant d'une destination extérieure et visible à une destination intérieure et présumée.

Le droit international moderne ne fait dépendre la légalité du transport d'aucune autre qualité du port de destination, que la qualité de neutre ou de belligérant '.

§ 92 — L'intention

L'intention d'aider ou de favoriser un belligérant ne saurait jamais conférer la qualité de contrebande à un objet indépendamment des qualités qui le caractérisent comme telle d'après le § 90 ci-dessus, ni faire de son transport ou de sa livraison un acte de contrebande en dehors des circonstances prévues au § 95 ci-dessous.

Les partisans des lois de contrebande vagues et confuses ne se sont pas contentés des prohibitions fondées sur la supposition d'une destination à certains mages selon les circonstances. Entre autres subtilités dont ils font dépendre le règlement, il faut mentionner au.ssi le motif et Y intention présumés derrière l'acte*. Par ce principe subjectif, une large porte est ouverte aux augmentations capricieuses du nombre des articles prohibés, aux excès des croiseurs et à leurs persécutions arbitraires contre le trafic neutre, aux poursuites des choses de nature pacifique mais dont le transport à un ennemi est soupçonné d'être dicté par le mobile de lui

^ Linslitut de droil International interprète avec Justesse « la destination > d'après le principe énoncé dans ce paragraptie (▼. Régi, int. des prises, § 113, 1*).

^ C'est sortout Blantschti qui, par cette méthode, a laissé one catégorie considérable de cas sans réglementation certaine et objective, poor les jager d*aprè« des phénomènes intérieurs, inaccessibles à toute détermination ( § 765). La contrebande de guerre ellemême est définie par Blontschli : « Objets transportés à l*un des belligérants dans le but » de faciliter les opérations, etc. > ; À quoi il ajoute qu'on i doit se demander dans chaque

> cas spécial si Vintenlion de venir en aide à l'un des belligérants existe dans l'espèce », et « s'il est nécessaire que celte intention existe pour qu'on puisse confisquer la contre-

> bande » (§ 802). Plus loin, celte même « intention de prêter aide et assistance • est particnlièrement alléguée comme un motif de prohiber des choses d*usage pacifique et en général libres (§ 805 et point 2). Notamment, la confiscation n'est admise par Blunlschli que dans la supposition qu'il y ait ou intefitlon de prêter secours et non pas lorsque le but était de ■ faire simplement du négoce » (§ 806).

378 Liv. H, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

porter secours. D'autre part, cette même habitude de tout juger d'après rintention peut aussi mener à exempter de toute répression des transports illicites motivés par le seul désir du profit.

Le principe de l'intention a été ainsi mis en pratique surtout aux États-Unis. Leurs tribunaux de prises, notamment la Cour Suprême de Washington , ont fondé très souvent leurs sentences en matière de contrebande sur la réponse à donner à cette question: c Le » transport avait-il lieu dans le but d'aider l'ennemi? >

Selon le droit international moderne, la légalité ne dépend de l'intention que dans ce sens, que certaines formes de transports ou d'aliénations sont interdites et poursuivies parce que c'est surtout sous ces formes que se cache en général le but de fournir à un belligérant ou d'apporter à son territoire une chose qualifiée de contrebande par le règlement. Cette intention ne peut être jugée et traitée que d'après ses signes extérieurs, à savoir la nature de l'objet, et le fait qu'il est livré dans des mains ou porté à une place, qui équivalent à sa possession par un belligérant. Au contraire, le motif intérieur — peu importe que le but soit un secours ou un commerce — manque de signification juridique : l'utilité pour l'ennemi assisté et le préjudice causé à la partie adverse n'en dépendent pas. Tout au plus l'intention hostile peut-elle être comptée comme une circonstance aggravante : cette circonstance peut augmenter la culpabilité, elle ne saurait la constituer '. C'est qu'il est de la notion même de la contrebande d'être tout entière dans la marchandise et sa nature propre, jugée d'après ses marques distinctives , de telle sorte que l'objet y est tout, et que l'agent n'y joue aucun rôle *. D'ailleurs, il est rare que dans le trafic de contrebande l'intention pour les individus qui le pratiquent soit autre chose que le simple but du gain ^

§ 93 — Le devoir incombe à l'État et aux particuliers

Tout État neutre doit, non seulement s'abstenir luimême de fournir aux belligérants, ou à l'un d'eux, des

* Dulmehncq fait justemeni ressortir que ce n'est pas Tintention, maijt la fos$ibilité pratique de tel emploi, la forme extérieure sous laquelle les objets se présentent de fait, qui les caractérise comme contrebande (Rev. de dr. int., t. XI, p. 611).

^ Les autres formes de secours ne sont pas aussi indépendantes des faits intérieurs, de l'inteniion et du molif (cp. suprà, § 84).

» Cp. Rev. de dr. int., t. VII, p. 607.

§ 93 — Le devoir incombe à TÉtat et aux particuliers 379

objets de contrebande, mais encore surveiller ses ressortissants et les individus qui se trouvent sur son territoire afin qu'ils ne leur en fournissent point, faire interdire par la loi, prévenir et empêcher dans les limites du possible, et punir les délits de contrebande, partout où s'exerce son autorité souveraine.

Comme on l*a vu (v. mprà, p. 372), le règlement de la contrebande de guerre est une conciliation de la prétention légitime du neutre au respect du trafic essentiellement pacifique, avec la prétention du belligérant qu'aucun secours essentiellement militaire ne soit fourni à son ennemi. Or, la question est de savoir de quelle manière on peut concilier des prétentions aussi contraires. Evidemment, cela ne peut se faire qu'à un point de vue assez élevé audessus d'elles, pour pouvoir les dominer toutes deux en les subordonnant à un seul et même principe juridique. C'est précisément le manque d'un tel principe, ou plutôt de sa due observation, qui a jusqu'ici mis obstacle à toute réglementation équitable de cette matière, et il faut reconnaître aussi que la bonne volonté a fait défaut. Autrefois, alors que le droit de la guerre étouffait celui de la neutralité, il n'y avait pas de conciliation du tout : le belligérant décidait seul le rapport entre les prétentions opposées, ce qui se faisait sans égard à celle du neutre. A mesure que les intérêts pacifiques ont été plus respectés, les prétentions des belligérants ont été ramenées à des proportions moins exagérées. De nos jours, le neutre né se laisse plus commander sans une règle juridique.

Toutefois, il ne suffit pas de poser simplement cette règle juridique. Il importe de trouver, pour son application dans la réalité, une méthode qui puisse impliquer quelque garantie de justice et d'impartialité. Sous ce rapport, l'on se trouve en présence de deux systèmes essentiellement différents.

L'un, qui part de la supposition qu'un acte de contrebande n'est pas un délit de neutralité mais une « aventure commerciale », abandonne en conséquence au belligérant lésé le soin de prendre justice lui-même, en empêchant, de force et sans immixtion du gouvernement neutre dont le pavillon et la juridiction sont impliqués, les navires neutres d'apporter quelque secours à l'ennemi, et en usant, envers les navires qui se laissent prendre, des droits, appar-

380 Liv. II, Div. III, Ch. 1, Art. VI — Contrebande de guerre

tenant à la guerre, de la saisie et de la confiscation. L'autre, partant du point de vue que la neutralité est un état juridique et l'acte de contrebande par conséquent une transgression , consiste à confier l'administration de la loi au droit iniernationaL II est vrai que ce dernier système n'exclut pas le droit du belligérant d'appliquer en partie la justice, établie par le règlement international, aux transports qui y sont contraires, et d'user de certains moyens de répression comme légitime défense contre les transgressions éventuelles des devoirs de l'abstention neutre. Toutefois, une différence essentielle sépare les deux systèmes. Celui d'après lequel la loi de contrebande est réputée de droit international et les actes de contrebande sont considérés comme des transgressions, exige comme conséquence que l'État neutre, sous le pavillon et la juridiction duquel l'acte se passe, s'en occupe et en réponde, tout comme cela se fait par rapport aux autres ruptures de sa neutralité. Cet État doit, en vertu de sa souveraineté, interdire à ses ressortissants cette forme de rupture des devoirs d'abstention neutre non moins que toute autre forme, donc empêcher, tant qu'il est dans son pouvoir, que des actes de contrebande ne soient commis chez lui ou par ses sujets, et les réprimer, indépendamment de la répression administrée par le belligérant à titre de légitime défense. Au contraire, si le fait de contrebande n'est pas considéré comme une transgression juridique mais comme une simple « aventure », abandonnée au particulier d'entreprendre à ses propres risques et périls, une affaire à régler à deux entre lui et le belligérant qu'il offense, l'État neutre auquel ressortit ce particulier n'est censé ni responsable de l'acte de celui-ci ni tenu de le réprimer, et la neutralité de cet État n'est pas réputée engagée ; il n'est donc pas obligé de défendre et d'empêcher l'acte : il peut l'ignorer complètement Dès lors, le fait de contrebande devient un jeu, bon s'il réussit, mauvais s'il échoue.

Il n'est guère besoin de faire observer combien cette dernière manière de voir est illogique et peu digne, disons même révoltante. Parler d'une c défense », mais fermer les yeux sur son infraction; prohiber certain commerce, mais déclarer qu'il dépend du particulier de courir le risque ; permettre à l'une des parties en cause d'attaquer une action qualifiée d'inoffensive en elle-même, pour pouvoir justifier la négligence du gouvernement de la réprimer; exposer enfin les neutres à des poursuites appartenant au droit de

§ 93 — Le devoir incombe à TÉtat et aux particuliers 381

guerre, voilà, à vrai dire, autant de maximes pour le moins étranges et une méthode de réglementation peu sérieuse, qui sent singulièrement le moyen âge. C'est le hasard qui décide alors si une action peut passer librement ou non. Et encore, à supposer qu'elle soit attaquée, c'est de nouveau le hasard qui décide de la répression et de la question de savoir à quel point sera sévère .l'application des moyens de la guerre.

Et cependant, cette manière nonchalante de régler une grande catégorie des devoirs de la neutralité, à savoir au moyen d'une extension du droit de la guerre aux dépens de l'ordre et de la souveraineté d'État, a prédominé partout, tant dans la doctrine que dans la marine. Pour excuser l'anomalie, qui dans ce seul rapport de la neutralité sépare le ressortissant neutre de son gouvernement pour le placer sous une souveraineté étrangère, l'on a essayé de faire valoir pendant toute notre ère cette thèse absurde, que ce n'est pas le droit international mais le belligérant qui interdit les secours de guerre par contrebande, et qu'en conséquence la seule répression qui soit nécessaire est celle qui consiste dans les saisies et confiscations par les croiseurs en cas de surprise.

Le Traité d'Utrecht de 1713 inaugure ce régime. Selon ses art. 19-20, l'État n'est nullement tenu de défendre aux sujets le commerce de contrebande de guerre, et s'ils réussissent, ils sont libres. Si au contraire ils ne réussissent pas, et qu'ils soient surpris étant en route pour un ennemi, toujours est-il qu'ils risquent d'exposer le navire transportant et les marchandises à être saisis et déclarés de bonne prise; mais c'est leur affaire, cela ne regarde pas leur gouvernement. Plus lard, la même opinion se retrouve en Amérique, au sein des tribunaux de prises et chez les docteurs qui donnent le ton, en Angleterre plus encore, enfin sur le continent européen chez quelques auteurs '. Dans la plupart des dernières guerres d'Europe, notamment dans celles de Crimée et de 1870, le gouvernement des États-Unis d'Amérique a ouvertement toléré l'exportation d'articles de contrebande aux belligérants, en déclarant qu'il n'y avait là aucune rupture de la neutralité, ni de la part de l'État ni de la part des particuliers, étant, bien entendu, réservé au belli-

1 Valtel et Lampredi (v. Rev. de dr. int,, l. XXV, pp. 251-255). Après Vallel, celle tnaniëre de voir est reproduite sur le coDtinent européen par G.-F. de Marlens (§ 315), Neumann (p. 136) el Fiore (5§ 1559, 1561).

382 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

gérant le droit d'appliquer au trafiquant neutre les lois de la guerre en confisquant les objets illicites.

Heureusement, l'opinion opposée gagije du terrain et semble indiquer la voie à venir. Pendant la guerre de 18704871, le président des États-Unis a dû finir par reconnaître ce qu'il y avait d'irr régulier dans l'exportation de contrebande de guerre à destination d'une partie belligérante et que l'acte était contraire au droit international , reconnaissance qui n'imjpliquait du reste qu'une conclusion logique des principes contenus dans le NetUraiity Ad américain de 1818 et des Règles de Washington sur la responsabilité des neutres et leurs devoirs d'impartialité et d'abstention. Le gouvernement allemand exprima pendant la même guerre, par son ambassade à Londres et sa légation à Washington, l'opinion, dont la justesse finit par y être reconnue, qu'un État neutre ne doit pas permettre que des transports de contrebande de guerre aient lieu sous sa juridiction à destination d'un belligérant, mais qu'il est tenu de surveiller et poursuivre ses ressortissants pour leurs transgressions des prescriptions du droit des gens à cet égard, puisque ces prescriptions obligent les États non moins que leurs sujets. La Suisse, la Belgique, le Japon même, appliquèrent ce principe et défendirent les actes de contrebande par la loi. Et dans la guerre sino-japonaise dé 1894, la légation du Japon à Londres porta plainte au sujet d'exportation d'armes et de vaisseaux de guerre des ports britanniques avec destination pour la Chine. Il ne paraît pas que le cabinet de Saint-James ait pu contester la légitimité de la réclamation. Plusieurs législations nationales contiennent des défenses contre le trafic de contrebande de guerre et en font une partie intégrante de la loi, fondée sur le droit international. Et parmi les auteurs, les plus modernes surtout ajoutent aux prohibitions de commerce par le dit droit une obligation imposée au gouvernement neutre de répondre de l'action de son sujet, dans ce cas non moins que dans tout autre cas où il s'agit de maintenir et faire respecter la neutralité *.

Le devoir d'abstention de l'État neutre est donc ici double : il doit s'abstenir lui-même, et il doit faire s'abstenir ses ressortissants. En conséquence, il est tenu : 1* de se retenir de toute mesure oa démarche par laquelle des articles de guerre seraient fournis à un belligérant; 2^ d'insérer dans sa législation une défense formelle,

1 V. spécialement Haulefeuille, t. II, pp. J^8-299; Woolsey, § 193; Field, § 964.

§ 94 — Commerce actif et commerce passif 383

conforme à celle du droit international, contre tout trafic de contrebande de guerre par ses sujets et sous sa juridiction ; 3<* de surveiller par ses organes et autorités , et en usant de toute due diligence, Tobservation de la défense, et d'en réprimer les transgressions *.

§ 94 — Commerce actil et commerce passif

Les devoirs imposés aux neutres leur incombent autant par rapport au commerce passif, par lequel des objets de contrebande seraient livrés à un belligérant, à ses agents ou à ses ressortissants, sur le territoire neutre ou dans les ports neutres, que par rapport au commerce actif, par lequel les objets seraient transportés dans un lieu relevant directement du belligérant.

Comme la raison d'être des prohibitions est tout entière dans le secours, contraire à la neutralité, qui serait fourni par les objets prohibés, et que ce secours a la même signification n'importe où il est fourni, du moment qu'il implique un renfort dans la guerre pour l'une des parties, il est évident que la neutralité est tout aussi complètement rompue par un trafic de contrebande sur le territoire neutre que par des transports en dehors de ses limites et jusqu'aux ports du belligérant, alors que c'est lui qui dans les deux cas est le but final. Le lieu où se passe l'acte ne le rend ni plus ni moins coupable. C'est pourquoi la fourniture d'articles de guerre ne doit pas même être permise dans le pays neutre, et qu'elle doit être empêchée là aussi, si par elle les objets interdits parviendraient notoirement aux mains d'un belligérant.

Ce principe, si simple, n'a pas été généralement observé. Il a été de coutume de distinguer entre les actes de contrebande et les autres délits de neutralité quant aux lieux, à l'effet de restreindre la culpabilité des dits actes aux transports maritimes hors des territoires et eaux neutres. Cette inconséquence s'attache intimement à l'ancienne suprématie du belligérant. Certains actes, quoique reconnfis comme délits de neutralité, n'étaient pas traités comme tels indépendamment du lieu, depuis qu'une habitude enracinée s'était figuré la répression entière concentrée dans les mains des croi-

1 opinions difrérentes au sein de rinstimt de droit international, y. Rev. de dr, int.y U vil, pp. 608-609; t. Xlil. pp. «3-59, 8086.

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seurs et exécutée par eux en pleine mer. La pensée s'accoutumait donc à se représenter comme permis tout ce qui restait impuni parce que cela échappait à la main armée du belligérant et au châtiment sur la place même du fait. C*est ainsi que, par une confusion du délit et de la peine, il ne fut plus tenu compte de la culpabilité des actes de contrebande qui se passaient sur le territoire neutre, où les belligérants ne pouvaient pas pénétrer et d'où par conséquent la répression violente par leur force armée était exclue.

C'est pourquoi Ton trouve entrelacés les deux préjugés, dont l'un exempte VÉtat neutre d'une responsabilité des délits de contrebande correspondant à celle qui lui incombe pour les autres délits de neutralité, et l'autre débarrasse de toute poursuite les faits de contrebande qui se passent sur le territoire neutre.

Ces préjugés ont duré jusqu'à notre époque, mais non sans protestations. Quant à la question qui est l'objet du second, deux systèmes opposés sont en présence : \^ celui qui traite les actes de contrebande à l'instar des autres infractions à la neutralité, en les poursuivant partout où ils se passent, sans distinction des lieux, donc aussi dans le pays neutre ; 2<> celui qui ferme les yeux sur ce qui se prépare en pays neutre — même sur les faits de contrebande qui impliqueraient le secours de guerre le plus évident et inconciliable avec les devoirs d'impartialité et d'abstention neutres —, en tournant la poursuite exclusivement contre les navires, et en ne rendant responsables que les transports maritimes^ qui commencent par la sortie des navires des eaux neutres et leur voyage vers la destination ennemie.

Pour pouvoir concentrer le fait de la contrebande de guerre dans le seul trajet, les partisans de cette dernière opinion s'en tiennent d'une manière unilatérale au principe de la souveraineté d'État. Le droit souverain territorial exclut, disent-ils, toute ingérence étrangère, donc aussi celle des belligérants, dans le trafic qui s'opère en dedans des frontières de l'État. Le commerce qui s'y fait ne regarde personne à l'étranger, qu'il soit belligérant ou non ; d'où il suit que chacun peut vendre à volonté, dans les limites d'un territoire neutre, tous les articles qui ne deviendraient contrebande que par rapport à un état de choses qui régné au delà d'elles et avec lequel le vendeur n'a rien à faire. Au contraire, en dehors du dit territoire, sur la haute mer, nullius territonum, rien n'empêche le belligérant

§ 94 — Commerce actif et commerce passif 385

d'attaquer les navires qui portent du secours à son ennemi, et de confisquer les objets par lesquels ce secours serait effectué: un tel acte de légitime défense, ayant lieu où aucun souverain ne règne, ne blesse aucune souveraineté.

Ce sont surtout des publicistes anglais, mais aussi d'autres, et des anciens depuis le temps de Grotius, qui par ces raisons et d'autres semblables veulent excuser le trafic de contrebande en pays neutre *.

Il n'est guère besoin de signaler combien serait illogique de laisser impunément se passer sur le territoire neutre une seule forme des secours de guerre contraires à la neutralité, alors que toutes les autres formes y sont poursuivies et réprimées. Si la souveraineté territoriale signifiait que l'État neutre pût ne pas vouloir voir sous sa juridiction les actions, qui autrement et indépendamment du lieu lèsent les prétentions des belligérants reconnues légitimes par le droit international, la plupart des obligations de la neutralité qualifiées de devoirs d'abstention de secours illicite disparaîtraient, savoir toutes celles qui interdisent l'abus du territoire neutre comme renfort ou base d'opérations en faveur d'un belligérant. De plus, appeler « légitime défense » l'attaque par la force armée d'un belligérant contre des navires neutres non armés sur la haute mer, est évidemment ridicule. On ne se défend que contre des agresseurs. Entre des États en paix, les moyens de redressement ne devraient pas consister dans des mesures qui appartiennent en propre à la guerre.

L'opinion opposée et plus rationnelle, selon laquelle les actes de contrebande doivent être réprimés aussi quand ils sont commis sur le territoire neutre, compte beaucoup de représentants distingués en doctrine *.

Dans la politique des gouvernements et dans les législations des divers États, les deux systèmes se trouvent partout mêlés.

A l'origine de la contrebande de guerre, dans les droits romain et canonique, puis dans le Consulat de la Mer, les Bàles dVléron et

1 V. Grotius, cap. 1, § V, 1; Bynkershoek, cap. XXII; Vallel, § 112; Lampredi, part. I. § 6; G.-F. de Martens, §§ 315, 318; Schmalz, pp. 286-287; Klùber, § 288; âaalfeld» § 131; Ortolan, p. 181 ; Heffler, § 166; Wildman, p. 211; Neamann, p. 136; Twlss. § 151; Calvo. § 1059; Creasy. §§ 571-572.

* V. notamment Galiani, part. I, cap. IX, § 4; Hautefeuille, tU. VIII, secl. ill; PbilUmore, § 238; Pistoye et Daverdy, 1. 1, p. 39i; Woolsey, § 193 (et note); Gessner, pp. 125i27, 162.

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Visby Sjôlag^ la vente d'armes à un ennemi est prohibée aussi sur le territoire; mais il est vrai qu'une analogie adéquate ne saurait en être tirée, la notion de la neutralité étant ici une autre (v. suprày pp. 348-349). Pendant l'époque moderne, le système opposé a été suivi de préférence par les gouvernements, qui Jie se sont pas expressément obligés par traité à interdire l'exportation d'articles de guerre à l'ennemi d'un État ami, allié ou cocontractant. Cependant» dans le XIX* siècle, la tendance en faveur de telles interdictions est manifeste *. — Les présidents des États-Unis ont déclaré, à maintes reprises, pendant les guerres de 1793 et de 1855, le procureur général de même en 1796, que la vente et l'exportation d'articles de guerre à des belligérants ne sauraient être interdites aux sujets ni réputées délits de neutralité; seulement, elles sont exposées aux confiscations des belligérants sur mer. Pendant les guerres d'indépendance des colonies hispano-américaines, les gouvernements britanniques étaient indécis et flottaient entre les deux opinions. Tantôt ils interdisaient la livraison d'armes aux parties belligérantes sur le territoire et dans les ports, tantôt ils révoquaient l'interdiction; cela, selon la couleur du parti qui se trouvait occasionnellement au thnon des affaires , ou bien d'après ses manières fluctuantes d'interpréter les préceptes du droit des gens. Lors de la guerre de Crimée, la Prusse a toléré l'exportation d'armes et de munitions pour la Russie. Dans la guerre de 1870-1871, des exportations semblables eurent lieu impunément, notamment de l'Angleterre et des États- Unis à la France. La High Court of Admiralty de Londres a expressément approuvé ces procédés dans ses sentences, et le ministre des affaires étrangères a prononcé l'avis que le gouvernement ne saurait en être rendu responsable. — D'autre part, diverses législations nationales défendent de livrer des objets de contrebande aux belligérants, même sur le territoire neutre. La Russie a décrété une telle défense en 1780, l'Angleterre de même pendant la guerre de 1848-1849 en Danemark, la Belgique et la Suisse en 1870. A cette dernière occasion le gouvernement des États-Unis fut obligé,sous la pression de nombreux meetings, de faire inhiber des livraisons d'armes effectuées par lui-même à des agents français, et d'interdire tout trafic

1 Sortoat les poissances de la Baltique ont conclu des conventions, tant entre elles qu*ayec d*autres puissances, contenant une clause qui défend aux svijei$ des parties con» tractantes tout trafic de contrebande en cas de guerre.

§ 95 — Actes de contrebande 387

de contrebande de guerre sur le territoire de FUnion. — D'autres exemples montrent des défenses semblables à Tégard d'une partie seulement du territoire^ à savoir des ports, ou bien relativement à une partie du trafic, par exemple sous pavillon belligérant. Ainsi, la déclaration dd neutralité des Royaumes-Unis de Suède et Norvège en 1853, et le décret suédois du 8 avril 1854 concernant le commerce et la navigation neutres, arrêtent, qu'il est défendu d'exporter des objets de contrebande des ports neutres par les navires des belligérants. Une circulaire du ministre des affaires étrangères britannique du 19 juillet 1870 interdit aux navires de gtierre des belligérants tout commerce (y compris donc celui dont il s'agit) dans les ports britanniques, hors le strict nécessaire pour l'existence. Les Foreign EnlistmetU Acts anglais et américains interdisent, du trafic de contrebande sur le territoire neutre, toute la catégorie qui consisterait dans une livraison d'articles d'armement ou d'équipement de vaisseaux de guerre pour compte belligérant. A cela s'ajoutent encore les défenses, devenues de plus en plus fréquentes depuis leur modèle dans la seconde Règle de Washington, de faire usage des ports et des eaux neutres pour augmenter les provisions de munitions de guerre des belligérants. Il est évident qu'en principe ces sortes de défenses impliquent la reconnaissance de l'illégalité de toute fourniture de contrebande de guerre à un belligérant sur le territoire d'un Étal neutre, n'importe où, puisque la raison y est la même partout et dans tous ces cas.

§ 95 — Actes de contrebande

Sont réputés actes de contrebande :

lo le fait que des articles de contrebande sont apportés à un belligérant, à ses armées, flottes ou navires, dans ses ports, ou dans un territoire lui appartenant ou occupé par lui ; les articles étant présumés lui être destinés, soit qu'ils aient eux-mêmes cette destination, soit que le navire transportant Tait à lui seul ;

2o le fait que des articles de contrebande sont livrés^ fournis ou vendus, où que ce soit, à un belligérant, à ses ressortissants, agents ou navires, le fournisseur sachant que les objets lui parviendront.

388 Liv. II, Div. 111, Ch. 1, Art. M — Contrebande de guerre

1. Ce n'est donc pas seulement le territoire d'un belligérant, y compris ses ports et ses eaux, qui est fermé au trafic de contrebande. Des objets relatifs à ce trafic ne peuvent, n'importe où le belligérant se trouve, lui être apportés à lui, à ses forces de terre ou de mer, ou à ses autorités militaires , qu'elles séjournent dans leur patrie ou ailleurs, en pays conquis ou occupé, sur la haute mer ou dans des eaux étrangères.

Même les transports qui ne sont amenés à un belligérant ou à son territoire qu'en passant, sont défendus. Celui qui veut conduire des articles de guerre d'un pays neutre à un autre pays neutre, doit donc se servir de navires qui ne font pas escale dans le port d'un belligérant et qui ne s'arrêtent pas à un point où une force belligérante domine : le transport n'est pas libre par la seule circonstance que la destination définitive de la marchandise est plus lointaine dans une place neutre, et que les objets ne sont pas déchargés dans le lieu de relâche sous la domination du belligérant. Le simple fait du séjour, si court qu'il soit, ou d'un passage, fût-il le plus transitoire possible, dans un endroit relevant d'une partie en guerre, forfait la marchandise. Cette règle procède de l'impossibilité où l'on est de surveiller autrement les transports illicites, et d'empêcher le trafic de contrebande qui se ferait par des détours ou à l'aide de faux papiers*.

Si, vice versa, la destination finale et définitive est le belligérant, la culpabilité n'est pas diminuée par la circonstance qu'une destination immédiate ou plus proche est une place neutre, soit que relâche y ait Heu ou que la marchandise y soit adressée, et n'importe qu'elle y soit déchargée ou non. La neutralité est rompue par le secours de guerre ; et celui-ci est indépendant de la forme plus ou moins directe ou indirecte du transport : qu'il se fasse avec ou sans des intermédiaires, des interruptions ou des détours, c'est indifférent. Quand même la marchandise illicite serait débarquée quelque part en chemin, elle n'en conserve pas moins sa qualité de contrebande de guerre, s'il peut être démontré que son but final était de servir un belligérant : les voies choisies ne sauraient modifier la

1 Cp. Wildman, p. 211 ; Field, §§ 856, 888. — Selon la pratique anglaise, si le iiea de destination d'un navire relève de l'ennemi, tonte marchandise qa*ll porte est censée y être destinée également, lors même que l'intention de la conduire plus loin & quelque place neutre existe, et que ce but soit manifeste.

§ 95 — Actes de contrebande 389

nature du fait illégal. Ce fait était fondé déjà au moment de l'expédition de l'objet dans le premier port de départ *.

Il s'ensuit, que des articles de guerre chargés sur un navire neutre ne passent librement que dans le seul cas où le navire, tant que les dits articles se trouvent à son bord, ne toucherait pas une seule fois quelque possession ou territoire d'un belligérant, mais fréquenterait uniquement des places neutres, et où les articles ne seraient non plus destinés à être ultérieurement transportés de ces places à quelque point dans la possession d'un belligérant. Avec ces modifications règne la règle générale que tout objet, même militaire, qui est transporté à une place neutre, est protégé contre les saisies des belligérants *.

Finalement, il résulte de la défense pour un navire neutre de transporter de la contrebande de guerre aux ports d'un belligérant, qu'il lui est également interdit d'effectuer de tels transports entre les ports d'un belligérant. Sans doute, le droit de cabotage sur les côtes d'un État en guerre en est indépendant. Tout État accorde ou refuse ce droit à qui il veut, d'après ce qu'il juge lui-même convenable. Il en est partant de même d'un belligérant à l'égard des nations neutres, puisqu'il est souverain chez lui. Mais il ne s'agit alors, bien entendu, que d'objets de nature pacifique. Quant au trafic d'objets de nature non pacifique, la partie adverse dans la guerre

> Cp. Wildman, pp. 217, 218; Blonlschli, § 813; Gessuer, pp. 137, 139; Creasy, § 589; Règl. int, des prises, § 30 (« objets transportés pour le compte ou à destination 9 de Tennemi *, expression adéqaate).— Le même principe a troavé son expression dans plusieurs législations nationales, entre antres dans celle de l'Italie. — En Angleterre, il n*est pas reconnu sans réserve. An contraire, selon la règle de l'amirauté britannique, la destination de la marchandise est considérée comme inséparable de celle du navire , de sorte que, si le but flnal du navire est neutre, la marchandise est réputée neutre, quand même elle serait destinée à parvenir à un belligérant par des voyages ultérieurs, au delà du port de destination du navire, soit par rechargement ou envoi à travers les pays. Toutefois, cette pratique n'est pas constante et n'a pas toujours pu se faire valoir, même en Angleterre. Ainsi, le cabinet de Londres a dû reconnaître, dans sa note du 23 janvier 1862 au gouvernement des États-Unis concernant TafTaire du Trent {v.infrà), qu'une destination finale constitue une raison suffisante de saisie et ne saurait être protégée par une destination immédiate qui n'est qu'apparente. — En Europe comme en Amérique, celte manière de voir prédomine. Dans la guerre de 1877, lorsqu'un navire aatricbien, transportant des munitions de guerre de Trieste à un port turc, ût relâche à. rite de Corfou, les autorités grecques sur cette place les saisirent et les renvoyèrent à Trieste pour y être détenues jusqu'à la fin de la guerre (Rev. de dr, int., t. X, p. 180).

' Un décret suédois du 29 juillet 1870 arrête, que la prohibition des objets de contre^ bande de guerre n'est pas applicable au cas où de tels objets, sans appartenir ni être destinés aux belligérants ou à leurs sujets, seraient transportés entre des ports relevant, exclusivement d'États neutres.

390 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

possède naturellement le même droit de Fempêcher dans les eaux ennemies que sur la haute mer : l'exercice des droits de la guerre ne saurait être moins étendu sur celles-là que sur celle-ci '.

La preuve de la destination, pour les transports maritimes, est fournie par les papiers de bord. Dans le cas où Ton excipera que ces papiers sont faux, incomplets, ou insuffisants à raison d'un but final plus éloigné que le lieu de destination immédiat, on admettra les preuves jugées valables par le tribunal, selon le Règlement international des prises.

2. Le chargement d'un article de contrebande à bord d'un navire qui porte le pavillon d'un belligérant ou qui va notoirement à une place sous sa domination, équivaut au fond à l'action de mettre' cet article à sa disposition. La neutralité est rompue par l'un de ces actes non moins que par l'autre, le chargement eût-il même lieu sur un territoire neutre. — D'ailleurs, sous la catégorie des faits de contrebande prévus ici, tombent non seulement toutes les ventes de munitions de guerre à un belligérant, ses agents ou ressortissants, sur le territoire neutre, mais encore les transports par terre qui partent de ce territoire avec destination pour un belligérant. Il est évident que, si la neutralité est rompue par un envoi de contrebande à un port neutre, avec l'ordre de son transport ultérieur, soit par terre soit par mer, à un ennemi, elle n'est pas moins rompue par un envoi semblable à travers le territoire neutre directement à un belligérant dont le pays est limitrophe, ou bien à lui par des territoires intermédiaires. Ce sont là des cas moins fréquents que les transports maritimes, et moins faciles à poursuivre. Cela n'empêche pas que, étant également contraires à la neutralité, ils soient sujets à des réclamations. Chacun des États dont les territoires, même intermédiaires, peuvent servir à des transports de contrebande de guerre, de passage ou autrement, est tenu de les empêcher dans les limites du possible.

^ Principe généralement reconnu, dans la pratique comme par la doctrine (cp. Wildman, p. 211; Calvo, § 1119; elles Admiralty Reports anglais). Déjà lorsque la conTention anglo-russe de 1801 déclara libre la navigation neutre sur les côtes ennemies, la contrebande fut exceptée de cette liberté, de même qu'elle l'a été de tome autre immunité gagnée au paTillon neutre. D'ailleurs, il est évident que la jouissance de la dite liberté de navigation présuppose l'assentiment de l'État ennemi, souverain de la côte. C'est là une affaire entre lui et l'État neutre : le précepte du droit international n'a égard qu'au rapport entre celui-ci et le belligérant adversaire du souverain de la côle.

§ 96 — Articles de contrebande 891

§ 96 — Articles de contrebande

Les États s'entendront, par une convention internationale générale, sur les articles qui seuls doivent être réputés contrebande conformément à la définition, donnée au § 90, des munitions de guerre, ainsi que sur les changements à introduire, s'il y a lieu, dans la liste des dits articles, par suite des inventions, des progrès de l'art militaire, ou de nouveaux principes de droit international.

Chaque gouvernement portera à la connaissance de ses ressortissants la liste d'articles de contrebande qui aura été dressée d'un commun accord.

A défaut d'accord sur les changements à introduire dans une liste acceptée, celle-ci restera en vigueur jusqu'à entente générale.

Il ne suffit pas d'adopter un principe, qui établit le caractère, destiné à être universellement valable, des objets à interdire dans le commerce entre les neutres et les belligérants. Si indispensable qu'il soit, ce principe ne fournit que la base des prohibitions. Reste à désigner les objets. Encore à leur égard, les opinions peuvent se séparer, malgré l'existence d'une base générale, car les avis ne sont pas toujours les mêmes sur l'application du principe aux objets ; et des gouvernements de mauvaise foi pourraient abuser de la divergence d'opinion et de l'absence de prohibitions détaillées, pour dresser, suivant leurs intérêts isolés, des listes spéciales et contraires , en prétextant telle ou telle interprétation du principe généralement adopté.

Par malheur, il reste encore ici une lacune à combler. Elle a été laissée ouverte même par le Congrès de 1856, occasion la plus favorable qui se soit présentée jusqu'ici, pour établir — conjointement avec d'autres points controversés de la neutralité, au sujet desquels il fallait effleurer celui de la contrebande de guerre, — d'un commun accord non seulement la notion de la contrebande mais encore quels objets devraient y être compris.

A l'anarchie ainsi maintenue, il n'a pas, non plus, été porté remède de quelque autre manière. Les traités contenant des listes de contrebande, conclus entre des couples ou petits groupes d'États,

392 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

bien que nombreux, diffèrent trop pour pouvoir être allégués comme des précédents d'autorité décisive. D'ailleurs , ceux même d'entre eux qui pourraient servir de modèle parce qu'ils limitent raisonnablement les prohibitions et contiennent d'utiles dispositions concernant l'exécution et la répression, manquent de la force obligatoire au delà du cercle des États contractants et sont par conséquent insuffisants comme réglementation internationale. Il en est de même des législations nationales, généralement contenues dans les déclarations de neutralité, les instructions aux commandants de flotte et d'escadre, et les codes maritimes. Finalement, comme on l'a vu, dans la littérature, les avis ont été si partagés sur les articles à prohiber, et une liste commune fait encore défaut à tel point, qu'une opinion générale ne saurait sans restriction être censée représentée par aucun des systèmes.

Cependant, le danger qu'oflfre le manque d'une liste généralement adoptée des articles de contrebande de guerre, est manifeste. Ce danger consiste dans rien moins que des opinions partagées entre les neutres et les belligérants sur le commerce qui en temps de guerre serait permis : de la discorde sur ce point naîtraient des violations, des complications, des querelles. Une liste commune n'est donc pas une pure théorie doctrinale, elle est une nécessité pratique. — Il va de soi, qu'elle ne saurait être adoptée dans la forme d'une énumération de choses à prohiber toujours. L'essentiel, ce n'est pas la validité dans tous les temps, mais dans toas les États. Naturellement, des changements, additions, déclarations supplémentaires, commentaires explicatifs, etc., seraient inévitables, par la seule raison que la science technique, qui rend tels moyens de guerre surannés et introduit tels autres nouveaux, progresse, mais aussi parce que les exigences et les relations entre les États en guerre et les États en paix peuvent subir des modifications au fur et à mesure d'une manière plus avancée d'en comprendre la réglementation. Toutefois, il ne faut point en conclure à l'impossibilité, soit de l'entente, soit des modifications successives, comme on a quelquefois voulu le faire ^ Ce serait voir les choses à un point de vue trop sceptique. Les changements, non moins que l'entente première, pourraient être opérés par des échanges d'idées prélimi-

^ Objections faites par de Bulmerincq et de Bar à l'idée d'une entente et d'one liste générales, v. Rev, de dr. int., t. VU, p. 607; t. XXVI, pp. 401 et sulv.

§ 96 — Articles de contrebande 393

naires, suivis de conférences entre des plénipotentiaires de profession nommés ad hoc et munis d'instructions, ainsi que cela se pratique à l'occasion d'autres conventions universelles. Les modifications de détail pourraient même être confiées à une commission permanente, sous la réserve des ratifications des gouvernements, et toujours à supposer que les propositions fussent soumises aux avis d'experts et basées sur leurs projets.

Actuellement, d'après les principes énoncés plus haut, les articles suivants seraient de contrebande, à l'exclusion de tous autres :

1<> Les armes de guerre, à feu, de jet, d'estoc ou de taille, telles que canons, mortiers, mitrailleuses, coulevrines, obusiers, fusils, carabines, revolvers, pistolets, pétards, épées, glaives, sabres, poignards, javelots, lances, piques;

2<> Les munitions de guerre (stricto sensu), telles que bombes, obus, grenades, boulets, balles et autres projectiles ; mitraille, grenaille, dragées, fusées, saucissons, cartouches, capsules métalliques, poudre, fulmicoton, matières explosives ou fulminantes propres à remplacer la poudre, charges de toute sorte;

3*^ Les objets d'équipement de guerre appartenant à l'armement, tels que casques, cuh'asses, armures, plastrons, boucliers, baudriers, ceinturons , porte-épée , porte-mousqueton , fourreaux , gaines , fontes, gibernes, cartouchières, mandrins, bandoulières, tire-balles, objets faits pour porter des armes ou pour servir de protection contre celles de l'ennemi; les articles d'artillerie ou de cavalerie ; les articles de harnachement ; les uniformes militaires ;

4^ Les navires et embarcations de guerre ou de transport militaire, canonnières, monitors, torpilleurs, batteries flottantes ; les torpilles et les fougasses;

5*» Les parties constitutives de tous ces articles, ainsi que leurs accessoires, pourvu que les parties soient déjà, dans leur état actuel, sans remaniement ou façonnement ultérieur, prêtes et propres à être jointes à l'objet dans la composition duquel elles entrent (affûts, crosses, etc.) ; que les accessoires appartiennent évidemment aux objets principaux respectifs (attirail de transport militaire, voitures d'armes, baïonnettes, baguettes de fusil, cercles goudronnés, mèches, etc.); et que ni les parties, ni les accessoires ne soient de nature à pouvoir appartenir ou servir tout aussi bien à des objets ayant une destination essentiellement pacifique;

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6^ Les objets d'armement ou d'équipement propres à remplacer ceux qui sont énumérés ci-dessus, et faits pour la guerre;

7^ Les machines et instruments spécialement faits pour fabriqtter des objets qui sont contrebande de guerre.

L'on est généralement d'accord pour reconnaître la qualité de contrebande de guerre de ces choses. Des tendances visibles par ci par là , surtout chez les grandes puissances maritimes , ont tâché d'étendre les prohibitions plus loin. D'autres tendances, qui dominent surtout dans les pays éminemment pacifiques, montrent au contraire des efforts pour les restreindre. Mais l'esprit prédominant est favorable à une liste dont celle que nous venons d'établir pourrait être considérée comme une reproduction complétée*.

Pour être rigoureux, nous n'avons pas même maintenu la prohibition, si invétérée, contre le soufre et le salpêtre, ni non plus celles contre les chevaux, les selles et les brides, — ces cinq articles qui se glissent volontiers même dans les listes les plus strictes sous d'autres rapports. C'est que, bien que défendus par des traditions enracinées, ces articles n'appartiennent pas de leur nature spécialement à la guerre; pas même le soufre et le salpêtre : ils ne sont, ni « par- » ties constitutives » de la poudre, ni « accessoires » d'elle, mais des matières premières qui, pour devenir un moyen de guerre, demandent un travail et une transformation préalables.

D'autre part, nous avons rangé parmi les objets prohibés les navires degmrre (y compris ceux de transport), bien qu'ils ne figurent pas toujours sur les listes. On les a souvent exclus, non par suite d'un refus de reconnaître qu'il serait contraire à la neutralité

^ Des listes de contrebande de gaerre se rencontrent depuis le XVI* siècle. Peuvent être notées comme les plus remarquables :

1* dans les tToitéi : celles des traités de paix des Pyrénées et d*Utrecht, prédominant dans les conventions jusqu'à la Neutralité armée ; celle du traité anglo-russe de 1766, adoptée par la Neutralité armée et répandue par elle dans le monde entier; celle de 1778, contractée entre la France et les États-Unis, sur laquelle se fondent les listes nombreuses stipulées depuis par ces deux puissances avec d'autres États; flnalement celle du traité conclu en 1871 entre l'Italie et les États-Unis, la plus moderne et la plus parfaite;

2« dans les légitlaiions nationales : celle de la France dans ses instructions de marine de 1854, de la Suède dans son décret de 1854 sur le commerce neutre, de la Prusse et de rAutriche dans leurs règlements des prises de 1864, de l'Italie dans son code maritime marchand de 1865, de la Russie dans l'ukase de 1877 concernant les neutres;

3* dans la littérature: celles dressées par : Hûbner. t. ï, 2"« p"*. ch. I, § 5; Saaifeld, 8 131; Manning. p. 355; Heffler, § 160; Haulefeuille, t. II, lit. VIII, secl. II, § VI, p. 4iO; Neumann, § 51; Bluntsclili, § 803; Flore, § 1601.

§ 96 — Articles de contrebande 395

d'en fournir aux belligérants. On s'est habitué, paraît-il, à n'insérer dans les listes que des choses de moindre volume, assez petites pour être transportées à bord et y être objets du droit de visite et de recherche. C'est pourquoi les navires de guerre ont été oubliés ou ont formé un groupe de secours illicite à part, de sorte que parmi les transports interdits ceux de contrebande et ceux de navires de guerre figurent comme deux différentes espèces. Ou bien, l'action de fournir de tels navires à un belligérant a été rangée dans la catégorie des armements interdits. — Il est difficile de voir quelque raison valable pour distinguer ainsi entre les navires de guerre et les autres objets de nature militaire, du moment qu'il s'agit d'une catégorie de secours illicite, où ces deux groupes d'objets rentrent ensemble parce qu'ils possèdent sur tous les points le caractère distinctif de la contrebande de guerre, selon la définition et la notion données à celle-ci (§ 90). Il est vrai que le secours par fourniture de navires se fait le plus souvent sous forme d'armement illicite. Cela n'empêche pas qu'il peut s'effectuer aussi comme simple transport de contrebande. Encore faut-il ajouter que, lorsque les deux formes rentrent dans la même action, le fait de contrebande y est distinct de celui de « transmission de navires de guerre », fait qui doit être considéré à part comme étant de nature plus grave (cp. suprà, § 85) *.

Il est entendu qu'aucun navire ne peut être considéré comme contrebande de guerre s'il n'est pas, dans son état actuel, propre au service belliqueux et visiblement destiné à ce service. Les navires de commerce ne peuvent y être compris, à moins que ce caractère ne soit qu'apparent (cp. sous le § suivant, p. 410). Assurément, la distinction n'est pas toujours facile. Un nombre assez considérable de navires marchands peuvent, par un simple aménagement et sans aucun travail de transformation dans l'acception stricte de ce terme,

* Le principe de compter les navires de guerre parmi les articles de contrebande n*a pas été contesté, bien qu'ils ne figurent que sur une minorité de listes, tant dans les traités et législations que chez les auteurs. L'Angleterre les mentionne dans plusieurs de ses traités de contrebande, notamment dans ceux conclus avec les États Scandinaves; et son Foreign Enlistment Act de 1870 comprend leur prohibition dans la défense d'en vendre aux belligérants (§ 8, point 4). Les tribunaux de prises anglais et américains les traitent comme contrebande. Et parmi les auteurs, leur qualité de telle se trouve exprimée chez Ortolan (p. 206). llefTter (§ 161 o), Wildman (p. 212), Twiss (§ 148), Halleck (p. 583), Blunuchli (§ 803), Calvo (§ 1123), Field (§ 854). Gessner (pp. 120. 148, 162), Creasy (§§ 570. 591), Ferguson (§ 265), Flore (§ 1601).

396 Liv. Il, Div. 111, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

être employés à la marine militaire, sans que leur utilité à ce but soit frappante, surtout dans les pays où, comme par exemple aux États-Unis d'Amérique, l'architecture navale a égard à la nécessité de faire servir, le cas échéant, la marine marchande dans les guerres. Mais le principe n'en reste pas moins inaltéré: tout navire fourni à un ennemi et jugé d'après l'état où il se trouve, doit être traité comme appartenant à la guerre et par conséquent de contrebande, ou bien comme appartenant à la paix et par conséquent libre, suivant que le tribunal trouve, conformément aux preuves valables selon le règlement des prises, qu'il a été, ou non, destiné à l'usage belliqueux, des experts compétents ayant été à même de constater le caractère essentiellement militaire.

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle

Sont et demeurent abolies les prétendues contrebandes désignées sous les noms, soit de contrebande relative, concernant des articles (usus ancipilis) susceptibles d'être utilisés par un belligérant dans un but militaire, mais dont Tusage est essentiellement pacifique, soit de contrebande accidentelle, quand les dits articles ne deviennent propres à servir spécialement aux buts militaires que dans une circonstance particulière.

Lorsque des prohibitions ont été promulguées en violation du principe d'identifier la contrebande de guerre avec les articles de guerre , cela a pu se faire de deux manières différentes. Ou , on a défendu, outre les objets d'usage principalement militaire, le commerce d'objets d'usage principalement pacifique, en prétextant leur utilité aussi dans une guerre (contrebande relative, indirecte ou conditionnelle). Ou bien, des objets, dans la règle laissés libres, ont été prohibés à telle ou telle occasion^ l'interdiction n'étant valide que pour le moment ; cela, sous le prétexte que des circonstances appartenant particulièrement à la situation de ce moment — par exemple un besoin pressant chez l'ennemi — conféreraient à l'Objet en question provisoirement une signification comme secours dans la guerre, qui, bien que n'existant pas autrement, équivaudrait alors par exception, au moins indirectement, à celle d'un véritable article de contrebande (contrebande accidentelle).

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 397

Ces deux espèces de contrebandes additionnelles ont le défaut, commun aux deux, d'empêcher un commerce qui, par sa nature essentiellement pacifique et nécessaire aux relations internationales régulières, ne devrait jamais être molesté dans les rapports entre des États en paix les uns avec les autres. Mais de plus, les prohibitions accident telles souffrent d'un vice qui n'est pas nécessairement inhérent à la contrebande relative. Elles sont des lois du moment. Et comme, dans ce moment, elles ne peuvent être portées que par le belligérant lui-même, qui en profite au détriment d'une autre nation, elles sont des lois d'une partie en cause. Impossible d'éviter la partialité dans une telle législation, plus encore dans son application.

Les contrebandes relatives et les contrebandes accidentelles ne sont pas nécessairement identiques. Des objets de nature pacifique ont pu être prohibés d'une manière permanente et non seulement à telle occasion (par exemple le soufre, le salpêtre, les chevaux). Mais il est évident* que les prohibitions momentanées sont d'ordinaire dirigées précisément contre les articles de contrebande relative, c'est-à-dire contre ceux qui appartiennent en propre à la paix mais peuvent aussi être utiles dans une guerre, puisque, les articles de guerre proprement dits étant interdits toujours et régulièrement, une prohibition extraordinaire contre eux manquerait de raison d'être. Il en résulte, que les deux catégories de la contrebande qui dépassent le droit international, ont généralement les mêmes objets, à savoir des choses « d'usage double » (ancipitis usus), c'est-à-dire qui peuvent servir et en paix et en guerre. La contrebande accidentelle rentre donc ordinairement dans la contrebande relative comme une classe de celle-ci: elle est une contrebande relative improvisée.

Lorsque des contrebandes relatives ont été décrétées, soit accidentellement soit régulièrement, il a fallu comme de raison, du moins chez les théoriciens, un prétexte pour couvrir la prohibition, faite en vue de la guerre, d'un objet qui n'y appartenait pas strictement mais plutôt aux nécessités de la vie. Ce prétexte, c'était ordinairement que la marchandise en question était « profitable > à un ennemi , « bienvenue » , propre à lui faciliter la guerre , ou du moins à en diminuer la peine et le fardeau. Or, comme il n'est guère d'objet au monde, même parmi les nécessités de la vie, qui ne puisse rendre , d'une manière ou d'une autre , une guerre

398 Liv. II, Div. 111, Ch. 1, Art. VI — Contrebande de guerre

plus facile, ou y être profitable, et par conséquent constituer un renfort du moins indirectement, une application logique et conséquente du principe des contrebandes relatives conduirait à la clôture de presque tout le commerce neutre. En effet, c'est ce qui ressort de Texamen des marchandises qui ont été ainsi prohibées. El comme il est de la nature des choses qu'un objet qui n'appartient pas à la guerre doit, pour être censé propre à la faciliter, compter surtout parmi les moyens d'existence, l'on a de préférence poursuivi comme soi-disant contrebande relative les objets les plus indispensables a la vie ordinaire. D'ailleurs, une règle constante pour ces sortes de défenses n'a jamais existé. Ce que les législations nationales et les traités ont déclaré contrebande relative, a été toute chose imaginable, selon le hasard, sans fondement visible. Déjà à l'époque de la guerre de Trente ans, les objets même les plus pacifiques ont été prohibés par les grandes puissances maritimes sous les dits prétextes. Et depuis le moment où l'Angteterre, après avoir supplanté l'Espagne et la Hollande dans la suprématie sur les océans, avait pris en ses propres mains la décision essentielle de la question des contrebandes, celles-ci furent surtout marquées par son désir d'affaiblir la France. Il est vrai que, ce motif n'existant plus aujourd'hui, et l'intérêt britannique se transformant maintenant de plus en plus dans le sens d'une identification avec celui des puissances neutres, c'est plutôt chez un parti réactionnaire, diminuant en force et en nombre, que l'on trouve à présent les défenseurs des contrebandes relatives. Toutefois ce parti peut vivre encore longtemps, et il compte aussi quelques adhérents en Amérique. Dans le reste du monde semble prédominer le principe de condamner absolument ces espèces de contrebandes, comme eh général toute prohibition d'objets pacifiques, à moins de convention y relative conclue par les États entre lesquels elle serait valable. Et encore cet usage, autrefois si fréquent, de déroger ainsi par des conventions spéciales à la réglementation générale, est de plus en plus abandonné, non seulement à cause de la solidarité commerciale toujours croissante qui réunit tous les pays civilisés, mais encore parce que la contrebande relative offre les mêmes inconvénients dans les rapports entre un couple d'États contractants qu'entre tous les États. Dans la littérature, elle a été réprouvée par de nombreux publicistes contemporains des plus distingués, qui se basent

§ 97 — Contrebande relative e't contrebande accidentelle 399

surtout et à juste titre sur cette considération, qu'il n'y aurait ni limite ni principe pour d'autres prohibition? que celles des munitions de guerre proprement dites •.

Tous ces mêmes inconvénients, qui rendent les contrebandes relatives de nos jours dd moins en moins applicables, rendent la contrebande accidentelle moins applicable encore. Comme, ici, la prohibition n'est pas de validité générale mais tire toute sa raison d'être d'une situation particulière dans la guerre, c'est une disposition d'esprit précipitée qui, sous l'influence des hostilités entre les belligérants, dicte le motif qui doit limiter les droits des neutres. Et la défense est doublement accidentelle : elle n'est valide que pour une occasion particulière provoquée par des événements momentanés, et elle est le fruit d'une impression de l'instant. Il en résulte que d'entre les contrebandes relatives, toujours plus ou moins injustes, la contrebande accidentelle est la plus injuste. Expression d'un but qui n'a point d'attaches avec la neutralité comme telle, puisqu'il naît de circonstances qui appartiennent exclusivement aux particularités des opérations militaires et de leurs hasards, la loi est portée sans le moindre égard aux prétentions légitimes des relations pacifiques les plus respectables. Et comme il n'y a jamais entente possible pour une législation ainsi improvisée en toute hâte sur les lieux, d'autant moins qu'il y aurait obstacle déjà dans la partialité du motif et dans l'emportement belliqueux, la loi accidentelle sera plus ou moins un jugement du belligérant intéressé, qui

1 V. surtout Haotefeoille, tit. VUT, sect. H, § VI; Gessner, pp. 92-96, 109, 160; Fiore,. § 1604. — Bolmerincq remarque, quMl est « pen convenable d'abandonner la distinction * entre la contrebande absolue et la contrebande relative aux beUigérantSy au lieu de la

> déterminer par une entente internationale, ou du moins par une déclaration faite par

> eux au commencement de la guerre et précisant les articles > (Rev. de dr, int., t. XI, p. 612). — Sans doute, l'injustice serait alors mitigée. Mais elle ne serait pas complète^ ment écartée, tant qu*nne contrebande relative serait admise. Et la déclaration des belligérants eux-mêmes précisant les articles, fût-ce même au début de la guerre et non pas à son cours, serait toujours plus ou moins une loi dictée par Tégolsme et la passion . Ellen'excluerait ni les prohibitions du point de vue accidentel, ni les décrets contradictoires qui augmenteraient la confusion. Si les deux parties, qui, se préparant déjà à se faire la guerre, ne s'entendent naturellement plus sur la question, décrètent des prohibitions différentes, il est facile de se figurer les difficultés qui en naîtraient dans le trafic universel. Bnlmerincq le reconnaît lui-même plus loin (p. 615) par l'aveu qu'il serait « désirable

> que les États s'entendissent sur ce qui est contrebande, car autrement chaque État par- » ticnlier peut citer d'autres objets dans sa proclamation de guerre... • ; — et il a reconnul'injustice qu'il y aurait à laisser la décision aux belligérants (Ann., i. II, pp. 63-6 i). — L'Institut de droit international a désapprouvé la contrebande relative fifr., t. II, pp. 62-63; t. XV, p. 231).

400 Liv. lï, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

par là s'arroge lui-même son droit et le prend de force aux États en paix.

Aussi l'histoire nous expose-t-elle les déclarations de contrebande accidentelle sous forme de décrets imposés .avec violence par les belligérants aux neutres. Le premier pas dans cette voie fut fait par les Villes Hanséatiques ; la Hollande suivit Texemple, puis TAngleterre. Et dans la doctrine, Tusage trouva des défenseurs même parmi les pères du droit des gens moderne , qui ne pouvaient pas encore entièrement se soustraire à Tinfluence de Tesprit barbare de leur époque : Gentilis et Grotius. Celui-ci abandonne au belligérant le droit de décider, dans chaque cas spécial et selon les circonstances, à quel point une marchandise d'usage double (ancipitis usus) peut être réputée contrebande. Il est évident que la grande autorité de Grotius devait énormément contribuer à maintenir une coutume de guerre légitimée par lui. Dans la suite, un nombre considérable d'auteurs anglais ont pris parti pour le système accidentel. 11 en est de même des Américains qui, comme Kent et Wheaton, ont continué aux États-Unis les anciens usages britanniques, ou ont suivi de préférence les précédents des tribunaux de prises. Sur le continent européen y ont adhéré Hûbner et Vattel, et, jusqu'à un certain point, même Heflfler et Bluntschlî. Il va sans dire, que le système revêt des formes très diverses chez des auteurs de vues si différentes. D'après les plus partiaux pour le côté belligérant, tout, ou presque tout, peut être contrebande si, dans une situation particulière, un ennemi est censé en avoir un besoin assez pressant pour que le manque pût faciliter sa soumission ; et c'est son adversaire qui en est juge, même à l'égard des neutres. D'autres, plus modérés, se contentent d'ajouter à la liste ordinaire de contrebande des prohibitions éventuelles de certains articles d'usage double, à interdire suivant ce que le belligérant intéressé juge convenable. C'est lui qui est seul législateur dans tous les cas et d'après toutes ces différentes théories. Il juge selon les circonstances, selon la quantité des objets, etc., et surtout selon la destination: si celle-ci est un port militaire ou un port pacifique, un lieu d'armement, loin ou près d'une force ennemie, etc. L'appréciation des présomptions ne revient donc pas toujours au gouvernement belligérant au début de la guerre et avec validité pour sa durée, ni, non plus, même à l'amirauté ou au ministère de la marine, mais souvent à des chefs de flotte ou d'es-

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 401

cadre, dans le cas qui se présente ; et c'est au conseil des prises qu'est dévolue la décision, non seulement de la question du fait (quidfacti)^ mais encore de celle de la loi (quidjuris) *.

Ainsi encouragé, même par la science, l'usage d'augmenter les prohibitions par des décrets arbitraires provenant d'un seul des ayants droit et en ne consultant que son propre intérêt momentané, a fleuri durant tout l'âge moderne ; mais il atteignit au comble dans les luttes acharnées de 1793-1815. De cette manière ont été poursuivis et saisis, sous le prétexte de la guerre, les objets les plus étrangers à la guerre, spécialement des vivres dans les occasions où l'on croyait pouvoir alléguer le but de réduire un ennemi par la famine. Mais les choses les plus diverses, et de toute espèce, ont été prises à l'aide du principe de contrebande accidentelle; car le manque de fondement stable et les variations des c intérêts » ont donné lieu à des convoitises sans bornes.

A l'heure qu'il est, surtout depuis le Congrès de 1856, le système accidentel, en sa qualité de législation tant du moment que de l'un des intéressés, est condamné, et par les gouvernements, et par la doctrine. C'est chose rare, que de trouver une loi qui le sanctionne. Le Mantiol of Naval Prùe Law de l'amirauté britannique déclare contrebande tout objet d'usage double que, sur un examen des « circonstances » et en jugeant le caractère du port d'arrivée, les opérations, etc., l'on peut supposer avoir une destination ennemie. Et le gouvernement britannique a proclamé officiellement, en 1859, le principe de laisser au tribunal de prises la décision de la question si, dans tel cas présent, certains objets d'usage double seraient contrebande ou non. Plusieurs jurisconsultes, publicistes et juges anglais sont restés à l'ancien point de vue, exprimé par de nombreux traités conclus autrefois par l'Angleterre, et selon lequel la contrebande relative — dont le maintien est sous-entendu — ne saurait être limitée d'une manière précise, mais nécessite chaque

^ Différentes nuances da système de la contrebande accidentelle, v. les auteurs cités tuprày p. 369, n. 1. Peuvent être ajoutés ceux qui appuient leurs opinions sur les précédents des tribunaux de prises, sans se soucier des principes. — La nuance la plus mitigée Jusqu'ici semble être celle adoptée par une fraction dans l'Institut réunie à Cambridge en 18d5, qui limite la contrebande accidentelle tout entière au seul droit de prohiber (outre les munitions de guerre) des objets qui ont une destination « immédiate et » spéciale • aux forces militaires ou navales ou aux opérations militaires d'un ennemi, et 30US la condition qu'ils aient été compris dans une déclaration préalable faite à l'ouverture de la guerre par le gouvernement belligérant (Ann., t. XIV, p. 192).

402 Liv. lï, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

fois un examen de la question de savoir si, à juger d'après la nature des circonstances, une marchandise qui peut rentrer dans la dite catégorie doit être, ou non, interdite parce que son transport équivaudrait dans ce cas à un secours de guerre. Ces jurisconsultes allèguent comme raison les différences des situations et de leurs besoins, d'où il résulterait que dans telles circonstances données un objet pacifique peut acquérir pour un ennemi la même signification que des munitions de guerre dans telles autres circonstances. La faiblesse de cet argument a déjà été relevée (v. suprà^ § 90, 1, pp. 371-372). S'il fallait réserver la législation aux cas et aux situations par la raison qu'ils changent, il n'y aurait plus sous aucun rapport quelque ordre que ce soit. La loi du moment, improvisée à l'occasion et dictée par les circonstances, sera toujours plus ou moins une loi du hasard ; et dans les faits de contrebande elle sera, en outre, une loi d'une des parties, l'expression d'une partialité. Les changements des situations, qui peuvent conférer le caractère de secours à une chose quelconque, n'en font pas pour cela une contrebande de guerre. Un ennemi est secouru par tout commerce, quel qu'il soit, toute relation, tout rapport avec le reste du monde, par les postes mêmes» Contrebande de guerre, c'est ce qui apporte une aide purement militaire : l'objet ne dépend pas des circonstances, il est déterminé par sa propre nature qui lui est inhérente.

La théorie accidentelle transfère la réglementation du droit international aux législations nationales et rompt la règle qui fait relever l'administration des droits entre les États de leur communauté^ en livrant la décision à l'une des parties en cause. Par là, tel belligérant prohibe ce que tel autre laisse libre, d'autant que toute chose qui rentre dans la catégorie des contrebandes relatives est de signification douteuse quant à l'usage dans une guerre. D'ailleurs, aucune autorité impartiale ne pourrait juger l'exactitude de prohibitions qui se fondent sur des événements que personne autre que le belligérant intéressé ne voit. — Par ces raisons et bien d'autresencore, un grand nombre de publicistes les plus distingués, depuis Bynkershoek jusqu'à nos contemporains inclusivement, proscrivent en termes péremptoires toute contrebande accidentelle, comme étant injuste en théorie et inopportune en pratique *.

^ v. mprày p. 370, n. 1, les priincipaux d^entre ces auteurs appartenant aux nations les plus diverses; de plus, Kleen, De la contrebande de guerre^ pp. 97 et suiv., ainsi

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 403"

Il résulte de ce qui précède, qu'il ne peut exister qu'une seule classe et une seule espèce de contrebande de guerre, à savoir la contrebande absolue, celle qui est valable d'une manière générale^ sans avoir égard aux cas spéciaux, et ne comprenant que les choses qui appartiennent à la guerre par leur propre nature. Si le gouvernement d'un État particulier s'avise de décréter, de plus, des prohibitions à partt en défendant des choses qui n'ont pas cette nature, sans entente avec les autres États, ceux-ci ne sont pas obligés de s'y conformer, et ils n'ont pas à s'occuper du prétexte que les prohibitions en question se fondent sur une situation exceptionnelle, qui confère en l'espèce à la marchandise pacifique une signification de secours pour un ennemi*.

A ce sujet, il faut particulièrement relever la nécessité de respecter le libre trafic de certaines marchandises qui, plus que toutes autres, ont été, au grand détriment des neutres, des objets illégitimes de déclarations de contrebande accidentelles de la part de belligérants, qui dans les grandes guerres maritimes ont voulu les prohiber comme articles de contrebande relative en alléguant leur utilité pour l'ennemi, malgré leur qualité de choses pacifiques indispensables à l'existence humaine. Ces objets sont : l^la monnaie et les métaux, 2* les vivres et les céréales, 3* les étoffes, draps et vêtements (sauf les uniformes militaires), 4» les navires de commerce, 5* le matériel maritime, 6^ les matières premières pour la fabrication des armes et des munitions de guerre, 7® les machines (autres que les machines de guerre), 8* la houille, 9^ les chevaux.

1. Monnaie et métaux. — Quelquefois, surtout lorsqu'un ennemi s'est trouvé momentanément en embarras d'argent, ou bien aux occasions dans lesquelles presque tous les moyens pour faire la guerre ont été prohibés, la monnaie, les lingots ou les métaux de monnayage ont été déclarés contrebande. Au XVIIe siècle principalement, mais aussi plus tard, l'or, l'argent, le cuivre, le fer, le plomb et autres métaux, monnayés ou non, figu-

qae t Réponse aux objections contre le projet de règlement sur la contrebande de » guerre ». par M. R. Kleen, dans Rev, de dr. int., t. XXVII. — L'Institut de droit international a condamné la contrebande accidentelle {Ann.^ t. XV, p. 231).

^ Il ne 8*ensoU pas que si un État fournit à un belligérant des marchandises, de quelque nature qu* elles soient, même la pins pacifique, systématiquement et exprès, dans le but de lui faciliter les opérations de guerre, ce ne soit pas là une rupture de la neutralité, justifiant des réclamations et des représailles de la partie adverse. Mais un fait semblable ne rentre pas dans la catégorie des faits de contrebande. C'est un délit de neutralité d'un autre genre, indépendant, traité à part plus haut sous TArt. II (t. § 09).

404 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

rent parmi les articles interdits dans les traités. D'autre part, plusieurs actes conventionnels arrêtent que la monnaie doit être libre; et une disposition du Traité d*Utrecht proclame la liberté, et de cet article, et des métaux en général.

Il règne à l'égard de ce groupe d'objets une grande perplexité. Souvent l'on voit qu'une seule et môme puissance proclame alternativement leur interdiction et leur liberté, en traitant de divers côtés, ou à des occasions dilTérentes. Môme les publicistes qui veulent encore excuser ou justifier les contrebandes relatives ou accidentelles, ne sont pas d'accord sur ce point. Ainsi, Heffler énumère l'or, l'argent et le cuivre, monnayés ou en barres, dans sa liste de contrebande conditionnelle; Bluntschli y compte l'argent; et parmi les Anglais, Manning, qui appartient pourtant au parti persécuteur le plus acharné, exempte la monnaie et les métaux, tandis que Hall, partisan des extensions a selon les circonstances », les range dans la contrebande relative. Calvo, Fiore, et beaucoup d'autres auteurs, désapprouvent toutes ces prohibitions '.

Lors de la guerre de Sécession nord-américaine en 1861-1865, l'on a déclaré contrebande plusieurs métaux (platine, argent, zinc, etc.), mais seulement en se fondant sur la pratique de prise, spécialement américaine, de juger la culpabilité du transport d'un objet d'usage double d'après la supposition d'une destination belliqueuse dans les mains de Tennemi (cp. suprày p. 376, sous § 91).

Pour faire la guerre, rien n'est plus indispensable que l'argent. Celuici ne devient pas par cela un article de guerre, ni non plus son transport une action moins pacifique ^. Quant aux métaux, ils n'ont avec les objets de guerre qu'une relation éloignée, sauf comme matériel pour la construction de navires ou comme matières premières pour la fabrication d'armes et de munitions, en lesquelles qualités ils rentrent cependant dans d'autres catégories (v. infrà, 5 et 6).

2. Vivres et céréales. — Les moyens de subvenir à la nutrition semblent ôtre, d'entre toutes choses, les moins militaires. Cependant, môme les vivres ont été prohibés, bien que sous des prétextes qui de nos jours peuvent ôtre qualifiés de surannés. Ces prétextes ont été principalement de quatre sortes : lo une disette chez l'ennemi, qui a suscité l'idée de le réduire par la famine en lui coupant tout approvisionnement'; 2o un

^ HefTler, § 160; Blunlschli, § 805; Manniog, ch. VU; Hall, § 2i6; Calvo, § ii07; Fiore, § 1604.

* Ce qui n'empêche pas que des subsides on prêts de guerre fournis par an État neutre seraient des secours iliiciies, bien entendu non par contrebande, mais soos leur propre nom (cp. suprà, § 67).

» Principe posé par Grolius (cap. I. § V), Bynitershoelc (cap. IX-X), Vatlel (§ 112), et plusieurs publicistes du parti conservateur britannique.

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 405

caractère prétendu révolutionnaire chez Tennemi, caractère qui a été allégué comme raison de ne pas lui reconnaître le droit de guerre entier (dans les luttes de sécession ou d'indépendance, par exemple celle du Portugal contre l'Espagne en 1640-1668: alors celle-ci obtint de la France, en 1659, que les vivres fussent réputés contrebande par rapport au Portugal); 3o Textermination, dans des guerres d'un acharnement extraordinaire^ comme celles de 1793-1815 ; 4o un besoin ou une disette dans le pays du belligérant (allégués par la France et l'Angleterre dans les guerres de la Convention nationale ^). — Dans des occasions semblables, les belligérants ont prohibé temporairement, par décret ou convention, toutes sortes de moyens de subsistance, comme les céréales, la farine ou autres denrées, en se référant, dans les trois premiers cas, à l'ancien principe selon lequel la guerre autoriserait contre un ennemi tout moyen qui lui causerait le plus grand détriment possible (et sans se soucier du détriment causé par là aux neutres).

Les prohibitions concernant les vivres apparaissent déjà au XlVe siècle, dans les lois et traités; et c'est TÂngleterre, paralt-il, qui les introduisit. Dans le courant du XVIIe siècle, l'amirauté britannique déclare contrebande les céréales, le vin et l'huile ; dans le XVnie suivent des défenses, par les précédents des tribunaux de prises anglais, contre l'un après l'autre des comestibles : le riz, le beurre, le poisson, etc. En 1689, la Hollande et l'Angleterre, en guerre l'une avec l'autre, prohibèrent le transport de vivres et céréales quelconques. Depuis, la Hollande a abandonné le principe, tandis que l'Angleterre y est restée fidèle. De temps à autre, dans le cours du XVIIIe siècle, les chefs de flotte et d'escadre britanniques reçurent l'ordre d'empêcher l'arrivée de vivres à un ennemi que l'on supposait se trouver en disette.

C'est surtout avec l'époque de la Révolution française que commencent les persécutions outrées contre les transports de vivres et céréales. La famine, qui régnait alors en France, fut prétextée par les Coalisés comme raison sufQsante pour motiver une prohibition générale. Le gouvernement français y avait du reste donné lieu lui-même, par un décret qui ordonnait de saisir les navires neutres chargés de vivres à destination ennemie et de les conduire en France, où la cargaison devait être vendue à l'État. L'Angleterre conclut alors, avec presque toutes les principales puissances maritimes de l'Europe, des conventions interdisant tout transport de vivres aux ports français. Les instructions de la marine britannique concernant l'exécution, datées le 8 juin 1793, arrêtent, entre autres, qu'il est défendu d'aller à une place française avec une cargaison de cé-

^ Ordonnance- française du 9 mai 1793 ; les orders in couneil britanniqoes de 1793 et

406 Liv. II, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

réaies : celle-ci devait être prise pour compte anglais, contre payement du prix, du fret et des frais, et être conduite au port britannique le plus proche; ou bien, caution devait être déposée pour son transport à un pays ami de TAngleterre. On alléguait comme raison que les vivres pouvaient être contrebande dès qu'ils étaient destinés à maintenir ou à prolonger la résistance d'un ennemi, et que le but de réduire celui-ci à la soumission justifiait le moyen consistant à empêcher l'arrivée de la cargaison. Du reste — ajoutait-on — TAngleterre avait, de son côté, « besoin » de vivres pour continuer la lutte contre la France. Or, cette lutte ayant pour but de délivrer TEurope des attaques françaises, le gouvernement britannique concluait à son droit, non seulement d'empêcher l'exportation neutre de vivres et de céréales pour la France, mais encore de la diriger de force vers les ports britanniques.

Les neutres, au contraire, trouvèrent que ce raisonnement témoignait d'unrespectinsufllsant pour les droits de propriété des nations qui n'avaient point eu de part au conflit Les puissances maritimes qui s'étaient tenues en dehors des dites conventions conclues avec le cabinet de Saint-James, à savoir les États-Unis d'Amérique et les États Scandinaves, élevèrent des protestations, en relevant, en termes énergiques, ce qu'il y avait d'injuste à qualifler de contrebande les moyens ordinaires de subsistance, et à se servir, en usant de violence, des aliments des neutres pour nourrir les belligérants.

Le gouvernement britannique révoqua alors sa défense contre les transports de vivres aux colonies françaises, et conclut, en date du 4 novembre 1794, avec les États-Unis un traité contenant la disposition que dans les cas où les vivres seraient contrebande c selon le droit des gens en ]» vigueur d, ils ne seraient pourtant pas confisqués mais seidement si:gets à préemption. — Il est évident que, par cette disposition, la violation n'était ni désapprouvée en principe ni supprimée en fait; puisque les vivres étaient toujours présupposés pouvoir être des objets éventuels de contrebande dans certains cas, et que, déjà avant la conclusion du traité, les cargaisons n'avaient pas été, en règle générale, confisquées mais seulement soumises à une vente forcée. Aussi l'Angleterre continua-t-elle, comme par le passé, de faire saisir les transports de vivres et de céréales destinés à des ports français, en les faisant conduire en Angleterre pour être offerts au gouvernement britannique.

Toutefois, sur les plaintes réitérées des neutres, l'ordre de cabinet relatif à cette démarche continuée fut révoqué, et une commission mixte fut enfin instituée pour examiner les griefs. Elle condamna l'Angleterre à payer des dommages-intérêts aux propriétaires dont les droits avaient été lésés par les saisies contraires au droit international.

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 407

Cependant cette correction n*a agi que momentanément. Pendant les hostilités pleines d*excôs qui suivirent, les vivres furent continuellement proclamés contrebande, par la France, la Russie et l'Angleterre; mais cette dernière puissance paraît avoir été la seule des trois qui ait agi systématiquement, en se réservant le droit de prohiber les vivres « sous cer- 9 taines circonstances déterminées par les particularités de la guerre ou la » situation et les conditions spéciales de Tennemi i. Il en résulta des lois variant à Tinfini, car les « circonstances » étaient de toutes sortes imaginables. Tantôt on attaquait tous les vivres, de quelle nature qu'ils fussent, tantôt on n'attaquait que ceux de telle ou telle espèce. Dans la pratique, des tempéraments pouvaient être apportés par l'application des deux règles de : i^ respecter les matières non encore travaillées et les produits naturels du pays du navire, 2o avoir égard à la destination évidemment pacifique. Dans ces cas, la confiscation fut remplacée par la préemption.

Même aux États-Unis les tribunaux de prises se sont rendus coupables de nombreuses attaques contre les cargaisons de vivres, malgré les protestations de leur propre gouvernement contre les prohibitions analogues en Angleterre ; et le prétexte d'affamer l'ennemi y a été également allégué. On se fondait ordinairement sur la destination à un usage belliqueux, dont la présomption passait surtout pour se baser sur le lieu de destination, par exemple si ce lieu était un port militaire ou autre place de signification spéciale et directe pour les hostilités ou bien dont quelque qualification pût donner lieu à la supposition de la présence dans l'espèce d'un secours de nature militaire. D'ailleurs, la pratique américaine a fait dépendre, elle aussi, la prohibition des vivres dans chaque situation particulière de la question de savoir quel était l'État de production, et si la marchandise provenait ou non du pays du navire transportant.

Pendant la guerre de Crimée, il fut encore déclaré par VAtto^mey gênerai au parlement anglais, que le gouvernement entendait sous la contrebande de guerre non seulement les munitions de guerre mais encore les vivres. Dans le cours des quarante années qui se sont écoulées depuis, rien n'a fait présager le maintien de cette opinion pour l'avenir. Quant aux autres États de l'Europe, leurs règlements actuels démontrent qu'ils ne la partagent pas. Leur manière de voir n'est, du reste, sous ce rapport pas nouvelle. Déjà en 1654 et 1655, la Hollande et la France ont confirmé la liberté des vivres, et leurs stipulations à cet égard ont été réitérées à des occasions où il a fallu prendre le parti des neutres centime les attaques de ces choses. De même dans les traités. Outre ceux qui excluent les vivres de leurs listes d'articles prohibés, il y a de nombreux actes conventionnels qui défendent expressément de les traiter comme tels.

Dans la doctrine, les pères du droit des gens, Grotius, Bynkershoek et

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Vattel, prohibaient les vivres conditionnellement, en cas de disette. Plus tard, ils ont été déclarés contrebande conditionnelle par HefTter, par une autre raison, à savoir dans les cas a où par leur transport le commerce » neutre prendrait le caractère de secours manifestement hostile ». Chez des publicistes anglais et américains, ils sont qualifiés de contrebande accidentellement « selon les circonstances », ce qui veut dire pour ceux-là « d'après Tintérèt du belligérant », pour ceux-ci « d'après la destination » supposée à un usage belliqueux dans ses mains » ^

Par contre, la plupart des auteurs modernes, de toute nationalité, sont d'accord pour rejeter cette contrebande comme injuste et absurde *. Ils remarquent avec justesse que la prohibition des vivres , fondée ordinairement sur l'espoir de réduire un ennemi par la famine ou la supposition que son approvisionnement maintiendrait la force de ses troupes, mènerait dans ses conséquences à l'obstruction du commerce principal neutre avec l'ennemi , puisqu'il existe fort peu de choses , du moins parmi les objets du commerce de quelque importance, qui ne maintiennent le bienêtre et par suite la force de l'acquéreur.

Ajoutons, que l'exténuation n'est pas un moyen de guerre admis hors des moyens qui existent entre les belligérants eux-mêmes. Si un belligérant veut réduire son ennemi par la disette, qu'il en remplisse les conditions, consistant généralement dans les cernements et investissements. Au contraire, il n'est pas autorisé à se servir des neutres pour le but. — Il est tout aussi peu autorisé à s'emparer de cargaisons neutres de vivres sous le prétexte de ses propres besoins, ou d'une disette chez lui^même^ ainsi que le firent la France et l'Angleterre en 1793 et 1795 : fût-ce môme contre payement et quand même les cargaisons seraient destinées à l'ennemi. Les « besoins i des belligérants ne regardent pas les neutres et ne sauraient leur imposer une obligation quelconque. Entre des nations qui n'ont pas interrompu leurs relations pacifiques et ne sont pas ennemies déclarées les unes des autres, le droit de propriété doit être aussi strictement respecté que dans l'état de paix. Si donc un belligérant en disette veut acquérir d'un neutre des vivres, qu'il se présente comme acheteur de la manière usitée et honnête, non pas comme brigand '.

1 V. suprà, p. 404, n. 3; Heffier, § 160; Keni. p. 359. etc.

« Vm par exemple, Wheaton, p. 158; Ortolan, p. 191; Hautereaille, lil. VIII, sect. II, § V. an. 2; Blunlschll, § 807; Calvo, § 1106; Flore, § 1604.

* De ce qae les vivres ne peuvent pas être contrebande de guerre, il ne suit pas que si un Etat neutre fournit à un belligérant des vivres dans le but de l'aider dans la guerre, cet État n'ait rompu sa neutralité. Le fait ne serait pas un acte de contrebande, il tombe sous une autre rubrique (§ 69). De même, la liberté des vivres n'implique point qu'il serait conciliable avec la neutralité de permettre aux belligérants ou & leors navires de guerre des approvisionnements à discrétion ou des dépôts de victuailles sûr

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 409

3. Étoffes, draps et vêtements. — N*en a été défendue qu'une partie minime, sauf les cas exceptionnels *. Les articles de vêtement le plus souvent prohibés sont les selles et les brides (rênes) : elles ont été déclarées contrebande même à des occasions où les chevaux ne le furent pas, quoique ce soit naturellement à e-ause de ceux-ci, et avec eux, que soit venue originairement la pensée de les compter parmi les prohibitions. Conjointement avec les chevaux, les selles furent mises sur la liste de contrebande par les traités des Pyrénées et d'Utrecht Elles reviennent, avec les brides, mais sans les chevaux, sur les listes si répandues de 1766 et de la Neutralité armée ; ce qui explique le fait que les selles et les brides se retrouvent encore sur un grand nombre de listes, bien que les chevaux soient généralement libres \

Outre ces deux objets, il est rare de voir des défenses contre les choses de cette catégorie. Quelques traités contemporains, conclus entre et par des États américains, prohibent la buffleterie. D'autre part, plusieurs traités, entre autres ceux de 1677, 1713 et 1786 conclus entre la France et l'Angleten'e, ont expressément déclaré libres, et les vêtements, et leurs matières brutes. Dans la littérature, des articles de cette classe ne sont guère interdits que par quelques partisans du système accidentel \

Les étoffes et les habillements ne sont contrebande que lorsqu'ils peuvent être rangés parmi les uniformes militaires ^ ou autre équipement (baudriers, porte-épée, etc.) appartenant à l'armement des troupes, ou bien rentrent dans la catégorie des moyens de défense contre les armes de l'ennemi (harnais, cuirasses, etc.). Autrement, un habit, quand même

le territoire neutre ou dans les ports neutres, de sorte que ceux-ci deviendraient base des opérations. Encore ici, les actes ne seraient pas des faits de contrebande; ils appartiennent^ une autre catégorie (infrà, §§ 114, 132).

^ Une telle exception était, par exemple, la prohibition des étoiïes décrétée en 1655 par la Suède.

* Ainsi, le décret suédois du 8 avril 1854 (§ 5) et le règlement des prises prussien du 20 juin 1864 (§ 8) prohibent les selles et les brides, en laissant libres les chevaux.

* Hfibner, 1. 1, 2-~ p"«, cli. I, § 5; Blnntschli, § 805; Hall, § 246; Ferguson, § 265.

* Les uniformes sont les seuls habits qui soient réputés de contrebande, même par des actes conventionnels très modernes, tels que, par exemple, le traité si bien rédigé en 1871 entre l'Italie et les États-Unis. Une condition semble être qu'ils appartiennent évidemment, quant à la forme et aux couleurs, à des troupes servant dans la guerre en question. Gomme il est cependant difficile de les faire rentrer dans une définition rationnelle de la contrebande, puisqu'ils ne sont guère des « munitions », nous ne les avons compris dans notre liste que sur la proposition et le vote, en 1894, de la commission de l'Institut de droit international instituée pour régler la contrebande de guerre (cp. suprà, p. 370, n.2). Jusqu'alors, nous les avions exclus (v. Kleen, De la contrebande de guerre^ p. 132).

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destiné à couvrir le corps d'un soldat, n'est pas un objet plus militaire que les aliments destinés à nourrir ce môme soldat. L*un comme Tautre n'est pour lui qu'un moyen de simple existence humaine.

4. NAvmES OB COMMERCE. — On les a quelquefois saisis comme contre^ bande en alléguant, ou bien la facilité en général de les transformer en navires de guerre, ou bien, l'intention supposée dans l'espèce de leur faire subir une transformation semblable. Toutefois, ces arguments officiels ont souvent couvert le motif secret d'empêcher le développement d'une marine commerciale concourante. L'on ne saurait méconnaître les indices de ce mobile derrière les traités par lesquels, à l'époque de la grande rivalité coloniale, les puissances qui y étaient particulièrement intéressées sont quelquefois convenues de cette contrebande.

Parfois aussi, les tribunaux de prises en Angleterre et en Amérique ont condamné des navires de commerce neutres surpris en chemin pour une place forte relevant de l'ennemi, ou bien pour quelque lieu sous sa domination où se sont poursuivis des armements ou préparatifs militaires. Il en a été de même si quelque autre circonstance pouvait être alléguée comme présomption d'un but chez le destinataire d'employer le navire dans la guerre — ou bien chez l'armateur ou le capitaine de l'y faire employer — , après lui avoir fait subir en arrivant les changements et équipements nécessaires pour servir dans un combat. Il est difficilement supposable que ces sortes de présomptions n'appartiennent pas au domaine des conjectures hasardées et plus ou moins légères. En tout cas, il serait inconsidéré de leur attribuer quelque valeur juridique à moins qu'une véritable fraude ne soit prouvée, de sorte que le caractère commercial n'ait été qu'apparent, le navire ayant pris les dehors d'une commission de commerce mais étant en réalité un navire de guerre déguisé. Si alors la capacité militaire existe, le navire ne peut sans doute être qualifié de commercial par cela seul que l'équipement pour la guerre ait été à dessein laissé à l'état non achevé pour détourner l'attention ; car, il est une règle juridique partout reconnue qu'aucune loi ne peut être tournée par une manœuvre dolosive. Par contre, attaquer un navire en pleine mer sur un simple soupçon, soit parce qu'il navigue avec destination pour un port qui par hasai-d est le théâtre d'armements, soit parce que la plupart des navires de commerce peuvent être utilisés dans une guerre même militairement, serait pour le moins arbitraire. Aussi des autorités et conseils des prises, par exemple en France, ont-ils unanimement désapprouvé cet usage capricieux, comme contraire au principe de ne ranger parmi les objets de contrebande que ce qui est article de guerre dans son état actuel, sauf bien entendu les cas de fraude prouvable. Dans la doctrine, les navires qui peuvent seulement être qualifiés

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 411

d'utilisables dans une guerre, sans appartenir actuellement et proprement à la marine militaire, n'ont été réputés contrebande que par des partisans du système accidentel ^ La plupart des auteurs modernes condamnent absolument la prohibition de tels navires *.

5. Matériel maritime. — Dans les grandes guerres sur mer on a souvent essayé de rapporter à la notion des munitions navales, en rétendant outre mesure, un nombre immense de choses qui servent à la constmction et la réparation d'un navire quelconque. A cette grande classe d'objets appartiennent : io les parties d'un navire ordinaire, telles que mâts, voiles, agrès, cordages, roues, rouages, hélices, ancres, gouvernails, chaînes, maillons, câbles, etc.; 2o les matières qui rentrent dans leur composition, telles que cordes, toiles, fil, chanvre, lin, laine, coton, etc.; 3o les mécanismes appartenant à la machinerie d'un navire, ainsi que leurs parties, écrous, vis, plaques, etc. ; 4o les articles, de bois, de métal, ou autres, qui entrent dans la construction, le radoub y V équipement, l'amenagement et Varmement purement maritime et non militaire d'un navire, tels que bois, charpentes, planches, poutres, solives, poix, goudron, résine, ciment, brai, métaux de construction, etc.

Gomme on le voit, toutes ces choses sont des nécessités du domaine de l'industrie, de l'agriculture, du commerce et de la vie ordinaire, mais en outre et tout spécialement de la navigation pacifique. Ce nonobstant, et malgré leur manque de connexion immédiate ou particulière avec la guerre et les flottes de haut bord , elles ont été proclamées contrebande à diverses époques de prohibitions augmentées, sous le prétexte de leur utilité dans les marines militaires, leur qualité d'être employées pour elles aussi. Encore ici, perce souvent le mobile d'empêcher l'architecture navale étrangère qui pourrait faire naître ou maintenir une navigation rivale, même pacifique, en d'autres termes le désir de monopoliser autant que possible en mains propres le commerce maritime. Toutefois , vu la nature éminemment InofTensive de ces articles, les opinions ont été très partagées sur l'opportunité et l'extension des défenses, même au camp des partisans des contrebandes relatives et accidentelles. Non seulement les divers systèmes prohibitifs en sont venus aux prises, et on a voulu distinguer quant aux classes, en exemptant du moins les articles les plus indispensables aux besoins ordinaires; mais des protestations ont tout particulièrement été élevées par les États dont l'exportation naturelle et

^ Hûbner, Phillimore et quelques autres. — Bluntschli énuroëre les navires de commerce parmi les objets de contrebande conditionnelle (§ 8(X(). HeflTter de même, à une époque antérieure, mais non pas dans les dernières éditions de son ouvrage.

* Si la destination belliqueuse dans les mains de Tennemi est prouvable et consciente chez ragent neutre lors de la transaction sur son territoire, l'acte peut, indépendamment de ce qni précède, être poursuivi comme armement (cp. suprà, § 85).

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principale est composée en grande partie de ces objets, qui rentrent dans rindustrie de leurs terres, leurs mines et leurs forêts.

Les poursuites contre le matériel maritime étaient fréquemment pratiquées déjà au commencement du XVnie siècle. Mais peu de contrebandes furent aussi controversées, non seulement à cause du manque de fondement, mais surtout de la contrariété des intérêts en jeu: d'une part, les spéculations maritimes, l'avidité d'un butin propre à renforcer la marine de la patrie et à écraser celle d'autres nations ; d'autre part, l'exportation qui ne pouvait se passer de ses débouchés naturels, et l'importation qui avait besoin de matériaux pour le développement de l'architecture. En conséquence, les prohibitions de cette catégorie présentent, à travers les deux siècles, une grande multiplicité et beaucoup de confusion. Tantôt toutes ces choses sont prohibées, tantôt quelques-unes, ou l'une après l'autre. On voit un seul et même État conclure de? traités de divers côtés, quelquefois simultanément, prohibant des groupes d'objets tout différents parmi le matériel maritime, plus encore, déclarant le même objet libre d'un côté et défendu de l'autre. Même dans la législation intérieure, l'on trouve parfois qu'un gouvernement publie dans le cours de quelques années des décrets contradictoires à cet égard. Ainsi, le gouvernement britannique prohiba le matériel maritime en 1744, le déclara libre en 1748, le prohiba de nouveau en 1755, etc. Quelques conventions établissent l'immunité alternativement entière et partielle. En somme, il serait impossible de trouver dans cette masse de lois et d'actes, fruit de l'envie ou d'une spéculation au hasard, quelque principe propre à servir de règle générale. Plutôt pourrait-on y trouver des témoignages du manque de tout fondement juridique dans cette sorte de contrebande, comme, par exemple, .lorsque le traité de 1667 entre la Suède et la Hollande proclame la liberté du matériel maritime, sauf à l'égard de l'Angleterre, alors en guerre avec la Hollande, et lorsque le traité de 1803 entre l'Angleterre et la Suède en prohibe certaines catégories, tout en remplaçant la confiscation par la préemption pour les produits de la patrie du navire. C'est là naturellement reconnaître, que ce n'est point uniquement le secours de guerre que l'on poursuit et réprime ; car la signification de ce secours ne dépend pas du lieu de production de la marchandise.

Les rôles des différentes puissances maritimes semblent avoir été aussi divers que les fluctuations des époques. La Hollande a fait autrefois de cette contrebande une politique maritime contre l'Espagne. L'Angleterre a fréquemment poursuivi les articles y relatifs, notamment ceux qui entrent dans la construction de navires, et surtout avant et pendant la guerre d'indépendance américaine. Les États-Unis ne paraissent en général s'être liés à ces prohibitions que sous la pression de l'Angleterre ou à cause

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 413

d'elle; mais à plusieurs occasions, par exemple en 1797 contre l'Espagne, ils les ont soutenues. La France a le plus souvent contesté leur légitimité : les traités français qui les contiennent n'ont guère été que des actes de représailles contre l'Angleterre, et le gouvernement a eu soin de faire des exceptions en faveur des produits naturels de pays exportants. La Suède enfin, a évité, hormis quelques cas d'urgence ou de contrainte, de reconnaître la validité d'une contrebande qui équivalait à la ruine de son exportation.

Cette dernière signification, toute spéciale, de la prohibition du matériel maritime n'a point manqué d'exercer une certaine influence sur son développement historique. Lorsque, en dépit de l'existence d'un traité anglo-suédois qui, déjà en 1656, avait exclu ces choses de la liste des articles prohibés, les Anglais voulurent les traiter comme contrebande peu de temps après, môme en provenance de la Suède, la question fut sérieusement mise sur le tapis. De nouveaux traités furent conclus entre les deux puissances, en 1661, en 1664 et en 1665, par lesquels la franchise fut décidément établie; et plus tard, en 1720, elle fut expressément consacrée. Durant les guerres contre Napoléon, on traça une distinction subtile entre les différentes espèces, en traitant avec plus d' « indulgence » (préemption au lieu de la confiscation) les articles non encore travaillés ou qui étaient des produits naturels de la patrie du navire transportant. L'Angleterre s'entendit avec l'un après l'autre des États baltiques pour distinguer les diverses catégories tombant sous la notion du matériel ma* ritime, sur la base du principe qu'il fallait avoir un certain égard à une industrie nationale dont l'exportation ne pouvait être attaquée sans ruiner les ressources du pays, que cet égard consistât en une liberté entière ou bien seulement une exemption de la confiscation. Selon la convention anglo-russe de 1801, à laquelle avaient adhéré les États Scandinaves, le matériel maritime était exclu du nombre des articles déclarés seuls de contrebande. Cependant, la plupart des objets en question ayant une signification spéciale entre l'Angleterre et la Suède et rentrant dans l'industrie et la production particulièrement suédoises, ces deux États ont réglé l'affaire en plus de détails par une convention conclue entre eux à Londres en date du 25 juin 1803. Ici, les objets furent divisés en classes, soumises à des traitements différents, d'après l'état du produit et sa provenance. Les articles d'équipement pour navires de guerre, déjà travaillés et immédiatement utilisables, ainsi que les objets non produits par le pays du navire, seraient confisqués. Les articles de la dite espèce non encore travaillés, ainsi que les matières premières pour la construction de navires, et les articles d'équipement pour navires de commerce, seraient, s'ils étaient des produits du pays du navire et la propriété de ses sujets, seu-

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lement soumis à préemption (avec iO o/o d'augmentation et dommagesintérêts). Enfin, certaines matières brutes (fer, acier, cuivre, laiton, planches, poutres, etc.) seraient complètement libres^. — Par le traité anglosuédois de 1812, ces restrictions et modifications apportées à la liberté entière de tout matériel maritime furent supprimées; et les traités rentraient en vigueur, en vertu desquels aucun objet appartenant à ce matériel n'est réputé contrebande dans les rapports entre les parties contractantes.

Cependant, bien que supprimées , les stipulations de 1803 ne semblent pas avoir perdu toute leur influence sur la manière des publicistes et des juges en Angleterre de comprendre la pratique anglaise quant à cette contrebande, sauf l'éventualité d'une entente nouvelle. Leur opinion peut être résumée en ces points : !<> le matériel maritime peut être contrebande a selon les circonstances » et à différents degrés ; 2o peuvent être confisqués, les articles propres à l'équipement de navires de guerre ou ayant une destination évidemment belliqueuse ; 3o parmi les autres articles, ceux qui sont travaillés sont traités plus sévèrement que les matières brutes, et la production nationale du neutre entre en ligne de compte ; 4o en cas de traitement mitigé, la confiscation est remplacée par la préemption, sinon par l'acquittement.

Jusqu'à quel point un gouvernement britannique, contemporain ou futur, tiendra- t-il encore à ces principes, c'est ce qui ne saurait être prédit; cela dépendra probablement du progrès que fait actuellement en Angleterre la tendance à rompre avec le système d'isolement d'autrefois, pour s'accorder plutôt avec les autres États. Or, ceux-ci ne comptent plus le matériel maritime comme contrebande. Sur le continent européen, cette opinion paraît être claire et unanime. En France et en Italie, les objets y relatifs sont réputés libres, maintenant comme auparavant. En Prusse, VAllge» meine Landrecht (§ 2036) proclame leur liberté expressément. L'Autriche n'a imposé leur prohibition qu'aux ressortissants de l'État, à savoir comme belligérant en 1859 et en forme de défense d'exportation, tout en respectant la liberté du commerce neutre. Moins claire est la loi américaine. Quelques publicistes, non seulement en Angleterre mais aux États-Unis, notamment Kent, ne se sont pas fait faute de prétendre, que sous ce rapport la pratique de prise américaine, continuant les traditions vieux-britanniques, ait traité en conséquence le matériel maritime comme contrebande. Cette opinion ne semble exacte qu'en ce qui touche l'usage, prévalant en Amérique, de faire saisir des articles d'équipement pour navires de guerre, en y comptant, par une interprétation élargie, bon nombre de

> Une parlie de ces immanités forent également stipulées entre TAngleterre et le Danemark.

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 415

choses appartenant à la catégorie du matériel pacifique (poix, goudron, toile, chanvre, ancres, mâts, etc.), dans les cas où ces choses auraient été destinées à un usage belliqueux, ou bien à une localité qui le ferait présumer, comme par exemple à un port ou un dépôt militaires, une armée ou une flotte, en général à des mains ou des lieux qui pussent faire supposer l'intention d'un secours pour la guerre. Tel a été, du moins, le principe qui a prévalu auprès de la Cour Suprême de Washington. Quant aux listes de contrebande américaines, elles ont ordinairement été rédigées en conformité de celle qui fût insérée dans le traité de 1778 avec la France et qui ne prohibe que les munitions navales qui appartiennent à la guerre de leur nature. D'ailleurs les Américains, eux aussi, exemptent volontiers de la confiscation les produits naturels du pays dont le navire transportant porte le pavillon.

Dans la doctrine, à part des nuances de moindre importance, ce ne sont en général que des auteurs anglais et quelques Américains, qui prohibent décidément le matériel maritime*. D'autres Américains et la g'rande majorité des publicistes du continent européen en reconnaissent la liberté. Quelques anciens, Vattel et Hûbner, rangent dans leurs prohibitions une partie des munitions navales, à savoir les articles de construction et d'équipement pour les navires de guerre. D'entre les modernes, Calvo paraît être le seul auteur de premier rang et de couleur impartiale qui soutienne la thèse pour le moins contestable que cette contrebande domine de fait. Heffter et Bluntschli la considèrent comme conditionnelle, en s'attachant, Heffter du moins, à la supposition dans l'espèce d'un < secours manifeste- » ment hostile », Bluntschli à « l'intention de prêter aide et assistance i>\

Les autorités doctrinales d'une neutralité stricte ont attaché une grande importance au maintien inaltérable de la liberté de tous ces objets ^ Hautefeuille fait observer avec raison, qu'ils « ne sont pas des instruments de » guerre », ne pouvant y être employés « dans l'état où le commerce les 1 fournit au belligérant ». A cette juste remarque, l'on peut ajouter que le matériel maritime — se composant en majeure partie de matières premières dont l'emploi pour l'usage militaire ne saurait jouer qu'un rôle relativement secondaire — est de nature éminemment pacifique et si indispensable aux besoins de la vie ordinaire les plus urgents, que des attaques dirigées contre les objets y relatifs ne seraient guère tolérées désormais *.

1 Notamment Manning. pp. 360-361; Wlldman, p. 212; Kent. pp. 332,337. 350.

• Vaitel, § H2 ; Hûbner, t. I, 2- p«\ cli. I. §§ 5, 10; Calvo, § 1109; Heflfler, § 160; Blantschn, § 805.

• V. surloul KIQber. § 288; Hautefeome, t. H, lit. YllI, secl. II. § V, art. 4, p. 388; Flore, § 1604.

• Leur liberté n*impliqae pas la permission d'en fournir les navires de guene des belligérants dans les ports neutres, de manière à faire de ceux-ci des places d'armement

416 Liv. Il, Div. III, Ch. I, Art. VI — Contrebande de guerre

6. Matières premières pour la fabrication des armes et des munitions DE GUERRE. — Moios UR objet, bien qu'utilisable aux buts de la guerre, a été travaillé ou prêt à servir, tel qu'il était, aux dits buts, plus il a été exempté des prohibitions. Par une application logique de ce principe, le règlement moderne n'admet comme contrebande aucune matière première, pas même celles des armes. Et lorsqu'autrefois, par une contravention au dit principe, ces matières ont été prohibées, les défenses ont été plus circonspectes qu'à l'égard des autres objets d'usage double. On les rencontre de plus en plus rarement avec chaque pas en avant dans l'histoire et le développement industriel et commercial, et elles deviennent plus hésitantes dans la mesure où la marchandise en question se trouve dans un état plus primitif et par conséquent plus rapproché de l'usage pacifique et plus éloigné de l'usage belliqueux.

Quand on a déclaré ces choses contrebande, on s'est fondé sur cette thèse que, de môme que les parties sont défendues lorsque leur ensemble l'est, il faut de môme interdire les matières de ce qui est prohibé à l'état prd^ Toutefois, l'analogie n'est pas adéquate. Car, la loi qui ne poursuit que les parties d'un tout interdit, alors que ces parties n'avaient d'autre but que de former l'unité par une simple juxtaposition, ne crée par là aucune prohibition nouvelle; elle ne fait qu'empêcher que celle qui existe ne soit éludée. Au contraire, défendre des matières, qui ne peuvent composer un article prohibé qu'après un travail qui les transforme, c'est en réalité créer une nouvelle prohibition, puisque les matières sont des objets indépendants, ayant leurs buts propres, qu'il ne faut pas confondre avec ceux qui caractérisent la chose à la fabrication de laquelle elles peuvent servir mais qui n'est pas leur destination unique. Si cela est vrai en général, c'est tout particulièrement le cas à l'égard des matières premières d'articles de guerre. En effet, ordinairement l'on peut dire que leur but de servir à la fabrication de ces articles n'est qu'une minime partie de leurs buts considérés dans leur généralité. Leur signification de beaucoup prépondérante est concentrée dans leur qualité de servir aux besoins de la vie habituelle. Môme à supposer que les puissances neutres pussent se résigner à voir subordonné leur commerce avec elles aux intérêts d'un conflit étranger, il ne serait pourtant pas possible d'établir quelque limite rationnelle pour les défenses. Car, autant il est facile et simple de dire quels objets sont dans leur état achevé des armes ou munitions de guerre, autant il est difficile, disons presqu'impossible, de déterminer quelles ma-

oa d'équipement, ni, non pins, d'y laisser organiser des dépôts par les belliKéranls oa à leur disposition. Ces actes ne sont pas des faits de contrebande. Ils tombent en partie sous la catégorie des Armements et équipements interdits (y. suprà, § S3) et en partie 50US celle do Dépôts et Abus de port neutre (v. infrà, §§ 114, 122).

§ 97 — Contrebande relative et contrebande accidentelle 417

tières premières seraient destinées à le devenir. Non seulement les matières elles-mêmes sont innombrables, et dans leur catégorie se trouvent les choses les plus ordinaires et les plus indispensables à Texistence pacifique; mais encore, elles forment une chaîne infinie, dont les anneaux rentrent les uns dans les autres. Tels objets sont matières premières pour tels autres objets, ceux-ci pour d'autres encore, et ainsi de suite, jusqu'à ce que, en poursuivant la série jusqu'au bout, J'on verrait les choses les plus primitives et les plus nécessaires, de $orte qu'en fin de compte, il n'y aurait presque plus de trafic licite. Toute matière brute, à peu près, pourrait ainsi rentrer, directement ou indirectement, dans la fabrication d'articles rangés parmi les moyens de guerre. Impossible de déterminer par coinbien de mains ou de manipulations une chose devrait passer, avant sa transformation définitive en munition de guerre, pour ne pas être comptée parmi les matières premières sujettes à une prohibition logique.

Cependant, on a essayé de résoudre ce problème épineux au moyen de distinctions tracées entre les différentes classes. Ainsi, les traités des Pyrénées et d'Utrecht prohibent le salpêtre seul en laissant libres toutes les autres matières premières ; et parmi celles-ci, les plus ordinaires, notamment les métaux et le charbon, sont exemptées expressément par le second des dits grands actes. Cette distinction, dont le fondement ne pourrait naturellement être trouvé que dans la qualité du salpêtre de servir à la fabrication de la poudre (où le charbon rentre pourtant aussi), était donc peu conséquente. Elle devient déjà un peu plus conséquente dans la liste du traité anglo-russe de 1766, adoptée plus tard par la Neutralité armée, où la prohibition exceptionnelle comprend, outre le salpêtre, aussi le soufre, toujours en maintenant l'immunité des autres matières brutes. Grâce à l'extension des principes de la Neutralité armée, ces deux objets sont restés depuis lors prohibés presque partout et régulièrement, même dans les législations qui ont respecté l'immunité des matières premières en général. Il y a plus. Des législations les ont même prohibés en dépit de leur déclaration — inconciliable avec cette prohibition — de ne réputer contrebande que ce qui sert à la guerre « immédiatement », c'est-à-dire sans transformation ^

Il s'en est suivi que peu de marchandises d'usage double, peut-être même aucune, ont été prohibées en compagnie des munitions de guerre

^ Cette dernière contradiction se retrouve dans les règlements des plus modernes. Ainsi, le décret suédois du 8 avril 1854 prohibe le salpêtre et le soufre comme des produits • immédiatement utilisables aux usages de la guerre». VAUgemeint Lundrecht prussien les range dans sa liste de contrebande, tout en déclarant que « les matières qui » ne deviennent articles de guerre que par une transformation ne sont pas prohibées >. De même, les Instructions de marine françaises de 1854, renouvelées en 1859 et en 1870, prohibent le salpêtre et le soufre conjointement avec TaUlrail fabriqué pour la guerre.

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proprement dites aussi fréquemment que le soufre et le salpêtre, surtout ce dernier. Dans les traités, on ne les trouve nulle part déclarés libres expressément Et ils ne sont exclus que des listes de contrebande les plus modernes, par exemple de celles de l'Italie tant dans ses lois que dans ses traités, de celle du règlement des prises prussien de 1864, etc. Ici, le législateur semble avoir compris ce qu'il y a de contradictoire à prohiber d'une part des matières premières, quand on proclame d'autre part que les articles de guerre à l'état achevé doivent seuls être contrebande.

D'autres matières premières ont été moins souvent défendues. Les métaux ne l'ont été, en règle générale, que dans les occasions où les droits des neutres étaient particulièrement restreints. Plusieurs actes conventionnels, par exemple le Traité d'Utrecht, les exemptent expressément Le plomb paraît avoir été le métal poursuivi de prédilection ^ Parmi les autres articles de cette nature, qui ont été de temps en temps soumis aux prohibitions, surtout auparavant en Angleterre, l'on trouve le fer, l'acier, le cuivre, le laiton, et d'autres métaux rentrant dans la fabrication des armes; toutes sortes de substances pour faire la poudre, ou ses substitutions; d'autres explosifs, tels que la nitroglycérine, la dynamite, etc.

Les législations les plus modernes n'exceptent pas une seule matière brute, pas môme le soufre et le salpêtre, ni aucun métal, de la règle que toute chose qui n'est pas encore prête pour l'usage belliqueux doit être libre.

Dans la littérature, les opinions diffèrent beaucoup. Le$ auteurs anciens, même ceux qui ont voulu identifier la contrebande de guerre avec les munitions de guerre, y comptent le salpêtre. Parmi les modernes, les uns se bornent à prohiber, dans cette classe d'articles, ce seul objet et son compagnon ordinaire le soufre, les autres y ajoutent une ou plusieurs autres matières brutes (certains métaux pour la confection d'armes, des substances chimiques, etc.), soit comme contrebande absolue, relative ou accidentelle. Par une inconséquence, le charbon reste respecté môme de la part de ceux qui prohibent le soufre et le salpêtre comme matières premières de la poudre ^.

Les publicistes restés sur le terrain de la neutralité strictement juridique condamnent toutes ces contrebandes sans faire d'exception, et cela, parles mômes raisons que celles relatives à la classe précédente (cp. su;)rà^ p. 415). En effet, la notion môme de la contrebande de guerre exclut les objets qui ne servent pas à l'usage de la guerre dans leur état actuel, sans

1 Entre autres, par le Matinal of Naval Priie Law britannique et un décret suédois du 13 septembre 1855 additionnel à la liste de contrebande de 1854.

s Cp., comme représentants de ces nuances, Manning, p. 355; Heffler, § 160; Wildman^ ch. V; Bluntschli, § 803 et point 3; Galvo, § UiO; HaU, § 242; Ferguson, § 265.

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avoir besoin donc de subir préalablement quelque travail ou manipulation pour y être utilisables.

7. Machines. — Il va de soi, qu'il ne s'agit pas ici des machines de guerre. Elles sont contrebande, non pas en tant que machines, mais en leur qualité d'armes. La question est de savoir, si l'on peut prohiber encore d'autres machines, celles qui n'appartiennent pas à la catégorie des armes. Si jusqu'ici cette question n'a pu être tranchée à l'aide de nombreux précédents, c'est que la plupart des machines dont il s'agirait sont des produits d'inventions postérieures à l'époque des augmentations arbitraires des articles de contrebande, soit par les théoriciens, dans les législations nationales ou les accords internationaux.

HefTter, suivi par Bluntschli en cela — comme généralement dans ses vues quant à la contrebande qualifiée par eux de conditionnelle —, y compte les machines à vapeur ^ Et pendant la gueiTe de Crimée, les deux puissances alliées occidentales interdirent, par des défenses plus ou moins étendues, l'exportation de certaines espèces de ces machines. Mais cette mesure qui, étant limitée au territoire ou aux ressortissants, n'intervint pas directement dans le trafic étranger neutre, tombe en dehors du domaine de la contrebande internationale. Le premier pas dans la direction de faire rentrer décidément les machines dans celle-ci, paraît avoir été pris lorsque, dans la guerre de 1861-1865 aux États-Unis, le gouvernement nord-américain mit divers appareils mécaniques (matériel de poste, de télégraphe, de chemin de fer, d'imprimerie, etc.) au nombre des articles d'usage double qui devaient, selon la pratique mentionnée de la Cour Suprême de Washington, être réputés contrebande dans des cas particuliers de destination à un usage dans la guerre par l'ennemi. Il est évident que les objets ainsi saisis, bien qu'étant des plus pacifiques et indispensables aux buts de la communication tant physique qu'intellectuelle, étaient par cela môme également nécessaires à un belligérant. Seulement, il y a là un abus du terme « dans la guerre 7>, terme à l'acception double, qui peut signifier au sens plus large Yétat de guerre, et au sens restreint les hostilités et opérations purement militaires. Comme la première interprétation laisse la porte ouverte aux prohibitions infinies, quelques-uns ont, depuis, et en poursuivant ce principe arbitraire, voulu prohiber non seulement des machines quelconques utilisables dans les arsenaux et à l'équipement des flottes, mais encore l'attirail et les ustensiles les plus ordinaires du trafic en temps de paix ainsi que leurs parties (chaudières, vis, axes, etc.), en prétextant leur « utilité dans une guerre » *.

1 HeCrter, § 160; BInntschli, § 805; (sons les mêmes conditions que pour le matériel maritime, v. suprà, p. 418).

« Op. CalTo, § 1111 ; Ferguson, § 265.

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Vu Textension toujours croissaBteydaDsrindustrie,derusagedetoutce groupe d'objets, surtout des machines à vapeur qui appartiennent aux espèces employées avantageusement dans les guerres sans être des machines de guerre, le commerce neutre de ces choses ne saurait être attaqué sans que l'industrie en général en souffre. D'ailleurs, tous les instruments mécaniques pourraient être molestés sous les mômes prétextes. Si les mécanismes d'une locomotive, d'un bateau à vapeur, d'un télégraphe, etc., peuvent être interdits, comme cela est déjà arrivé, pourquoi n'interdirait-on pas tout aussi bien une moissonneuse ? Ceux-là ne sont ni plus ni moins pacifiques que celle-ci ; et ils ont tous ce trait commun, que leur but principal est absolument étranger à la guerre, tandis que, d'autre part, ils peuvent bien augmenter les ressources d'un belligérant. — Aussi, les publicistes contemporains qui ont mentionné cette contrebande, n'ont-ils approuvé que la prohibition contre les véritables machines de guerre ^

8. Houille. — Il n'en est pas autrement de cet article que de l'article précédent, auquel celui-ci appartient généralement comme un accessoire et avec lequel il est devenu, seulement de notre époque, objet de l'attention des prohibants. La houille a été déclarée contrebande sous des prétextes analogues à ceux de la contrebande des machines : celle-là comme celles-ci joue un rôle important dans les guerres, surtout sur mer, bien que sa signification principale soit pacifique, pour l'industrie, la navigation et le ménage. Aussi les tentatives de prohiber la houille ontelles rencontré une vive résistance, d'autant que cette contrebande n'est surgie que depuis le temps où l'on n'admet plus aussi facilement qu'auparavant quelque obstruction dans le trafic inofTensif neutre à cause de conflits étrangers.

Le premier pas paraît avoir été pris lorsqu'on 1854, pendant la guerre de Crimée, l'Angleterre a déclaré officiellement, comme belligérant, que la houille pouvait être traitée en contrebande « selon les circonstances •, se réservant toute décision ultérieure. Elle a réitéré cette déclaration comme neutre pendant la guerre italienne en 1859, par son décret de neutralité accompagné d'une note du i8 mai. La houille, y est-il dit, pouvait être traitée comme contrebande : la question dépendrait, dans chaque cas, des circonstances particulières, jugées par les tribunaux de prises après la saisie. Au contraire, l'Autriche laissa intact le droit des neutres, en se bornant à défendre l'exportation à ses propres sujets ; et la France et la Sardaigne proclamèrent unanimement, non seulement que la houille n'était point contrebande, mais encore que selon l'avis des deux puissances cette règle devait être considérée, non comme accidentelle, mais comme permanente. Aussi y sont-elles restées fidèles depuis; et la France a renou-

» Cp. Gessnor, p. 93; Fiore, § 1604.

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vêlé sa déclaration en 1870. L'Angleterre, de son côté, est restée à sa prohibition encore pendant la guerre de Sécession américaine de 1861- 1865. A Touverture des hostilités, le gouvernement fit connaître au parlement, que la houille deviendrait contrebande dans les cas où son transport d'un neutre à un belligérant serait de nature à faire supposer une destination hostile. Par contre, dans la guerre de 1870-1871, l'Angleterre semble avoir modifié son attitude dans la question, son industrie ayant maintenant intérêt à l'exportation et à la vente de houille anglaise en grandes quantités à la France. Le gouvernement n'y mit pas d'obstacle. Seulement, sur les plaintes du cabinet de Berlin, qui rappela à son souvenir les déclarations antérieures par lesquelles l'Angleterre avait proclamé cet article contrebande dans des das analogues, un décret britannique défendit d'exporter de la houille directement d'un port anglais à des navires de guerre français sur la haute mer, tout en laissant libres les transports aux ports de la France. Il est difficile de voir le fondement juridique de cette distinction; et la seule conclusion que puisse tirer la doctrine des différents points de vue où se sont placés les divers gouvernements britanniques à l'égard de cette contrebande, c'est qu'ils n'y sont pas au clair, ou bien, qu'ils désirent réserver la décision aux cas selon leur a intérêt ». D'autre part, l'exigence de la Prusse à la dernière occasion, que la houille fût considérée comme contrebande, ne saurait guère être prise au sérieux, puisqu'elle est contraire à la loi prussienne elle-même, qui exclut cet article de sa liste. Il faut en conclure, que la remarque faite par le cabinet de Berlin dénote plutôt le désir assez compréhensible de faire ressortir combien il est contradictoire et peu équitable, qu'une puissance prohibe comme belligérant un objet qu'elle laisse libre quand elle est neutre, ou bien, en cette dernière qualité, le poursuit ou non selon ses convenances et ses buts de profit. Il n'est guère présumable que l'Allemagne, qui ne prohibe pas la houille par sa propre législation, veuille exiger sa prohibition par d'autres États. Et dans les autres États, elle n'est pas réputée contrebande.

Elle ne l'est pas non plus d'après la doctrine. Quelques auteurs en Angleterre abandonnent aux occasions et aux croiseurs la solution de la question de savoir si la houille doit être traitée comme contrebande, a selon » les circonstances », la « destination i, la o quantité», etc. ^ Ailleurs, il est rare de trouver des défenseurs de cette prohibition ; et, alors même que par exception elle est admise, ce n'est que sous certaines conditions*. Les publicistes les plus modernes protestent contre elle, en démontrant com-

ï V. Phiirimore. § 266; Creasy, § 578; Hall, § 244.

* HelTter (§ ! 60) et Bluntschli (§ 805) veoleut prohiber la houille soas les mêmes conditions que le matériel marllime et les machines à vapeur (en cas de « secours hos- » tile » ou « inlenlion de prêter aide », etc. ; cp. suprà, pp. 415, 419).

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bien serait absurde robstniction du commerce d^une marchandise aussi indispensable à l'industrie et à l'existence que la houille: ce serait violer les intérêts les plus réguliers et respectables à cause d'intérêts irréguliers ^

L'immunité de la houille a le même fondement que celle des machines: la propriété de cet article d'appartenir aux nécessités de la vie, et son caractère essentiellement pacifique. Du reste la houille est, comme les vivres, une condition d'existence ; le but d'empêcher les moyens d'existence d'un ennemi ne justifie pas des attaques sur ceux d'un neutre. Finalement, la houille doit être libre par la même raison que le matériel maritime. La prohiber à cause de son emploi à la chaudière d'un navire de guerre, est tout aussi peu raisonnable que de prohiber la toile parce qu'elle sert aux voiles d'un tel navire*.

9. Chevaux. — Il n'est guère d'objet d'usage double, hors le soufre et le salpêtre, qui ait été aussi souvent prohibé que celui-ci. Ce sont surtout les puissances occidentales, sur l'initiative de la France, paraît-il, qui ont tenu à cette contrebande, tandis que l'Europe orientale l'a désapprouvée.

La France l'introduit déjà dans une transaction de 1655 avec les Villes Hanséatiques, la renouvelle dans les traités importants des Pyrénées et d'Utrecht dont la grande autorité la répand un peu partout, et la maintient depuis, dans un nombre considérable de conventions et de lois, qui ont été plus ou moins influencées par les dits traités, entre autres dans la fameuse ordonnance de la marine de 1681, décisive pour la politique de contrebande française, finalement dans son traité de 1778 avec les États-Unis, modèle des listes postérieures stipulées par les deux puissances avec d'autres. Le gouvernement des États-Unis introduisit cette prohibition dans sa législation par un acte de congrès de la même année , et il l'a insérée, depuis lors, dans ses conventions avec d'autres États américains.

La Neutralité armée causa un revirement. Le traité anglo-russe de 1766 ayant exclu l'article chevaux de ses prohibitions par suite du refus de la Russie de le reconnaître comme contrebande, les alliés de 1780, en adoptant la liste de 1766, l'exclurent également, et, par leur influence étendue, le firent graduellement disparaître des lois de contrebande, d'abord en