PASSAGE

Aperça historique

Autrefois, on était peu exact quant à raccomplissement du devoir de fermer le territoire neutre aux passages des troupes des belligérants. Il fut toléré, non seulement que les États neutres accordaient le droit de passage tout en maintenant la neutralité, mais encore que les belligérants le prenaient A cet égard, môme le droit souverain de TËtat à Tinterdiction était de beaucoup moins respecté que quand il s*agissait d'occupations : il fut davantage contesté et plus souvent violé. Surtout au temps où les questions de neutralité furent réglées du point de vue exclusif des belligérants, un État qui, en faisant son entrée en campagne, trouvait avantageux de passer par un pays neutre pour arriver à son ennemi, demandait le passage d'un ton menaçant, et, en cas de refus, faisait simplement passer ses troupes par les provinces, en usant de violence. Quelquefois, on ne prenait pas môme la peine de présenter la demande. On passait, surtout si l'ennemi ne pouvait ôtre atteint par d'autres voies, ou que, en tout cas, le territoire neutre se trouvait sur le chemin de la marche à sa rencontre. Aux protestations des neutres dans des occasions semblables fut cyniquement opposé ce principe : « Celui qui m'empôche de forcer » mon ennemi â la reconnaissance de mon droit, est mon ennemi, dont je » n'ai pas besoin de respecter la souveraineté ». Ainsi, en partant du point de vue unilatéral que chacune des parties belligérantes considérait

* Les occupations traitées dans cet article ne doivent pas être confondues avec celles des neutres en pays belligérant. Gomme les territoires des belligérants font partie da théâtre de la guerre, l'État neutre qui en occuperait quelque point ou partie, abandonnerait par cela même sa neutralité ; et cet abandon revêtirait particulièrement le caractère hostile du moment que les points occupés auraient quelque signification pratique pour les opérations. La partie adverse, qui y porterait ses armes, serait autorisée à traiter en ennemi toute force armée qu'elle y rencontrerait, par conséquent aussi l'État dont celle-ci porterait les couleurs. D'ailleurs cet État, en jetant une partie de ses forces militaires sur le théâtre de la guerre, se serait ingéré dans les hostilités. Mais l'acte y relatif ne rentre pas dans la catégorie des délits de neutralité ici en question et par lesquels le territoire neutre est l'objet de l'abus. Il appartient à la catégorie traitée plus bas, ch. m. art. II (§ 141).

Aperçu historique 495

sa cause comme juste, celle de la partie adverse comme injuste, on en déduisait ce principe soi-disant international, que la justice présumée en propre intérêt de côté et d'autre créait pour tous les belligérants un droit qui conférait la prétention d'une exécution violente. Le fondement adopté de cette prétention, à savoir la supposition que tout peut être juste pour celui qui le fait mais non pour son ennemi, était donc aussi illogique que subjectif. Et, une fois que les passages violents étaient tolérés sur cette base, comme un « droit » pour le belligérant, ils furent bientôt tolérés par son ennemi comme une concession par le neutre, de sorte que, jusqu'au XIXe siècle, les États étaient censés pouvoir accorder des droits de passage sans rupture de leur neutralité.

Furent surtout exposés aux passages des ti'oupes belligérantes les petits pays qui, par leur situation géographique enclavée entre d'autres États plus grands, étaient croisés par les principales routes militaii'es, et qui manquaient des forces requises pour s'opposer à l'entrée sur leurs territoires de corps d'armée puissants. Par contre, quand exceptionnellement l'État enclavé n'était pas si faible, le passage pouvait bien rencontrer de la résistance. 11 en résultait des controverses, qui conduisaient peu à peu à la concentration de la question juridique dans le prétendu droit du neutre d*accorder le passage. Un État donc, qui désirait s'assurer d'avance de ce que celui-ci lui serait concédé, ou du moins refusé à son ennemi, tâchait d'en conclure à temps une convention avec l'État neutre ^

Les grandes guerres de la Révolution française firent époque dans ces questions. Alors, du moins reconnut-on au neutre le droit de refuser le passage. Seulement, l'application de ce droit ne fut pas encore considérée comme un devoir. Môme pour les armées de Napoléon, la permission du gouvernement neutre fut demandée d'avance, chaque fois qu'il s'agissait de passer par une province neutre. Ce qui semble prouver, que la décision de la question du droit dépendait du bon vouloir de l'État souverain du territoire, et que, d'autre part, un belligérant n'était pas censé avoir le droit de se plaindre d'une faveur de passage accordée à son ennemi, à

1 Ces conventions de passage se rencontrent en grand nombre, surtout entre la France et la Suisse, depuis la fln du moyen âge jusqu'au Premier Empire. La Suisse s'obligeait à ne point accorder de droit de passage aux ennemis de la France. Lors de la Paix de Westphalie, les souverains allemands convinrent de s'accorder mutuellement ce droit entre eux, mais non pas à des souverains étrangers. Un accord analogue fut conclu plus tard entre les États de la Confédération du Rhin. Dans l'intervalle, Ton trouve entre diverses puissances des traités avec la clause de ne pas accorder des passages aux ennemis les unes des autres. Vers la fin du XVIIP siècle, des traités contiennent l'obligation des parties de ne faire passer leurs troupes par aucun pays neutre sans le consentement préalable de celui-ci. De là, peu à peu se fit jour la règle selon laquelle les passages devaient être interdits absolument. (Cp. Martens, Recueil^ t. V, p. 349 ; t. VI, p. 525.)

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moins de pouvoir fonder sa plainte sur quelque acte conventionnel. II est vrai que la décision du neutre et sa souveraineté ne furent pas toujours respectées, surtout s'il était faible et que ses possessions empêchaient un belligérant fortement armé d'atteindre son ennemi par quelque autre voie de terre aussi directe. Toujours est-il que, dans ces cas, les violations étaient réellement regardées comme telles. La marche des corps français à travers le territoire prussien en 1805 fut qualifiée de délit de neutralité. Quand la Suisse];(Ut, en 1813, traversée sans son consentement par l'armée autrichienne, et lorsque le gouvernement fédéral fut forcé, contre sa volonté, par le traité de Zurich du 27 mai 1815, à accorder des passages aux armées coalisées, les gouvernements mômes de celles-ci reconnurent en principe ce qu'il y avait d'irrégulier dans cette contrainte, bien qu'ils tâchaient d'excuser la violation comme une « exception », « vu la situation T> particulièrement grave i.

Après 1815, le principe prit consistance en vertu duquel le neutre, non seulement ne peut pas être forcé à accorder des passages, mais n'a pas le droit de le faire, parce que la permission léserait le droit de la partie belligérante contre laquelle les troupes de passage marcheraient. Il est vrai que la période entre les deux congrès, de Vienne et de Paris, n'offrit pas des occasions pour l'application de cette règle. Une telle occasion ne se présenta qu'en 1859, et encore a-t-elle été un exemple assez insignifiant Alors la Bavière, neutre dans la guerre d'Italie, permit aux Autrichiens de passer par le territoire bavarois avec des prisonniers de guerre français. Bien que cette sorte de passage ne facilitât pas directement l'attaque ou la défense, la permission a été qualifiée de contraire à la neutralité. Pendant la guerre de 1870, l'occasion se présenta pour la première fois de trancher la question juridique d'une manière claire et complète, à savoir du point de vue double de la souveraineté et de l'abstention neutres. La Belgique et la Suisse furent alors exposées, par suite de leur situation critique sur les ailes des deux parties belligérantes, aux pressions des gouvernements de celles-ci, aussitôt qu'il leur venait la pensée des avantages stratégiques de tel ou tel passage ; et l'on put constater encore une fois combien la neutralité dite « garantie » par les grandes puissances signifie peu de chose dans les moments graves. Mais les deux petits États s'opposèrent péremptoirement aux passages ; et la France déclara, qu'elle considérerait comme une rupture de la neutralité de la Belgique toute permission accordée à quelque force allemande de passer par ce pays. La Suisse, dont les Gantons de Bâle et de Schaflfhouse sont traversés par une route militaire partant du lac de Constance à l'extrémité orientale du Grand-Duché de Bade et s'étendant jusqu'à l'extrémité occidentale au nord de Bàle, et dont le Ganton de Genève est égale-

Littérature . 417

ment croisé par une route qui mène de la Savoie au centre de la France et à sa frontière du côté de l'Allemagne, interdit absolument tout transport quelconque de troupes étrangères sur les dites lignes, et ne permit aux militaires des armées belligérantes de passer le territoire de la Confédération qu'isolément et smkb porter Ikiniforme. Lorsque des troupes françaises voulurent se servir des chemins de fer suisses pour passer le territoire en corps, la tentative fut empochée, et le passage fut interdit, par suite de ce fait, môme aux militaires isolés et sans uniforme. Après ces exemples, Tinterdiction de tout passage quelconque de forces belligérantes par des territoires neutres, soit pour attaquer un ennemi soit pour se retirer devant lui, peut être considérée comme établie sans retour. Aujourd'hui, un État qui dévierait de cette règle, s'exposerait immanquablement à des plaintes et à des réclamations. Quant au droit d'un État neutre de fermer son territoire, on reconnaît que la décision et l'emploi n'en appartiennent qu'à lui-môme. Quant à son devoir d'user de ce droit contre les tentatives de passage des belligérants, l'application lui en est imposée par le droit international.

Littérature

Au temps où les passages étaient excusés, ils le furent aussi par les auteurs. Avant l'époque actuelle, plusieurs d'entre eux essaient m<>me d'en démontrer la légitimité, soit comme droit pour le belligérant d'atteindre son ennemi par les voies des pays neutres alors qu'il n'en a pas d'autres ou que les autres voies sont moins convenables, soit comme droit pour le neutre d'ouvrir son territoire à qui lui plaît et d'après ce que bon lui semble. Ainsi, cette espèce de délit de neutralité fut légitimée de deux points de vue opposés. C'est en partant de celui du belligérant, que Grotius plaide la cause des passages ; tandis que Vattel le fait du point de vue du neutre.

Selon Grotius, la nature a conféré le caractère international à la route militaire qui mène directement à l'ennemi, fût-ce môme par les possessions d'un neutre. Dès lors, le droit du belligérant de s'en servir découle du manque de toute autre ou meilleure route, et de ce que le passage est utile à ce belligérant sans ôtre nuisible au neutre. Et, conclut Grotius, c un État n'a pas le droit d'empôcher ce qui profite à un autre État sans » nuire à lui-môme ». En conséquence, tout belligérant qui combat pour une cause qui est a juste », peut exiger le passage par un pays neutre dont il a besoin, et le gouvernement neutre ne peut pas le lui refuser <lib. U, cap. U, § Xin).

L'absurdité de ces prétextes est évidente. Assurément, aucun État prudent ne ferme à l'étranger les grandes routes sur son territoire, qui

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sont internationales de leur nature parce qu'elles relient commodément des points principaux du trafic entre différents pays. Ici, l'intérêt national, non moins que Tintérôt de la civilisation, commande Thospitalité. Toujours est-il que la décision de cette hospitalité appartient à TÉtat lui-môme, qui est souverain sur le territoire, et à personne autre, c'est-à-dire en tant que les devoirs positifs envers le droit international n'en sont pas affectés. L'État neutre ne peut pas être hospitalier en opposition avec son devoir d'abstention. Non moins que les lois de la guerre, celles de la neutralité apportent des restrictions au libre exercice de la souveraineté territoriale. Si les routes qui traversent un pays d'un bout à l'autre étaient réputées internationales dans ce sens, qu'elles seraient à la disposition d'un État étranger belligérant qui les trouverait commodes pour ses plans belliqueux, et si cet État pouvait les traiter comme siennes, c'en serait fait de toute neutralité comme de toute intégrité territoriale. Dans cette hypothèse le belligérant devrait pouvoir, non seulement passer le territoire^ mais y occuper des places foiles, y construire des arsenaux et des docks,. y entretenir des dépôts militaires, juger ses prises, etc., en somme, faire du territoire neutre une partie du théâtre de la gueire. D'ailleurs, quand Grotius veut permettre les passages du moment que le neutre lui-même^ qui y prête son territoire, n'en souffre aucun préjudice, il oublie que les conditions de la neutralité ne sont pas établies à cause du neutre seul, mais de l'ordre international, et qu'il n'y est pas seulement question de ses droits, mais encore de ses devoirs. Permettre au neutre de tolérer chez lui tout ce qui ne lui porterait pas préjudice, ce serait supprimer ei> général tous ses devoirs d'impartialité et d'abstention. En effet, la plupart d'entre eux (défenses d'enrôlements, d'armements, d'expéditions navales,, etc.) lui interdisent ce qui ne lui causerait aucun dommage. C'est que le but de l'abstention neutre n'est pas l'État neutre mais la neutralité. Finalement, en appuyant les prétentions des belligérants sur la • justice > de leur cause, Grotius fonde le droit de guerre sur une base subjective. Jusqu'ici, aucun belligérant n'a pris les armes sans prétendre que sa cause fût juste et celle de son ennemi injuste, et les prétextes n'ont jamais fait défaut. Pour juger leur validité et rendre le fondement de Grotius pratiquement applicable, il faudrait une autorité au-dessus des nations *.

L'erreur de Grotius a été renouvelée par quelques-uns de ses successeurs, notamment par Wolff et Vattel *. Ce dernier reconnaît, il est vrai, à

1 Contre TasserUon de Grotins que le passage est un droit de belligérant, il a ét^ remarqué avec justesse, déjà il y a plus d'an siècle, que la meilleure preuve contre rexistence de ce prétendu droit, c'est qu'on ne Ta jamais fait valoir envers un neatrepuissant (Gallanl, part. I, cap. VII).

» Wolff, §§ 687-689, 704; Vallcl, §§ H9.I3I, 134-135.

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la différence d« Grotius, que TÉtat neutre, souverain sur son territoire, ne saurait, règle générale, être forcé contre sa propre volonté à y accorder des passages aux belligérants. Ceux-ci doivent en demander la permission (§ 120). Seulement, la permission ne doit pas être refusée pour un passage qui est « innocent d (§ 119) et demandé a pour de justes » causes » (§ 135). Vattel veut bien admettre, que « c'est au maître du terri- 0 toire de juger si le passage est innocent b, que <t dans tous les cas d douteux il faut s*en rapporter à ce jugement du maître et le souffrir », et qu* a il est très difficile que le passage d'une armée soit entièrement » innocent » (§§ 119, 122) ^ Mais sous la dénomination de Tinnocence Vattel entend alors, outre la « juste cause », que le passage des troupes n'amène point de maux ni de dommages aux provinces traversées (ih,), ni non plus de danger ou de crainte, soit d'excès (§ 123) soit que le pays ne devienne le théâtre de la guerre (§ 129) *. Par contre, il ne semble pas venir à l'esprit de Vattel que la neutralité elle-même, en tant qu'état juridique, serait rompue par les passages. Pourvu seulement que ceux-ci soient accordés, et que l'État neutre veuille bien se soumettre à leurs inconvénients, dommages et dangers, la partie adverse dans la guerre, contre laquelle les troupes de passage marchent, n'a point lieu de s'en plaindre, que des causes de refus aient existé ou non (§ 127) ^ ; et Vattel considère les troupes belligérantes comme des touristes particuliers, qu'il faut bien recevoir lorsqu'on vit en paix avec leur nation (§ 119). — Le défaut principal de Vattel est toujours sa manière de voir subjective. Il juge les

* Toatefois, VaUel excepte de ceUe règle «les cas d'une extrême nécessité», ainsi que • les cas très rares où l'on peut faire voir, de la manière la plus évidente, que le > passage demandé est absolument sans inconvénient et sans danger >. Dans ces cas, il laisse le belligérant passer de force et malgré le relus du souverain (§ 122). Comme cependant Vattel avait, auparavant, dénié au belligérant le jugement de la question de l'innocence et des inconvénients, ainsi que celui relatif aux limites dans lesquelles le refus du souverain pourrait être justiflé, on se demande qui appréciera, dans les cas cité.s « l'extrême nécessité » et « le manque absolu d'inconvénient et de danger ». Selon le principe de Vattel, ce serait le neutre; et pourtant, c'est précisément contre le refus du neutre que Vattel veut faire valoir les dites raisons, à l'aide desquelles le passage pourrait avoir lieu avec violence. La contradiction ne reçoit aucune solution satisfaisante.

' Vattel donne d'amples conseils concernant la meilleure manière d'éloigner ces dangers et ces craintes, en prenant des précautions; mais alors il retombe fatalement dans le prétendu « droit de nécessité », qui les rend illusoires et encourage le passage de force dans le cas où il ne plairait pas au belligérant de se soumettre aux conditions (§§ 124- 125).

* Ici, Vattel dévoile un de ses côtés les plus faibles : la licence. Il estime, qu'il y a surtout lieu pour TÉtat neutre de ne point refuser un passage demandé, s'il était obligé de soutenir le refus les armes à la main, et que, d'autre part, un État faible, menacé par le belligérant contre lequel les troupes passeraient, ferait mieux de refuser le passage (§ 128). Donc, aux yeux de Vattel, qui intitule pourtant son ouvrage • Droit des gens », menace vaut titre.

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questions, non pas du point de vue de Tétat juridique de la neutralité qui interdit Tabus du territoire neutre pour les buts de la guerre, mais du point de vue de Tagrément du neutre ou de la « nécessité » pour le belligérant. Il est inutile de remarquer ce que signifieraient, dans la logique des belligérants armés devant les frontières neutres, des expressions aussi élastiques que <r nécessité », passage c absolument sans inconvéj nient», c dont Finnocence est évidente », etc., et combien il serait facile à un État neutre de prêter à une puissance amie du secours contre l'ennemi sans s'exposer soi-même, s'il pouvait ouvrir son territoire aux armées de celle-là en se réservant le jugement sur le caractère inoffensif de cette mesure.

Encore longtemps après l'époque de Vattel se rencontrent ces mômes abus du principe de la nécessité, bien que sous des formes un peu mitigées ^

Ce sont encore les règles subjectives de Vattel, que l'on retrouve chez les jurisconsultes anglais et américains (Scott, Kent, Wheaton, etc.) qui persistent à soutenir le principe que a le passage est une simple question » d'inconvénient pour le neutre mais non pas d'injustice contre la partie » belligérante adverse »... a Celle-ci ne peut s'en plaindre ; car il dépend » du bon vouloir du neutre, souverain du territoire, de concéder ou refti- » ser : sa neutralité n'en est pas atteinte ». Môme quelques auteurs allemands, entre autres G.-F. de Martens, ont adhéré au principe de Vattel de laisser au neutre le jugement de la question de a l'innocence » du passage*.

Se borner à reconnaître ainsi au neutre le droit de la concession, en refusant au belligérant celui de la réclamation, était bien un premier pas. C'était du moins respecter la souveraineté territoriale. Mais ce n'était pas encore maintenir la neutralité.

La doctrine contemporaine n'approuve pas ces demi-mesures, ces principes relâchés. Selon elle, le passage est une question de devoir d'abstention et non pas d'opportunité pour le neutre ou le belligérant Ce n'est point assez, que le droit d'interdiction du souverain du territoire ne souffre aucune restriction. Un État qui laisserait passer des forces belli-

^ Ainsi, Saalfeld donno à un belligérant, dont autrement la ligne de retraite serait coupée^ le droit de passage en cas de « nécessité urgente », môme Indépendamment de la permission du neutre, mais en ajoutant que celle-ci doit être demandée « si faire se • peut » (§ 1)1), et que le belligérant doit se soumettre à toutes les garanties prescrites: désarmement, séparation des corps, escorte, défense de se munir d'articles de gaerre, etc. (§ 120).

« Kent, p. 305; Wheaton, § 8; Twiss. § 218; Robinson, t. lïl, p. 353. — G.-F. de Martens, § 310.

Littérature 501

gérantes par son territoire, ne serait plus neutre, et la partie qui en serait lésée, aurait le droit de le traiter comme ennemi ^

Abandonner la décision au neutre, c'est le délivrer d'un devoir pour remplacer celui-ci par un droit capricieux. Les passages sont interdits, non pas à cause des neutres, mais de la neutralité.

Quelquefois, Ton a voulu excuser les passages quand TÉtat neutre pouvait, pour les accorder, s'en rapporter à quelque léffislatian, ou à une convention, ou bien au fait que la faveur avait été accordée aux deux belligérants.

Klûber estime qu'une convention, conclue sans prévision de la guerre, rend la permission du passage légitime. Bluntscbli s'y associe, en y ajoutant le cas où la constitution ou une servitude d'ordre public imposeraient à l'État neutre l'obligation de tolérer le passage *. Mais il est évidente qu'un État qui insérerait dans sa législation une disposition équivalant à une rupture éventuelle de la neutralité, conmiettrait par cela la môme faute que l'État qui la romprait actuellement, et s'exposerait aux mômes conséquences. Une constitution, une loi de tel État, ne sauraient passer avant le droit international dans les rapports internationaux. Et un traité de passage, comme du reste tout traité quelconque, n'est valide qu'entre les contractants : il ne lie pas un État tiers dont le droit comme belligérant en serait lésé. Au cas môme que le traité fût conclu avant la guerre, cet État belligérant, qui n'y avait aucune part, regardera de plein droit le passage comme tout aussi contraire à la neutralité que si le traité n'existait pas, et il traitera en ennemi le neutre qui avait légiféré au delà de sa compétence.

Selon l'opinion d'un auteur contemporain, le passage doit ôtre réputé innocent du moment qu'un traité, conclu avant la guerre, en aurait concédé le droit à un État, dont les possessions seraient situées de manière à rendre nécessaire le passage du territoire étranger pour arriver d'une des possessions à une autre. Si cet État a reçu la permission de laisser ses troupes traverser le dit territoire déjà pendant la paix, par exemple pour le service de garnison, le passage ne doit pas lui ôtre interdit non plus lorsqu'il devient belligérant ; a car il serait difficile de distinguer les pas-

1 V. HefTier, § 147; Haatefeaille, Ut. V, ch. 1 ; Woolsey, § 171; Bulmerincq, § Oi; Halleck, p. 517; Blanlsclill, § 770; Calvo, §§ 1073-1075; Field. sous § 957; Hall, § 219; Flore, § 1549.

' Kluber, § 281; Bluniscbli, § 771. ~ Ce dernier elle, comme exemple, les obligations mninelles de concessions de passage contenues dans les pactes qui lient les États d'un confédération. Naturellement, un accord semblable peut être légitime, mais seulement à la condition que le pacte fédéral rende en même temps l'état de guerre et de neutralité commun aux États membres de la confédération, de telle sorte que la neutralité serait toujours exclue pour l'Étal qui accorderait le passage.

502 Liv. II, Div. III, Ch. II, Art. III — Passage

» sages de garnison d'avec ceux de guerre, et ceux-là étant devenus une » habitude ou assurés par traité, Ton ne saurait équitablement considérer » leur continuation comme contraire à la neutralité ». Toutefois le même auteur ajoute, que Tadmissibilité de ce principe doit dépendre des circonstances (du nombre des troupes, etc.) et que son application ne peut être toujours égale * . — Ces subtilités nous semblent plus ou moins étrangères à la réglementation juridique, et, de plus, propres à l'éluder. Qui déterminera, dans chaque cas spécial, la nature des a circonstances » qui pourraient rendre légitime un passage autrement illégal ? et quel serait le nombre des troupes permis ? D'ailleurs, sous ces rapports les habitudes et conventions de la paix peuvent d'autant moins légitimer un acte contraire à la neutralité pendant la guerre, que tous les devoirs d'abstention neutre sans exception sont d'une catégorie qui n'existe pas en temps de paix. Ainsi donc, si un État neutre a accordé, avant la guerre et sans égard à elle, un droit de passage pour des transports et des dislocations, militaires mais pacifiques, ce droit cesse aussitôt que la guerre éclate, pour autant qu'il serait appliqué en faveur d'un belligérant. Il ne saurait être question, alors, de quelque difficulté pour faire la distinction entre les passages de garnison et ceux de guerre, puisque tout passage de troupes d'un belligérant se fait en vue de la guerre, d'une manière ou d'une autre.

Quelques publicistes plutôt anciens, qui en principe veulent donner aux neutres le droit de concéder ou de refuser le passage, exigent pourtant que la concession ou le refus se fassent également aux deux belligérants, si ceux-ci ne se trouvent pas dans des circonstances essentiellement diverses *. D'autres, qui ne reconnaissent pas en général aux neutres le dit droit facultatif, le font cependant comme une exception pour le cas où la concession ou le refus auraient lieu également des deux côtés *. Ces publicistes oublient que l'égalité, soit dans la concession soit dans le refus, deviendrait toujours plus ou moins illusoire, puisque les avantages et désavantages ne seraient pas les mêmes dans leurs résultats des deux côtés, vu les différences des situations ; et que, plus encore, ce n'est en

1 Hall, § 219.

* WolfT, § 689; VaUel« § 126; Wheaton, § 8; Pliillimore, § 153; Twiss, § 218.

* Qaelquefois, les deux prétendus fondements pour excuser des passages autrement illicites, à savoir la convention préalable et la concession bilatérale, sont combinés. Ainsi, Manning estime que, sans un traité conférant le droit de passage, le belligérant ne saurait l'exiger, ni non plus le neutre l'accorder autrement que des deux côtés (pp. 245, 249). G.-F. de Martcns, posant en règle générale que le neutre « conserve, à défaut de traités, * la pleine jouissance du droit de défendre ou d'accorder tout passage ou séjour de trou- » pes étrangères », ajoute que « IMnégalHé même qu'il observerait à cet égard n'emporte- » rait pas toujours la violation de la neutralité, si elle s'observait déjà en temps de paix > ou était fondée sur des traités généraux, conclus antérieurement à la rupture > (§310).

réalité que l'un des belligérants et non pas l'autre, qui se trouve dans les conditions qui puissent occasionner la demande du passage de tel territoire, ou auquel il pourrait être question de l'accorder. Dans aucun cas deux parties en guerre n'auraient motif pour demander simultanément, et avec les mômes avantages, la faveur de traverser le môme territoire. L'on ne saurait qualifier d* « égalité » que le neutre, après avoir accordé la demande de l'un des belligérants de le traverser, offre la même faveur à l'autre belligérant, alors que celui-ci ne peut évidemment pas s'en servir avec le môme profit. Encore le pût-il, que le territoire ainsi ouvert aux années des deux belligérants aurait cessé par cela même d'être neutre. En outre, et indépendamment de ces conséquences pratiques, la concession du passage resterait toi^yours en cette qualité un acte contraire à la neutralité, comme impliquant une faveur dans la guerre, doublement coupable du moment qu'elle serait accordée des deux côtés ; en effet, ouvrir le droit de passage aux deux parties belligérantes, c'est rompre la neutralité à l'égard des deux. Aussi la doctrine contemporaine ne reconnaîtelle plus, que la concession bilatérale pût effacer la culpabilité d'une permission de passage K

§ 117 — Interdiction

L'État neutre ne doit accorder à aucun des belligérants quelque passage sur le territoire neutre avec des troupes ou du matériel de guerre.

Les possessions d'un État neutre sont quelquefois situées entre celles de deux parties belligérantes, de telle manière que les forces de celles-ci pourraient difficilement, ou ne pourraient d'aucune façon, s'atteindre les unes les autres sans passer le territoire neutre. Mais, quand même cette situation empêcherait l'engagement des hostilités, les chemins conduisant à l'ennemi étant fermés de côté et d'autre, il n'est permis, ni à l'État neutre, tant qu'il reste tel, de laisser passer son territoire par quelque force belligérante, ni non plus à aucun des belligérants de l'y faire passer. Le territoire neutre, impliqué dans les hostilités et changé en théâtre de la guerre par suite de la présence d'armées belligérantes, sortirait par là de l'état de neutralité, puisque cet état renferme précisément celui de rester en dehors du domaine des hostilités. Le caractère d'appui aux opéraiions ne saurait même être enlevé à la concession du passage par

> V. Helîier. § 147; Woolsey, § 171 ; Creasy, § 532; Fiore. § 1548; elc.

504 Liv. II, Div. III, Ch. II, Art. III — Passage

le fait que le pays neutre séparait les belligérants, mettant ainsi obstacle à leur rencontre, ou bien les obligeant à des détours. Les difficultés qu'éprouveraient les belligérants en cherchant d'autres voies, ne seraient pas objectivemeijt déterminables par les lois de la neutralité ; et elles ne regardent pas celle-ci, elles sont des questions de la stratégie. D'ailleurs, il est rare de trouver aujourd'hui un État qui, comme par exemple la Suisse, ne pourrait pas être atteint, par un belligérant non voisin, par mer et sans que quelque pays neutre soit traversé. Or si, en suite du principe ici établi, un tel État ne peut être attaqué par une puissance dont les possessions ne toucheraient pas aux siennes, à moins que (juelque État limitrophe ne soit entraîné dans le conflit; et si, par conséquent, ce conflit est forcément renvoyé à l'arbitrage en cas que les pourparlers à l'amiable échouent, l'on ne saurait voir là ni un mal ni même un inconvénient.

Il en suit, que tout État neutre a le droit et le devoir de défendre et d'empêcher que la moindre force belligérante ne mette le pied sur son territoire ou n'en traverse même la plus petite portion. Son droit à cet égard est fondé sur sa souveraineté et sa prétention légitime de tenir le territoire exempt de l'inquiétude et des irrégularités de la guerre. Son devoir est fondé sur celui de ne prendre aucune part à celle-ci. Si un belligérant tentait de passer en dépit de la défense, le gouvernement neutre, dont le territoire serait ainsi violé, devrait s'y opposer de toutes ses forces. En cas d'hostilités ouvertes, il se trouverait en état de guerre avec l'envahisseur. Si au contraire le belligérant essayait d'obtenir une permission, le refus s'imposerait de lui-même. Encore la tolérance passive de la part du neutre équivaudrait-elle à la rupture de la neutralité '.

* Cp. suprà, p. 2J01, n. i. — Fiore veul exempter TÉlal neutre du devoir de s'opposer de vive force à ud passage qu*il ne serait pas en mesure d*empècher; et il estime qa'en pareil cas une protestation sufOrait pour exclure toute responsabilité (§ 1549). Le savant publiciste italien se contredit pourtant et se corrige lui-même. En eiïet, après avoir dé* claré (p. 433) que la faiblesse dispense le neutre môme de la résistance^ il se borne plus loin (p. 431) à le dispenser des conséquences d'une contrainte subie. C'est là un principe plus rapproché du règlement contemporain. Ce principe est mieux exprimé par Heffler, qui déterminé la contrainte comme celle d'une force supérieure (§ 147). Toutefois il manque, encore ici, l'observation que même la violence d'une force supérieure n'excuse aucune concession de passage, mais seulement le fait d'un passage auquel le neutre s'est d'abord opposé de toutes ses forces. Si les neutres pouvaient couvrir les abus de leurs territoire?, en prétextant leur faiblesse mais sans avoir fait un usage sérieux de leurs moyens de défenfe, la neutralité territoriale ne serait qu'un vain mot. Mên^e le plus

§ 1 18 — Objets de la défense 505

§ 118 — Objets de la défense

Sous la dénomination des troupes et du matériel dont le passage est interdit selon le paragraphe précédent, on comprend toutes les personnes et choses appartenant à l'organisation militaire d'un belligérant, et ses prisonniers de guerre, mais ni les malades et blessés et leurs gardes, ni non plus le matériel des ambulances.

La raison principale de la défense des passages consistant dans la nécessité d'empêcher remploi des territoires neutres pour transporter des moyens de guerre au théâtre des hostilités, l'interdiction s'applique à tout personnel et matériel qu'un belligérant aurait besoin d'y conduire. Le personnel ainsi interdit comprend, non seulement les combattants, mais encore les autres fonctionnaires qui relèvent de l'armée ou de la marine militaire, sauf les malades et blessés ainsi que leur suite nécessaire. Quand même ce personnel ne serait pas complètement organisé à l'heure du passage, il est considéré comme militaire du moment que le passage viserait à le conduire au théâtre des hostilités pour y servir contre l'ennemi. Le matériel interdit comprend, outre la contrebande de guerre, tout objet destiné aux opérations ou à l'usage de leur personnel, excepté les choses appartenant au service des malades et blessés ou à leur train indispensable.

Encore pour le transport de prisonniers de guerre, le territoire neutre doit- il être fermé; car, tant que dure l'état d'hostilité, ils relèvent juridiquement du champ de guerre, et l'action de les conduire en sûreté est un acte de guerre, un transpoi*t militaire belligérant *.

Les malades et blessés du champ de bataille, qui ont été reconnus incapables de servir après guérison, ou qui se sont obligés à ne pas reprendre les armes pendant la durée de la guerre (neutres en vertu de la Convention de Genève du 22 août 1864, art. 6), passent librement, avec leurs convois, trains et gardes, personnel et maté-

faible État doit s'opposer, les armes à la main, aux passages violents, tout comme à une autre attaque quelconque contre son territoire. S'il est écrasé par une force supérieure, il est libre de responsabilité, mats seulement après avoir résisté autant qu'il pouvait.

» Cp. Vatlel, § 132; Neumann, p. 140; Calvo, § 1073.

506 Liv. Il, Div. III, Ch. Il, Art. III — Passage

riel. Il est vrai qu'aucun État neutre ne saurait être obligé, contre sa volonté, à leur accorder libre passage, et que le respect de sa souveraineté, exige que la permission en soit préalablement demandée. Mais il est clair que cette permission n'est jamais refusée — sans des raisons de politique supérieure ou d'une gravité toute exceptionnelle — par aucun gouvernement qui tient à être considéré comme humain et civilisé, surtout si les circonstances sont telles, que le passage favoriserait, d'une manière évidente et à un degré sensible, la diminution des maux et des souffrances inutiles des victimes de la guerre. Gela à supposer, bien entendu, que les convois soient strictement limités à celles-ci et à leur suite, et qu'aucun abus de la dite permission ne soit commis en vue de laisser passer simultanément des personnes ou des choses interdites selon ce paragraphe. C'est aux autorités neutres d'y veiller*.

On a proposé de laisser le passage libre aux militaires qui n'arriveraient pas en troupe armée, mais isolés et sans armes *. Cependant, il serait souvent difficile de décider ce qui doit être réputé « isolé » ou non ; et l'on éluderait facilement la loi. Ainsi, un nombre illimité d'officiers, dont la signification militaire pour la guerre serait au moins aussi grande qu'un régiment de troupes armées, pourraient se rendre au champ des hostilités par le pays neutre en observant seulement la précaution de ne pas porter leurs armes et en feignant de ne pas être en compagnie. C'est encore ici le lieu de constater une fois de plus, combien sont illusoires ces subtilités par lesquelles certains auteurs croient pouvoir rendre la loi plus équitable en la rendant moins nette. Dans l'espèce, à moins de prêter aux abus, elle ne peut que défendre simplement, sans restriction ni réserve, le passage à tout militaire au service belligérant, sans avoir égard à son habillement, à son équipement, au nombre, à la

^ Cp. Bulmerincq, § 92, p. 358. — Ce principe fut particalièrement soutena par le cabinet de Berlin dans la campagne de 1870-1871, lorsqu'un passage par la Belgique avec des blessés allemands fut demandé, mais fut refusé par le gouvernement belge après que le gouvernement Trançais avait déclaré qu'il on regarderait la concession comme une rupture de la neutralité. On a voulu excuser ce refus par la raison que la concession eût facilité aux armées allemandes des transports militaires sur les autres lignes qui reliaient le Ibéàtre de la guerre à l'Allemagne (v. Hall, § 219). Mais c'est 1^ une manière de faciliter trop indirecte pour empiéter sur le principe de la neutralité des malades et blessés. Il est certain que même sur le champ de bataille, oti cette nea- Iralité est de nos jours si respectée, elle facilite aux belligérants bien des charges, qui autrement rendraient plus difflciles les opérations et Tarrivée des renforts.

* V. Neumann, p. 140.

§ 1 19 — Passages par terre et par mer 507

manière de voyager, etc. — Autre chose est rappllcalion de la loi. De même que toute autre mesure de police de cette nature, qui exige une surveillance attentive, cette règle ne pourra jamais, dans la réalité, être mise en pratique dans tous les détails avec une exactitude si minutieuse, qu'il ne puisse arriver que quelque militaire isolé d'un belligérant se glisse par ci par là au delà de la frontière sous un déguisement quelconque. Par cela, comme en matière de lois douanières, où les difficultés d'application ont Tefifet de maintenir le métier de contrebandier, la règle n'est pas annulée. D'ailleurs, quant au nombre surtout, il n'existe pas plus de raison d'y avoir égard ici que lorsqu'il s'agit des services de transport contraires à la neutralité. Il a été observé, à bon droit, que le transport d'un seul militaire au théâtre de la guerre peut être décisif pour le résultat de la campagne (cp.suprà, § 105,2, pp. 464-465). Or, son passage le plus direct pour y arriver peut l'être tout autant. Et la difficulté de la surveillance est la même dans les deux cas.

§ 119 — Passages par terre et par mer

Le passage par la mer territoriale, soumise à la souveraineté d'un État neutre, suit les mêmes lois que le passage par ses provinces de terre ferme.

La nécessité de tenir les préparatifs de guerre éloignés des possessions d'un État neutre est naturellement la même partout où règne sa souveraineté. Il existe à cet égard d'autant moins de raisons valables pour établir une distinction entre le territoire continental et le territoire maritime, que la concession du passage pour une flotte peut avoir, le cas échéant, la même signification comme aide belliqueuse que le passage d'une armée. Se servir des eaux neutres pour la guerre, n'est pas plus conforme au principe de la neutralité que se servir du sol neutre.

Cette analogie entre les deux éléments soumis à une seule et même souveraineté, est si simple, qu'il serait même superflu de la relever, ne fût-ce que la doctrine a quelquefois distingué entre les passages sur terre et les passages sur mer, en traitant ceux-ci avec une plus grande indulgence K — Cette inconséquence ne peut être

* KeDt, tout en laissant aa neutre le cboix entre la concession et le refus du passage tant par mer que par terre, réputé le passage maritime plus innocent (p. 305). T^iss admet le libre choix du neutre seulement par terre, et pense que le belligérant peut exi-

508 Liv. II, Div. m, Ch. Il, Art. III — Passa^çe

expliquée que comme un reste de l'usage licencieux d'autrefois, de régler le droit des neutres sur mer d'une manière moins consciencieuse que sur terre, parce que c'est plus difficile d'y/atrc valoir le droit. Ce mobile se trahit surtout chez Galvo, qui du reste exprime à cet endroit des idées qui appellent d'énergiques protestations, tant à cause du danger auquel elles exposeraient la souveraineté maritime des États, qu'à cause de la singularité des raisons alléguées. Calvo estime, qu' « un navire de guerre qui se dirige vers » les côtes ennemies peut traverser les eaux neutres sans en violer » la neutralité », et cela, parce que : 1^ l'État riverain ne peut pas « protéger matériellement, au moyen de navires et de forts, toute » l'étendue de ses mers juridictionnelles » ; que 2<» « le fait de navi- T> guer ne constitue pas intrinsèquement un acte dommageable » ; qu'enfin 3^ « il est difficile d'interdire un simple passage aux vais- » seaux belligérants, qu'il est d'usage d'admettre dans l'intérieur » des ports et des rades militaires » (§ 1076).

Aucun de ces motifs ne soutient un examen sérieux. Quant au premier, remarquons que si le passage par les eaux neutres devait être permis parce que le belligérant peut le forcer, en bravant les moyens de défense de l'État riverain, le passage forcé par terre pourrait être excusé par la même raison, du moment que le neutre, comme c'est presque toujours le cas, serait trop faible pour barrer le chemin à des forces belligérantes supérieures. Et pourtant, Calvo lui-même a reconnu, deux pages plus haut (§ 1074), l'absurdité de telles excuses. En général, si les belligérants n'étaient tenus de respecter d'autres droits neutres que ceux que les États neutres peuvent faire valoir militairement, c'en serait fait de la neutralité de la plupart des États. Comment, par exemple, la Belgique et la Suisse eussent elles pu faire valoir leurs interdictions de passage contre la France et l'Allemagne dans la guerre de 1870-1871, si la seule force physique avait dû déterminer la validité de la défense ? Et comment qualifier de coupables, comme le fait pourtant le droit

ger la traversée par les eaux (§ 218). Galvo {% 1076), Greasy (§ tl49), etc., considèrent le passage par mer comme licite, tandis qu'ils qualifient celui par terre d'illicite. Bluntsctili (§ 772) et Fiore (§ 1550) partagent cette opinion, tout en reconnaissant an neutre le droit d'interdire le passage même par ses eaux. — Ferguson veut fonder le prétenda droit d'un accès du territoire maritime sur VexternloriaUtè des navires de guerre (§ 256f pp. 447'«M§). C'est là une coofusioa évtdeiHe des noilons. L'exterritorialité ne renferme qu'une exemption de la juridiction étrangère, non pas le droit de pénétrer sur le territoire étranger.

§ 119 -- Passages par terre et par mer 509

international, les passages forcés, si Tacte devenait légitime par le fait que le neutre ne possède pas des moyens suffisants pour s'y opposer? — Quant au second motif de Calvo, que « Xefait de naviguer ne con- » stitue pas intrinsèquement un acte dommageable », il faut dire que ce motif souffre moins encore l'analogie, établie par Fauteur luimême, avec le passage par terre qu'il interdit ; car, le fait de marcher ne constitue pas, non plus, « intrinsèquement > un acte dommageable. La marche est une action inoffensive en elle-même mais qui devient coupable du moment qu'elle se fait par des troupes belligérantes à travers le territoire d'un neutre : il en est de même de la navigation par ses eaux. — Enfin, le troisième motif de Calvo, à savoir qu' « il est d'usage d'admettre les vaisseaux belligérants > dans l'intérieur des ports et des rades militaires », se départit positivement de la réalité. L'usage ne les y admet i>a5 dans des buts militaires, ou même en général hors les cas de détresse, comme on le verra plus loin (§ 122), et cela, précisément par la même raison que celle de l'interdiction de leur passage par la mer territoriale.

Quelques jurisconsultes anglais, s'appuyant sur la pratique de leurs tribunaux de prises, allèguent comme raison pour ouvrir les eaux neutres aux passages, que ceux-ci n'y font aucun dommage, comme il peut au contraire arriver avec les passages qui traversent l'intérieur des provinces ^ C'est là, évidemment, s'attacher à des considérations d'ordre secondaire au lieu de regarder la question principale. Gomme il a déjà été relevé plus haut (v. pp. 500-501), l'interdiction des passages n'est pas fondée principalement sur l'avantage ou le désavantage des neutres, mais sur la neutralité comme ordre international; elle est imposée pour empêcher les abus des territoires neutres dans des buts de guerre, et non seulement pour épargner aux États pacifiques des maux et des inconvénients. — Aussi plusieurs publicistes contemporains, du point de vue objectif, ne font-ils aucune distinction entre les passages sur la terre ferme et par les eaux, mais les interdisent sans réserve partout où s'étend la souveraineté de l'État neutre '.

Cette interdiction n'apporte aucune restriction à la règle que le passage est libre par des détroits qui unissent des mers libres. Ces détroits sont — indépendamment de leur largeur et des distances

ï V. Twiss, § 218; Creasy, § 549; Robinson, t. III, p. 332. ' V., par exemple, Woolsey, § 171; Bulmerincq, § 92, p. 353.

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qui autrement pourraient donner lieu à un pouvoir territorial sur eux — exceptés de la souveraineté des États riverains, en guerre comme en paix, et cela, en vertu du principe qui protège la liberté des grandes routes maritimes et de leurs communications. Comme par conséquent les détroits de cette catégorie ne font pas partie des eaux neutres, quand même ils y appartiendraient selon la règle générale qui régit l'étendue des mers territoriales, le droit à leur passage n'implique aucune diminution de la validité du principe, qui interdit le passage de tout territoire maritime neutre par les belligérants. Si, par exception, même un tel détroit international reste fermé aux navires de guerre étrangers (y compris ceux de belligérants) pendant la paix ou la neutralité de TÉtat riverain, comme c'est le cas par exemple avec le Bosphore, l'interdiction n'est pas de droit international, mais puise sa source dans la convention ou la prescription, ce qui prouve précisément que d'après le droit international général elle n'existe pas *.