INTRODUCTION HISTORIQUE
Le principe de la neutralité appartient aux temps modernes. C'est seulement au milieu du XVI® siècle que l'on voit apparaître une véritable réglementation de la situation des États neutres en temps de guerre. Le commerce international, jusque-là monopolisé par les com7 munes ou par des corporations privées, devient alors l'objet d'une attention séiwrase et de l'intervention positive des États eux-mêmes et de leurs gouvernements. Ils y sont poussés par le désir relativement récent de la colonisation; et les buts de celle-ci les obligent à soumettre, môme en temps de guerre, le trafic universel à des lois plus claires que les usages jusqu'alors suivis et pour la plupart non écrits.
Cependant, la notion de la neutralité resta obscure et indécise jusqu'au XVII® siècle. Depuis lors, elle n'a pu être éclaircie que graduellement, au fur et à mesure du développement de la conscience juridique des peuples, ainsi que de la Régularisation de l'état de guerre au moyen de lois précises. Mais, par suite de la nature compliquée de la conception même de la neutralité, ainsi que de l'élasticité et de l'ambiguité des principes qui y sont relatifs, ceux-ci n'ont pu être établis que par l'effet de luttes continuelles d'opinions flottantes et contradictoires. Aujourd'hui encore, malgré leur importance toujours croissante, leur détermination fait l'objet de controverses nombreuses.
D'un autre côté, l'importance même des lois de la neutralité a rendu plus nécessaire que jamais de les fixer exactement. Les pro-
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blêmes qu'elles soulèvent deviennent de la plus haute gravité à raison de la solidarité des nations et de leur dépendance réciproque, et, par suite, de la nécessité toujours plus grande pour chaque État pacifique de prendre, en cas de guerre entre d'autres nations, les mesures propres à sauvegarder ses intérêts et sa considération ainsi qu'à maintenir ses relations avec l'étranger malgré les perturbations qui résultent des hostilités.
La difficulté pour les nations de s'entendre sur les règles de la neutralité ayant, ainsi que la diversité des opinions à ce sujet, son origine et sa cause surtout dans des événements historiques, l'étude des droits et des devoirs des neutres doit être précédée d'un coup d'oeil sur l'origine et le développement histonque de la notion et des principes fondamentaux de la neutralité.
Ce développement ne commence réellement qu'avec l'établissement de lois pour les neutres, à l'aide des règles maritimes, vers la fin du moyen âge. Dès lors on peut distinguer trois périodes : la première allant jusqu'à la Neutralité armée, la seconde de là au Congrès de Paris de 1856, et la troisième comprenant l'époque actuelle.
La neutralité, comme principe de droit, était à peu près inconnue aux peuples anciens. On prêtait peu d'attention à la situation des États neutres en temps de guerre, ainsi qu'à leurs droits et à leurs devoirs, ou, du moins, on ne les envisageait pas à un point de vue juridique. La guerre elle-même était encore un acte de pure violence, un état de choses sans lois, dans lequel on considérait comme permis tout ce que l'on pouvait accomplir par la force. Or, le principe de la neutralité présupposant la réglementation de la guerre, il ne pouvait alors en être question. Gomment les principes d'impartialité, d'abstention et de respect auraient-ils pu être imposés et appliqués par les belligérants et contre eux, lorsque tout ce qui touchait à l'état de guerre n'était soumis à aucune loi ? La neutralité et la réglementation de l'état de guerre reposent précisément sur le même piincipe, à savoir que la guerre n'est qu'un ultimum remedium juris. Il suit de ce principe que la guerre doit être assujettie à des lois déterminées. De celles-ci naissent, même pour les États non belligérants, des règles ayant pour but d'empêcher que l'application des lois de la gueire ne soit entravée par eux et qu'ils ne souffrent eux-mêmes injustement de la rupture de la paix. En l'absence de telles règles, il ne pouvait
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exister ni neutralité, ni neutres. Celui des États non belligérants qui ne prenait pas parti pour un belligérant, était contre lui, en tant qu'il entretenait avec lui certains rapports ou avait quelque occasion d'indiquer son attitude pendant la guerre. Lorsqu'un État n'était pas affecté par les événements de la guerre et qu'il observait de son côté ce qu'on exige aujourd'hui des neutres, c'était plutôt la conséquence d'un calcul, du hasard ou de l'indiff'érence, que d'un principe de droit Mais, en thèse générale, chaque État prenait, dans chaque guerre et suivant son bon plaisir, fait et cause pour l'un des deux partis, soit «omme ami (amicus), soit comme allié (socius), contre l'autre parti. Celui qui n'était ni ami ni allié, était considéré comme ennemi et traité comme tel, parce que, d'après les idées qui avaient cours à cette époque, la paix et l'impartialité étaient envisagées comme n'étant ni dignes ni admissibles pendant une lutte entre des peuples voisins *.
Ce jugement général sur la manière dont les peuples anciens comprenaient la situation des États ne prenant aucune part à la guerre, peut «ans doute comporter quelques exceptions. On trouve, en eff'et, quelquefois dans l'histoire ancienne elle-même, des exemples isolés d'opinions émises par des hommes d'État, ou d^actes émanés de souverains ou de capitaines, dans lesquels se révèle le pressentiment de la légitimité de certaines règles d'impartialité et d'abstention pour ceux qui ne prennent point part à la guerre, et en même temps de leur droit -corrélatif d'exiger le respect de leur propre paix et de leur intégrité. Mais ces rares exemples ne sont point l'expression d'une opinion générale et stable, encore moins celle de principes de droit reconnus. Ils sont des voix perdues, tout au plus dignes d'être citées comme précurseurs d'une conscience juridique appartenant à une époque plus avancée. Même lorsque, au premier coup d'œil, on croit trouver en eux de véritables principes d'une neutralité objective, un examen plus approfondi montre que, dans la plupart des cas, ils cachent plutôt l'intention de gagner ou de maintenir une alliance au moyen d'un procédé amical. Au surplus, il n'était ordinairement question que d'une partie minime du droit actuel de la neutralité*.
* La notion de neutre ou de ce qui devait y correspondre (pocalus) était identique avec ceUe d'allié (soeius), et on considérait comme tel chaque État ami, car l'amitié n'était jamais impartiale. (Cp. Grotius, cap. XVII, J II, 2.)
' Grotius cite un certain nombre de cas (cap. XVII, J II), qui prouveraient que le principe de la neutralité aurait été reconnu môme dans l'antiquité. Mais alors
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Les institutions du moyen âge contribuaient à prolonger un tel état des choses. Pendant cette période de mille années de violence, alors qu'il n'existait guère entre les nations d'autre droit que celui de la force brutale, les neutres ne pouvaient prétendre à beaucoup d'égards. Les mers fourmillaient de pirates, qui attaquaient et pillaient sans distinction tous ceux qu'ils rencontraient. Sur terre, il était de règle que, pendant les hostilités entre deux ou plusieurs États, ceux qui n'y prenaient aucune part étaient exposés à toute sorte de violences, sans que celles-ci éveillassent la moindre émotion ou seulement l'attention. Du reste, le développement du vrai principe de la neutralité eût trouvé un obstacle insurmontable dans des idées qui se rapprochaient beaucoup de celles qui avaient prédominé dans l'antiquité. Chaque État qui n'était pas allié était considéré, sinon précisément comme un ennemi, du moins comme n'étant pas un ami; en tout cas, il était censé peu sûr. Ce préjugé trouvait un appui et un aliment dans le système féodal. Comme les chefs d'État se combattaient à l'aide des troupes de leui-s vassaux, un groupe de souverains ou de mi-souverains se trouva constitué par le fait de l'union de leurs contingents; ceux qui restaient en dehors de ce cercle formaient un groupe qui devait nécessairement être considéré comme hostile, par le seul fait que Ton savait ne pouvoir compter sur une assistance quelconque de leur part. On voyait en eux, non des neutres, mais des gens pour le moins suspects, et on les traitait à peu près comme s'ils étaient hors la loi. A part les exceptions que l'intérêt du commerce pouvait faire naître quelquefois, les belligérants envisageaient ordinairement le trafic des neutres avec l'ennemi comme illégal et leur trafic entre eux comme dépendant de la bonne volonté des belligérants. On saisissait, par exemple, la marchandise neutre à bord des navires ennemis, et même le navire neutre pour peu qu'il transportât des marchandises appartenant à l'ennemi. Quelquefois, on stipulait par des conventions particulières la liberté pour le navire neutre qui avait transporté de telles marchandises; mais, dans tous les cas, celles-ci étaient saisies, de même que les marchandises neutres sous le pavillon ennemi.
Grotius n'a en vue que quelques points particuliers, spécialement ce qui a trait au passage de troupes belligérantes sur le territoire neutre. Et la pensée fondamentale est presque toujours le maintien d'une alliance ou d'une amitié, mais non un principe de droit qui en serait indépendant. Ces exemples prouvent peu ou rien quant à la neutralité dans le sens strictement juridique.
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Ce fut seulement vers la fin du moyen âge que les intérêts du commerce commencèrent à amener une amélioration dans les rapports internationaux de cette nature, mais lentement, d'abord à titre exceptionnel.
Nous trouvons toutefois pendant cette période un acte remarquable, dont l'authenticité peut être prouvée, qui précise pour la première fois les règles de droit applicables en matière de neutralité. C'est le Consulat de la Mer \ Ce fameux code maritime passe, il est vrai, sous silence de grandes et importantes parties du droit de la neutralité (par exemple, les règles concernant la contrebande de guerre et le blocus). Il ne s'occupe guère que d'une partie très spéciale et fort restreinte de ce droit, savoir précisément du traitement de la propriété neutre en pleine mer, et notamment de la situation faite aux navires neutres qui transportent des marchandises ennemies, ainsi qu'à la marchandise neutre trouvée à bord de navires ennemis. Cependant, les points peu nombreux qui sont traités par cette loi, le sont avec précision. EUe pose, en termes clairs et juridiques, le principe, appliqué dès lors jusqu'à notre siècle, en vertu duquel les belligérants ont le droit, d'une part, de s'emparer de la cargaison ennemie trouvée sur un navire neutre, mais non de ce navire lui-même, tandis que, d'autre part, ils doivent respecter la propriété neutre sur un navire ennemi aussi bien que sur un navire neutre. Et, pour assurer l'inviolabilité de ce principe, ainsi que le respect de la propriété neutre sur mer, le Consulat cherche des garanties efficaces dans diverses dispositions, qui comprennent même l'obligation d'accorder des dommages-intérêts pour les pertes et frais causés injustement aux navires neutres par les attaques des belligérants lorsque celles-ci ont eu pour but de s'emparer de la propriété ennemie, d'en empêcher le transport à un adversaire, ou de rechercher si
^ Le Consulat de la Mer {Consolât del Mar) était une collection de règles pratiques de droit maritime, en vigueur depuis les derniers siècles du moyen âge — quoique n'ayant jamais été adoptées officiellement — dans les pays du bassin de la Méditerranée, surtout en Espagne et en'Italie, et, plus tard, aussi dans les villes des côtes de TArchipel. On ignore l'origine de ce code important, qui repose entièrement sur des coutumes ; mais on présume^ qu'il appartient à la période de transition entre le XIII» et le XI V« siècle, et qu'il a été composée Barcelone. Il fut g«méralement appliqué jusqu'à l'époque de Grotius, et beaucoup de traités lui ont emprunté les principes qu'il avait posés. Dans l'Europe méridionale il supplanta rapidement toutes les autres lois maritimes, et encore aujourd'hui il forme la base d'une partie considérable du droit maritime international. L'Angleterre ne s'en est d«'îpartie que depuis la guerre de Grimée.
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vraiment les marchandises transpoilées appartenaient à un neutre. Plusieurs dispositions avaient en vue non seulement de garantir la propriété neutre contre toute saisie arbitraire, mais encore d'assurer a]u capitaine neutre la libre disposition de son navire et de son fret. Les marchandises ennemies étaient sans doute confisquées même sous le pavillon neutre, ce qui causait au commerce pacifique un dommage considérable, augmenté encore et aggravé par le prétendu droit dont abusaient tant les belligérants, de visiter et de saisir lea navires dans le but de s'assurer de Tabsence de toute marchandise ennemie à bord. Mais au moins le navigateur neutre était dédommagé des pertes ainsi occasionnées, et spécialement du fret jusqu'au lieu de destination. Il faut reconnaître que les principes introduits par le Consulat sont autant de témoignages du respect du droit des neutres et qu'il est fort avancé pour l'époque. Aux termes de cet acte, en effet, la marchandise neutre doit être respectée même sous pavillon ennemi^ et le navire neutre qui transporte des marchandises ennemies ne peut être confisqué par cela même, mais doit seulement se soumettre aux inconvénients de la visite, des retards et du changement de route.
Dans les centres commerciaux de l'Europe septentrionale, il s'est opéré, pendant les siècles qui ont suivi immédiatement le Consulat de la Mer, un mouvement analogue en faveur du respect des neutres. Les Villes Hanséatiques s'unissent, vers la fin du moyen âge, pour obtenir de la part des puissances maritimes, surtout de la France, des privilèges en faveur de leur commerce considéré comme neutre ; et à cette occasion on admet bientôt en principe, d'une part, que les marchandises neutres doivent toujours être respectées, et, d'autre part, que les navires neutres sont autorisés à transporter des marchandises ennemies.
Si les peuples navigateurs de l'Europe ont montré, dès cette époque, un progrès si notable pour le temps, dans une partie spéciale du droit de la neutralité, on doit l'attribuer au développement considérable de leur instinct à l'égard des exigences de leurs propres intérêts matériels. Les avantages du commerce étaient trop précieux pour ne pas être protégés même chez les neutres. L'intérêt, plutôt que le sentiment du droit, fut donc le mobile de cette législation avancée. Aussi, plusieurs de ses principes libéraux ont-ils été reniés et abandonnés lorsque de nouveaux intérêts firent croire qu'on y trouverait avan-
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tage. Et de tels intérêts ne tardèrent pas à surgir. La découverte de nouvelles parties du monde et de nouvelles voies commerciales à travers les océans excita l'émulation et la jalousie entre les grandes puissances maritimes. Chacune d'elles rivalisa d'efforts pour s'emparer de la suprématie sur mer. Or, comme on voyait dans l'anéantissement du commerce étranger un des moyens les plus efficaces pour arriver à cette fm, cela donna bientôt lieu à une véritable course au clocher. Chaque nation s'efforçait de porter sa puissance navale jusqu'au plus haut degré possible. Le développement des forces militaires menait à des collisions et à des luttes violentes, motivées chaque jour davantage par la tendance continue des peuples à limiter mutuellement la liberté du commerce et de la navigation. Et pendant les nombreuses guerres maritimes qui en résultaient, il entrait dans les visées des belligérants d'empêcher, autant que possible, tout commerce et trafic des neutres avec l'ennemi, afin d'affaiblir celui-ci.
Ainsi, les libertés que le Consulat de la Mer avait accordées aux neutres, furent de nouveau supprimées l'une après l'autre, vers la fin du moyen âge \ Les théories de ce recueil se maintinrent, il est vrai, dans la littérature, chez la plupart des pubhcistes, Bynkershoek, Vattel, Moser et autres, jusqu'à leur modification au milieu du XV11I« siècle. Mais les gouvernements les reniaient, ou bien négligeaient de les appliquer. Dans la pratique, elles furent de plus en plus violées, et l'époque moderne fut inaugurée par des restrictions successives apportées au droit de la neutralité. Parmi les questions les plus débattues était celle du prétendu droit des belligérants de saisir comme bonne prise les navires neutres qui transportaient des marchandises ennemies, ainsi que les marchandises neutres qui se trouvaient à bord des navires ennemis. Le Consulat n'avait permis ni l'une ni l'autre de ces mesures. Mais le régime de violence, qui commençait alors de nouveau à prédominer sur mer, les fît bientôt adopter toutes les deux, ce qui entraîna pour les neutres la perte de plusieurs de leurs droits les plus précieux. On ne conservait du Consulat que sa règle la moins libérale, celle d'après laquelle les biens ennemis pouvaient être saisis
* Le grand respect dont jouit le code de la M<^dilerranée s'est révélé néanmoins dans une certaine ténacité, qui a maintenu ses principes en vigueur malgré les attaques dirigées contre eux. Son influence se manifeste notamment dans plusieurs retours, même pendant les périodes d'oppression, à la liberté de la propriété neutre sous pavillon ennemi.
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sur les navires neutres, tandis qu'on négligeait la règle correspondante, que les biens neutres ne pouvaient être saisis sur les navires ennemis. Parmi les actes de gouvernement qui contribuèrent surtout à priver les neutres des libertés introduites par le Consulat et déjà enracinées dans la conscience internationale, nous citerons les ordonnances françaises de 1538, 1543 et 1584. Elles ont supprimé le principe de respecter la liberté du navire neutre transportant des marchandises ennemies et de s'en tenir aux marchandises seules, et elles ont stipulé que tout navire transportant de telles marchandises devait être confisqué. Elles supprimèrent également le principe consistant à respecter la liberté de la propriété neutre trouvée à bord d'un navire ennemi, et elles décidèrent que cette propriété serait confisquée par cela seul qu'elle était transportée sous pavillon ennemi. Ces mesures rétrogrades furent motivées pur le prétexte de prévenir le renfort d'une partie adverse, ainsi que par la nécessité d'empêcher que des marchandises ennemies ne fussent soustraites à la saisie au moyen d'une fausse allégation de qualité neutre K
Ce retour accidentel aux coutumes barbares a beaucoup encouragé la piraterie et les violations des droits des neutres ; car les autres puissances maritimes furent bientôt obligées, par voie de représailles, de marcher sur les traces de la France et d'appliquer également des mesures rigoureuses. La rivalité entre les marines fut de nouveau poussée à l'extrême, de sorte que l'on s'habitua de plus en plus à fouler aux pieds tous les droits des neutres, même ceux de nature fort modeste, que l'essor du commerce dans l'Europe méridionale avait introduits pendant le moyen âge. Le commerce étant devenu universel, le désir général d'arriver à posséder l'empire des mers finit par être plus fort que la conscience des avantages d'un règlement pacifique des conditions de l'échange. Finalement, après une lutte acharnée entre les puissances maritimes, dont chacune aspirait à la domination universelle, celle-ci resta entre les mains d'une seule, qui parvint, grâce à des calculs adroits et des efforts inouïs, à en exclure toutes les autres et à s'arroger un pouvoir jusqu'alors inconnu en étendue. Ce pouvoir une fois atteint, tous les buts internationaux, ceux des neutres y
> La justice nous oblige à reconnaître que ces actes du gouvernement français ne furent pas approuvés par la nation. De vives protestations s'élevèrent au sein du parlement en 1592. On reprocha aux ordonnances dirigées contre la propriété neutre de ne plus répondre à Tesprit du temps.
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compris, durent se subordonner aux intérêts égoïstes de cette seule puissance.
Ces tendances hostiles au développement du droit international furent bientôt renforcées par les guerres religieuses. La plupart des grandes puissances maritimes y prirent part, et leur désir toujours croissant de posséder la suprématie sur mer les conduisit alors à invoquer « les nécessités de la guerre > plus souvent que le droit pacifique des neutres à ne pas être troublés dans leur trafic. C'est alors que fut inventée, pour couvrir les injustices, la différence aussi subtile que fatale entre le droit neutre sur ten^e et celui sur mer. On prétendit que celui-ci ne pouvait jouir du même respect que celui-là.
Le moment d'une réforme était donc arrivé. Comme toujours, elle fut le résultat d'abus si insupportables que les peuples ne pouvaient plus les tolérer. L'ordre nouveau devient alors le fruit et l'expression d'un besoin irrésistible de sortir du désordre, et les individus appelés à créer le nouvel état des choses naissent de la situation. L'absence de principes fixes, qui eussent posé d'une manière nette et précise les rapports juridiques entre les belligérants et les neutres, ainsi que les droits et les devoirs des parties, avait engendré partout un sentiment d'anarchie désespéré qu'on éprouva surtout pendant les guerres maritimes, fort nombreuses à cette époque. L'arbitraire des belligérants avait entraîné les neutres à se départir, de leur côté, de leurs devoirs d'impartialité et d'abstention. Tantôt ils s'immiscèrent sans cause valable dans les hostilités, tantôt ils en profitèrent indûment, selon la mobilité et les caprices de la politique des gouvernements, ou bien dans le but, d'intérêt tout accidentel, de tirer profit pour eux-mêmes des maux que la guerre causait aux autres. Or, ces tendances, une fois nées, se généralisèrent, de sorte qu'elles s'étendirent de la guerre maritime, où elles avaient pris naissance, aux rapports de la guerre en général, même sur terre. Nulle part on ne s'embarrassait de scrupules. Les quelques règles de droit qu'avaient admises l'antiquité et le moyen âge, furent généralement éludées jusqu'à l'époque de Grotius. Le belligérant se souciait rarement de respecter le territoire neutre pendant les opérations de la guerre. Le neutre, de son côté, favorisait ouvertement celle des deux parties combattantes qu'il préférait, lui accordait le passage sur son territoire, lui facilitait le recrutement, lui fournissait des armes et des munitions de guerre, lui ouvrait ses ports et ses places fortes pour servir de
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bases aux opérations militaires, lui prêtait même parfois des navires de guerre et des troupes. Quelquefois la licence pouvait être arrêtée par la crainte de représailles, mais rarement par quelque principe de droit.
En somme, jamais les infractions au droit de la neutralité ne furent plus criantes qu'immédiatement avant la renaissance du droit des gens. Celle-ci fut, comme en général chaque gi'ande réforme dans le domaine juridique, la conséquence d*un mépris des lois, poussé à l'extrême, et dont la continuation n'eût plus été possible. Elle faisait du reste, dans une certaine mesure, partie intégrante de la tendance à une réforme générale, tant dans les rapports des États entre eux que dans leurs relations intérieures, d'autant que le germe de plus d'une guerre devait être cherché dans les questions de politique sociale. Les aspirations de l'humanité à la liberté de la foi, de la pensée et de l'action entraînaient avec elles chez les États une soif d'une vie internationale bien réglée, depuis que les peuples avaient acquis conscience de leur dignité morale et de leurs prétentions légitimes à être respectés dans leurs droits, qu'ils fuvssent ou non en état de guerre.
Les temps étaient donc mûrs pour une nouvelle doctrine, lorsque parut son apôtre, Grolivs (1583-1645) ^ Au moment de l'apparition de cet homme sur la scène, la société internationale se trouvait dans un état de dissolution qui ne pouvait manquer de frapper de tristesse et d'indignation le profond penseur. Ému au fond de son âme par le spectacle révoltant que lui ofïraient les usages de la guerre reçus alors, le savant hollandais commence son ouvrage immortel par les expressions sévères d'une conscience blessée. Ce qui Ta déterminé à écrire, dit-il dans ses prolégomènes (§ XXVIII), c'est qu'il voyait dans les guerres de la chrétienté « une débauche qui ferait honte même aux « peuples barbares. On courait aux armes pour des causes légères ou « nulles. Et une fois les araies prises, on ne respectait plus aucun droit, € ni divin ni humain, comme si en vertu d'un édit la fureur eût déchaîné € toutes les scélératesses. > — Il faut reconnaître que la conduite des
^ Grotius, dont l'ouvrage De jure belli acpacis ne consacre que quelques pages à la neutralité, a servi sa cause moins par un exposé complet des questions qu'elle soulève que par la position toute nouvelle qu'il lui a préparée dans le domaine du droit. Déjà les noms qu'il donne au neutre, qu'il qualifie de mediu8 in bello, extra beUumpo8itu8, marquent un progrés en comparaison des anciennes dénominations amicua et aoeius. Celles-ci expriment la partialité, ceux-là expriment l'impartialité. Jusqu'alors, la neutralité avait été considérée du point de vue exclusivement politique et accidentel des belligérants. Grotius l'a traitée du point de vue plus élevé du droit II fut le premier à y introduire un ordre objectif.
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cabinets européens au temps de Grotius donnait à réfléchir, surtout sur la question de savoir s'il existait un sentiment de honte international. Le seul vestige d'un tel sentiment, ou ce qui eût pu être interprété comme une preuve de son existence, c'était, peut-être, les décrets par lesquels les belligérants proféraient de temps à autre des menaces contre les neutres soupçonnés de ne pas garder leur neutralité. Mais ces menaces furent toujours dictées par des raisons de partialité, jamais par des raisons de droit. Nous trouvons, il est vrai, vers la même époque, en Angleterre et en Hollande, des décrets concernant l'asile et le secours accordés aux navires de commerce neutres, l'inviolabilité des territoires maritimes, la protection contre les corsaires et les pirates. Mais, dans la plupart des cas, ces lois n'existaient que sur le papier. En réalité, le droit territorial neutre était violé, les belligérants se livraient des batailles navales dans les eaux et ports neutres, et le commerce légal des neutres n'était pas respecté. La licence était si grande, les souverains étaient si incapables de maintenir l'ordre, et la tranquillité du trafic pacifique était en conséquence si troublée, que l'instinct de leur propre conservation obligeait les gouvernements à conclure des conventions particulières pour assurer par engagement spécial le droit qui aurait dû être reconnu comme existant déjà par lui-même. De telles conventions apparurent peu à peu sur la plupart des matières qui avaient besoin d'une réglementation fixe; et si elles n'ont pu empêcher toutes les violations de la loi, elles ont du moins contribué à assurer aux droits les plus évidents un respect assez grand pour rendre possible une vie internationale, un commerce continu et croissant entre les peuples. C'est ainsi que surgit une collection de traités très considérable, qui sans la crainte générale des actes de violence n'aurait probablement jamais vu le jour, et dont une partie bien minime était dictée par les motifs qui de notre temps sont les causes des conventions internationales, à savoir le besoin de régler l'échange et les affaires courantes. Sans doute, il en résultait toujours l'avantage d'une loi pour la neutralité. Car, dans ces « alliances de paix et d'amitié », les contractants s'obligeaient réciproquement à ne point aider ou favoriser en cas de guerre l'ennemi de leurs co-contractants, soit en lui fournissant des subsides, des troupes auxiliaires, des armes, des munitions, des facilités de recrutement ou de passage, des dépôts de guerre ou d'autres secours semblables, soit en ouvrant le territoire neutre pour servir de base à
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ses opérations militaires, et cela, d'une manière soit officielle soit privée, par le fait du gouvernement lui-même ou par l'efifet d'une permission accordée à ses sujets. Mais il est évident que cette habitude d'assurer, par une entente séparée entre divers groupes d'États, une neutralité qui aurait dû être observée même sans aucun pacte, par le seul fait de sa conformité naturelle avec le droit, dut bientôt engendrer cette idée fausse, que là où il n'y avait pas de traité, il n'y avait pas non plus de droit ni de devoir de neutralité, et que dans ce cas les belligérants et les neutres pouvaient, sans que personne n'eût le droit de s'en plaindre, donner libre cours à leurs excès. 11 fallait, en effet, l'influence bienfaisante de la renaissance de la pensée, produite par la réforme scientifique et religieuse du XVIIe siècle, et l'étude du droit international ressuscitée par Grotius et ses disciples, pour imposer quelque frein aux injustices que les peuples s'étaient habitués à éviter seulement au moyen de conventions spéciales. Il fallait une jurisprudence sérieuse, une science profonde du droit, pour réveiller dans la conscience publique le principe du juste et de l'injuste dans les rapports des nations entre elles, indépendamment de tout accord. C'est seulement vers la fin du XVI^ siècle, que Ton commença à reconnaître que la neutralité devait être respectée même en l'absence d'engagements obligatoires pour les gouvernements. Assurément, la conscience de cette vérité ne pouvait encore guère constituer pour la neutralité une protection aussi efficace que l'avaient été auparavant les conventions expresses. Les thèses des penseurs étaient encore formulées en termes trop vagues et trop abstraits, et les usages nationaux étaient encore trop incompatibles entre eux, pour que des théories, môme universellement adoptées, pussent de sitôt offrir une garantie aussi sûre que la multitude des traités particuliers. Le maximum de respect pour la neutralité que l'on pouvait espérer à cette époque en l'absence de convention, se résume dans le devoir, imposé au neutre en général, de ne prêter aucun secours immédiat à l'une des parties belligérantes, et de ne pas lui ouvrir son territoire comme base des opérations de guerre. On ne songeait point cependant à s'étonner si ces secours étaient accordés à plusieurs parties adverses à la fois. La renaissance du droit naturel et du droit international (alors liés ensemble sous la dénomination commune de « droit de la « nature et des gens »), le développement de l'étude d'un droit entre les nations ainsi intercalé dans les principes naturels de la morale, voilà
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ce qui occasionna le réveil d'une conscience internationale assez fot^e pour abolir graduellement les abus et les violations de la neutralité. L'influence du grotianisme, ainsi que le besoin croissant de lois qui régleraient la vie internationale, alors déjà assez importante et accrue encore par le développement de l'art de l'imprimerie, par l'essor des universités et par la création de légations permanentes, montra bientôt ses effets dans une plus grande attention vouée au droit de la neutralité, et par suite, dans une amélioration de la situation des neutres. Ces résultats furent bientôt secondés par le désir de la France de se concilier certaines nations pacifiques et de renforcer les États maritimes de second ordre, pour pouvoir opposer une plus grande résistance à l'Angleterre.
Les ordonnances françaises du XVl® siècle, qui avaient décrété la confiscation des marchandises neutres trouvées à bord de navires ennemis, ainsi que du navire neutre qui transportait des marchandises ennemies, furent modifiées. La première de ces prescriptions fut supprimée en 4650 ; la seconde fut abrogée par des conventions avec divers États. Bien plus, la Hollande, spécialement intéressée à la tranquillité du cabotage, obtint à la même époque" de la France l'application du principe que « le pavillon couvre la marchandise », principe qui n'a été reconnu universellement que de nos jours. Il fut introduit simultanément dans plusieurs traités conclus entre les puissances maritimes occidentales, l'Angleterre, la France, la Hollande, l'Espagne et le Portugal, et il fut peu à peu inséré dans un gi*and nombre de pactes faits entre d'autres États pendant le XVU® siècle. Parallèlement à ces progrès conventionnels, on prenait des mesures pratiques en faveur de la neutralité. Les tribunaux de prises dans les pays latins ne jugeaient pas toujours exactement d'après les ordonnances de leurs gouvernements, s'ils les trouvaient trop dures ou injustes.
Sans doute, il fallait encore beaucoup de temps pour que ces triomphes du droit international devinssent définitifs; et la liberté, concédée par des conventions spéciales entre quelques groupes particuliers d'États, ne faisait point encore par là partie d'un droit des gens généralement reconnu. La France, dont les actes restrictifs furent ordinairement imités par l'Espagne et suscitèrent les représailles de l'Angleterre, retomba encore pendant le règne de Louis XIV, par les ordonnances de 1681 etl689 résumant un nouveau droit maritime, dans l'ancienne règle si dure : « robe d'ennemi confisque celle d'ami ». Cette rechute était, il est vrai,
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d'une nature plutôt accidentelle, car elle fut provoquée par les différends avec l'Angleterre et le désir d'introduire un système qui, par son opposition au système anglais, pût contrebalancer celui-ci. Mais sa conséquence fut encore la confiscation de la propriété neutre trouvée à bord d'un navire ennemi, ainsi que du navire neutre qui ti*ansportait des marchandises ennemies. Les successeurs de Louis XIV ont relâché de nouveau les liens. Louis XV ordonna la restitution du navire neutre apiès la saisie des marchandises ennemies. Louis XVI posa pour principe que « le pavillon couvre la marchandise >, mais ajouta par contre, comme principe corrélatif, que la propriété neutre était saisissable sous pavillon ennemi. Celte combinaison fit consacrer la règle introduite par les traités des Pyrénées et d'Utrecht, que la qualité de la cargaison dépend de celle du navire. En conséquence, les croiseurs français reçurent l'ordre de ne point inquiéter les navires neutres qui venaient des ports ennemis, à moins qu'ils ne transportassent de la contrebande de guerre. Toutefois le maintien du principe que le pavillon couvre la marchandise dépendait nécessairement de sa reconnaissance par les autres nations. Comme l'Angleterre refusait de le reconnaître, il tomba bientôt en désuétude en France aussi. Les libertés accordées par Louis XV et Louis XVI, fort grandes pour leur temps, ne furent point encore l'objet d'une application constante et rigoureuse. On préférait appliquer les règles despotiques de Louis XIV, et ces exemples furent suivis par les autres puissances maritimes, surtout par l'Espagne, qui se régla presque toujours sur la France.
L'Angleterre suivait sa voie propre et se déclarait en principe pour les règles du Consulat de la Mer, qu'elle a continué d'approuver officiellement jusqu'à la guerre de Crimée. Mais l'habitude, suivie sans aucune discrétion par les croiseurs anglais, de visiter et de fouiller les navires neutres sous prétexte de s'assurer de la nature de leur cargaison, a été pour les neutres, en réalité, une charge aussi lourde, une offense aussi blessante pour la dignité et l'indépendance des États souverains, que les attaques ouvertes contre la propriété neutre. Et comme la contrebande de guerre était toujours exceptée de l'immunité accordée à la propriété neutre sur mer, le gouvernement britannique augmentait arbitrairement le nombre des articles comptés comme tels. Il ajoutait à cela des persécutions accidentelles contre les neutres, selon que l'y déterminait l'intérêt matériel de son commerce. Si une
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guerre venait à éclater, il inventait des règles nouvelles de neutralité suivant ce qu'il supposait être son propre avantage, son gain ou son profit, n'importe que les autres puissances y adhérassent ou non. C'est ainsi que l'Angleterre voulut, pendant la guerre de 1756 contre la France, et afin de monopoliser le commerce colonial, interdire aux neutres le cabotage avec les ports français. Les croiseurs anglais saisirent les navires qui se livraient à cette branche de navigation, en alléguant que celle-ci ne leur avait été concédée que durant la guerre, mais qu'elle ne leur avait pas été permise auparavant, dans l'état de paix, — comme s'il n'appartenait pas à chaque État souverain de décider lui-même quand il veut accorder aux étrangers le droit de cabotage chez lui (v. infrà sous § 175).
Comme on peut le voir par ce qui précède, ce furent en général les grandes puissances maritimes qui mirent obstacle aux progrès du droit de la neutralité. Certes, les autres puissances n'étaient point irréprochables non plus. La plupart des États maiûtimes, les petits aussi, se sont rendus coupables de contraventions à cette époque d'arbitraire, alors qu'on s'habituait partout à voir les nations pacifiques souffrir ce que pouvaient leur imposer les nations armées, surtout sur mer. Ainsi, divers États, non seulement l'Angleterre, mais aussi la Hollande et la Suède, ont proclamé des blocus fictifs, en déclarant simplement les ports de l'ennemi bloqués et fermés aux neutres, qu'ils le fussent ou non en réalité. Cependant, il n'y avait aucune comparaison entre les violations de la neutralité par les grands États et celles par les petits. Non seulement les tentations de la force, mais encore les événements historiques contribuaient à faire des grands États le fléau des neutres, tandis que les petits États, auxquels s'étaient alliés les pays réformés, la Hollande, la Prusse et les États Scandinaves, représentaient le progrès relatif. L'opposition entre les camps adverses se manifesta surtout sur la question du droit du pavillon neutre de couvrir la marchandise, principe qui était le plus libéral de l'époque, ainsi que dans la question du droit de visite. Au milieu du XVIIIe siècle, les Anglais ayant saisi plusieurs navires prussiens, hollandais et Scandinaves pour avoir transporté des marchandises ennemies, le cabinet de Berlin exigea de celui de Londres une décision prompte et équitable des questions pendantes sur le droit de la neutralité, et cela d'après les principes de l'équité et du droit des gens, non d'après les intérêts exclusifs des belligérants. A cette occa-
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sion, la Hollande et les puissances baltiques, surtout la Prusse, revendiquaient pour les neutres le droit de transporter toutes sortes de marchandises excepté la contrebande de guerre, indépendamment de leur nationalité (v. sous § 178). Mais, bien que TAngleterre eût été forcée d'accorder en 1756 une indemnité pour avoir porté atteinte à ce droit, la question ne put encore être tranchée définitivement, et le principe resta différent chez les divers États. On essayait, de temps à autre, de concilier les prétentions opposées par la théorie déjà mentionnée, qui faisait dépendre dans tous les cas la liberté de la cargaison de celle du navire, de sorte que le droit du neutre de transporter la propriété ennemie eût été acheté par une renonciation au droit de charger sa propriété sur les navires ennemis. Ce principe, sanctionné surtout par les grands traités de 16.59 et 1713, a été dès lors inséré dans un nombre considérable d'actes conventionnels des XVII« et XVIII« siècles, mais il ne fut appliqué systématiquement que par les puissances alliées de la Neutralité armée. Il avait, sans contredit, l'avantage de la simplicité : mais il n'était pas aussi libéral que celui de notre temps, réclamé dès cette époque par les gouvernements les plus avancés, d'après lequel la liberté du navire implique toujours la liberté de la cargaison, tandis que la confiscation du navire n'implique pas toujours la confiscation de la cargaison. Du reste, quoique étant l'expression de l'esprit du temps, le principe de 1713 ne pouvait être reçu en dehors des groupas d'États qui le stipulaient par voie conventionnelle. Et même entre eux, il est souvent resté sur le papier, sans application dans la réalité. La France et TEspagne lui ont été le plus fidèles, jusqu'à la guerre de Crimée. Mais pendant les XVII« et XYIII® siècles la confusion était telle, dans le choix entre cette règle et celle du Consulat de la Mer, que souvent un seul et même État a simultanément conclu des traités où il stipulait la première de ces règles avec un contractant et la seconde avec un autre.
Dans d'autres matières encore, le droit de la neutralité nous offre au XYlIl<î siècle, à côté de progrès réels, le spectacle d'une grande confusion. Ce fut seulement vers la fin du siècle que les États furent forcés, par de grands événements, à y apporter un peu plus d'ordre. En attendant, il est vrai que l'opinion publique mûrissait vite et préparait la voie à des conceptions plus nettes et plus élevées de la situation juridique des neutres. Mais l'inimitié entre les États, l'incompatibilité prétendue de leurs intérêts et les différences des opinions loca-
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îes étaient encore autant d'obstacles à rétablissement de lois fixes et «niformes, acceptées partout. L'unité fut plus grande dans certaines parties du droit, moins grande dans d'autres, mais dans aucune l'application ne fut une expression fidèle des théories reçues. Si l'on réussit quelquefois, par exception, à atteindre l'harmonie, le mérite en revient pour la plus grande partie aux publicistes, et bien moins aux gouvernements. Même dans les occasions où ceux-ci ont pris l'initiative d'une réforme, comme il arrivait de temps à autre dans les pays réformés, ils ont en général agi sous l'influence des connaissances et des lumières répandues par les universités, où l'on étudiait alors les ouvrages des disciples de Grotius, surtout ceux de Bynkershoek, Pufendorf, Wolfï et Vattel. Leurs doctrines ont fait disparaître les ^bus dans maints usages de la guerre, et plu6 d'une coutume qui violait le droit des neutres. L'esprit propagé par la nouvelle science se fondait sur le principe, jusqu'alors renié, que le gouvernement qui suivait une politique de droit et de justice n'y perdait rien à la longue. L'école du droit naturel, qui florissait alors, a produit sous ce rapport beaucoup de bien, malgré son exclusivisme. Le principal obstacle 4iu respect du droit des États pacifiques provenait du manque de principes élevés et invariables, capables de contrebalancer les tentations accidentelles de la force brutale et les impulsions du moment. Les représentants du droit naturel enseignaient des préceptes fixes et stables, fondés sur l'ordre de la nature, nécessaires par eux-mêmes, des règles universelles, indépendantes du hasard et des accidents, de la force et de la puissance. Comme du reste leurs lois se distinguaient par leur logique, leur précision et leur exactitude, puisi^ue tout se référait à des principes absolus, elles imposèrent aux esprits chancelants, elles excitèrent l'enthousiasme, et elles contribuèrent surtout à introduire la clarté, l'harmonie et la simplicité là où avaient régné l'obscurité, la dissension et la confusion. — Si néanmoins les États étaient, encore à la fin du XVQI^ siècle, si peu d'accord sur les questions de la neutralité, la cause doit en être attribuée, non seulement à l'impossibilité d'extirper tout d'un coup des préjugés ^t des abus vieux de jplus de mille ans, mais encore aux dissentiments entre les publicistes, qui auraient dû guider l'opinion et formuler les nouvelles lois. Les deux tendances opposées, qui étaient sorties du grotianisme, et qui invoquaient toutes deux l'autorité de Grotius, à savoir d'un côté les docteurs du droit naturel (Pufendorf, Barbeyrac, Burlamaqui,
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<le Felice, Wolff, Vattel, etc.), de Tautre les positivistes (^Rachel, Textor^ Moser, Martens et autres), se sont combattues au détriment de Tunité et de la solidité des doctrines, par conséquent de leurs cliances de succès. D'ailleurs, la matière était dans plusieurs de ses parties trop nouvelle, pour que les savants pussent déjà faire porter leurs études sur les détails. On s*en tenait aux rudiments, laissant le reste aux conventions et aux arrangements accidentels. Aussi ceux-ci devinrentils très fréquents, surtout en forme d'interprétation ou de modification des usages développés par la doctrine. Mais leur teneur différait tellement, selon les buts et les intérêts vacillants de la politique, <|ii'ils ont le plus souvent augmenté la confusion, constituant ainsi (les preuves littérales de l'absence de principes généraux et absolus. Telles lois restaient par conséquent obscures, telles autres contradictoires. Quelques-unes, surtout dans les petits États, ont accordé aux neutres des droits plus larges; d'autres, surtout chez les grands, en ont accordé de moins étendus. C'est seulement pour un petit nombre (le règles qu'il y eut un progrès réel parce qu'elles furent précisées et 1- énéralement reconnues. Parmi ces règles, il convient de citer celles (jui concernent le droit territorial des neutres, ainsi que leur devoir (le s'abstenir de fournir du secours aux belligérants.
11 n'avait pas été rare au XVII« siècle, que les belligérants livrassent leurs batailles navales dans les eaux des neutres; et ceux-ci étaient obligés de le tolérer. Mais au milieu du XYIII® siècle, l'opinion avait déjà fait de tels progrès, que ces violations territoriales donnèrent lieu à des réclamations auxquelles une suite fut donnée. Sur terre également, on éleva bientôt les mêmes prétentions, de sorte que le neutre se croyait autorisé à empêcher le belligérant, même par la force des armes, de mettre le pied sur son territoire, que ce fût pen- «lant une retraite ou en poursuivant l'ennemi.
Jusque dans le dernier quart du XVIIl*' siècle, il était reçu qu'un l' lat neutre pouvait, tout en conservant les avantages de la neutralité, permettre à ses sujets particuliers, ainsi qu'à des bandes entières, non s.'ulement de se laisser enrôler au service étranger ou d'armer des corsaires sous pavillon étranger, mais encore de venir au secours de l'une des parties belligérantes avec des troupes auxiliaires. Même certains États qui s'en tenaient d'ailleurs strictement au droit international, profitèrent de cette irrégularité. Ainsi, l'Angleterre fournit à Gustave-Adolphe un contingent assez considérable, sans estimer qu'elle
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eût pour cela renoncé à l'état de neutralité. Sans doute, dans la plupart de ces cas, on se fondait, pour justifier des secours semblables, sur quelque traité conclu avant la guerre. Mais selon les principes d'une neutralité sévère, la conclusion même d'un pareil traité aurait dû être regardée comme une transgression du devoir de neutralité, et la partie adverse aurait dû considérer le pacte comme nul {pactuni tîuye) et la neutralité comme rompue. Au surplus, il arrivait souvent que des traités de cette nature, contenant des promesses de secours en troupes aiixiliaires, fussent contractés lorsque les hostilités avaient déjà éclaté, ou pendant les préparatifs de guerre.
Il se passa beaucoup de temps avant que ces abus pussent être abolis par suite des progrès mômes du droit international. En attendant, il fut d'usage entre les gouvernements, de s'engager réciproquement par des conventions spéciales à observer tel devoir de neutralité, qui représentait un progrès mais non pas une tradition. Toutefois, comme chaque convention ne liait que ceux qui l'avaient conclue, elle ne pouvait créer une règle universelle de droit des gens tant que les traités renfermant les mêmes stipulations n'étaient pas assez nombreux pour être envisagés comme l'expression d'un système permanent, adopté par tous les gouvernements. Et encore, un pareil système ne pouvait-il être considéré comme accepté en droit international par les conventions seules, s'il n'était pastsoutenu par l'usage, ou si les stipulations des traités ne prouvaient pas que le devoir en question valait non seulement pour quelque rapport spécial ou pour l'un des contractants, mais encore d'une manière générale. Ce qu'imposaient ou défendaient les traités à l'égard du droit des neutres pouvait d'autant moins constituer une législation universelle, qu'ils défendaient souvent des actes qui n'étaient point regardés comme des infractions à la neutralité, par exemple l'enrôlement privé sur territoire neutre. Le belligérant qui pratiquait des enrôlements chez un neutre, n'était censé avoir commis aucun acte illicite, tout au plus était-il censé avoir préparé au neutre des inconvénients ou des embarras. Or, comme le neutre avait le droit de 'défendre ces actes, de telles défenses furent souvent insérées dans les lois des États; et les gouvernements les reproduisaient quelquefois dans les pactes conclus avec les puissances étrangères, afin de les faire plus connaître et mieux respecter.
Une autre question, qui commençait à cette époque à être débattue et résolue conformément aux principes posés par les publicistes, était
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celle du devoir des neutres de s'abstenir de tout armement ou équipement de corsaires. La France a reconnu officiellement, pendant un différend avec l'Angleterre en 1777, qu'il était de son devoir d'empêcher ses sujets d'armer et d'équiper, sur territoire français et avec des Français, des bâtiments de guerre qui, munis de lettres de marque par les ennemis de l'Angleterre, entraient à leur service contre la marine britannique. Peu de temps après, comme les deux grandes puissances occidentales se faisaient la guerre, quelques petits fttats neutres, afin d'éviter qu'on ne leur demandât des comptes pour avoir rompu leur neutralité, se hâtèrent d'interdire à leurs sujets tout armement, dans les ports du pays, de corsaires ou de vaisseaux de guerre, destinés à porter le pavillon d'un des belligérants, tout acte de ce genre étant incompatible avec le droit international et les devoirs des neutres. Ce principe reçut une sanction encore plus ôatégorique de la part des États-Unis d'Amérique en 1793, pendant les hostilités entre la France et l'Angleterre. Le gouvernement de Washington reconnut alors officiellement, que sa neutralité avait été rompue par le fait que des citoyens américains avaient pu, sans obstacle, armer des corsaires sur territoire américain et les fournir d'équipages américains, sachant bien qu'ils étaient destinés au service de la France contre l'Angleterre. Le cabinet de Wasliington s'est même plaint en cette occasion de la conduite du ministre de France, qui avait provoqué cette mesure incorrecte; et il fît des démarches sérieuses pour prévenir, par voie administrative, ce qu'il avait en principe qualifié d'injuste. Des défenses furent édictées tant contre tout armement et équipement de cette nature, que contre l'enrôlement et l'entrée au service de telles entreprises.
L'année 1780 a inauguré pour la neutralité une ère nouvelle, qui peut être considérée comme la clôture du règne du Consulat de la Mer, Ce fut une période de transition au nouveau droit maritime introduit par le Congrès de Paris en 1856. Cette période se caractérise par les efforts des États pacifiques pour mettre fin à l'inceilitude concernant les droits et les devoirs des neutres, pour combler les lacunes de leur réglementation, et pour s'unir dans le but de résister à la manière arbitraire avec laquelle la plus grande puissance maritime traitait les neutres. C'est alors que commence ce mouvement remarquable contre l'oppression d'une marine despotique, mouvement dont l'initiative a été prise par l'alliance des puissances
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du Nord, mais qui a été fortement appuyé par le soulèvement des grandes colonies transatlantiques contre la domination britannique. La guerre d'indépendance en Aménque fut une lutte parallèle à celle des pays baltiques contre l'oppresseur commun. Les colonies étaient forcées, par l'identité des intérêts et des sentiments, à se ranger du côté des neutres contre l'Angleterre.
Pendant la guerre de l'indépendance nord-américaine, le mécontentement qu'avaient éveillé les prétentions exorbitantes des grandes puissances maritimes éclata enfin, et le sentiment général de l'insécurité produisit une réaction violente. Les États les moins forts comprirent qu'ils devaient s'unir, et que, pour mieux résister aux abus, la première condition était de s'entendre sur les points essentiels. Ainsi s'est formée, en 1780, entre la Russie, la Suède et le Danemark, la fameuse alliance dite « la Neutralité armée », dont le but fut non seulement de fixer des principes justes et raisonnables pour la neutralité et de rallier autour d'eux tous les gouvernements, mais aussi de défendre, les armes à la main, toute attaque contre leurs droits.
Le gouvernement russe, auquel se joignirent ceux des États Scandinaves, a formulé les règles nouvelles. Elles accompagnaient une déclaration qui, en date du 28 février 1780, fut transmise par le cabinet de Saint-Pétersbourg, d'abord aux grandes puissances, maritimes de l'Occident, l'Angleterre, la France et l'Espagne, puis aux autres puissances. Comme principes futurs de neutralité y figuraient les cinq points suivants :
1<> Les navires neutres peuvent naviguer librement de port en port et le long des côtes appartenant aux États belligérants, sans être détenus ;
2o Les marchandi.ses ennemies sont libres sous pavillon neutre, à l'exception de la contrebande de guerre ;
3^ Pour déterminer ce qui doit être considéré comme contrebande de guerre, on se réfère aux articles 10 et 11 du traité conclu le 20 juin 1766 entre la Russie et l'Angleterre, lequel aura force obligatoire à l'égard de tous les belligérants^ ;
* Les articles de contrebande énumérés dans ce traité sont presque tous (excepta le salpêtre, le soufre, les selles et les brides) de nature à servir spécialement aux usages de la guerre. La liste constitue donc un pas dans la voie libérale. Il fut en outre stipulé, que lorsqu'un navire neutre transportait de pareils articles, on regarderait comme libre et exempte de confiscation la quantité de munitions de guerre qui était jugée nécessaire aux besoins du navire lui-même.
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40 Oq ne considérera pas un port comme bloqué tant qu'il n'y aura point de danger réel et effectif d'y entrer, c'est-à-dire tant qu'il ne sera pas cerné, par la puissance qui prétend en interdire l'accès, au moyen de navires arrêtés et suffisamment proches* ;
50 Ces principes doivent servir de règles dans les procédures et sentences des tribunaux de prises*.
Gomme on le voit, cette déclaration n'établit point dans son intégralité et en termes clairs le principe posé par le traité d'Utrecht, que la qualité du navire détermine celle de la cargaison. A la seconde proposition, que « les marchandises ennemies sont libres sous pavillon « neutre », ne se trouve pas jointe la disposition corrélative, que « les « marchandises neutres sont saisissables sous pavillon ennemi». C'était aussi la première fois que ces deux propositions, qui jusqu'alors avaient ordinairement été jointes, ne se retrouvaient plus Tune à côté de Tautre. D'autre part, comme rien n'exprime l'intention de les séparer, on a conclu que la Neutralité armée a voulu sous ce rapport renouveler purement et simplement le principe d'Utrecht. Les bonnes raisons ne manquent pas à l'appui de cette interprétation. En efïet, à l'époque où fut créée la Neutralité armée, la pratique générale sur mer laissait libre la propriété ennemie sous pavillon neutre, sous réserve du droit de saisir à l'inverse la propriété neutre sous pavillon ennemi. Or, si l'on avait eu l'intention de supprimer ce dernier droit bien que sa condition présumée fût érigée en loi, la simple réflexion eût exigé une stipulation expresse sur ce point. Aussi, les traités de paix et autres conventions remarquables conclus après 1780 contiennent-ils de nouveau les deux propositions réunies, en conformité exacte de la règle d'Utrecht.
La déclaration fut transmise aux gouvernements neutres avec l'invitation d'y donner leur adhésion. C'est ce que firent successivement — outre la Suède et le Danemark qui appartenaient originairement à l'alliance — la Hollande, la Prusse, [l'Autriche, le Portugal, les Deux- Siciles, et enfin la Franche, l'Espagne et les États-Unis d'Amérique. Les puissances contractantes ont toutes accepté les principes de la Neutralité armée avec l'obligation non seulement de les observer et les respecter, mais encore d'armer et d'entretenir une flotte pour les mainte-
* Cette régie était une protestation contre les blocus fictifs. 2 Un article additionnel déclare que la Baltique devait être considérée comme une mer fermée, où serait interdit tout acte d'hostilité.
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nir et les défendre, en agissant de concert et en commun. En outre, au sein de cette ligue plus étendue, la Russie, la Suède et le Danemaik formaient ensemble une union plus intime sous le nom d' « alliés de « la Neutralité armée ». Ces trois puissances s'engagèrent à défendie leur cause en commun et solidairement, de sorte qu'une attaque dirigée contre Tune d'elles par quelque violation du droit des neutres appellerait simultanément les deux autres à sa défense.
L'Angleterre seule, comme on pouvait le prévoir, refusa son adhésion à cet acte, destiné à ouvnr une nouvelle phase dans le règlement de la neutralité en posant des principes qui diminueraient aussi sensiblement la domination exclusive de la plus grande puissance maritime. Le cabinet britannique motiva son refus en se fondant suites maximes politiques qu'il avait constamment suivies jusqu'aloi's, ainsi que sur ses conventions, qui accordaient à certains États privilégiés, quant au traitement sur mer de la part de la marine britannique, des immunités dont ne jouissaient pas les autres États. Et à ceuxci, l'Angleterre ne voulait pour rien au monde concéder l'avantage que le pavillon neutre couvrirait la propriété ennemie.
Toutefois, l'Angleterre seule ne fut pas capable d'arrêter le courant des idées d'une neutralité plus conforme au droit, idées soutenues par tant d'autres nations et encore par l'opinion nouvelle qui commençait déjà partout à poindre à l'horizon. L'esprit moderne exigeait une justice internationale, dislributive, égale pour tous les États, ainsi que la simplicité, la franchise et la clarté des lois. Les principes proposés par la Neutralité armée n'avaient pas d'autre but que celui de substituer des règles fixes à l'arbitraire du moment, une justice objective aux caprices du plus fort, les préceptes du droit naturel aux artifices d'une politique ambitieuse, une sûreté au moins relative de la navigation pacifique aux brigandages maritimes. Devant ces faits irrécusables, et devant l'unité et la concorde des États favorables à la réforme, le gouvernement britannique, tout en évitant d'y adhérer formellement, fut pourtant obligé de s'imposer un peu plus de modération dans l'application de ses anciens usages rigoureux. Il protesta en termes vagues, surtout contre la maxime « le pavillon couvre la € mai'chandise ». Mais il soufl'rit plus d'une exception en sa faveur. Il donna à ses croiseurs des instructions qui leur enjoignaient de procéder envers les neutres d'une manière plus prudente, et il ouvrit à ceux-ci spécialement le commerce de la Méditerranée.
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Les principes de la Neutralité armée acquirent ainsi, sinon une force exclusive et absolue, du moins une influence décisive sur l'interprétation des droits et des devoirs des neutres pendant la période suivante qui alla jusqu'à la guerre de Cnmée. Certes, tout ne fut pas gagné par la déclaration de 1780. Elle ne stipulait aucune protection pour lu propriété neutre sous pavillon ennemi, et elle n'a pas limité le droit de visite. Toujours esL-il qu'elle a mis fm à l'état d'incertitude, d'insécurité et de confusion, qui, à défaut de lois précises et acceptées par la majorité des États, avait régné depuis le temps du Co)isulat delà Mei\ Chaque nation avait suivi sa règle particulière, selon l'intention du moment: aucune règle n'avait été le fruit de pourparlers sérieux entre un nombre plus considérable de gouvernements, sur des bases juridiques. Les pnncipes de la Neutralité armée, quoique incomplets et défectueux, étaient du moins formulés d'une manière exacte, et ils étaient reconnus et adoptés par presque toutes les puissances de l'Europe et de rAméri(jue. Ils exprimaient fidèlement les raisons d'une conscience internationale ;deur mobile était la paix et la Justicoîj Enfin, ils limitaient la prétention d'une seule puissance d'exercer une dictature universelle, dépourvue de sanction légale et basée exclusivement sur la force. L'accord et l'harmonie entre les autres États, leur entente officiellement déclarée et clairement exprimée, leurs exigences fondées sur l'équité et l'humanité, oflraient une garantie rassurante jusqu'alors inconnue. Il est vrai que l'application n'en put être que très restreinte, puisqu'aucune collision sérieuse provenant de la divergence d'opinions entre l'Angleterre et les États de la ligue ne fournit à ces derniers, pendant la période en question, l'occasion de montrer les conséquences pratiques de la déclaration.H.a grande signification de l'acte diplomatique de l'an 1780 consiste plutôt en ce qu'il constitue un principe,' et forme l'expression d'un esprit nouveau et plus éclairé^ L'attention avait été attirée sur le besoin d'une protection générale plus efficace du droit de la neutralité, ainsi que sur l'aide puissante que pouvait trouver la réforme de ce droit dans l'opinion publique du monde civilisé, puisque presque toutes les nations s'étaient montrées prêtes à défendre, plus énergiquement qu'auparavant, les intérêts des neutres. On sentait partout, après cette déclaration solennelle et collective, que l'on allait bientôt jouir d'une législation meilleure sur les conditions des pays pacifiques pendant les guerres, et que l'on était à la veille d'une solution nouvelle et plus libérale des
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questions si importantes de la protection des neutres contre les empiétements des belligérants. L'époque de la grande réforme concernant la matière de la neutralité a donc pu être considérée comme introduite par la déclaration de 1780, quand même la réforme elle-même devait attendre encore quelque temps son développement ultérieur et souffrir des interruptions par suite de circonstances anormales.
Une de ces interruptions, la plus déplorable et la plus vjolente, et qui fit retomber TEurope dans un état d'anarchie que l'on pouvait croire depuis longtemps disparu, fut la conséquence des gueiTes de la grande Révolution, qui éclatèrent peu de temps après. Les violations du droit de la neutralité et les abus du droit de la guerre prirent alors un tel essor, qu'il n'eût guère été possible de maintenir la modeste réforme déjà opérée, encore moins de continuer à la développer. La France et l'Angleterre se surpassèrent alors l'une Taulre en manifestes réactionnaires adressés au reste de l'Europe concernant la situation des neutres, et les décrets arbitraires des belligérants réduisirent ceux-ci à un état de dépendance presque illimitée. Chacun des deux rivaux de l'Occident revendiquait le droit de fermer le continent entier à son adversaire. Les principes non seulement de la Neutralité armée, mais de presque tout le droit de neutralité jusqu'alors connu et accepté, furent reniés et foulés aux pieds. Une des premières conséquences de cette réaction violente fut naturellement que l'Angleterre put de nouveau apphquer ses principes surannés et forcer les États plus faibles à les tolérer, tant qu'ils n'en fuient pas empêchés par le terrorisme venant du côté opposé/La règle que le pavillon couvre la marchandise fut de fait aboli^ Et comme les neutres ne pouvaient plus alors agir d'un commun accord, quelques-uns se laissant dominer par le conquérant, d'autres hésitant sur le parti à prendre devant des événements si accablants,^ d'autres encore étant obligés de traiter avec l'Angleterre pour pouvoir résister aux menaces de la France, on vit se briser le lien qui avait tenu réunis les membres de la ligue de 1780, et se dissoudre l'union qui avait fait l'unité et le succès de leurs travaux réformateursylls désertèrent, l'un après l'autre, ou bien ils évitèrent de se prononcer/^en tout cas ils ne cherchaient point à réaliser leur promesse de « défendre las armes à la main le droit des neutres^. ^ Encore au dernier moment, lorsque la guerre éclata entre la France (révolutionnaire et les puissances coalisées, les États Scandinaves essayèrent bien de resserrer les liens en se ralliant sur la base du
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pacte de 1780. Mais alors la Russie fit défaut, car elle se vit obligée d'accéder à la coalition dont TAngleterre était Tâme/ Et las autres membres de la ligue de 1780, craignant de diviser les forces qui devaient être opposées à la France, n'osèrent point non plus se séparer de TAngleterre.jTout scrupule juridique fut mis de côté devant la prétendue nécessité politique d'écraser, ou de refouler au moins, la France républicaine, réputée dangereuse pour la paix de l'Europe. Ce fut bientôt une tactique à la mode dans la politique de la dictature sur mer, de couvrir cha(|ue violation du droit des neutres du prétexte qu'il fallait à tout prix, même au prix de la justice et de l'équité dans les rapports internationaux, empêcher la prépondérance de la République française. Celle-ci, de son côté, se servait de prétextes analogues pour contrebalance!-, au moyen de violations du droit de la neutralité, la prépondérance britannique.
Les puissances dirigeantes de la coalition, surtout l'Angleterre, avaient essayé, déjà au temps de la Convention nationale, de forcer les États Scandinaves à adopter à l'égard de la France une procédure analogue à la leur, et d'empêcher leur commerce avec les ports français. Elles défendaient aux neutres d'y transporter, non seulement les articles de contrebande de guerre, mais encore les objets de première nécessité, tels que le blé, les vivres et autres denrées semblables. Les croiseurs anglais saisirent les navires qui se livraient au transport de ces objets en France. Des blocus fictifs furent déclarés, et les navires qui ne les observaient pas furent saisis. On déclara également de bonne prise ceux qui arrivaient avec des denrées des colonies françaises^ Bien plus, les Anglais déclarèrent de bonne prise, indépendamment de sa nationalité et de sa cai'gaison, tout navire qui se rendait à un port français ou qui en venait. La France, de son côté, menacée de la famine, usa de représailles violentes) Elle renia en 1793 les principes de 1780, en rétablissant les anciennes règles de prise qui avaient prévalu avant le règne de Louis XV. En vertu des décrets de la Convention nationale, les croiseurs français prenaient non seulement la propriété ennemie sous pavillon neutre, mais encore chaque navire qui transportait des marchandises de fabrication anglaise ou appartenant à l'ennemi, ou bien des vivres appartenant aux neutres mais destinés à l'ennemi. D'après une loi de 1798, le navire neutre devait être traité, non selon son pavillon, mais selon sa cargaison, et par conséquent être saisi s'il transportait quelque propriété
ennemie, et c'est ainsi que l'on considérait comme ennemi notamment tout objet provenant de l'Angleterre ou des colonies anglaises.
Heureusement que ces violations réciproques du droit de la neutralité ne furent pas d'une durée plus longue que l'emportement des passions déchaînées pai- les guerres de la Révolution. Une preuve, d'ailleurs, que le droit opprimé n'avait jamais cessé de jouir d'un certain degré de respect au fond des consciences, et que celles-ci en gardaient toujours les principes fondamentaux, malgré les abus et les transgressions accidentelles de cette époque dans presque toute l'Europe, c'est qu'aussitôt que commencèrent les empiétements sur les droits des neutres sous la Convention nationale, les puissances coalisées crurent nécessaire de faire auprès des États neutres qui tenaient encore à leurs droits, comme les États-Unis d'Amérique, et en Europe les États Scandinaves, des excuses au sujet des irrégularités commises, en alléguant « la situation exceptionnelle », créée par les événements en France et de nature essentiellement transitoire. L'Angleterre alla même jusqu'à mitiger quelques-unes de ses mesures, de violence, en accordant des immunités exceptionnelles à certains États neutres qui désiraient la paix *.
Le pacte de 1780 était rompu, et ses principes n'étaient plus observés, depuis que la Russie s'était alliée à l'Angleterre, et que par conséquent elle fut obligée d'abandonner les lois nouvelles, si gênantes pour une suprématie maritime. Aussi, dès que le gouvernement russe, quelques années plus tard, se sépài-a de nouveau de l'Angleterre et de ses alliés, et qu'il recouvra sa liberté d'action, sa première pensée fut de reconstituer la Neutralité armée. L'alliance entre la Russie, la Suède et le Danemark fut donc renouvelée le 16 décembre 1800 sous le nom de « Seconde Neutralité armée »; et la Prusse y adhéra. On revint aux principes de 1780. Ils furent non seulement rétablis, mais considérablement étendus et augmentés dans un sens libéral et équitable. Aux cinq points de la première Neutralité armée furent ajoutés les deux suivants :
lo Un navire neutre n'est coupable d'une violation de blocus que lorsqu'après avoir été averti par un vaisseau de guerre ou un corsaire
^ Les instructions données en 179H aux croiseurs anglais leur défendent de saisir des navires Scandinaves pour infraction au blocus, à moins qu'ils n'eussent, en dépit de l'avertissement, renouvelé leur essai d'entrer dans le lieu bloqué.
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do la puissance bloquante, il cherche néanmoins à franchir, par ruse ou par force, la ligne de blocus;
2«» Lorsque des navires marchands neutres voyagent escoilés d'un vaisseau de guerre neutre, ils ne doivent pas être visités, et Ton doit se contenter de la déclaration faite par Tofficier qui commande le convoi, qu'il n'y a pas à bord de contrebande de guerre.
Le cabinet de Londres ne négligea aucun effort pour rompre ce nouveau lien de neutralité, ou pour en anéantir au moins les conséquences, et il y réussit. Après de longs pourparlers, il parvint encore une fois à séparer la Russie des autres alliés; et il conclut avec le cabinet de Saint-Pétersbourg, en date du 17 juin 1801, une convention par laquelle le gouvernement russe abandonna de nouveau les principes essentiels et les plus importants des pactes de 1780 et 1800, spécialement celui en vertu duquel le pavillon neutre devait couvrir les marchandises ennemies. Toutefois, l'Angleterre fut obligée de faire, elle aussi, quelques concessions ; de sorte que la Neutralité armée, sans laquelle ces concessions n'eussent pas été obtenues, n'est point restée infructueuse. Les États Scandinaves, abandonnés par la Russie, demeurant isolés, et ne pouvant plus continuer leur résistance, se virent forcés d'accéder à la convention anglo-russe (1801-1802). La Prusse seule refusa absolument son concours à ce désaveu des principes solennellement publiés. Mais l'Angleterre usa largement de son tiiomphe pour entraîner plusieurs autres États, l'un apVés l'autre, à conclure avec elle des conventions spéciales sûr les bases des principes de 1801, qui furent par conséquent bientôt prédominants. On peut dire qu'ils ont été la loi d'une grande partie de l'Europe pendant la première moitié de notre siècle, c'est-à-dire d'une manière générale pour l'Angleteire et pour ceux qui avaient contracté avec elle, mais aussi pour d'autres États pendant une certaine période et tant qu'ils ne s'en sont pas départis, jusqu'à ce que, lors de la guerre de Crimée, la législation sur la matière s'élargit de nouveau. Les règles de 1801 méritent donc une .mention, quoique secondaiie, à côté de celles de 1780. On peut les résumer dans les articles suivants :
1** Les navires neutres peuvent naviguer librement vers les ports et sur les côtes des nations belligérantes ;
2® Les marchandises chargées à bord de ces navires sont libres, à l'exception de celles dites de contrebande de guerre et de celles qui appartiennent à l'ennemi; la marchandise ennemie d'origine, mais
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achetée et transportée par un neutre, devant dans tous les cas conserver le bénéfice acquis au pavillon neutre ;
30 Pour éviter toute espèce de doute sur la nature des articles qui constituent la contrebande de guerre, les parties contractantes se réfèrent au traité de commerce conclu entre elles le 21 février 1797 *;
4» On ne considère comme bloqué que le port dont rentrée offre un danger réel à raison du nombre des bâtiments de guerre chargés d'en interdire Faccès ;
5« L'action judiciaire contre les navires neutres saisis pour cause de soupçons fondés ou de faits évidemment coupables doit être entamée sans aucun retard, et le mode de procédure en sera uniforme et strictement légal.
Relativement â laj visite de navires convoyés, les stipulations de la convention peuvent être résumées dans ces points :
lo Le droit de visiter des navires marchands, possédés par çles sujets de Tune des puissances contractantes et naviguant sous l'escorte d'un navire de guerre de leur nation, appartient exclusivement aux navires de même rang de l'État belligérant et ne peut être exercé par des corsaires ;
2*> Les propriétaires des navires destinés à partir en convoi sous l'escorte d'un bâtiment de guerre doivent, avant de recevoir leurs papiers de bord, présenter au chef du convoi leurs passepoits et leurs certificats de mer dans la forme déterminée par le traité;
3<^ Loi'squ'un convoi est rencontré par un navire de guerre des parties belligérantes, ce dernier doit, à moins que l'état de la mer ou les parages ne l'en empêchent, se tenir hors de portée de canon et envoyer une chaloupe au bâtiment convoyeur, pour procéder d'un commun accord à l'examen des papiers et des certificats constatant que l'un est autorisé à escorter tels navires avec tel chargement du port A au port B, et que l'autre appartient réellement à la marine royale (impériale) de la nation dont il porte le pavillon ;
4*» Une fois la régularité des papiers reconnue, tout soupçon légitime doit être considéré comme dissipé. Dans le cas contraire, le chef
* D'après ce traité, les articles de contrebande étaient limités environ à ceux, qui avaient été énumérés dans le traité antérieur du 20 juin 1766 entre les mêmes parties (v. «uprà, p. 21), c'est-à-dire, à quelques exceptions près, à ceux qui servent spécialement aux usages de la guerre. Ce point était donc une concession aux neutres.
30 Introduction historique
du convoi, après y avoir été invité en bonne et due forme par le belligérant, doit stopper pendant le temps nécessaire à la visite des navires convoyés.
L'article 5 autorise le viï^iteur, s'il croit, après l'examen des documents, en avoir de justes raisons, à retenir un ou plusieurs navires convoyés, en remettant le capitaine et l'équipage au chef de l'escorte, lequel peut, de son côté, placer à bord des navires retenus un officier pour assister à l'enquête. Celle-ci doit avoir lieu sans délai au port le plus proche du belligérant, en présence du navire capturé. — L'article 6 défend au chef du convoi de s'opposer par la force aux actes prescrits par le commandant belligérant. D'un autre côté, si celui-ci abuse du pouvoir qui lui est ainsi conféré, ou s'il retient un navire sans raison suffisante, les propriétaires de navire ou de cargaison lésés doivent être indemnisés.
Comme il appert par ce résumé, la convention de 1801, qui évidemment a cherché à concilier les prétentions de l'Angleterre et les exigences de l'union du Nord, s'est départie notablement des principes de la Seconde Neutralité armée ; et sur les points principaux, ce sont les prétentions anglaises cpi Tout emporté. D'après la convention, la propriété ennemie pouvait de nouveau être saisie sous pavillon neutre. Une violation de blocus ne présupposait plus comme condition, que la ligne fût franchie par ruse on par force après un avertissemoit préalable de Télat de blocus sur l'endroit même de l'opération par un navire de la puissance bloquante — condition qui eût garanti la nature effective du blocus ; et le stationnement pxe des navires bloquants n'était plus prescrit. Enfin, la visite de navires marchands convoyés était permise. Or, ces trois points, qui avaient justement formé l'objet principal des prétentions anglaises, et à cause desquels l'Angleterre avait protesté contre le traité de la Neutralité armée, constituaient autant de pas en arrière dans le règlement des droits des neutres ; et ils entraînaient l'abrogation de ce qu'il y avait d'essentiel dans les principes libéraux proclamés par la ligue de 1780-1800, à savoir : V 'mviolahilité du pavillon neutre, la qualité effective des blocus, et Vabolitioii de la visite des convoii>.
D'autre part, la convention de 1801 contenait sans contredit, à côté de ses restrictions, diverses dispositions favorables à la neutralité. Elle stipulait expressément la liberté du trafic entre les ports ouverts d'un belligérant et d'un neutre, et elle supprimait les prohibitions injus-
loirodiiclion historique 31
tes, si fréquemment décrétées pendant les guerres de la Révolution, de tout commerce avec l'ennemi. Elle a limité, en outi^e, d'une manière raisonnable la notion de la contrebande de guerre. Enfin elle a exigé, pour la validité d'un blocus, un certain nombre de vaisseaux de guerre, qui, bien qu'étant laissé à l'appréciation subjective des belligérants, était cependant propre à exclure les blocus purement fictifs. Ceux-ci furent ainsi désapprouvés, du moins en principe.
Grâce à ces dispositions relativement libérales, la convention aurait pu être considérée comme un léger progrès, une étape vei's le développement de la neutralité, si elle avait été loyalement exécutée et scrupuleusement appliquée. Elle était incontestablement le premier acte international de portée générale, par lequel l'Angleterre apportait enfin quelque modification à ses anciennes prétentions de dictature sans aucun égard pour les opinions des autres nations. Pour la première fois, le gouvernement britannique fit de sérieuses concessions aux neutres, se lia par des dispositions conventionnelles nettes et claires, et rompit jusqu'à un certain point avec son système traditionnel, suivi par tous ses cabinets, d'éviter des stipulations précises, afin de pouvoir se servir de l'obscurité et de l'équivoque des expressions selon ses buts variant avec les circonstances, et de pouvoir appliquer les règles d'une manière plus dure envers tel peuple, plus douce envers tel autre. U est vrai que la convention restait bien loin en arrière de la Neutralité armée, quant à la protection du droit des neutres. Mais elle offrait du moins l'avantage, non seulement de constituer un pacte entre deux parties adverses qui jusque-là n'avaient jamais pu s'entendre, mais encore d'engager par des lois déterminées la plus grande puissance maritime, qui auparavant ne s'était laissé lier par rien.
Malheureusement, cette valeur de la convention fut considérablement dimingée par le fait qu'elle resta en grande partie lettre morte. L'Angleterre trouva bientôt qu'elle avait accordé trop, tandis que les neutres trouvèrent qu'elle avait accordé trop peu. En effet, leur droit lui avait été sacrifié. De côté et d'autre, l'on était mécontent du nouvel ordre de choses, et l'on cherchait, à toute force, un prétexte pour en sortir. L'occasion ne se fit pas longtemps attendre.
Peu de temps après, pendant les bouleversements de 1806 et des années suivantes, dus aux conquêtes françaises et à l'antagonisme poussé à l'extrême de l'Angleterre et de la France s'eflbrçant de se fermer mutuellement l'une à l'autre le trafic du monde par des mesu-
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res de violence qui ne respectaient aucun droit, celui des neutres fut plus que jamais sacrifié. L'Angleterre remit aussitôt en vigueur les trois règles condamnées : 1« blocus sur le papier; 2" visite des convois; S'* saisie de la propriété ennemie sous pavillon neutre. Au mois de mai 1806, elle déclara bloquée toute la côte de la Mer du Nord, ses ports et ses fleuves, depuis Brest jusqu'à Tembouchure de TElbe, quoiqu'il fût bien évident qu'un tel blocus ne pouvait remplir les conditions de qualité effective prescrites par l'article 4 de la convention de iSOl. Napoléon y répondit par le décret de Berlin du 2 novembre i806, déclarant : que les Iles Britanniques se trouvaient en état de blocus, que tout commerce et trafic avec l'Angleterre était défendu, que toute marchandise et toute propriété anglaise ou provenant de l'Angleterre seraient de bonne prise et que le commerce en était interdit, que tout port était fermé aux navires venant de quelque pays soumis à la domination britannique, que tous les sujets de la Grande-Bretagne seraient prisonniei's de guerre quand on les trouverait dans les pays occupés par les troupes de la France ou de ses alliés, que toutes les lettres et paquets expédiés en Angleterre ou à des Anglais devaient être saisis, etc. L'Angleterre répliqua le 7 janvier 1807, par une défense à tout navire de trafiquer entre des ports qui appartenaient à la France ou à ses alliés; ou qui se trouvaient sous leur domination ou leur influence de sorte que les navires anglais en étaient exclus. Les navires neutres, qui n'observeraient point cette défense, devaient être confisqués avec leurs cargaisons. Les côtes de la France et de ses alliés furent déclarées en état de blocus. On ajouta, par un ordre supplémentaire du 11 novembre, que les ports et les places fortifiées de la France, de ses alliés et des pays dont les ports étaient fermés aux navires anglais, seraient traités comme s'ils étaient bloqués, et que tout trafic avec eux serait interdit. Chaque navire, qui ferait quelque commerce avec les pays ennemis, ou qui transporterait des marchandises qui n'étaient pas de fabrication anglaise, serait de bonne prise, ainsi que sa cargaison. Enfin, Napoléon riposta par le décret de Milan, publié le 17 décembre, qui compléta celui de Berlin par la déclaration, que tout navire neutre qui se laisserait visiter par les Anglais ou conduire en Angleterre, ou qui payerait un droit à ce pays, serait considéré comme lui appartenant, par conséquent comme dénationalisé et sujet à confiscation. La démence de toutes ces lois arbitraires atteignit au comble dans le décret de Fontainebleau du 19 octobre 1810,
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qui ordonna que toutes les marchandises anglaises trouvées en France ou chez ses alliés seraient brûlées.
£lomme en général les périodes de transition, celle de i8i5-1856 entre les Congrès de Vienne et de Paris fut caractérisée par Tindécision et la division. Les camps opposés savaient bien que les lois du temps passé étaient surannées. D'autre part, ils ne pouvaient encore s'entendre sur les lois nouvelles. En conséquence, les partisans des systèmes inconciliables se sont contentés de conserver chacun le sien, en passant sous silence, autant que possible, les points en litige, les maintenant dans le vague pour tenir une issue ouverte, tant qu'aucune guerre maritime n'obligeait à les trancher d'une manière définitive. Dans l'intervalle, on se bornait de côté et d'autre à observer l'effet du changement des temps et le développement de théories plus nettes. Evidemment, il y avait déjà là un progrès. Reconnaître que l'absence de principes rendait insoutenable l'ancien système, n'était-ce pas le condamner? Et sa condamnation, n'étaitelle pas la première condition pour introduire un système autre et meilleur? Dans l'état de désordre où se trouvait encore, après les grandes guerres de la coalition, la réglementation de la neutralité, on n'eût donc guère pu mieux faire que de laisser sommeiller les questions qu'elle soulève et d'en laisser mûrir la solution. Elles s'éclaircissaient en attendant, pour atteindre peu à peu dans la conscience internationale le degré de perfection relative, dont l'expression devait enfin se manifester aussitôt qu'une guerre maritime européenne de quelque importance éclaterait, ce qui n'arriva que dans la seconde moitié du siècle. Leur maturité avait été puissamment hâtée, non seulement par les idées nouvelles suscitées par la Neutralité armée, mais aussi et surtout par un autre événement de première importance et de nature à influencer fortement l'opinion concernant les neutres, à savoir par la création d'un corps d'États grand et fort mais pacifique et dégagé des vieilles controverses européennes ainsi que de leurs préjugés : nous voulons parler des États-Unis d'Amérique.
L'affranchissement et l'émancipation des grandes colonies transatlantiques étaient tout naturellement à l'avantage de la neutralité et des neutres. Pour deveniç des États libres et autonomes, les colonies ont dû secouer le même joug qui avait toujours, et surtout pendant la guerre de l'indépendance, pesé aussi sur les neutres et étouffé leui's droits. Les efforts de l'alliance du Nord en Europe, les luttes de la ligue de la
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Neutralité armée contre Toppression sur mer, s'étaient par conséquent présentés comme un courant parallèle à celui qui entraîna l'union du Nord en Amérique. Par cette raison déjà, la grande confédération du nouveau monde, qui avait en horreur les conquêtes, qui n'aspirait qu'au développement paisible à l'intérieur, et qui retrouvait cet esprit plutôt chez les neutres que chez les despotes de mer, sympathisait avec ceux qui en Europe s'opposaient à la dictature d'une marine militaire, et elle trouvait son intérêt à maintenir sa neutralité pendant les querelles ambitieuses des grandes puissances européennes. Il en résulta une étroite solidarité entre les États-Unis en Amérique et les nations essentiellement neutres en Europe, solidarité qui fut maintenue et cimentée par le but commun d'augmenter le droit de la neutralité^ , de réduire à ses limites naturelles le droit trop élargi de la guerre, et de favoriser d'autre part le progrès, partant le respect du commerce et de la navigation malgré les guerres, ainsi que les prétentions raisonnables des neutres de ne pas être molestés par les ingérences illégitimes des belligérants. La vaste Union d'outre-mer fut donc, dès son début sur l'arène politique, doublement appelée à s'associer aux États neutres et réformés, à savoir non seulement par la raison négative d'un antagonisme commun, mais aussi par la raison positive d'intérêts et de sentiments identiques. Et en eflet, à peine l'Union était-elle formée, qu'elle combattit de suite pour la cause neutre, d'abord de concert avec la ligue européenne à laquelle elle a accédé, puis indépendamment d'elle. Son programme est devenu celui de la paix, de la justice et de l'équité, principes qui sont aussi représentés par les neutres vis-à-vis des belligérants.
Les premières années de l'existence de l'Union nord-américaine témoignèrent déjà que son gouvernement dénonçait et poursuivait les infractions aux lois de la neutralité commises par ses propres sujets, non moins sévèrement que celles des étrangers. Ces poursuites firent naître de nombreuses occasions d'établir des principes de neutralité sains et justes, principes qui surpassaient par leur esprit élevé ceux qui furent simultanément appliqués dans l'ancien monde. Ainsi, comme nous l'avons mentionné plus haut, la France ayant voulu, pendant la guerre de 1793 contre l'Angleterre, enrôler des soldats et équiper des vaisseaux de guerre aux États-Unis, en faisant armer dans les ports de ces États ses corsaires par des citoyens américains, et composer leurs équipages de marins américains, dans le but d'attaquer
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SOUS pavillon français les navires marchands anglais et de conduire les prises aux ports de l'Union pour les y faire condamner par des tribunaux organisés sur le territoire des États-Unis, le président déclara que ce procédé était criminel, et qu'en y recourant et en laissant son ministre entraîner les citoyens américains à y prendre part, le gouvernement français avait violé la souveraineté des États- Unis sur leur propre territoire, et encouragé les sujets de ces États à méconnaître leurs devoirs envers leur patrie comme pays neutre et astreint à des obligations vis-à-vis d'un État belligérant étranger. Profitant de cette occasion pour mieux préciser les devoirs en question, on communiqua aux autorités des ports et des côtes des États-Unis des instructions détaillées concernant les exigences d'une stricte neutralité, accompagnées de défenses expresses de tout armement de vaisseaux de guerre ou de corsaires, ainsi que de tout enrôlement dans les ports américains sans la permission du gouvernement. Enfin, un décret du président posa en principe l'impartialité comme devoir de neutralité, principe en vertu duquel les sujets américains furent engagés à s'abstenir de tout acte qui pourrait être favorable ou défavorable à l'une des parties belligérantes.
Ces instructions de 4793, qui fuient dans la suite régulièrement appliquées et observées par les cabinets de Washington, formaient le droit de neutralité le plus accompli à l'époque de leur publication. Elles sont bien en avance sur leur temps et expriment plutôt les idées du nôtre. Elles ont conservé force de loi, comme règlement de la neutralité nord-américaine à côté du Foreign Enlistment Act de 1794, jusqu'à la promulgation du Neutrality Act de 1818, encore en vigueur. Le droit américain sur la matière est principalement fondé sur les règles suivantes : l® empêcher non seulement l'accomplissement mais aussi les préparatifs de tout acte qui romprait la neutralité; 2o si, néanmoins, de tels actes sont commis, donner à l'étranger offensé satisfaction pleine et entière.
Ces principes, si favorables à une réglementation équitable du droit des neutres, et qui furent ainsi dès la création des États du nouveau monde acceptés par la plus importante de ses cités, n'ont pas seulement été répandus par le moyen de la législation intérieure des États- Unis ainsi que par les dépêches et notes échangées avec les cabinets étrangers, ils ont en outre été transformés en droit international positif par leur insertion dans de nombreux traités avec les autres puis-
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sances. Aussi ne tardèrent-ils pas à être adoptés en fait, même hors des États-Unis.
Le recueil de traités nord-américain témoigne en général des efforts du gouvernement de Washington pour étendre les droits des neutres autant que possible. On y remarque surtout sa prédilection d*assurer la liberté des biens transportés sous pavillon neutre. Dès leur indépendance, les États-Unis ont travaillé dans ce but; et ils ont t^ché d'insérer dans leurs traités de navigation le principe que le pavillon couvre la marchandise. On le trouve déjà dans leur traité de 1778 avec la France, pacte célèbre qui le répandit au loin. Le gouvernement français, qui paraît en avoir subi Tinfluence, ne tarda pas à étendre son application à tous les États neutres par voie de législation intérieure, à condition que les autres belligérants feraient de même ; et il ordonna à ses croiseurs de ne point inquiéter les navires neutres venant des ports ennemis sans contrebande de guerre. Pendant les années suivantes, nous retrouvons le même principe dans un grand nombre de traités entre les États-Unis et d'autres États, tant en Europe qu'en Amérique. Toutefois, sa propagation par voie conventionnelle à toutes les puissances maritimes, ce qui aurait pu le rendre universel, se heurtant de nouveau à la résistance du cabinet de Londres, les États - Unis furent obligés de l'abandonner déjà dans leur traité avec l'Angleterre en 1794. Le gouvernement de Washington fut forcé ensuite de l'établir avec chaque contractant sous cette condition seulement, que sa validité dépendrait, dans chaque cas spécial, de sa reconnaissance par l'État à l'égard duquel on voudrait l'appliquer. Mais, afin de ne rien négliger pour la diffusion du principe, on insérait alors dans le traité en question une clause mettant à son bénéfice tout État qui l'aurait reconnu, et l'engagement réciproque d'user de toute son influence pour entraîner ci'autres États à accorder aux neutres la plus grande liberté possible. Dans le cas où ce but ne pourrait être atteint, les parties contractantes devaient au moins en toute occasion se concéder mutuellement comme neutres le bénéfice du traitement le plus favorable, admis à l'époque. Le cabinet de Washington ne borna point cependant ses efforts à réaliser d'une manière générale la liberté de la propriété sous pavillon neutre. Il s'efforça aussi de mitiger les pertes qu'éprouvaient les neutres par suite du principe d'excepter de cette liberté la contrebande de guerre, en introduisant la règle que les articles de ce genre ne devaient point
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être confisqués, mais seulement saisis et séquestrés pour un temps limité.
Du reste les traités américains renferment d'autres dispositions tendant à améliorer les rapports des belligérants et des neutres. Ainsi le traité de 1785 avec la Prusse contient la stipulation de ne point se servir de corsaires dans le cas d'une guerre entre les parties contractantes. Un traité de 1852 avec le Chili déclare que le pavillon neutre protège non seulement la propriété, mais aussi les personnes, même de nationalité ennemie, qui n'appartiennent pas aux forces militaires de l'ennemi.
Ces principes modernes sur la neutralité ont été appliqués par la Cour Suprême de Washington dans tous les conflits ou afiaires où les États-Unis ont été intéressés et où des neutres étaient impliqués. Aussi les sentences de ce haut tribunal nous offrent -elles, ainsi que leurs motifs, un riche et précieux exposé de la réforme et du développement du droit des neutres. Elles nous montrent notamment comment le gouvernement nord-américain, qui a si souvent été obligé d'intervenir pour corriger les excès des croiseurs belligérants, surtout pendant les guerres de la grande Révolution entre la France et l'Angleterre, s'est efforcé de maintenir les principes d'une neutralité stricte, même dans les occasions où ceux-ci ont été abandonnés par toute l'Europe. La politique de neutralité des États-Unis, politique droite et claire, présente pendant cette période un contraste frappant avec celle des États européens, dont le caractère est le cynisme et l'arbitraire.
Sans doute, il était plus aisé au cabinet de Washington qu'aux autres de s'abstenir des violations en droit international. Mais aussi ne s'est-il laissé influencer par elles que dans la moindre mesure possible. Si ses protestations restaient sans effet, il usait de contrainte. Ainsi, lorsque la France et l'Angleterre ont essayé, par les décrets criminels de 1806-1810, de se fermer mutuellement le trafic du monde, et que les autres États de l'Europe se sont laissés entraîner à suivre dans cette voie soit l'une soit l'autre des deux grandes puissances, les États-Unis d'Amérique ont au contraire, par le Non-Intcrcourse-Act du 10 mai 1810, interrompu leurs relations de comnierce avec les deux parties belligérantes, qui se sont ainsi placées elles-mêmes en dehors du droit des gens. Il faut avouer que, dans une situation semblable, c'était la seule mesure à prendre, qui fût vraiment digne d'une nation indépendante qui n'avait pas cessé de se respecter elle-même et qui croyait encore à l'existence d'une justice entre les nations.
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Ces deux événements de première importance au seuil de notre époque, savoir la Neutralité armée et V émancipation des colonies transatlantiques, ont sans doute contribué puissamment à relever le droit de la neutralité, alors même que ce droit, par suite du défaut de causes immédiates, n'a pu être réglé qu'un demi-siècle plus tard sur des bases acceptées par la majorité des puissances. Le désordre exceptionnel causé par les conquêtes ayant cessé, le XIX^ siècle a été inauguré par des règles nouvelles, qui, bien que partagées entre différents systèmes, révèlent l'influence prépondérante de la Neutralité armée, ce qui était à l'avantage évident de réformes ultérieures dans le sens d'un respect plus grand du droit des nations pacifiques.
Certes, la confusion qui avait régné pendant le XYIII® siècle relativement à la situation juridique des neutres, ne pouvait être dissipée par la Neutralité armée seule, ni par les iniitations qu'elle provoqua dans l'ancien et le nouveau monde. Mais du moins ont-elles introduit des lois qui, si elles n'ont pas pu obtenir l'assentiment universel, ont pourtant réuni sous un seul et même régime les États neutres et pacifiques, des lois qui ont montré au monde que les neutres n'entendaient pas tolérer plus longtemps la subordination de leurs droits à ceux des belligérants, et qui en définitive ont érigé au rang de règles internationales certains principes de neutralité équitables, jusqu'alors oubliés ou méprisés. — Il y a plus. L'agitation des esprits, produite par les événements, en faveur d'un plus grand respect pour les neutres, s'est aussi manifestée dans une rédaction plus précise et plus exacte des lois de la neutralité. De leur confusion se dégagent au début du XIX® siècle quelques points fixes et saillants, parmi lesquels nous signalerons, en premier lieu, la reconnaissance de devoirs réciproques, à savoir : du côté des neutres celui de l'impartialité, du côté des belligérants celui du respect de la souveraineté neutre; de plus, pour ces derniers, la défense de porter les hostilités sur territoire neutre, et pour les premiers, la défense d'abuser de ce même territoire pour des armements contre l'une des parties belligérantes. Il est vrai que ces principes ne furent pas toujours observés; et encore, lorsqu'ils le furent, leur mode d'application même démontrait combien il restait encore à faire pour assurer complètement le respect de la neutralité.
Dans la période d'attente entre le Congrès de Vienne en 1815 et celui de Paris en 1856, la réforme demeura suspendue.
Le Congrès de Vienne n'a qu'une importance minime pour le sujet
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qui nous occupe^ Ce grand acte diplomatique met fin, il est vrai, à une série de violations du droit des neutres, qui y sont désapprouvées en principe, de sorte que Ton revient aux maximes antérieures.'. Du reste il règle quelques autres questions de droit international, qui cependant ne se rapportent pas directement à la neutralité, à moins que Ton n'y veuille compter les aiTangements concernant la neutralisation de la navigation sur certains fleuves internationaux. Mais en général le Congrès de Vienne n'intervint pas sensiblement dans les questions relatives à la situation des neutres en temps de guerre. La plus importante et la plus controversée de ces questions, celle de l'immunité du pavillon neutre, est, pendant la période provisoire de J815 à 1856, restée indécise, résolue de manières différentes, négativement par l'Angleterre, et affirmativement, en général, par les autres puissances. Or, comme aucune grande guerre maritime en Europe n'en rendit nécessaire la solution pendant cette période, on put la différer. En attendant, les puissances ont trouvé prudent de la régler, aussi bien que d'autres questions de neutralité encore indécises, par des conventions spéciales entre elles, bilatéralement, afin d'éviter des conflits inutiles dans le cas d'une guerre subite 2. Comme toutefois chaque convention ne pouvait lier que les parties contractantes, mais non les autres États, et que les différents groupes de contractants cherchaient la solution des questions de la neutralité en se plaçant à des points de vue différents, se préoccupant ordinairement d'un but politique plus ou moins accidentel, cette période nous offre le spectacle d'une réglementation confuse et contradictoire. La confusion n'était point limitée aux gouvernenients : elle s'étendit aussi à la littérature. A cette époque, le besoin sans cesse croissant d'une protection plus efficace du commerce et de la navigation a notablement augmenté les inconvénients du défaut de réglementation, en faisant naître de nouvelles questions de droit à côté de celles qui existaient déjà. Mais comme parmi les anciens usages, depuis longtemps surannés, bon nombre s'appuyaient sur des préjugés trop fortement enracinés pour pouvoir être de si tôt abrogés,
* Aussi, rhistoire de la neutralité ne peut être convenablement divisée comme l'histoire moderne en général, d'après les trois grands traités de paix : ceux de Westphalie, de Vienne et de Paris. Elle est plutôt divisée par le Consulat de la Mer, la Neutralité armée et le Congrès de Paris.
* Parmi les questions qui, à défaut de solution donnée par un congrès universel, furent ainsi réglées par des conventions spéciales, se trouvaient aussi cellea d'enrôlement, d'armement et d'équipement sur territoire neutre.
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on tâchait de maintenir les moins intolérables, en les adaptant à l'esprit du temps. Par malheur ces mesures, souvent prises dans l'intention fort louable de concilier des théories opposées, ont abouti au résultat contraire; car, les modifications étant introduites d'après des principes différents dans les diverses législations, la confusion, au lieu de diminuer, augmenta par suite de la multiplicité même des lois.
Le désaccord subsista donc tant dans la théorie que dans la pratique» et cela, malgré le vif échange des idée^ et l'intérêt qu'éveillait la matière. Comme toujours, la divergence se produisit principalement entre l'Angleterre d'un côté et les autres puissances de l'autre. L'Angleterre voulait avant tout conserver le droit de visite dans toute son étendue. Elle ne reconnaissait pas même la légitimité de l'institution du convoi, et elle se refusait obstinément à renoncer au droit de saisir la propriété ennemie sous pavillon neutre. Tandis que la plupart des autres États réclamaient la liberté du pavillon et la plus grande restriction possible des visites , à cause de leur incompatibilité avec la souveraineté de l'État, l'exterritorialité de .ses navires et les intérêts du commerce et de la navigation. Tant qu'existait le droit de visite, surtout tant qu'il pouvait être exercé contre des navires neutres qui ne transportaient aucune contrebande de guerre, sur un simple soupçon que des marchandises ennemies pouvaient se trouver à bord, le commerce pacifique n'avait aucune garantie contre l'arbitraire des croiseurs en temps de guerre. Ceux-ci pouvaient alors, avec ou sans raison, sous prétexte que les papiers de bord ne contenaient pas des preuves suffisantes pour constater la neutralité de la cargaison, arrêter les navires neutres, les retenir et les retarder par des recherches minutieuses, s'en emparer même et les détourner de leur route, pour les mener devant les tribunaux de prises du belligérant, où la procédure pouvait ensuite être prolongée à l'infini à cause de la difficulté de démontrer clairement l'origine, la propriété réelle ou la provenance de toutes les marchandises.
Il est vrai que ces inconvénients, et les désagréments qui en résultaient, n'auraient pu être complètement dissipés par la seule stipulation que le pavillon neutre couvrirait la propriété ennemie, tant que la contrebande de guerre demeurait exceptée de la protection. Mais, toujours est-il qu'ils auraient sensiblement diminué; car il est bien plus facile et plus expéditif de constater simplement la présence à bord de certains articles, que de prouver leur provenance.
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C'est pourquoi Ton vit naître alors de toutes parts une vive agitation en faveur de la règle c navire libre, cargaison libre >. Cette règle une fois en vigueur, les neutres espéraient pouvoir échapper, à un prix comparativement raisonnable, aux vexations das commandants des navires belligérants, puisqu'il était relativement aisé de prouver, sans grand préjudice ni perte de temps, la nationalité du navire et Tabsence de contrebande à bord, pourvu que les papiei*s fussent en bon ordre.
Mais il est clair que cette propagande en faveur du pavillon neutre ne pouvait aboutir à quelque résultat pratique qu'à l'occasion d'une grande guerre maritime en Europe, puisque seulement alors pouvait s'imposer aux esprits la nécessité de lois plus conformes aux exigences • de l'époque relativement au commerce neutre en temps de guerre. C'est ce qui eut lieu lors de la guerre de Crimée. Dès son début, les principes en litige ont été posés et reconnus. A la conclusion de la paix, ils ont été définitivement sanctionnés par l'acte du congrès, qui a obtenu pour eux l'adhésion de presque toutes les puissances.
Lorsque la guerre de Crimée a éclaté, les deux puissances principales de l'Occident qui s'étaient alliées contre la Russie, ont enfin compris qu'il fallait sans délai, même avant l'ouverture des hostilités, procéder à une révision et à une réforme de quelques-unes des lois de la neutralité, au moins des plus importantes. Jusqu'alors, on était resté en désaccord sur les principes. L'Angleterre s'en tenait encore au principe du Consulat de la Mer, en vertu duquel la propi4été ennemie pouvait être saisie sous pavillon neutre, la France à celui d'Utrecht, qui permettait de saisir la propriété neutre sous pavillon ennemi. Or, il est évident que si ces deux principes avaient été appliqués, chacun par la puissance qui l'avait adopté, les deux puissances étant alliées, le commerce et la navigation des neutres eussent souffert plus que jamais ; car, ni leur pavillon ni leur propriété n'auraient été respectés. Et les inconvénients d'un semblable système auraient été plus considérables qu'auparavant, par suite du développement du commerce, qui alors, au milieu du XLK^ siècle, réclamait bien plus de respect et de liberté qu'à l'époque de la publication des lois intolérantes du Consulat et d'Utrecht. Aussi les alliés comprirent-ils que la situation avait changé ; et ce fut une bonne fortune pour le droit international, spécialement pour celui de la neutralité, que cette alliance et cette union par le lien d'un but commun. Si la France et l'Angleterre ont reconnu la nécessité d'accorder aux neutres la liberté
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de leurs navires et de leurs marchandises, c'est qu'elles ont senti non seulement que les progrès de la civilisation demandaient une protection plus efficace contre les violences des belligérants sur mer, mais encore que deux États alliés dans une opération de guerre commune ne peuvent risquer de compromettre leur unité et leur harmonie, et par conséquent leurs chances de succès dans l'action militaire combinée, en appliquant des systèmes de prise opposés. L'unité des opérations exigeait des règles communes pour les confiscations et les saisies. Et comme une entente n'était possible qu'à la condition que chacun des deux alliés fît le sacrifice de son usage propre qu'il avait suivi jusqu'alors et qui était inconciliable avec celui de son allié, ces deux usages durent être abandonnés. Ainsi, d'une part, l'Angleterre dut renoncer à son habitude traditionnelle de saisir la propriété ennemie sous pavillon neutre, et d'autre part, la France à celle de saisir la propriété neutre sous pavillon ennemi. Les nations neutres furent donc délivrées simultanément de ces deux coutumes iniques, grâce à l'alliance de ceux qui les avaient pratiquées et qui, sans cette circonstance, n'auraient pu arriver à une entente.
Cet heureux accord ne se réalisa point toutefois satis quelque difficulté. Déjà au début de la guerre, en janvier 1854, le gouvernement français, sous l'influence de celui des États-Unis, avait essayé' de faire comprendre au gouvernement britannique combien il était désirable, dans l'intérêt d'une bonne entente sur les principes à suivre entre les alliés, que l'Angleterre renonçât enfin à pratiquer la saisie des marchandises ennemies à bord de navires neutres, saisie surannée, appartenant au moyen âge, condamnée par l'esprit moderne dans tous les autres pays, et de nature par conséquent à provoquer de fâcheux malentendus. Pour la première fois, le cabinet de Londres céda sur ce point, quoiqu'à contre-cœur. Bien plus, comprenant le danger de son isolement, et, par ce mobile, animé d'un esprit exceptionnellement conciliant, reconnaissant de plus l'impossibilité de soutenir des usages universellement flétris, le gouvernement britannique proposa de son chef, non seulement d'adopter « provisoirement > la règle que le pavillon couvre la marchandise, mais encore de restreindre en conséquence le droit de visite en pleine mer au seul but de constater la nationalité du navire et l'absence de contrebande de guerre à bord. Sans doute, cette concession de la part du gouvernement avait été fortement provoquée par la crainte qu'une conduite
différente ne conférât à l'ennemi russe, promoteur de la Neutralité armée, le litre de défenseur des neutres et du droit des gens contre l'Angleterre, leur agresseur, et aussi par la circonstance que les États Scandinaves, que les alliés désiraient gagner à leur cause, et les États- Unis d'Amérique, qu'en tout cas il importait de ne point offenser, étaient tous également des partisans chaleureux de la liberté du pavillon. Mais avant tout, l'adhésion des Anglais était un sacrifice à l'alliance française, et c'est à la France principalement que le droit international doit ce progrès important.
Le gouvernement britannique a profité de l'occasion pour demander, en échange de ses concessions, la suppression de la course maritime, si incommode pour la plus grande marine militaire du monde. Se couvrant du motif philanthropique, il qualifia les corsaires de pirates.
Les puissances alliées de l'Occident étant ainsi unanimes, le cabinet de Paris fit ressortir la nécessité d'exprimer l'accord des deux États dans un seul et même acte, afin de ne point compromettre leur unité; et le cabinet de Londres y consentit, après quelque résistance. On promulgua, de part et d'autre, en date du 28/29 mars 1854, une déclaration rédigée par le cabinet de Londres et reproduite identiquement par celui de Paris. Il y est dit que le commerce des neutres ne serait point, pendant la guerre alors imminente — que les alliés désiraient leur rendre « aussi peu onéreuse que possible » —, exposé aux désagi'éments auxquels il avait jusque-là été ordinairement l'objet de la part des belligérants ; qu'il serait délivré de toute entrave inutile, et qu'il jouirait de toutes les facilités compatibles avec la situation des neutres. Les belligérants ne pouvaient, il est vrai, renoncer à l'exercice du droit de saisir les articles de contrebande de guerre et d'empêcher les neutres de transporter les dépêches de l'ennemi ou de violer les blocus effectifs, maintenus à l'aide d'une force suffisante. Mais la propriété de l'ennemi chargée à bord d'un bâtiment neutre ne serait pas saisie, à moins qu'elle ne fût de la contrebande, et la propriété neutre autre que la contrebande ne serait pas non plus confisquée à bord des bâtiments ennemis. En outre, on ne délivrerait plus, pour le moment, des lettres de marque pour autoriser les annements en course.
Quelques semaines après cette déclaration de la France et de l'Angleterre, la Russie proclama officiellement qu'elle appliquerait les mêmes règles de droit que ses ennemis. Rigoureusement, il est vrai, ces règles n'avaient trait, ainsi qu'il ressort de leur teneur, qu'à la
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guerre alors imminente; elles ne liaient pas pour Tavenir les puissances qui les avaient proclamées. Aussi l'Angleterre déclara-t-elle expressément qu'elle considérait seulement comme provisoires les libertés accordées, celles-ci impliquant une renonciation temporaire au droit du belligérant. Mais il était évident que, malgré cette réserve, il n'était plus possible de supprimer ou de reprendre ces libertés, qui étaient fortement enracinées dans l'opinion du monde entier. Le décret « provisoire » contenait le germe de la grande réforme de neutralité qui, après qu'on eût fidèlement appliqué les lois nouvelles pendant cette guerre, durant laquelle les droits des neutres furent moins que jamais molestés, devint, lors de la conclusion de la paix en 1856, définitive et revêtit une forme et un caractère internationaux par la déclaration du 16 avril concernant le droit maritime. Cet acte mémorable rend les libertés de 1854 permanentes ^ Les parties contractantes s'obligent expressément à toujours respecter les réformes du droit maritime international introduites pendant la gueire qui vient de se terminer, et à s'efforcer d'en obtenir la reconnaissance par les autres États.
La célèbre déclaration du 16 avril 1856, par laquelle a été inaugurée une ère nouvelle pour les neutres, est conçue en ces termes brefs mais catégoriques :
€ Les plénipotentiaires qui ont signé le traité de Paris du 30 mars « 1856, réunis en conférence,
« considérant : que le droit maritime en temps de guerre a été pen- « dant longtemps l'objet de contestations regrettables ; que l'incerti- « tude des droits et des devoirs en cette matière donne lieu entre les « neutres et les belligéi'ants à des divergences d'opinion qui peuvent « faire naître des difficultés sérieuses et même des conflits; qu'il y a « par conséquent avantage à établir une doctrine uniforme sur un « point aussi important ; que les plénipotentiaires assemblés au Gon- « grès de Pans ne sauraient mieux répondre aux intentions dont leurs « gouvernements sont animés qu'en cherchant à introduire dans les « rapports internationaux des principes fixes à cet égard ;
» Le ministre des affaires étrangères de France fit à cette occasion la déclaration remarquable, que si en 185i les libertés n'avaient été accordées que provisoirement, quoiqu'elles fussent destinées • à se perpétuer par la force même des • choses », c'était pour • désarmer la résistance et lever les scrupules du cabinet « de Londres • .
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c dûment autoiisés, les susdits plénipotentiaires sont convenus de € se concerter sur les moyens d'atteindre ce but, et, étant tombés € d'accord, ont arrêté la déclaration solennelle ci-après :
« io la course est et demeure abolie;
« 2« le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, à l'exception « de la contrebande de guerre ;
« S^ la marchandise neutre, à Texception de la contrebande de € guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi ;
« 4« les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'est-à- « dire maintenus par une force suffisante pour interdire réellement
< l'accès du littoral ennemi.
« Les gouvernements des plénipotentiaires (soussignés) s'engagent € à porter cette déclaration à la connaissance des États qui n'ont pas « été appelés à participer au Congrès de Paris, et à les inviter à y « accéder.
« Convaincus que les maximes qu'ils viennent de proclamer ne € sauraient être accueillies qu'avec gratitude par le monde entier, les
< plénipotentiaires (soussignés) ne doutent pas que les efforts de leurs
< gouvernements pour en généraliser l'adoption ne soient couronnés € d'un plein succès.
< La présente déclaration n'est et ne sera obligatoire qu'entre les
< puissances qui y ont ou qui y auront accédé. »
n fut en outre stipulé que cette déclaration, qui était signée par les plénipotentiaires de l'Autriche, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Prusse, de la Russie, de la Sardaigne et de la Turquie, serait communiquée aux autres États, avec invitation d'y accéder.
Tous les États du monde civilisé accédèrent, à l'exception de l'Espagne, des États-Unis d'Amérique et du Mexique. Le motif du refus était le même chez les trois gouvernements : ils ne voulaient pas renoncer à la course. Ils n'avaient rien à objecter contre les trois autres articles. Mais les quatre articles formant une seule et indivisible unité qui, selon la décision expresse du congrès, ne pouvait être acceptée ou rejetée que dans son ensemble, le refus de se soumettre au premier a absolument empêché les gouvernements en question de toute participation formelle à l'acte du 16 avril. Cela ne les a pas empêchés detiéclarer officiellement, par des notes adressées aux gouvernements qui avaient signé cet acte, qu'ils s'appropriaient les lois contenues dans les articles 2, 3 et 4, et qu'ils avaient l'intention de s'y conformer
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dans leurs rapports internationaux, quoiqu'ils n'y fussent obligés par aucun traité. Ces trois points peuvent par conséquent être considérés comme des règles internationales univei*sellement adoptées, quand même les trois nations qui ne les ont acceptés que par de simples déclarations, l'ont fait d'une manière différente. L'Espagne et le Mexique ont donné l'assurance solennelle de les incorporer dans leur droit public. Et les États-Unis, qui non seulement avaient déjà, longtemps avant le Congrès de 1856, déployé un grand zèle pour l'adoption de ces trois règles, en les approuvant officiellement devant les autres puissances et en les insérant dans leurs traités avec elles, mais qui, en outre, avaient au début de la guerre de Crimée proposé formellement aux cabinets européens d'adopter les principes contenus dans les articles 2 et 3, peuvent plus que toute autre puissance être regardés comme partisans de fait de ces nouvelles lois, auxquelles ils ne pourraient guère se soustraire sans désavouer leurs propres doctrines.
Les motifs qui ont accompagné le refus du cabinet de Washington d'adhérer à l'abolition de la course, sont dignes d'attention. Ils démontrent, qu'il est pour le moins douteux que cette mesure soit un progrès humanitaire, et que les avantages offerts aux neutres par l'acte du 16 avril devaient en tout cas être envisagés comme des demi-mesures.
Dans une note mémorable adressée au ministre de France à Washington en réponse à l'invitation d'adhérer au dit acte, le secrétaire d'État des États-Unis déclara formellement, que son gouvernement n'était nullement opposé à l'abolition de la course en princi))e, mais seulement à une abolition en tant que mesure isolée et séparée de la proposition de déclarer libre et non saisissable par les belligérants toute propriété privée, même celle des sujets ennemis, sur mer aussi bien que sur terre. Les puissances signataires du traité de Paris, ayant disjoint ces deux principes inséparables par leur nature, s'étaient arrêtées à mi-chemin dans la réforme du droit de la neutralité, et avaient enlevé à l'abolition de la course sa qualité de mesure humanitaire, que cependant elles avaient vraisemblablement eu l'intention de lui prêter, puisqu'aucun autre motif n'avait été allégué. Les États-Unis eux-mêmes la considéraient d'ailleurs comme telle. Abolir la course, mais permettre néanmoins des attaques contre les navires et les marchandises appartenant aux simples citoyens de l'État ennemi et non à ses forces militaires, c'était en réalité livrer à la violence le commerce pacifique et sacrifier les intérêts des États non-militaii'es aux grandes
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puissances qui entretenaient des marines de guerre considérables. C'était dans l'intérêt exclusif de ces puissances, mais non dans l'intérêt des autres États, que la course avait été abolie sans mesure correspon dante, puisqu'elles avaient ainsi plus de facilité pour écraser les ennemis qui leur seraient inférieurs. Elles deviendraient seules dominatrices sur mer. Mais les États-Unis, qui ne désiraient nullement devenir une puissance militaire, parce que le militarisme serait un obstacle à la prospérité du pays et exposerait à de graves dangers la liberté et la paix dont il jouissait, étaient obligés en conséquence de s'en tenir au système de volontaires, sur mer comme sur terre ; ils devaient donc, tant que le droit des gens ne protégerait pas leur marine marchande contre les attaques de l'ennemi, s'assurer leur défense au moyen de corsaires, qui n'étaient au fond que des volontaires sur mer, et qui, au point de vue juridique, n'étaient pas plus condamnables que d'autres volontaires.
C'est pourquoi le gouvernement de Washington avait, déjà en 1854, déclaré ne pouvoir accepter la proposition, qui lui était faite alors, de renoncer à la course. Il n'y saurait guère renoncer plus qu'à ses volontaires sur terre ; car au moment du danger, la nation nord-américaine aurait besoin de tous ses enfants, et elle exigeait le service de tous pour pouvoir contribuer à sa défense de toutes ses forces, sur mer aussi bien que sur terre, non seulement avec des soldats de profession, mais avec tous ceux qui pouvaient être armés pour le combat, donc avec les navires de commerce aussi bien qu'avec les vaisseaux de guerre.
Si la propriété privée de l'ennemi peut être attaquée par des vaisseaux de guerre, pourquoi ne peut-elle pas l'être également par des corsaires, qui, eux aussi, font partie des forces militaires de l'État qui les a munis de lettres de marque? Les deux sortes de navires doivent être traitées de la même manière, c'est-à-dire avoir, ou ne pas avoir, le droit d'attaquer la propriété privée. Si ce droit est accordé à l'une, il n'existe aucune raison pour ne pas l'accorder aussi à l'autre. Établir entre elles une différence, et refuser la protection du droit des gens à la propriété privée sur mer, ce serait laisser anéantir le commerce américain par son adversaire militaire pendant une guerre, tandis que les forces américaines seraient rendues impuissantes à lui résister. Et ceci, ajoute le secrétaire d'État, ne s'applique pas seulement aux États-Unis: « Nous pouvons parler au nom de tous les pays pacifiques et militaire' « ment inférieurs, de tous ceux dont les forces purement militaires ne
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« pourraient pas se mesurer avec celles de leurs adversaires >. Ils sont tous nécessairement réduits à se défendre au moyen de volontaires, s'ils veulent éviter d'être écrasés dans une guerre contre des puissances militaires.
Le fondement, sur lequel repose l'abolition de la course, c'est donc, conclut la note, V inviolahililé de la propriété privée en temps de guerre. Le jour où l'on ira jusqu'au bout, et où toute propriété privée, même celle des sujets ennemis, sera déclarée aussi inviolable sur mer qu'elle l'est déjà à présent sur terre, en vertu du droit international, de sorte qu'elle ne pouiTa être attaquée, ni par des corsaires, ni par les vaisseaux de guerre des flottes militaires, et que la lutte sera ainsi restreinte entre ces dernières, les États-Unis s'empresseront, eux aussi, d'adhérer à l'abolition de la course sur cette base large et logique.
En conséquence le cabinet de Washington propose, comme condition de son adhésion à la déclaration du 16 avril, qu'à l'article 1er, q^ii dit que la course est abolie, on ajoute ces mots : « Et la propriété privée « des sujets des États belligérants, à l'exception de la contrebande de « guerre, n'est pas saisissable ».
Il est impossible de contester la justesse de ces observations. La course, considérée en elle-même et en tant qu'elle ne se rend point coupable d'irrégularités qui sont indépendantes de sa notion, n'a rien de plus contraire au droit international que le système des volontaires en général. Ce qui est contraire au droit, c'est l'attaque dirigée contre la propriété pacifique appartenant aux particuliers. Mais aussi longtemps que de telles attaques seront permises, même aux vaisseaux de guerre, ceux-ci pourront tout aussi bien que les corsaires être comparés aux pirates. Le cabinet de Washington avait donc parfaitement raison de qualifier de « demi-mesure » l'abolition de la course sans la suppression simultanée du droit des bâtiments de guerre des belligérants de saisir la propriété privée sur mer. Et encore cette demimesure était-elle une mesure inique et nuisible, puisqu'elle impliquait une injustice envers les États petits et faibles, qui ne sont pas capables d'entretenir de grandes marines militaires. Par cette réforme incomplète, le trafic universel sur les océans, qui se trouve hors de l'état de guerre, est à la merci des colosses militaires.
La note américaine éveilla une grande attention, en raison du point de vue nouveau et logique sous lequel elle considérait la course; et les partisans de l'abolition eux-mêmes ne pouvaient se refuser à
reconnaître la justesse des motifs allégués. Même en Angleterre, où une politique subjective et partiale avait rallié la majorité au principe de l'abolition tout en conservant le droit de saisir la propriété privée, des voix se sont élevées qui, dictées par une conscience droite, ont qualifié ce droit de son nom véritable, c'est-à-dire de pillage. Du <;ôté opposé, l'on a objecté que l'inviolabilité de la propriété privée sur mer prolongerait les guerres. Mais la même objection pourrait alors être faite aussi bien contre l'inviolabilité corrélative sur terre, et même contre toutes les réformes opérées dans le domaine du droit international qui ont donné à la guerre un caractère plus humain et rendu plus sacrés les droits des particuliers. D'ailleurs, les moyens de destruction, employés dans les guerres modernes, ont atteint une telle perfection, que les violations du droit privé, qui n'a rien de commun avec le droit de la guerre proprement dite, ne pourraient contribuer à hâter la fin des hostilités que dans une mesure fort restreinte. Elles ne font qu'augmenter sans nécessité les misères de la guerre et de l'humanité, et elles sont depuis longtemps condamnées dans la conscience des peuples.
Si les propositions du cabinet de Washington avaient été accepfées par les puissances, de teUe sorte que non seulement la course eût été abolie dans tout le monde civilisé, mais encore toute propriété privée eût été respectée en temps de guerre, la paix de Paris auraitmarqué un progrès incomparablement plus grand dans le développement du droit international, et cet acte aurait beaucoup mieux répondu à l'opinion et à la civilisation de notre temps.
Cependant, malgré ce défaut, la paix de Paris constitue incontestablement un progrès notable, le seul des temps modernes qui, dans le domaine de la neutralité, corresponde aux progrès corrélatifs des autres parties du droit international. Par la déclaration du 16 avril, qui a fondé le droit actuel des neutres, l'Angleterre a enfin définitivement .renoncé à son ancienne prétention, si inconciliable avec ce droit, de saisir les biens ennemis sous pavillon neutre *, pour se rallier aux
1 Cette renonciation sage et éclairée fait d'autant plus honneur au gouvernement britannique d'alors, qu'il avait à combattre une résistance opiniâtre dans le pays et au sein du Parlement. L'opposition qu'il rencontra ne reposait cependant sur aucun motif de droit, quoiqu'elle comptât dans ses rangs des noms illustres, tels que ceux de John Stuart Mill, Disraeli, et autres. Ces champions d'une théorie que le monde civilisé avait condamnée depuis longtemps, ne se donnaient pas même la peine d'entrer dans le fond de la question et de voir si on pouvait allé-
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principes libéraux de la Neutralité armée, élargis par Timmunité accordée à la propriété neutre sous pavillon ennemi. De cette manière, ce qu'il y avait de bon ou de juridique (ou du moins la plus grande part) dans les deux systèmes jusqu'alors prédominants, ceux du Consulat de la Mer et de la Neutralité armée, fut maintenu et coordonné, tandis que ce qu'il y avait de mauvais était éliminé. Sans doute, il s'en fallait encore de beaucoup que la réforme pût être considérée comme complète. On n'y trouvait point les prescriptions nécessaires concernant la procédure des prises maritimes et le rapprochement des navires d'une force bloquante, ni les garanties déjà réclamées par la Seconde Neutralité armée contre les abus du droit de visite et relativement aux déclarations de blocus, ni aucune stipulation en termes strictement juridiques contre toutes sortes de blocus fictifs ^ Mais le droit de visite, quoiqu'étant encore non seulement toléré mais plus susceptible d'abus par suite de stipulations conçues en termes équivoques, était du moins fort restreint par la diminution des causes pour lesquelles il pouvait être exercé, depuis que les visites n'avaient plus pour but que de rechercher s'il se trouvait à bord de la contrebande de guerre. Et si les blocus fictifs n'ont point été rendus absolument inipossibles, du moins a-t-on fait admettre par toutes les puissances" le principe de leur prohibition. Le plus grand défaut de la déclaration de 1856, c'est, sans compter l'absence prémentionnée de protection pour toute propriété privée sur mer, l'omission d'une définition précise de la contrebande de guerre. La Première Neutralité armée en avait limité, en termes strictement juridiques, la notion exclusivement aux articles de guerre proprement dits, ou à peu près. Mais actuellement, grâce à la négligence du Congrès de Paris de traiter la question, on pourrait y comprendre encore d'autres articles, et cela
guer en faveur de l'ancien usaf^e quelque raison tirée, soit du droit international^ soit de l'équité. Ils fondaient son maintien exclusivement sur un • intérêt britanni- - que V ne contestant nullement que cet intérêt ne fût purement égoïste. Selon leur opinion, leur gouvernement n'avait point à se soucier du droit, mais uniquement de la suprématie maritime de l'Angleterre sur les autres nations.
* Il faut observer que la stipulation de \H%\ en vertu de laquelle un navire neutre n'est coupable d'une violation de blocus que « lorsqu'après avoir été averti par
• un vaisseau de guerre ou un corsaire de la puissance bloquante, il cherche néan-
• moins à franchir par ruse ou par force la ligne de blocus », contenait sans contredit une garantie bien plus puissante contre les blocus fictifs, que la stipulation de 1856, par laquelle les blocus ne sont elTeclifs que s'ils sont • maintenus par une
• force suffisante pour interdire réellement l'accès du littoral ennemi •.
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d'après plusieurs systèmes diflérents, représentés par des ordonnances et lois contradictoires des diverses puissances, lois qui changent selon les intérêts du nnoment, au préjudice de l'unité et de l'harmonie dans une des parties les plus importantes du règlement de la neutralité.
Les concessions accordées aux droits naturels des neutres par la déclaration de 1856 ont été, pendant les guerres suivantes, non seulement appliquées avec exactitude, mais encore augmentées ; et l'opinion a montré plus d'une fois, que tout en tenant compte de la bonne volonté à laquelle étaient dues ces concessions, elle ne les trouvait pas suffisantes. Elles ne répondent plus, en effet, aux exigences élevées de la conscience et d'un cohimerce international toujours plus développé. La paix de Paris n'est que le commencement de la réforme du droit de la neutralité; c'est une introduction, qui laisse mainte question indécise, mainte autre à moitié résolue. Aussi la qualification de demi-mesure lui a-t-elle été généralement reconnue. L'opinion publique dans tous les pays s'est surtout fortement prononcée en faveur de l'inviolabilité de toute propriété privée, ennemie aussi bien que neutre, et non moins sur mer que sur terre. Cette opinion a été exprimée dans de fréquentes manifestations, et elle a même entraîné les belligérants à agir en conséquence, dans toutes les guerres qui ont suivi la guerre de Crimée. Ils ont renoncé spontanément à un droit qui, bien que reposant sur une convention, n'était plus approuvé par la conscience universelle. Ainsi le gouvernement autrichien a déclaré, lors de la campagne d'Italie en 1859, bien entendu sous condition de réciprocité, que les navires appartenant aux nations en guerre pouvaient librement charger dans les poils autrichiens (sauf de la contrebande de guerre), et que les navires autrichiens étaient libres de trafiquer avec les ports de l'ennemi et d'y faire le commerce de cabotage, si l'ennemi le permettait, et sous condition qu'ils ne transporteraient point de contrebande de guerre. La France et la Sardaigne, de leur côté, adoptèrent des lois analogues; et le gouvernement français fit restituer, à la fin de la guerre, les prises maritimes appartenant à des propriétaires autrichiens. Après la guerre du Mexique, les prises mexicaines furent également restituées. Pendant la campagne de 1866, l'Autriche, la Prusse et l'Italie reconnurent, toutes les trois, expressément le principe de l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sur mer; et après la guerre, des pourparlers formels furent engagés dans le but de faire adopter ce principe d'une manière défi-
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nitive, comme règle générale. A Touverture des hostilités de 1870, la Présidence de la Confédération de l'Allemagne du Nord déclara, que les navires de commerce français ne seraient point attaquée par les bâtiments de guerre allemands, quoique la France de son côté ne fît point de déclaration analogue mais s'en tint simplement aux stipulations du Congrès de Paris. Il est vrai que ces actes volontaires des gouvernements ne pouvaient aboutir à faire du principe nouveau une partie intégrante du droit international tant qu'il lui manquait la sanction d'un pacte universel. Mais toujours est-il qu'ils ont démontré ce qu'exigeait notre époque, et ce qu'elle exige encore. Le belligérant, qui de notre temps s'aviserait d'attaquer la propriété privée en pleine mer, provoquerait le blâme du monde entier, malgré le fondement formel que cet usage peut encore trouver dans le droit positif.
La paix de Paris, et celles de ses conséquences que nous venons de mentionner, ont élargi et précisé les droits des neutres. Un autre acte conventionnel de première importance, le Traité de Washington du 8 mai 1871, a contribué plus récemment à déterminer leurs devoirs,
La guerre de SécevSsion de 1861-1865 devait tout naturellement faire naître des questions de neutralité. La plupart des puissances avaient, formellement ou de fait, reconnu la qualité de belligérants aux États du Sud ; et l'Angleterre ne s'était pas contentée d'observer à leur égard une neutralité c bienveillante » pleine de faveurs exceptionnelles : elle avait môme toléré que des corsaires sudistes fussent construits, armés et équipés sur son territoire pour être employés contre l'Union. A peine la guerre terminée , le cabinet de Washington exigea une réparation pour les dommages causés par ces corsaires. Les négociations occasionnées par cette demande eurent pour résultat le traité précité de Washington. D'après ses termes, un tribunal d'arbitrage devait être convoqué à Genève, dans le but de juger la conduite de l'Angleterre sur la base de trois règles (dites « Règles de Wash- « ington ») , dont les deux parties reconnurent la force obligatoire entre elles, alors et pour l'avenir, conjointement avec les principes compatibles du droit international. Selon ces règles, en résumé, un gouvernement neutre est tenu : i^ d'user de due diligence pour empêcher dans sa juridiction l'équipement et l'armement de navires suspects d'être destinés à des hostilités contre une puissance amie, et le départ de tels navires adaptés à des usages de guerre ; 2o de ne pas permettre que ses ports ou ses eaux deviennent la base d'opérations
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navales de l'un des belligérants contre Tautre, ou qu'il s'en serve pour approvisionnements militaires, armements ou recrutements; 3^ d'exercer toute diligence pour empêcher la violation de ces devoirs.
Ce ne fut qu'après quelque résistance que le gouvernement britan* nique consentit à reconnaître ces règles comme telles et à les considérer comme base du jugement définitif de l'affaire; et son adhésion fut accompagnée de cette réserve, qu'il n'admettait pas qu'elles eussent déjà eu la valeur de principes internationaux au moment où le litige était né. Cette résistance était assez naturelle. L'adoption des trois règles comme loi pour le tribunal d'arbitrage décidait à l'avance sa sentence dans le sens d'une condamnation de la conduite de l'Angleterre, puisqu'on avait des preuves, admises même par le gouvernement britannique, que celui-ci avait omis, relativement à l'armement des croiseurs sudistes, sinon toutes, du moins la plupart des mesures préventives et de « diligence » exigées par les trois points précités. Aussi, dans le cours des négociations qui précédèrent le traité, le gouvernement américain avait-il en général appuyé toutes ses demandes de réparation sur des principes identiques à ceux que contenaient les trois règles, tandis que le gouvernement anglais avait appuyé son refus sur des motifs dont elles ne reconnaissaient plus la vahdité.
En eff^et, ce que le cabinet de Washington avait principalement fait ressortir, en le qualifiant de rupture de neutralité, c'était précisément que le gouvernement britannique avait négligé de prendre des mesures assez promptes et efficaces pour empêcher l'armement et la sortie des ports anglais de navires, qui étaient évidemment destinés au service des États confédérés dans leur lutte contre l'Union ; qu'il n'avait point prescrit l'embargo sur les corsaires ni leur désarmement, mais qu'il leur avait au contraire accordé asile et protection, leur permettant même des radoubs et des recrutements en Angleterre lors de leur retour des sorties clandestines et des attaques sur les navires marchands et les cargaisons des États du Nord; finalement, qu'il avait omis de traduire devant les tribunaux les agents sudistes convaincus de s'être employés à l'armement et à l'équipement des navires destinés à la course. Ce que le cabinet de Londres, de son côté, avait principalement objecté, c'était justement qu'il niait que ces actions revêtissent en aucune façon le caractère de délits de neutralité, sur lesquels on pût fonder une obligation quelconque à dommages-intérêts, du moment que les actes de violence des navires, qui
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avaient causé les dommages, n'avaient pas été commis sur le territoire britannique, et que, par conséquent, tout ce que l'on pouvait exiger de l'Angleterre comme État neutre, c'était la restitution des prises illégales conduites dans ses ports. -— Il est clair que, puisque les Règles de Washington qualifiaient de délit de neutralité déjà l'armement et l'équipement comme tels, sur le territoire neutre, de navires destinés à la guerre contre une puissance amie, ainsi que la négligence à empêcher ces actes et la sortie des navires, que les hostilités ultérieures eussent lieu sur le territoire neutre ou ailleurs^ et puisqu'elles défendaient d'une manière absolue l'enrôlement des équipages et toute sorte de renouvellement d'approvisionnements militaires pour les belligérants sur le dit territoire, interdisant aussi de s'en servir pour en faire la base des opérations, la qualité de délit était par cela même attribuée aux actes incriminés par le gouvernement des États-Unis. Or, c'était ces actes-là que le cabinet de Londres avait voulu justifier, quoiqu'il consentît, lors de la conclusion du traité, « qu'en décidant les questions litigieuses, les arbitres admissent que « le gouvernement britannique avait entendu agir conformément aux « principes énoncés dans les trois règles ».
Aussi le Tribunal de Genève est-il arrivé à la conclusion que l'Angleterre n'avait pas observé les devoirs d'un État neutre.
Cet arbitrage remarquable a créé, pour le monde entier, un précédent important sur quelques-uns des points les plus graves et jusqu'ici les plus obscurs de la neutralité.
Jetons à présent un coup d'oeil en arrière pour voir ce qui, jusqu'à notre temps, a été gagné pour une bonne réglementation du droit de la neutralité, réglementation à la fois généralement acceptée et répondant aux exigences de la vie internationale moderne.
Malheureusement, si nous ne voulons pas nous bercer d'illusions, nous devons reconnaître que le résultat est plutôt décourageant que satisfaisant, et que les fruits des travaux de réforme sont assez insignifiants en comparaison de ce qui reste encore à faire, de ce qui a été omis ou laissé dans le vague.
Ce qui est acquis, se réduit essentiellement à la défense des blocus
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fictifs, ainsi qu'à la reconnaissance de l'inviolabilité de la propriété neutre partout où elle se trouve, et de la souveraineté du pavillon neutre, exception faite toutefois , dans les deux cas , pour la contrebande de guerre.
Ce qui reste à faire, est infiniment plus important. Nous relèverons seulement :
lo La reconnaissance sans condition du principe que toute propriété pnvée qui ne sert pas à un but directement militaire, est inviolable sur mer non moins que sur terre, qu'elle appartienne à un sujet ennemi ou à un sujet ami ;
2o Une définition exacte, adoptée par tous les États, de la notion de la co7itrebande de guerre; une indication précise des articles qu'elle comprend; l'exclusion complète de la réglementation de cette matière du droit de la neutralité — auquel elle est étrangère — , et sa limitation aux rapports des belligérants entre eux ;
3*^ La suppression du droit de visite, qui est inconciliable avec l'indépendance des États neutres et qui constitue une offense à leur pavillon ;
40 La suppression des blocus de commerce;
50 Une législation et une procédure internationales pour les prises maritimes ;
60 Des règles universellement reconnues concernant les devoirs d'impartialité et d'abstention des neutres, devoirs qui maintenant ne sont établis que par quelques puissances.
Assurément, il reste encore bien plus à faire que ce que nous venons de dire. La continuité et la non-interruption du trafic et du commerce universels pendant les guerres, ainsi que l'inviolabilité absolue des personnes et des choses qui sont en dehors des opérations militaires, ' de manière à limiter la guerre strictement à celles-ci, voilà l'idéal de l'avenir.
En nous tenant pour le moment aux six points mentionnés, nous avons voulu nous borner aux questions les plus importantes, à celles dont la solution constitue un besoin si impérieux, que la conscience internationale est pénétrée de son urgence et du danger de son ajournement. Examinons ces points, l'un après l'autre, à l'aide des motifs que nous avons cru trouver dans une opinion déjà répandue; et voyons en quoi leur réglementation est encore défectueuse.
1. — En ce qui concerne d'abord la reconnaissance que toute pro-
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priété pinvde, môme sur mer, et même celle qui appartient à des sujets ennemis, doit être respectée et n*est pas saisissable en guerre, et cela en vertu du droit international même et indépendamment de toute condition de réciprocité, ce n'est là qu'un corollaire logique, non seulement des règles déjà adoptées pour la guerre sur terre, mais encore du piincipe universellement admis en droit international moderne, que la guerre a lieu entre les États, par conséquent entre les forces militaires, et que les particuliers et les biens qui leur appartiennent, se trouvant juridiquement en dehors des opérations, doivent être à l'abri de toute violence. Du reste, les actes de violence exercés contre eux ne contribuent plus de notre temps que dans une mesure minime au résultat pratique de la guerre : celui-ci dépend presqu'entièrement des moyens de destruction, qui ont atteint un développement jusqu'ici inconnu. Le but militaire est, dans la guerre moderne, concentré dans Taffaiblissement des forces combattantes de l'ennemi, tandis que les prises ne font qu'enrichir certaines caisses. D'un autre côté, les attaques dirigées contre les particuliers et leurs propriétés contribuent énormément à augmenter la licence, les excès, et les violations des droits de la population pacifique. — La conscience des peuples exige déjà cette réforme : les preuves en sont des plus évidentas. Elle l'a prouvé par les applications de son principe déjà mentionnées (p. 51), qu'ont faites volontairement la plupart des États belligérants civilisés après la paix de Paris, en déclarant qu'ils ne saisiraient point la propriété privée ennemie sur mer. Elle Va encore prouvé lorsque le projet d'abolir la course a échoué par suite de la négligence de l'Europe de régler la question, les objections de l'Amérique n'ayant pu être réfutées par des raisons de droit. Elle l'a de plus prouvé par les démonstrations d'un grand nombre de corporations, représentatives et autres, qui ont vivement manifesté leur désir de voir la réforme incorporée dans le droit positif par quelque acte commun aux divers États (v. infrà, sous § 229). Enfin, le règlement des prises proposé par l'Institut de droit international (§ 4) décrète expressément l'inviolabilité de la propriété privée. Seulement, la condition de réciprocité y étant ajoutée, la réforme n'est introduite qu'à moitié.
2. — La notion de la contrebande de guerre, c'est-à-dire des objets spécialement et expressément destinés aux usages de guerre et par conséquent faits pour augmenter directement la force de résistance de l'ennemi, indique déjà par elle-même qu'elle appartient exclusive-
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ment au droit de la guerre et non à celui de la neutralité, et qu'elle ne devrait donc pas être considérée comme existant sur le domaine neutre. D'ailleurs, les usages jusqu'ici pratiqués en cette matière trahissent déjà par leur manque de logique combien ils sont injustes. Si un belligérant, d'après l'usage qui prévaut, ne peut étendre ses défenses contre le trafic et le commerce de certains articles de guerre au territoire ferme des neutres, ni s'y ingérer dans la question de leur production, augmentation, transport ou échange, parce qu'une telle ingérence serait considérée comme un empiétement sur la souveraineté de l'État neutre, la même raison devrait lui interdire de s'occuper de l'existence d'aiticles semblables à bord d'un navire neutre, sous pavillon neutre; car le navire n'est qu'une portion flottante du territoire de l'État indiqué par le pavillon. Une marchandise transportée par un navire se trouve, au point de vue du droit international, dans les frontières de l'État pacifique auquel ce navire appartient et où sa qualité de contrebande ne signifie, selon le système qui règne, encore rien. D'après ce système, elle ne devient contrebande — en supposant qu'elle en porte le caractère — que lorsqu'elle est remise à l'ennemi. Mais tout belligérant possède contre cette remise un moyen légal appartenant au droit de la guerre comme tel et approuvé encore par les règles internationales de notre époque : le blocus. Le belligérant, qui ne veut ou ne peut se servir de ce moyen, a perdu le droit de se plaindre de ce que sa faiblesse ou sa négligence deviennent une cause de renfort pour son ennemi.
Toutefois le droit international ne fait pas assez, en reléguant simplement la notion de contrebande dans son domaine propre, celui de la guerre. Tant que les États civilisés ne se seront pas entendus sur les articles qui doivent être considérés comme objets de contrebande, le droit de cette matière ne sera pas fixé, et la question restera aussi longtemps un sujet de controverse qui éclatera chaque fois qu'il y aura une guerre. Chaque État déterminera la notion, et dressera la liste des aiticles réputés de contrebande , d'après le plus grand avantage que son gouvernement y trouvera. Le résultat sera l'arbitraire et des abus regrettables; car, là où aucun droit conventionnel généralement accepté ne peut imposer silence, tout belligérant se croira autorisé à se venger par voie de représailles, même sur les neutres, du refus de la partie adverse d'accéder à sa manière de voir. Le seul moyen pour éviter les violations du droit serait une convention signée
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par tous les États, et énumérant les choses qui doivent être, à Texclusion de toute autre, considérées comme contrebande. La justice exige que Ton exclue de cette liste tout objet qui n'est pas spécialement fait pour l'usage de la guerre. Cela étant de la notion même, tout le monde peut s'y rallier, comme à un principe fixe et immuable. Autrement, l'échange commercial privé et indépendant du but de la guerre sera toujours entravé sans raison suffisante.
C'est ce qu'a compris l'alliance de la Neutralité armée. Aussi at*elle dressé une liste des articles de contrebande dans laquelle ne figurent guère, désignés comme tels, que des objets destinés expressément à l'usage de guerre. Ce principe a été respecté jusqu'à la convention de 1801 inclusivement. Mais aussitôt que ces grands actes de droit international ont été renversés pendant la période de violence qui leur a succédé, le progrès inauguré par eux a partagé leur soit; et depuis, la question est demeurée sans réglementation, abandonnée à l'incertitude , à l'arbitraire et aux controverses. Ni le Congrès de Vienne, ni la paix de Paris, ni le Traité de Washington, ni aucun autre acte international postérieur aux grandes guerres du commencement du XIXe siècle n'ont cherché à lui donner une solution. Il est vrai que les États belligérants ont généralement déclaré, lors des dernières guerres européennes, celles de 4864, de 1866 et de 1870, leur intention de ne considérer et de ne traiter comme contrebande que les armes, les munitions de guerre et les matières qui s'y rapportent. Mais ces déclarations, n'étant contenues que dans la législation intérieure de ces États, ne peuvent valoir comme règles de droit international.
3. — Une fois le droit de la neutralité dégagé de la contrebande de guerre, le droit de visite aura le même sort; car il n'a d'autre but que de rechercher l'existence à bord d'articles de contrebande. Rien, du reste, ne peut être plus contraire à la souveraineté du pavillon, qu'une visite imposée par des autorités étrangères. Que dirait-on de la prétention d'un État, d'envoyer ses douaniers sur le territoire d'un autre État, pour s'y informer des intentions supposées d'exporter dans le premier des marchandises dont l'entrée serait défendue? La visite par un belligérant d'un navire neutre n'est au fond pas autre chose et n'est pas moins humiliante pour la souveraineté territoriale, puisque le navire doit être considéré, au point de vue juridique, comme une partie du territoire de l'État. La liberté de la propriété ennemie sous pavillon neutre, admise déjà aujourd'hui, n'est que la simple recon-
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naissance du principe du respect de la souveraineté des neutres même à bord des navires. Si donc le Congrès de Paris avait été conséc[uent dans ses propositions, il aurait admis en même temps, que la visite pratiquée sur le navire d'un État neutre implique un attentat à la souveraineté de cet État.
Le seul droit du belligérant contre le pavillon neutre, dont on puisse encore tolérer l'exercice, du moins provisoirement, serait celui de s'assurer de l'identité de ce pavillon, c'est-à-dire, de s'assurer que le navire est réellement ce qu'il prétend être et qu'il ne porte point un faux pavillon pour se soustraire au droit de la guerre. Dans ce seul cas, la condition juridique du territoire flottant se distingue de celle du territoire ferme et peut par conséquent être soumise à des dispositions plus sévères. Personne ne peut alléguer son ignorance de la qualité neutre d'un territoire ferme, cai- cette qualité découle de la situation du pays en dehors de l'état de guerre, et l'on connaît un territoire qui reste toujours en place. Mais lorsqu'il s'agit d'un bâtiment errant sur le vaste océan, on ne possède, pour savoir s'il appartient à telle ou telle nation, aucun autre indice que le pavillon, et ce pavillon peut être faux, par suite de quelque fraude commise par le capitaine. Il est donc juste et équitable de fournir à chaque belligérant le moyen de se convaincre, par lui-même, s'il a devant lui un navire neutre et non pas un ennemi, en exigeant que le navire neutre prouve sa neutralité en établissant sa nationalité. Cette preuve consiste dans quelque chose d'autre que dans l'action de hisser un pavillon, mais elle n'exige aucune visite à bord, en tout cas pas dans la forme où les visites se pratiquent maintenant, moins encore des recherches portant sur le navire et sa cargaison. Ce qui est nécessaire, hors les cas exceptionnels où le capitaine lui-même peut avoir des raisons pour provoquer une visite de son navire, c'est seulement d'examiner les papiers de bord, ce qui peut se faire par l'envoi respectif de canots et de délégués des deux côtés. Ce principe une fois admis comme règle universelle, son application n'implique rien d'humiliant pour l'État qui doit s'y soumettre, puisqu'il n'est que la conséquence naturelle et inévitable de la liberté de la mer et de la mobilité du territoire flottant. Dans le cas seulement où les papiers de bord ne se trouveraient pas en ordre et ne pourraient fournir une preuve suffisante de la nationalité du navire, le belligérant devrait avoir le droit de visite. Le neutre, étant alors luimême la cause, par sa propre négligence, du tort qu'entraine pour lui
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la visite, n'aurait plus le droit de s'en plaindre. Mais, comme on ne peut laisser au jugement subjectif et souvent très partial d'un belligérant le soin de décider ce qui doit être considéré, ou non, comme preuve suffisante en telle occasion, la solution de la question présuppose une règle, adoptée par tous les États, sur la forme et le contenu des papiers de bord à cet égard.
Le droit reconnu aux belligérants d'empêcher leurs ennemis de recevoir des renforts, n'exige donc, ni le maintien du droit de contrebande de guerre dans le règlement de la neutralité, ni des visites ou des recherches sur les navires neutres. Le droit de la guerre fournit au belligérant, comme nous venons de le dire, un auti'e moyen pour atteindre ce but, un moyen qui, bien qu'étant destiné — il faut l'espérer — à être bientôt restreint à des fins et à des objets purement militaires, est néanmoins à l'heure actuelle le seul qui soit, pour le but qui nous occupe, légitime du point de vue de la guerre : c'est le blocus. Un belligérant, qui veut empêcher l'ennemi de trafiquer et de recevoir des renforts, ne possède à cet égard, comme dans tout ce qui est relatif à la guerre, le droit de le faire qu'à la condition d'être en état de se servir des moyens de guerre. Or, ces moyens supposent l'emploi de la force. Mais la force ne peut être dirigée contre ceux qui se trouvent en état de paix, à moins qu'ils ne pénètrent sur le terrain des hostilités. Dans le blocus, en cernant les territoires ou les côtes de l'ennemi, le belligérant dispose, selon le droit international actuel, d'un expédient qui est conforme du moins au caractère de la guerre. Quand il occupe ou isole le territoire ennemi au moyen de ses propres forces militaires et en rend ainsi l'accès impossible, il a le droit, en vertu des lois de la guerre, d'empêcher qui que ce soit de trafiquer avec l'ennemi, par conséquent aussi de lui apporter des renforts; car, en prenant de fait possession d'une partie du domaine des opérations, il y acquiert la souveraineté avec le droit qui en résulte d'en exclure tout autre, même un neutre. Certes, les blocus devraient être limités aux places de quelque importance pour les opérations militaires, et il est juste que le trafic ne soit interdit qu'avec ces places. Mais, que l'obstacle reçoive une extension plus ou moins grande, qu'il s'exerce sur une partie plus ou moins considérable du territoire ennemi : toujours est-il que le blocus reste le seul moyen légal. Il est, en tout cas, une opération militaire, et le droit international moderne a pour but de borner le droit de la guerre à de telles opérations; tandis que les attaques dirigées
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en pleine mer contre des navires pacifiques, les visites et les recherches pratiquées à leur bord bien qu'ils ressortissent à une souveraineté étrangère, ne sont point des opérations militaires, et doivent par conséquent être éloignées du droit de la guerre.
4. — Etant admis le principe dont la conséquence serait d'exclure la loi de contrebande de la réglementation de la neutralité, à savoir que le droit de la guerre ne peut s'étendre jusqu'à entraver le commerce entre les belligérants et les neutres, entre des pays qui vivent en paix les uns avec les autres, il en résulte, qu'un belligérant ne devrait pas non plus avoir le droit d'empêcher l'entrée de navires neutres dans les ports ennemis en bloquant ceux-ci, si le blocus n'est pas exigé par les opérations purement militaires. Mais tant que la loi de contrebande de guerre est maintenue contre les neutres, le blocus devrait tout au moins être restreint aux cas où il s'agirait de prévenir l'arrivée de renforts, consistant en de véritables munitions de guerre.
5. — Aucun congrès officiel, ni avant, ni pendant, ni après l'époque de la Neutralité armée, alors que les neutres commencèrent à faire valoir sérieusement leur prétention d'être traités à un point de vue juridique et conforme au droit des gens, n'a procédé à la réglementation des p)'ise8 mat*Uimes sur des bases uniformes et internationales. Non seulement il n'y a point de législation universelle, adoptée par tous les États, qui détermine ce que l'on doit considérer comme prise maritime légale : le droit international est en cette matière composé de lois intérieures, qui ne sont point universellement reconnues, et qui sont contradictoires entre elles, parce qu'elles expriment les prétentions inconciliables des forts et les tentatives des faibles d'y échapper au meilleur marché possible; mais encore la justice est administrée par des tribunaux nationaux et non pas internationaux. Et comme les tribunaux nationaux, qui jugent, doivent selon l'usage suivi jusqu'à présent appartenir à la même nation que le capteur, on arrive ainsi à juger plus ou moins dans sa propre cause. On ne peut guère supposer que de notre temps encore, alors qu'on est si peu dégagé des préjugés nationaux, la majorité ou une part notable des juges appelés à statuer sur les prises opérées par la force militaire de leur propre nation, jugeront sans la moindre partialité, à un point de vue purement international et sans tenir compte des intérêts de leurs compatriotes. Ils jugeront, dans la majorité des cas, à l'avantage de leur patrie et au détriment du droit international, ou bien ils s'exposeront au blâme des
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chauvins de leur pays. L'histoire des guerres maritimes prouve assez la faiblesse des garanties de justice fournies par les tribunaux de prises nationaux. La justice dans cette partie importante du droit maritime international ne sera jamais pleinement assurée, tant qu'on ne se sera pas mis d'accord, dans un congrès universel, pour adopter une règle uniforme sur les points de savoir : 1« ce que l'on doit considérer comme prise légale ; 'i^ quelles seront la procédure et les formes à suivre pour le jugement des prises; finalement et surtout 3» quelle doit être l'organisation des tribunaux de prises (internationaux), soit qu'on les compose d'une manière mixte de membres appartenant aux deux parties intéressées, soit que leurs membres soient empruntés à des États neutres et impartiaux. Seul un tribunal établi lui-môme sur une base internationale peut être à même de prononcer des arrêts dictés par des motifs internationaux. Et c'est d'ailleurs un principe inconciliable avec les droits de la souveraineté des États, et spécialement avec leur droit d'égalité, que l'un soit soumis aux lois et aux tribunaux de l'autre.
6. — Le Traité de Washington a sans doute essayé d'établir quelques l'ègles générales pour quelques-uns des devoirs d'impartialité et d'abstention des neutres, devoirs dont la réglementation complète, sur des bases reconnues par tous les États, est si indispensable pour éviter les causes de guerre provenant soit de la diversité des opinions, soit de l'abus du manque de lois. Mais les Règles de Washington, comme aussi les règles concernant les devoirs des neutres qui sont contenues dans les actes de neutralité de divers États, n'ont jamais été universellement adoptées. Elles ne déterminent pas, d'ailleurs, tous les devoirs des neutres, mais seulement une partie, à savoir ceux d'empêcher et de ne point effectuer des armements et équipements sur territoire neutre de navires destinés à sei^ir aux opérations de guerre, et de ne point permettre l'usage des ports neutres pour servir de base d'opérations ou pour renfoi'cer des troupes. Outre ces devoirs d'impartialité et d'abstention, déjà fort importants mais qui n'ont point été l'objet d'une réglementation universelle, il reste un grand nombre d'autres devoirs de neutralité, qui manquent de lois fixes ou qui sont encore à l'état de questions ouvertes ou controversées, mais dont il importe au suprême degré de déterminer la nature, en posant des règles précises, afin d'assurer le maintien de l'ordre pendant des guerres déjà commencées et d'écarter toute cause inutile de guerres nouvelles. Pour
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ces devoirs, la pratique internationale jusqu'ici en vigueur ne fait en général que poser comme incontestables les primîipes larges de Timpartialité et de Tabstention, comme par exemple de ne point participer aux hostilités ni de s'y immiscer, de ne favoriser aucun des belligérants, de ne point refuser à l'un ce qui est accoi'dé à l'autre ou vice versa (à l'exception, bien entendu, des avantages de commerce pur et simple), de ne point tolérer des opérations de guerre sur le territoire neutre, de ne pas violer un blocus, etc. Mais la réglementation et l'application en détail de ces principes larges, dans les situations diverses et dans les cas spéciaux qui peuvent se présenter, sont l'objet de vives controverses parmi les auteurs, et ont donné lieu à des systèmes divergents de la part des gouvernements, au grand préjudice de l'unité et de la paix. L'on est, il est vrai, à peu près d'accord pour dire que les principes d'impartialité et d'abstention doivent empêcher l'État neutre de fournir à un belligérant des troupes auxiliaires, des navires de guerre, des munitions ou des subsides pour continuer la guerre, ainsi que de lui ouvrir ses ports, ses forteresses, ou son territoire pour servir de base aux opérations militaires. Mais que doit-on entendre par « troupes auxiliaires »*? Que considérera-t-on comme munitions de guerre? Une simple vente d'armes par un particulier doit-elle être assimilée à une fourniture de munitions? Dans quelle mesure les subsides doivent-ils, pour être considérés comme tels, être gratuits et réguliers? Jusqu'à quel point le droit d'asile, appartenant au neutre en faveur des belligérants, doit-il être poussé pour pouvoir être considéré comme la concession d'une base d'opérations? Y a-t-il des cas où un neutre doit refuser aux troupes belligérantes en détresse l'accès de son territoire, aux navires belligérants un refuge dans ses ports? Est-il tenu de les fermer aux prises et d'y interdire la vente de celles-ci?
Bien des écrivains laissent ces questions indécises, ou en abandonnent la solution à l'option des parties, ou bien, la font dépendre de certaines conditions, variables suivant les différents auteurs, par exemple du lieu de destination, d'un besoin plus ou moins urgent, et, quant à l'asile, du nombre plus ou moins grand de ceux qui le demandent, du séjour du navire jusqu'à la fin de la guerre ou de sa sortie sur parole d'honneur, etc. ; ou bien, ils ont des opinions difïérentes, les uns considérant le droit d'asile comme absolu, d'autres le réduisant à un minimum , d'autres encore l'envisageant comme un devoir. La pratique des États a également été fort chancelante sur tous ces points, ce qui
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a donné lieu à des controverses fréquentes. Les hésitations se sont produites notamment lorsqu'il s'est agi de déterminer la conduite de nature à être considérée comme une faveur indirecte accordée à Tune des parties belligérantes.
L'on est donc encore bien loin d'être fixé sur le point de savoir ce qui doit être regardé comme une rupture de neutralité, et ce qu'un neutre peut légalement faire ou omettre tout en conservant les privilèges de la neutralité. Et comment réprimer et punir les infractions à celle-ci, quand il n'existe point de tribunaux internationaux réguliers? La moindre négligence ne peut évidemment donner lieu à une déclaration de guerre; les représailles sont une justice fort inégale et disproportionnée à l'offense commise, et les confiscations ne peuvent pas toujours être facilement pratiquées. A supposer même que la guerre et les représailles fussent une pénalité applicable à certaines infractions à la neutralité, quelles seraient ces infractions?
Comme on le voit, les lacunes du droit de la neutralité sont, pour ce qui regarde les devoirs des neutres, si grandes, que Ton peut dire que presque toute cette partie de la matière manque à la fois de lois et de juges.
En présence de ces lacunes, on s'étonne qu'à notre époque encore, oïl la vie internationale est si active et exige dès lors tant de garanties pour assurer le trafic inoffensif et régulier entre les peuples, les États puissent se passer de lois fixes à cet égard. Gomment ont-ils pu négliger jusqu'à présent de s'entendre sur une réglementation conforme aux besoins de l'époque et de la situation, et aux justes prétentions des nations pacifiques pendant les hostilités, alors que la communauté d'intérêts entre tous les peuples, qu'ils se trouvent en paix ou en guerre, ainsi que le développement si considérable des échanges, réclament depuis longtemps une législation claire et complète concernant leurs rapports matériels, même pendant les périodes où la paix est troublée ? L'on se demande, surtout, comment il a été possible que tous les congrès et les conférences qui se sont réunis dans le courant du siècle écoulé depuis la Première Neutralité armée, siècle si fécond en progrès d'autres genres, aient pu laisser dans un tel état de désordre cette matière importante, malgré le sentiment qui s'était partout éveillé, que la réglementation actuelle de la neutralité ne satisfait plus la conscience. Celle que nous possédons n'est que le résultat d'un
compromis d'intérêts égoïstes et opposés, elle est par conséquent pleine de lacunes et de contradictions sur tous les points où le compromis fait défaut parce qu'il n'a pu être obtenu. Les dispositions qui reposent sur un principe juridique ne formant qu'une minorité, tandis que la plupart révèlent l'opportunisme de la politique du moment, qui considère comme inconciliables l'intérêt des belligérants et celui des neutres, l'un de ces intérêts prédomine toujours dans chaque loi et opprime l'autre, alors qu'au contraire ils devraient être étroitement liés l'un à l'autre.
L'histoire seule, surtout celle des préjugés politiques, nous donne l'explication de ce fait déplorable.
Aussi loin que nous pouvons jeter un regard en arrière, nous trouvons que les pactes des gouvernements concernant la condition des neutres ont été dictés, non par un sentiment de justice et d'intérêt bien entendu, en ayant conscience de la solidarité des peuples, mais par un intérêt égoïste et par une politique de circonstances. Même longtemps après que l'on avait reconnu le caractère juridique de la condition de neutre, celle-ci fut maintenue principalement par la jalousie mutuelle des belligérants et par leurs efforts pour s'interdire les uns aux autres tout avantage qu'ils auraient tiré de la liberté d'action des neutres, bien plus que par le respect qu'ils devraient avoir pour cette liberté, considérée en elle-même. C'est pourquoi l'histoire entière de la neutralité nous offre le spectacle d'un belhim omnium, provoqué par une série de tentatives de la part des belligérants pour mettre obstacle à l'exercice des droits des neutres, même de ceux dont le principe avait été reconnu, chaque belligérant songeant exclusivement au but qu'il poursuivait pour obtenir la suprématie momentanée. Les prétentions exorbitantes des belligérants constituaient toujours l'élément actif de la législation, tandis que son élémentj^assi/'était la défense du droit des neutres ; de sorte que les entraves étaient toujours supérieures aux libertés. Notamment, la conduite des puissances maritimes nous montre comme elles se sont toutes, à tour de rôle, rendu coupables des mêmes excès qu'elles attaquaient et blâmaient chez leurs adversaires, selon l'intérêt du jour, et qu'en cela elles n'ont pris le parti des neutres que lorsqu'elles ont cru pouvoir défendre ainsi leur propre politique accidentelle. La science elle-même, si souvent dépendante de la générosité et de l'encouragement des gouvernements, n'a pas pu se dégager entièrement de cette politique de courte vue et inspi-
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rée des circonstances, qui considère comme opposés les buts que poursuivent les divers États, et surtout ceux des belligérants et des neutres. Chacun préfère alors laisser dans le vague les règles de la matière,, espérant ainsi profiter à l'occasion de leur indécision par une interpré* tation conforme à son propre intérêt imaginaire, plutôt que de les établir d'une manière claire et précise sur la base d'un seul et même droit pour tous.
Sans doute, cette manière de voir et de procéder tend déjà à disparaître, les peuples comprenant de plus en plus les inconvénients et même l'impossibilité de se passer de règles dans les relations internationales. Cependant, elle n'a pas encore cédé la place à un désir bien défmi et général d'organiser ces relations sans tenir compte des visées particulières et divergentes qui rendent illusoire toute loi une et homogène. C'est que la progression historique n'est pas encore parvenue jusqu'au point où le sentiment national céderait le pas à l'esprit internationaL Ils sont encore en minorité, ceux qui comprennent que les rapports internationaux ne peuvent être réglés que sur une base internationale, et que c'est seulement ainsi que chaque nation peut, à la longue et sur une grande échelle, sauvegarder également ses intérêts nationaux. Tant que la majorité ne le sentira pas, on attendra vainement que les États s'entendent sur une réglementation commune et nette du droit de la neutralité : elle présupposerait toujours l'intelligence d'une identité d'intérêts et d'une réciprocité des avantages. Le juste est tin, et tous peuvent l'adopter d'un commun accord s'ils conçoivent qu'ils sont tous solidaires à cet égard; tandis que les intérêts qui s'écartent du principe objectif pour se placer, chacun à son point de vue subjectif^ sont innombrables et incapables de s'accorder. Or, dans la société des nations, ces intérêts subjectifs ne disparaissent que lentement et après une résistance opiniâtre des cabinets.
C'est pourquoi les congrès, malgré leurs longs travaux pour résoudre les problèmes de la neutralité, ne sont guère parvenus qu'à michemin, et même le plus souvent se sont refusés à les débattre. La Neutralité armée, le Congrès de Paris, le Traité de Washington témoignent, il est vrai, de grands progrès, d'eflbits louables. Mais leurs résultats sont peu de chose en comparaison de ce qui reste encore à réaliser. On a aboli les abus les plus bai^bares, les plus criants, ceux que l'on n'aurait pu maintenir sans rougir. Mais le reste a été laissé dans le vague, les gouvernements craignant d'éveiller les disputes et
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les malentendus. La conséquence en est que la situation des États neutres sera probablement fort précaire, pour ne pas dire humiliante, dans la prochaine grande guerre, surtout si le hasard les met en contact avec un belligérant possédant une forte marine militaire, et si celui-ci veut profiter de tout ce qui est encore indécis et obscur dans les lois sur les visites, la contrebande et les prises maritimes, pour les tourner au détriment des neutres, en cherchant des prétextes pour s'immiscer dans leur commerce.
La réglementation actuelle de la neutralité, si vague et si incomplète, résultat d'un marchandage séculaire entre des prétentions rivales, s'approche pourtant, quoique lentement, d'une solution définitive, parce que les relations de la vie internationale sont de nos jours trop compliquées pour pouvoir tolérer plus longtemps l'anarchie. Au milieu des efforts des nations pour trouver cette solution, chaque pas en avant implique un double progrès, à savoir : 1« plus de perfection, par la réglementation de ce qui est encore indécis ; 2" plus d'unité?, par l'établissement de nouvelles règles sur la base de principes moins égoïstes et plus juridiques qu'auparavant, et par conséquent plus propres à gagner tous les suffrages et à effacer les divergences entre les États.
La base cherchée ne peut et ne doit être une autre que celle-ci : La guerre ne changera les rapports entre les neutres et les belligérants, et n'exercera d'effet sur ces rapports, qu'en tant qu'elle oblige les neutres à s'abstenir de tout acte de partialité et d'ingérence dans les hostilités, à condition que les belligérants, de leur côté, s'abstiennent de toute attaque contre l'indépendance, la souveraineté et le droit territorial des neutres, ainsi que contre leur commerce et leur trafic avec l'ennemi, bien entendu hors des territoires occupés par le belligérant conformément au droit de la guerre et isolés de toute communication avec le monde extérieur.
C'est seulement grâce à l'observation réciproque de ces principes que les droits de la guerre et de la neutralité pourront être conciliés, et que les collisions pourront être prévenues, tant entre les intérêts du belligérant et ceux du neutre, qu'entre les intérêts de chacun d'eux. L'énorme difficulté — la plus grande peut-être du droit international — de tracer la ligne de démarcation entre ces intérêts divers, est due à Terreur si répandue de les considérer comme contraires, en les envisageant exclusivement à un point de vue national, à un point de vue
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qui, par conséquent, ne peut pas devenir juridique, puisque le rapport en question est international. Or, c'est seulement le point de vue juridique qui garantit l'accord, la paix et les intérêts de tous.
Nous sommes à la veille d'une réglementation de la neutralité, qui viendra établir l'unité, combler les lacunes que nous avons signalées et introduire notamment les six réformes prémentionnées ; et cela par cette raison, que chaque jour et chaque progrès rendent plus étroit le lien qui unit les peuples les uns aux autres. En augmentant ainsi leur solidanté, leur dépendance mutuelle au point de vue économique^ ce lien augmente le respect mutuel de leur indépendance sous le rapport politique \ et par suite, il fait ressortir des dangers plus grands d'un état anarchique, où les belligérants et les neutres sont exposés à des violations continuelles de leurs droits, en raison du manque de lois explicites qui déterminent ce qu'on doit considérer comme des violations de ce genre. Certes, il y aura toujours des infractions, malgré les lois les plus précises, aussi bien entre les nations qu'entre les individus. Mais elles seront évidemment plus nombreuses et plus graves en l'absence de lois. En tout cas les gouvernements ne doivent, du moins, pas inciter à les commettre, en négligeant de poser une législation qui détermine leur caractère d'une manière assez nette pour que le monde soit d'accord sur ce qui est juste ou injuste dans chaque cas, et pour que, par conséquent, personne ne puisse enfreindre l'ordre sous des prétextes qui prendraient l'apparence de la légalité.
Les nations le savent. Elles savent aussi qu'aucune grande guerre ne peut désormais éclater dans le monde civilisé sans que tous les États en souffrent, neutres et belligérants, vainqueurs et vaincus, et que le maximum de la souffrance, envisagée dans toute son étendue, ne dépend pas toujours de la qualité de belligérant ou de neutre, ni de celle de vainqueur ou de vaincu. De plus, les conséquences des violations de la neutralité deviennent avec chaque nouvelle guerre plus douloureuses et plus formidables. Et, comme la plupart de ces violations sont commises par les belligérants, les traditions les ayant favorisés aux dépens des droits naturels des neutres, la tendance, visible dans la direction de la réforme du droit de la neutralité, est plutôt d'augmenter celui-ci et de diminuer le droit de la guerre. Cette tendance, parallèle au développement de l'esprit de paix, qui prime l'esprit belliqueux au fur et à mesure des progrès de la civilisation, se manifeste à la fois dans la manière d'agir des gouvernements et dans les écrits des puolicistes.
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Les gouvernements se font un honneur, dès qu'éclate une guerre, de se mettre à la tête du mouvement pour améliorer la situation juridique des neutres. Et les auteurs qui s'occupent de droit international, au lieu de réserver, comme autrefois, une place modeste dans leurs livres aux questions de neutralité, les traitent maintenant d'une façon de plus en plus complète et circonstanciée. Assurer le droit de la neutralité, c'est par là même assurer la paix. C'est pourquoi l'avenir, dont le but est la paix et non la guerre, placera le droit des neutres au premier plan et celui des belligérants au second. Le système représentatif adopté par les États modernes contiibue aussi à ce résultat; car les peuples sont pour la paix, et à mesure que leurs voix peuvent se faire entendre plus clairement auprès des gouvernements, ceux-ci seront plus disposés à une politique qui, en temps de guerre, pratique avant tout le respect dû aux États pacifiques.
Cependant, tant que nous n'avons pas atteint l'idéal de l'avenir où il sera donné au neutre de jouir pleinement du droit qui lui revient selon le témoignage de toute conscience non égarée, en vertu de l'ordre international naturel et de la notion pure de la neutralité, il appartient à celui qui décrit les lois et usages de celle-ci, tels qu'ils existent et non pas tels qu'ils doivent être, de s'en tenir aux principes reconnus en fait par la pluralité des États, qu'ils répondent ou non à son désir. En signalant à l'attention de nos lecteurs les réformes prochaines que nous semble présager déjà l'époque actuelle, parce que leurs germes se trouvent dans l'esprit de notre temps, nous n'avons donc nullement eu l'intention d'en faire la base de nos paragraphes, mais uniquement celle de ne pas laisser incomplet l'exposé delà matière; car un exposé complet de la neutralité implique celui de son avenir prochain. Celui qui écrit une loi, en formulant ses propositions conformément aux exigences du moment dont elles doivent être l'expression, ne peut atteindre son but qu'en tenant compte de la perfectibilité indéfinie de la conscience humaine, qui veut retrouver son image dans la législation, et qui empêchera toujours le législateur de s'éloigner de l'idéal de droit dont on peut s'approcher à l'infini sans jamais l'atteindre. De même, celui qui étudie une loi est obligé, pour comprendre son esprit, de connaître non seulement sa forme et sa teneur présentes, mais aussi la fin vers laquelle elle marche.
En conséquence, les articles qui dans la suite sont posés en lois pour
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les neutres, renferment les règles auxquelles les États soumettent en fait leur conduite, à Theure actuelle. Mais, où le fait voudra s'écarter du droit naturel, nous nous efforcerons de l'y ramener dans la mesure du possible.
