CHAPITRE PREMIER NOTION DE LA NEUTRALITÉ

§ 1 — Définition

La neutralité est la situation juridique dans laquelle un État pacifique est , autant que possible , laissé en dehors des hostilités qui ont lieu entre des États belligérants, et s'abstient lui-même de toute participation ou ingérence dans leur différend, en observant vis-à-vis d'eux une stricte impartialité.

Chaque État qui, dans une semblable situation, reste en dehors d'un état de guerre, est neutre.

Dans la définition de la neutralité, il faut particulièrement relever que le neutre ne reste qu'autant que possible en dehors des hostilités qui ont lieu entre des belligérants.

Certes, à mesure que la neutralité sera rendue plus complète et plus parfaite, le neutre sera de moins en moins touché par la guerre, de sorte que l'influence de celle-ci sur lui — à savoir une souffrance en général non méritée — sera peu à peu réduite à un minimum. Mais cette influence ne pourra jamais entièrement disparaître. Aucun État neutre ne peut se soustraire absolument aux effets d'une guerre, pas même celui qui s'en tiendrait de la manière la plus stricte à l'application des droits et des devoirs de la neutralité. Déjà la dépendance mutuelle des nations les unes vis-à-vis des autres — les liens qui les unissent et que rend plus étroits le développement des échanges internationaux, qui les font souffrir des souffrances des autres et éprouver des pertes par suite des pertes des autres — rend impossible à un État pacifique quelconque du monde civilisé d'échapper au contre-coup d'une guerre qui se

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poursuit entre deux ou plusieurs autres États civilisés, avec lesquels il pouvait entretenir jusque-là, librement et sans obstacles, un trafic régulier, des relations d'amitié et de commerce. Il y a plus. Le respect du droit des neutres fût-il encore plus grand qu'il n*est; le droit international positif fût-il capable de libérer successivement les neutres d'un certain nombre de prétentions plus ou moins exagérées concédées aux belligérants et qui sont actuellement autant de violations de la liberté naturelle et de la souveraineté des neutres , comme le droit de visite , la prohibition de la contrebande de guerre en pleine mer , la compétence des tribunaux de prises nationaux des belligérants, etc., les neutres ne pourraient cependant point éviter complètement d'être affectés par les événements de la guerre, pas même en ce sens qu'ils jouiraient sans restriction des mêmes droits et immunités dans leurs relations avec les belligérants, et obtiendraient la même satisfaction pour leurs prétentions au libre échange avec eux , que durant la paix. Comme les possessions et territoires des belligérants sont souvent en partie investis ou cernés par suite de blocus , de sièges ou d'autres opérations militaires, avec le droit pour l'assaillant d'empêcher qui que ce soit de communiquer et de commercer avec l'ennemi , et comme le neutre ne pourrait en pareil cas pénétrer chez celui-ci qu'en commettant une infraction au droit des gens , il ne jouit plus alors du même droit et de la même liberté que dans l'état non troublé. Son droit est limité; et on lui unpose des devoirs inconnus en temps de paix. Il pouvait alors, par exemple, transporter en tous lieux toutes sortes de marchandises, sans enfreindre le droit international; maintenant, il ne le peut plus.

Une guerre intéresse donc toujours les neutres , en tant que les nations sont incapables de s'isoler , et cela doublement : 1" directemefit,k cause de l'état exceptionnel de la guerre, qui ferme aux neutres des débouchés jusque-là ouverts, qui vient modifier leur droit naturel et reconnu en temps de paix de trafiquer librement avec les belligérants, et qui leur impose par conséquent de nouveaux devoirs; 2* indirectement, par suite des souffrances et des pertes que se causent mutuellement les belligérants, et qui, en suite de la solidarité du commerce universel, se communiquent par voie médiate aux pays neutres.

C'est donc une erreur de représenter, ainsi qu'on le fait quel-

§ 2 — Droit de rester neutre 75

fois *, la neutralité comme un état identique à celui de la paix. Celui-ci ne continue à régner sans modification qu'en tant qu'il n'est point limité par le droit et le but de la guerre. Et la neutralité elle-même, qui ne peut être que relative mais jamais absolue, n'implique nullement une simple prolongation de l'état de paix. Elle constitue un état juridique nouveau, qui se distingue de l'état de paix ordinaire , tant par l'influence des événements de la guerre sur les rapports de droit, que par les devoirs, de nature toute spéciale, que la guerre impose aux neutres.

§ 2 — Droit de rester neutre

1. Rester neutre pendant une guerre, est un droit incontestable et inaliénable, appartenant à tout État libre et indépendant, qui n'intervient pas volontairement dans une guerre et qui n'y prend aucune part.

Tout État , qui veut forcer un autre État à renoncer à la neutralité, porte atteinte à sa souveraineté et viole son indépendance.

2. A ce droit des neutres correspond le droit des belligérants d'exiger d'eux qu'ils ne prennent aucune part aux hostilités et qu'ils ne favorisent aucune des parties en guerre.

1. Le droit d'un État indépendant de rester en paix est un droit primordial, parce qu'il fait partie de la souveraineté, qui rentre dans la notion même de l'État dont elle est un attribut. Il suit de cette souveraineté, que le gouvernement qui, par des raisons qu'il appartient à lui seul d'apprécier, ne trouve pas convenable de prendre part à une guerre , peut rester en dehors d'elle , sans jouer aucun rôle dans les hostilités qui ont lieu entre les belligérants. Il peut continuer à entretenir des relations amicales avec ceux-ci, comme avec tous les États, qu'ils soient en guerre ou en paix. Le maintien de la position de neutre , lorsqu'une guerre éclate, n'exige donc pas même une déclaration formelle de la neutralité : il est présumé , tant que l'abandon de la neutralité ne résulte pas d'un acte quelconque. Nul État n'est autorisé à se livrer à

» V. Haulefeullle, 1. 1, p. 366.

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des hostilités contre un autre État sous prétexte que celui-ci n'a pas expressément déclaré ou annoncé sa neutralité.

2. Ce droit à la neutralité n'exclut nullement le devoir moral d'un État pacifique de prendre les armes dans certaines éventualités pour courir à la défense d'un autre État injustement attaqué. Mais il va de soi, qu'il ne peut plus alors se considérer comme neutre, ni prétendre aux avantages de la neutralité. Celle-ci n'implique aucunement le devoir de rester toujours neutre, mais seulement celui de remplir les conditions de la neutralité tant que l'on reste neutre.

§ 3 — Ce qu'implique la neutralité

La neutralité, qui renferme la condition de n'être dans la guerre ni juge ni partie, implique les droits et les devoirs suivants :

I. Pour le neutre : lo le droit d'être laissé en paix tant qu'il observe lui-même les devoirs de la neutralité, par conséquent de ne point être molesté par les belligérants, ni troublé au delà de ce qu'exigent absolument le droit reconnu et le but légitime de la guerre; 2o le devoir de ne point s'immiscer dans les hostilités ni agir d'une manière hostile envers les parties belligérantes ou l'une d'elles (devoir d'abstention), et celui de ne point favoriser ou défavoriser l'une des parties au détriment ou à l'avantage de l'autre (devoir d'impartialité) ;

II. Pour le belligérant : lo le droit d'être admis par les neutres aux avantages que la guerre comporte pour ceux qui y prennent part, et notamment le droit d'obtenir que les neutres s'abstiennent de tout acte d'hostilité et observent une parfaite impartialité envers les belligérants ; 2o le devoir de respecter l'indépendance, la tranquillité et les autres droits des neutres, leur commerce et leur trafic, tant entre eux qu'avec les belligérants *.

^ Il n'est pas indifféreni à une conception juste et complète de la neutralité, que ses deux faces, celle du droit et celle du devoir, se reirouvenl dans la déflnitlon, de telle sorte que l'une corresponde à l'autre, et cela sous tous les rapports essentiels et aux deux points

§ 4 — Modifications des droits et devoirs 77

Les rapports juridiques de la neutralité présentent donc celle-ci comme un état positif, ayant son caractère spécial, et non seulement comme une simple absence de troubles *.

§ 4 — Modifications des droits et devoirs

Les droits et les devoirs de la neutralité peuvent subir des modifications par les causes suivantes :

io Une limitation de la sotwerainelé de l'Etal : lorsqu'un

de vue, à savoir da neutre et du belligérant. Or, d'entre les auteurs qui ont traité la matière, une minorité seulement ont observé cette correspondance. Notamment, ceux qui ont relevé les droii» des neutres, sont peu nombreux. Parmi eux, G.-F. de Martens (§ 305), Wheaton (p. 73), Manning (p. 223), Hautefeoille (t. I, p. 366) et Gessner (pp. 24>25) ont essentiellement représenté la neutralité comme un état juridique autant que possible inaltéré pour le neutre, qui devrait avoir le droit, en règle générale, d'entretenir avec tous les États, belligérants et autres, les mêmes relations pendant la guerre qu'avant elle. Mais, à l'exception de Gessner, Wheaton et Manning — à peu près les seuls d'entre les publicistes les plus connus qui aient donné une déOnition plutôt complète — ,ceux qui se sont attachés spécialement au droit dans la neutralité n'ont compris celle-ci que comme droit presque exclusivement. Toutefois, la plupart sont tombés dans Terreur opposée, en négligeant plus ou moins les droits des neutres, et en ne s'attacbant qu'à leurs devoirs. D'après eux, la neutralité implique simplement l'abstentioa des neutres de toute ingérence dans les hostilités et leur impartialité enrers les belligérants , rien de plus. Et encore, lorsqu'ils ont concentré ainsi la notion de la neutralité tout entière dans les devoirs des neutres, en laissant hors de compte leurs droits, ils n'ont pas toujours mentionné les deux espèces de devoirs, ceux de l'impartialité et ceux de l'abslenllon. Quelques-uns les comprennent toutes les deux dans leur notion (Vattel, § i03; Phillimore, § 139; Halleck, ch. 22, § 1; Blunlschli, § 742. Creasy, § 540 ; Hall, § 20; Fiore, § 1536; etc.). Mais d'autres s'arrêtent, exclusivement ou d'une manière unilatérale, à l'une d'elles. soU à l'impartialité soit à l'abstention, et y volent toute la neutralité, qui devient alors d'autant plus incomplète qu'il lui manque, outre l'un des deux devoirs, les droits correspondant à tous les deux. Ainsi, par exemple, Heffier (§ 144), Neumann (§ 50) et Calvo (§ iOll) identiflent la neutralité avec le devoir d'abstention ; Kliiber (§ 279) et Ferguson (§ 226) l'identiflent avec le devoir d'impartialité. En général, l'abstention parait être le plus souvent relevée comme le signe dlstinclK de la neutralité. Or, il est vrai que les deux devoirs fondamentaux dans la neutralité sont si intimement liés entre eux, que chacun d'eux comprend Tauire, de sorte qu'il peut sembler suffisant de ne nommer que l'un des deux. Nul État neutre ne saurait être complètement impartial sans s'abstenir des hostilités, ni non plus s'en abstenir sans être impartial. Néanmoins les deux devoirs, bien qu'inséparables dans la réalité, sont distincts dans leurs notions; et l'exclusion de l'on d'eux présuppose qu'on n'a pas l'idée de leur solidarité , puisque autrement il n'existerait aucune raison pour relever l'un plus que l'autre. Il s'ensuit que leur parité, et une notion adéquate de tout ce qu'implique une neutralité accomplie, exigent qu'ils rentrent tous deux dans la déflnition.

^ Quelques auteurs (v. Field, § 952; Woolsey, § 163) nous exposent la neutralité comme un simple rapport d*amitié entre les États en guerre et les autres États, sans mentionner ni devoir ni droit. De cette manière, ils ne disent pas ce qu'est au fond la neutralité : ils ne font que relever un point d'entre plusieurs dans sa nature ordinaire, un point qui, d'ailleurs, ne lui appartient pas en propre, et qui n'est pas de son essence, La neutralité comme telle n'implique aucune amitié, lors même qu'elle exclut toute inimitié qui s'exprimerait par quelque acte belliqueux.

78 Liv. I, Ch. I — Notion de la neutralité

État neutre, soumis à la suzeraineté d'un autre État, ou membre d'une alliance , d'une union ou d'une confédération, dépend, dans le premier cas de son suzerain, dans le second cas des autres membres de la même alliance, union ou confédération, ou bien du gouvernement commun qui la régil ;

2o Certaines obligalions ou conventions , conclues avant la guerre, ou par lesquelles le neutre renonce volontairement à une partie de son droit de neutralité.

Comme cependant aucun traité ne peut diminuer le droit d'un tiers ni abroger le droit international positif, nul État neutre n'est autorisé à se soustraire par convention avec un belligérant à ses devoirs de neutralité envers l'adversaire de celui-ci, ni par une convention avec un autre État neutre à ses devoirs envers l'un des belligérants (v. § 22). Le neutre peut bien renoncer volontairement à ses droits comme neutre, s'il le trouve convenable ou s'il croit atteindre ainsi quelque but avantageux, et pourvu qu'il ne lèse point par là les droits d'un tiers. Mais il ne peut se dégager de ses devoirs sans l'assentiment des autres États intéressés à sa neutralité, à moins que ceux-ci ne soient déchus de leurs droits pour avoir négligé de remplir eux-mêmes les devoirs qui étaient la condition de ceux du neutre.

Si un État neutre s'est engagé par alliance, avant ou pendant une guerre, à prêter secours à un autre État contre quelque attaque, soit en général, soit venant d'un certain État, il cesse d'être neutre aussitôt que la condition prévue pour l'aide vient à se réaliser ' et qu'il a, par conséquent, conjointement avec son allié, pris une attitude hostile envers un tiers *.

^ L'alliance seule, comme telle et avant sa mise à exécution, ne rompt pas nécessairement la neutralité (cp. filuntscbli, § 751).

' Autrefois, celte loi de neutralité n'était pas très exactement observée. Au XVII* siècle encore, un neutre était censé pouvoir, tout en restant neutre, fournir & un belligérant des troupes auxiliaires et des munitions de guerre, surtout s'il pouvait se couvrir du prétexte de quelque traité conclu avant la guerre. Cette irrégularité a trouvé dans la littérature du droit international des défenseurs aussi modernes que Valtel (t. II, pp. 439-440) et Klûber (§§ 269-272), même Wheaton de nos jours (pp. 83-84, § 5). Selon eux, la neutralité peut être maintenue simultanément avec une alliance conclue avec Tun des belligérants et lorsque TÉtat neutre lui fournit des secours en troupes, en munitions, on en favorisant ses opérations, etc., pourvu seulement que l'alliance ne soit que défensive, qu'elle ait été contractée avant la guerre, sans avoir eu en vue un belligérant spécial, et que la mesure

§ 5 — Commencement et fin de la neutralité 79

Si une alliance défensive entre plusieurs États n'a pour but que la défense de certains liens de communauté qui les constituent en union ou en confédération; et si cette alliance n'implique pas absolument, par son texte ou par son esprit, une communauté de guerre et de paix en général, ou un devoir de se soutenir réciproquement dans une guerre quelconque ou dans une guerre autre que celle qui menacerait l'existence même de l'union qui était le but de l'alliance, la neutralité n'est pas nécessairement rompue pour tous les États membres de l'union, par cela seul que l'un d'entre eux poursuit une guerre, lorsque celle-ci n'a aucune signification pour l'alliance de cet État avec les autres et sa qualité de membre de l'union. Ainsi, les États de la Confédération allemande, alliés seulement dans les guerres qui avaient trait à leur union ou à la confédération elle-même, pouvaient rester neutres dans la guerre que l'Autriche, alors membre de la Confédération allemande, faisait en 1859 en dehors d'elle, à la France et la Sardaigne.

§ 5 -^ Commencement et fin de la neutralité

L'état juridique de neutralité, les droits et les devoirs qu'il entraîne, commencent et finissent avec la guerre elle-même ^

La neutralité peut aussi cesser par suite de ce fait que le neutre prend, pour une cause quelconque, la qualité de belligérant ou participe à la guerre. Toutefois, la cessation de la neutralité ne résulte pas nécessairement de

des secours ait été déterminée d'avance. Alors, dit Yaltel (p. 440), « les secours que les » alliés fournissent à mon ennemi sont une dette qu'ils paient; ils ne me font point injure > en l'acquittant; et par conséquent ils ne me donnent aucun juste sujet de leur faire la » guerre *. Il n'est guère besoin de faire observer combien celte conclusion est fausse, puisque dans ce cas le juste sujet de guerre n'est pas seulement dans l'intention de nuire, mais dans la participation de fait aux hostilités. Un neutre, qui va s'immiscer dans une guerre, en y apportant des secours à l'un ou à l'autre des belligérants, a, par là même, renoncé à sa neutralité, quel que soit le motif de sa conduite. (V. ultérieurement § 21.)

^ Cette corrélation juridique entre l'état de guerre et l'état de neutralité, comme entre les droits et devoirs qu'ils occasionnent respectivement, se révèle, notamment, dans leur origine historique et dans leur développement communs. Aussitôt que Grotius a donné des lois à la guerre, les lois de la neutralité ont pris naissance; et, depuis, les lois de la guerre et celles de la neutralité ont toujours dépendu les unes des autres. Cette dépen* dance, qui jusqu'ici s'exprimait principalement par un accommodement des prétentions des neutres à celles des belligérants, suit une évolution contraire, sous l'influence des progrès de la civilisation.

80 Liv. I, Ch. I — Notion de la neutralité

l'expiration d'un terme établi pour sa durée; à moins qu'on ne l'ait stipulé d'avance.

La neutralité, caractérisée par les droits et les devoirs d'impartialité et d'abstention, étant une conséquence de l'état de guerre, commence et finit naturellement avec sa cause. Il ne s'ensuit point, qu'un État ne doive pas être impartial dans sa conduite envers d'autres États avant et après la guerre. Même en temps de paix tout État doit, autant que possible, exercer vis-à-vis des nations étrangères une justice distributive, en assurant à chacune d'elles un droit égal, sans partialité, c'est-à-dire sans autre distinction entre elles que celle qui découle d'une différence dans les conditions naturelles. Mais l'impartialité dont il est question ici, celle qui est propre à la neutralité pendant un état de guerre, naît et s'éteint avec celui-ci. La position impartiale d'un neutre est relative à l'état anormal provoqué par la guerre. Elle implique, par conséquent, des devoirs qui vont bien au delà de l'impartialité de l'état de paix; des devoirs dont, en temps de paix, il ne saurait être question. Comme eux, elle disparaît dans sa forme spéciale aussitôt que les rapports réguliers sont rétablis, puisqu'elle ne serait plus alors applicable, n'ayant plus de but.