CHAPITRE II DIFFÉRENTES ESPÈCES DE NEUTRALITE
§ 6 — Formes
Les formes principales de la neutralité sont au nombre de deux : elle peut être simple (normale) ou convenlionnelle (anormale).
Sans doute, la situalion régulière que le droit international impose strictement à un neutre dans ses rapports avec les belligérants, ne peut être qu'une et toujours la même. Cependant, les Etats ayant, de même que les individus, le droit de modifier selon les circonstances, par une convention entre eux, les droits et les devoirs réciproques établis par la loi, sous la condition bien entendu de ne porter atteinte ni au droit d'un tiers ni au droit international commun , la neutralité peut se présenter dans la réalité sous des formes différentes. Elle peut rester telle que le droit inlernational la détermine; mais elle peut aussi être modifiée par un traité entre les intéressés. Dans le premier cas, elle est toujours et partout la même ; dans le second cas, ses formes peuvent être innombrables, quoiqu'elles doivent se renfermer dans les limites tracées par la loi, car le pouvoir des conventions, de créer des rapports nouveaux ou spécialement adaptés aux situations, est limité par le droit international. Les parties contractantes peuvent bien remplacer la loi générale par une loi qui exprime une relation particulière, mais elles ne peuvent pas rendre celle ci contraire à la nature de la
neutralité.
§ 7 — Neutralité simple
1. La neutralité simple est celle qui, précédemment définie au § l^^r, appartient et s'impose en vertu du droit
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international à tout État qui, pendant une guerre, veut rester en dehors des hostilités.
2. Elle ne consiste pas seulement dans une abstention passive de toute participation à la guerre et de toute partialité pour l'une des parties belligérantes. Elle contient aussi un élément actif, en tant que le neutre est souvent obligé d'accomplir certains actes positifs pour maintenir et faire respecter sa neutralité.
1. Les États qui désirent rester neutres ont l'habitude d'en faire une déclaration formelle, tant dans le pays même, par voie d'ordonnances, qu'à l'étranger, par des notes adressées aux cabinets (v. § 37). Mais il n'en résulte point que la neutralité exige une déclaration expresse ou que celle-ci lui donne un autre caractère (§ 36). Avec ou sans avertissement d'État à État, la neutralité demeure telle que l'ont constituée Yusus ou les conventions. Juridiquement^ elle est toujours la même, pour tout État qui reste en dehors de l'état de guerre. Les raisons des déclarations de neutralité sont toutes pratiques et d'ordre administratif (§ 37).
La neutralité, qu'elle soit déclarée ou sous- entendue, ne se subdivise donc pas en deux espèces par suite des différentes manières en lesquelles elle se manifeste.
2. Il arrive souvent qu'un État neutre, surtout si sa frontière touche au théâtre de la guerre, est forcé de s'opposer activement, quelquefois même les armes à la main, aux violations de son territoire par les troupes des belligérants, par exemple en cas de fuite de celles-ci devant l'ennemi, ou pour empêcher qu'un des belligérants ne prenne le territoire neutre pour base de ses opérations (v. § 44). En agissant autrement, le gouvernement neutre pourrait se rendre coupable d'une rupture de sa neutralité ; car le belligérant pourrait, après s'être réorganisé sur le territoire neutre inviolable qui lui avait servi d'asile, rouvrir la lutte dans des circonstances plus favorables. De même, l'État neutre est parfois obligé de prendre certaines mesures positives dans ses ports pour en interdire l'entrée aux navires des belligérants {§ 122). Par ces diverses raisons, on a quelquefois voulu distinguer une neutralité active et une neutralité passive, en les considérant comme deux espèces différentes, impliquant l'une des devoirs positifs et d'action, l'autre des devoirs
§ 8 — Neutralité conventionnelle 83
négatifs et d'abstention. Cependant tous ces devoirs, qu'ils soient actifs ou passifs, ne sont que des manières différentes de réaliser et de soutenir la même neutralité, qui peut exiger, selon les circonstances, un acte ou une abstention.
§ 8 — Neutralité conventionneUe
La neutralité conventionnelle est celle qui , par suite d'une situation particulière ou exceptionnelle, accommode la neutralité simple et ordinaire à certains cas ou aux circonstances, en la soumettant à des conditions, ou bien^ en augmentant ou en diminuant .sa portée.
Les conventions n'obligeant que les parties contractantes, aucun État autre que ceux qui ont stipulé entre eux une neutralité anormale, n'est lié par celles de ses stipulations qui ne peuvent être obligatoires d'après le droit international ou qui n'eussent pu l'être sans la convention.
Le droit des États de rendre, dans de certaines limites, la neutralité simple plus conforme aux circonstances, en la complétant par des stipulations accessoires, peut donc avoir pour résultat de créer des relations de neutralité doubles par rapport à un seul et même État. Si l'un des belligérants est partie dans une convention, avec ou concernant un État neutre, et par laquelle celui-ci, outre sa neutralité ordinaire, s'est soumis à une neutralité conventionnelle, ce belligérant sera, ninsi que les autres États parties au traité, obligé d'observer à l'égard du neutre en question deux sortes de neutralité, à savoir d'abord celle qui est prescrite par le droit international, en tant qu'elle ne peut pas être abolie ou modifiée, et, en second lieu, celle qui résulte des clauses de la convention, clauses qui peuvent imposer de nouveaux devoirs dans les limites fixées par le droit international. Mais, les conventions ne liant que ceux qui les ont souscrites, aucun des États contractants ne peut faire valoir ces clauses contre des États qui n'ont point été parties au traité. Ceux-ci n'ont qu'à s'en tenir aux lois de la neutralité normale, même à l'égard du neutre en question. Autrement, un belligérant pourrait, en stipulant avec un neutre des conditions de neutralité à son propre avantage, acquérir en lui un allié déguisé
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contre son ennemi. A Tégard de celui-ci, le neutre n'aurait besoin d'observer d'autres devoirs que ceux de la neutralité simple, tandis qu'il s'obligerait à remplir envers le belligérant contractant des devoirs de neutralité plus grands, au détriment de l'adversaire, ou en omettant certains devoirs envers lui.
§ 9 — Difiérentes sortes de neutralité conventionnelle
La neutralité conventionnelle peut être : i^ libre ou obligée, 2^ générale ou partielle^ 3o parfaite ou imparfaite.
Ces subdivisions résultent de la diversité du contenu des conventions modificatives de la neutralité. En effet, elles peuvent avoir pour objet : 1^ une obligation de neutralité, imposée d'avance, soit pour toutes les guerres, soit pour certaines d'entre elles; ^ une limitation de la neutralité à certaines contrées ou à certains territoires; 3^ une restriction de la neutralité sous certains rapports.
§ 10 — Neutralité libre
La neutralité est libre, si elle dépend de la volonté et du jugement de l'État neutre lui-même, et si elle peut être abandonnée par lui quand bon lui semble, lorsqu'il trouve que son droit et son intérêt l'obligent à prendre les armes.
Hors les cas exceptionnels mentionnés dans les paragraphes suivants, toute neutralité doit être libre. Car, tant qu'un État ne peut être sûrement à l'abri de toute violation de son droit de la part d'autres États, il doit avoir à sa disposition le moyen extrême de le faire respecter, tout en conservant le choix d'autres moyens.
§ 11 — Neutralité obligée
La neutralité est obligée, quand un État s'engage par convention avec un ou plusieurs autres États à l'observer ou à la maintenir, soit en général et pour tous les cas de guerre (neutralité permanente ou perpétuelle), soit pour un cas spécial ou en vue d'une certaine ou de certaines guerres (neutralité accidentelle) *.
* La neutralité obligée par convention a aassi été 2Lp[ie\èe particulière, à la difTérence de la neatralité simple, qui est alors qualifiée de générale, c'est-à-dire existant déjà en
§ 12 — Neutralité permanente ou perpétuelle 85
§ 12 — Neutralité permanente ou perpétuelle
La neutralité permanente ou perpétuelle est celle par laquelle un État — ordinairement contre des garanties d'inviolabilité pour sa neutralité — s'oblige une fois pour toutes envers d'autres États à rester neutre en général et pendant toutes les guerres ' .
Comme un État ne renonce pas à sa liberté d'action sans quelque puissante raison , et n'assume guère d'obligation sans équivalent, l'État qui s'oblige à une neutralité permanente envers l'étranger, se réserve ordinairement en échange certaines garanties pour sa propre paix et sa sécurité comme neutre. Pour les rendre efficaces, ces garanties sont en général données collectivement et solidairement, sous une responsabilité commune, ou d'après des principes de répartition déterminés quant à la réalisation des dites
vertu du droit des gens (v. Hiibner, t. I, 1'* partie, ch. U, § 2). L'on semble ainsi présupposer que la neutralité ne serait obligée qu'en vue d'un cas particulier ou d*une guerre particulière. Cependant, comme cette supposition ne s*accorde plus avec la réalité depuis qu'il y a des exemples assez nombreux de neutralité obligée pour tous les cas et pour toujours, il est évident que la neutralité obligée n'est pas nécessairement particulière. Elle peut, comme du reste la neutralité simple, être générale ou particulière, suivant qu'elle se rapporte à tous les cas ou seulement à des cas particuliers. — C'est avec plus de raison que l'on a qualifié quelquefois la neutralité obligée de nécessaire^ parce qu'elle s'impose au neutre malgré lui, comme une nécessité. Quelquefois elle est dite garantie^ si, comme il arrive ordinairement, les devoirs qu'elle impose sont compensés par l'obligation d'autres États de la protéger, fille peut enfln être générale^ si elle a en vue toutes les guerres.
1 Rien n'empêche un État de s'obliger à une neutralité permanente seulement à l'égard d'un on de plusieurs États (par exemple les États voisins), puisque la notion de la permanence n'a trait strictement qu'à la question du temps et non à celle de l'espace. L'Étal neutralisé ne peut alors mener aucune guerre contre ces États, mais il reste libre de le faire contre d'autres. Ainsi, la neutralité de Gracovie ne concernait jusqu'à un certain point que les trois puissances voisines, filais il est clair que ce petit pays n'eût guère pu avoir de conflit sérieux avec des Étals plus éloignés. 11 est, d'ailleurs, assez difficile de s'imaginer le but juridique d'une neutralité permanente qui ne s'appliquerait pas à tous les pays étrangers, en général. Alors même qu'elle ne serait imposée que par les grandes puissances voisines, elle ne serait pas sûre si elle n'était absolue, même par rapport à l'espace et aux objets. Un petit État, incapable de se défendre contre ses voisins, ne pourrail guère songer à des guerres lointaines; et le devoir de la neutralité, s'il doit être compensé par quelque chose, exige avant tout une protection contre les dangers venant de loin et une rétribution des sacrifices indispensables pour les détourner. C'est pourquoi la neutralité est établie par rapport à tous les pays étrangers, ne fùt-elle même garantie que par quelques États. Quand elle ne se rapporte qu'à certains États, elle ne se rapporte d'ordinaire qu'à certaines guerres, étant accidentelle plutôt que permanente. La raison pour la limiter à tel État serait toujours la même qui la limiterait à telle éventualité de guerre.
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garanties par les États qui ont stipulé et réglé la neutralité en question.
On doit généralement chercher dans la situation géographique d'un État la raison pour laquelle il peut consentir à aliéner ainsi son autonomie dans les questions de paix et de guerre, — ce qui entraîne naturellement pour lui le risque d'être exposé à des violations ultérieures si les moyens de défense lui font défaut, risque contre lequel les garanties consistant dans les promesses de protection d'autres États se sont montrées assez incertaines. Un petit État, enclavé entre des États plus grands, pourra facilement, en cas de guerre entre ceux-ci, servir de base aux opérations militaires, de refuge ou d'appui à l'un des belligérants contre l'autre par suite des avantages qu'oflfrent sa configuration et sa neutralité même, et cela au détriment du droit et du devoir de neutre, et en violation des règles du droit international. Bien plus, il peut être forcé à faire cause commune avec l'une des parties, notamment avec celle qui présente le plus de chance de succès. Il sera toujours difficile au petit État enclavé de maintenir sa neutralité en face des grands États qui en sont aux prises sur ses frontières, s'il n'est pas convenu d'avance avec eux de stipulations rigoureuses pour une pareille hypothèse. Or, si l'un de ces grands États, ou tous, ont à cœur d'éviter euxmêmes les inconvénients qui pourraient résulter de la violation du territoire neutre par un adversaire, et s'ils se défient l'un de l'autre, il est tout naturel qu'ils usent de leur influence, appuyée sur la force, auprès du petit État, pour obtenir de lui, déjà en temps de paix, un engagement pris une fois pour toutes, d'observer une neutralité non interrompue et impliquant une résistance effective contre toute pression venant du dehors, sous la condition que les grands États, de leur côté, lui garantissent solennellement le respect et la jouissance paisible de sa neutralité ainsi que de son indépendance nationale et territoriale, afin que la crainte d'une violation éventuelle de ces droits ne puisse faire naître chez lui le désir de se réserver luimême la décision dans les questions de paix ou de guerre.
§ 13 — Ce qu'implique une neutralité permanente
La neutralité permanente implique généralement les droits et les devoirs suivants pour TÉtat neutralisé et
§ 13 — Ce qu'implique une neutralité permanente 87
pour les puissances qui ont contracté et garanti la neutralité ;
I. Pour VÉlat neutralisé : lo le droit d'être respecté dans sa neutralité par les puissances garantes, ordinairement aussi d'être protégé par elles contre toute attaque éventuelle d'autres États ; 2^ le devoir de garder sa neutralité, de la défendre au dedans de ses propres frontières, et de ne faire aucune guerre, ni s'y immiscer hors le cas d'attaque venant de l'extérieur, en se bornant en pareil cas à défendre son propre- territoire.
IL Pour les puissances garantes : 1» le droit d'exiger que l'État neutralisé reste neutre, et qu'il maintienne et défende sa neutralité par tous les moyens qu'il a à sa disposition; 2o le devoir de respecter la position et la paix de l'État neutralisé , ainsi que de lui fournir les secours nécessaires pour rendre sa neutralité effective.
Ces conditions d'une neutralité permanente, qui assurent les droits et les devoirs respectifs des parties, c'est-à-dire de TÉtat neutre et des puissances garantes , sont essentielles à cette neutralité. Mais dans la réalité, celle-ci peut-être incomplète ou modifiée, selon les circonstances. Ainsi, le devoir de s'abstenir de tout acte de guerre peut être imposé au neutre soit en général, soit par rapport seulement à des guerres entre les puissances garantes. Par exception, la neutralité peut être garantie par une seule puissance, — ce qui naturellement en diminue la valeur. Il n'est point nécessaire, d'ailleurs, que toutes les puissances qui reconnaissent la neutralité, en soient aussi garantes. La reconnaissance n'implique que le devoir de ne point la violer; la garantie implique, en outre, celui de la défendre *. Et il n'est pas nécessaire non plus que la garantie consiste dans la promesse d'une protection par force armée. Elle peut être purement morale , avec ou sans prévision de l'éventualité d'une intervention comme ressource extrême. Il peut même arriver, dans certains cas, que le droit et le devoir de la défense, soit sur le territoire de l'État neutralisé, soit en dehors,
^ Ainsi, la neotralité de Gracorie était reconnue par toates les huit puissances signataires du Congrès de Vienne, tandis qu'elle n'était garantie que par les trois puissances Toisines : TAutriche, la Prusse et la Russie.
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soient laissés à cet État lui-même, avec ou sans restrictions, sous la condition bien entendu qu'il ne s'engage point dans une action offensive et ne s'immisce pas dans les guerres d'autres puissances '. Il peut aussi être complètement libéré de tout devoir de défense, même sur son propre territoire , pour être placé à tous égards sous la protection des puissances garantes, etc. - Les conditions et les modifications possibles d'une neutralité permanente sont innombrables. Celles qui sont énoncées ici comme étant de droit international, sont celles qui sont en général censées appartenir à la notion même de cette sorte de neutralité.
§ 14 — Caractère de la neutralité permanente
Cette espèce de neutralité est permanente sous un double rapport, savoir : io en ce qu'elle a en vue tout l'avenir et tous les pays étrangers, sans distinction entre les différentes guerres et les différents États; 2o en ce qu'elle continue sans interruption en temps de paix et en temps de guerre , tandis que la neutralité simple ne concerne que l'état de guerre.
Il en résulte que l'État déclaré perpétuellement neutre dans le sens strict du mot manque de la liberté politique que comporte la neutralité simple, la liberté tant de régler sa conduite d'après les événements et leurs exigences, que de contracter en temps de paix des obligations qui présupposent la liberté d'action quant aux ques-
^ Quelques publlcistes entendent de cette manière la notion même de la neutralité permanente en général. Bluntschli, par exemple, émet Topinion que les États perpétuellement neutres ne renonceraient à leur neutralité que sMls prenaient part à une guerre engagée entre d*aulres puissances c sans que leurs droits eussent été préalablement lésés > (§ 749, 2) ; mais que la neutralité perpétuelle ne peut leur faire renoncer à leur droit de faire la guerre, car • ce serait au fond renoncer à avoir une existence indépendante » (§ 743). Cela est vrai; mais c'est précisément ce que fait toujours Jusqu'à un certain point tout État perpétuellement neutralisé. Il renonce à un des attributs essentiels de la souveraineté d*un État indépendant. D'ailleurs , quel belligérant jusqu'ici n'a pas prétendu que c'était son droit dont la lésion était la cause delà guerre? ^ 11 nous semble qu'il y a assez d'exemples pour prouver que la neutralité dite permanente ou perpétuelle n'est pas généralement comprise comme par Bluntschli , mais qu'elle est entendue comme une renonciation complète au droit de faire toute autre guerre que celle qui consisterait dans une défense passive et locale contre une attaque sur le territoire neutre. Pour la Belgique comme pour le Luxembourg, qui ont été l'objet des neutralisations permanentes modernes les plus importantes, le devoir de neutralité a été établi comme absolu et en vue de toutes les guerres; et il est hors de doute, que c'est seulement dans le cas où elle est ainsi comprise qu'une neutralité permanente reçoit la garantie des puissances.
§ 14 — Caractère de la neutralité permanente 89
lions de guerre et de paix, la participation éventuelle à la guerre et la situation à observer vis-à-vis d'autres États en guerre. A la dififérence de l'État libre , pour lequel il n'y a que l'état de guerre qui entraîne des devoirs de neutralité, l'État perpétuellement neutralisé est forcé d'éviter pendant la paix toute négociation avec des puissances étrangères qui pourrait, directement ou indirectement, restreindre ou compromettre sa neutralité dans le cas d'une guerre, ou rendre plus difficiles ses devoirs d'impartialité et d'abstention. Son droit souverain de conclure des traités politiques est essentiellement limité et se borne aux points qui n'exigent aucun pouvoir d'exécution international. 11 est privé du droit de contracter des alliances, tant défensives qu'offensives, car même une alliance défensive peut mener à une déclaration de guerre pour défendre un droit attaqué *.
Comme exemples de neutralité permanente et du caractère qu'elle revêt, nous citerons : lo la Suisse; 2« Cracovie (1815-1846); 3o la Belgique; 4o la Serbie (1856-1876); 5o les Iles Ioniennes; 6o le Luxembourg; 7o le Congo ; 8o les Iles Samoa.
1 . La Suisse (en vertu de l'acte final du Congrès de Vienne du 20 mars 1815). — C'est au sein des cantons de la Confédération helvétique que nous trouvons l'origine de cette institution, qui, dès le début, témoigne plutôt d'un but légitime chez l'État qui en est l'objet que de l'opportunité et de la pureté des moyens employés. Le but, dans ce premier cas, semble avoir été le désir tout naturel du brave petit peuple montagnard de rester à l'abri des convoitises de conquête de ses puissants voisins, entouré comme il était de tous côtés de grandes puissances militaires. Pendant les conflits à peu près chroniques entre celles-ci, les Suisses usaient de tous leurs moyens pour rester neutres, afin d'éviter que leur pays ne devînt le théâtre de la guerre ou le prix de la réconciliation lors de la conclusion de la paix. Comme cependant il était d'autant plus difficile de faire respecter cette neutralité que les vallées principales des Alpes pouvaient ouvrir des passages militaires aux États environnants, parcourus parles grands fleuves (le Danube,Ie Rhin, le Rhône et le Pô) qui prennent leur source dans le massif central des Alpes, les cantons crurent devoir acheter le respect de leur tranquillité par des avantages off'erls aux puissances. A cette fin ils commencè-
1 Wbeaton est d'an aatre avis. Il estime qa'un État perpétuellement neutre peut conclure des alliances défensives contre des violations de neutralité (p. 82). — Mais pour qu'une telle alliaDce ait quelque signiflcatlon, elle présuppose Tactlon armée contre une attaque qui ne pourrait être détournée d'autre manière. Wtieaton ne nous dit pas comment une telle action doit exclure toute éventualité d'une guerre dont la conséquence serait une rupture de l'obligation de la neutralité perpétuelle.
90 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
rent^ déjà lors de Fépoque de la reconnaissance de leur indépendance par la paix de Westphalie et ultérieurement, par conclure avec les grandes puissances, surtout avec la France, des traités qui concédaient à celles-ci le droit d'enrôlement sur les territoires neutres des cantons, en échange des garanties pour leur neutralité ainsi que des promesses données par les puissances de détourner les hostilités de ces territoires. Une transgression continuelle du devoir de neutralité était donc le prix de cette prétendue neutralité. Aussi les puissances montrèrent elles bientôt qu'elles regardaient ces pactes comme des pacta turpia, dont la violation n'était guère plus blâmable que le pacte lui-même. Pendant les grandes guerres de la Révolution française, du Consulat et de TEmpire, les puissances militaires jetaient à tour de rôle leurs armées dans les vallées des Alpes, sans le moindre égard pour l'intégrité et la neutralité de la Suisse. Finalement, cette neutralité fut expressément déclarée perpétuelle et garantie par les puissances dans l'acte final du Congrès de Vienne. Mais, dans la réalité, celte « perpétuité » ne dura que quelques semaines, et la garantie se transforma en sens contraire aussitôt que les puissances garantes trouvèrent leur intérêt à forcer la Suisse de se réunir à elles pour une guerre commune. Les États coalisés contre la France, qui le 20 mars-avaient promis de respecter éternellement la neutralité de la Suisse, déclarèrent déjà le 6 mai suivant, que tout en maintenant le principe de ce respect, ils proposaient à la Suisse de joindre ses forces à celles des belligérants. Et malgré les protestations de la Diète fédérale, qui ne voulait pas comprendre cette distinction subtile entre le ce principe » d'une promesse et son application, les Suisses furent forcés, non seulement de faire cause commune avec les belligérants et de prendre une part active à leurs opérations de guerre, mais encore de tolérer sur leur territoire le passage des troupes alliées. Comme il ne restait dès lors plus rien de cette neutralité « perpé- » tuelle et garantie », elle fut encore une fois solennellement rétablie par une déclaration du 20 novembre 1815, signée parles cinq grandes puissances, auxquelles s'associèrent les trois autres signataires du Congrès de Vienne. Il ne manque donc pas d'actes solennels qui garantissent la neutralité permanente de la Confédération helvétique. Ce qui manque, c'est la confiance dans ces garanties, dont le caractère illusoire a été démontré d'une manière si éclatante par l'expérience. Aussi le peuple suisse, rendu prudent par cette expérience, se tient-il toujours armé contre toute éventualité de guerre, comme si les garanties en question ne lui avaient jamais été données ; et les charges militaires qu'il supporte, aussi permanentes que la neutralité qui lui était promise, n'eussent guère pu être plus considérables si celle-ci n'avait pas existé. Que les Suisses ne se fassent aucune illusion sur sa valeur, c'est ce qu'ils ont prouvé en
§ 14 — Caractère de la neutralité permanente 91
plusieurs occasions, entre autres pendant l'hiver de 1856-4857, lorsqu'ils se préparaient ouvertement à une guerre contre un des garants môme de leur neutralité perpétuelle pour défendre leurs droits sur le Canton de Neuchâtel, guerre qui ne leur fut épargnée qu'avec peine par les bons offices d'un tiers.
2. Cracovie (en vertu de la décision du Congrès de Vienne du 3 mai 4815). — La neutralisation de la ville de Cracovie, enclavée, par sa situation géographique, entre trois grandes puissances militaires, se justifiait par des raisons semblables à celles qui avaient motivé la neutralisation de la Suisse. Cette ville fut donc, avec son territoire, déclarée, par l'article additionnel 6 de l'acte final du Congrès de Vienne, un État perpétuellement libre, indépendant et neutre, sous la protection et la garantie réunies de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie. En échange, on imposa à Cracovie l'obligation de n'accorder ni asile ni protection aux individus rebelles à la justice ou au devoir militaire, venant des pays garants. Comme celte condition de la neutralité ouvrait déjà une large porte à l'intervention des puissances dans les affaires intérieures de l'État neutre, il était facile de prévoir à quelle fin elle aboutirait pour lui. La garantie et la protection furent des prétextes pour toutes sortes d'ingérences inconciliables tant avec l'intégrité du territoire neutre qu'avec la liberté et l'indépendance garanties, jusqu'à ce que celles-ci fussent entièrement supprimées et abolies par les puissances mêmes qui avaient assumé la responsabilité de les protéger. La petite république fut occupée par des troupes autrichiennes et incorporée à l'Autriche en 4846. Les puissances occidentales protestèrent contre cette violation manifeste non seulement du droit international mais des traités les plus solennels. Mais ces protestations n'ont pas pu sauver l'existence d'un État dont la dépendance avait commencé déjà avec sa mise en tutelle.
3. La Belgique (en vertu du traité de Londres du 45 novembre 4834). — La situation de la Belgique, enclavée entre d'autres États, dont deux étaient de grandes puissances militaires, avait éveillé l'idée de sa neutralisation môme avant que son indépendance fut proclamée. Ce fut dans ces contrées, alternativement placées sous la domination de l'Espagne et de l'Autriche, que se rencontrèrent, durant plusieurs siècles, les armées non seulement de ces deux pays, mais de la France et de l'Angleterre, et c'est dans les plaines belges que ces nations se livrèrent de fréquentes batailles. Aussi les puissances cherchaient-elles, déjà en 4713, lors de la paix d'Utrecht, à créer une sorte de lign(3 de défense neutre contre la France sur la frontière des Pays-Bas autrichiens, en y faisant occuper les places fortes par des garnisons hollandaises. Plus tard, le Congrès de Vienne poursuivit la môme pensée et la réalisa plus complètement, en
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unissant tous les Pays-Bas en un seul et nïéme royaume hollandais, qui se prolongeait vers le sud de manière à former une barrière entre la France et TAllemagne. Lors de la déclaration d*indépendance de la Belgique en 1831, les motifs de la neutralité permanente du nouvel État étaient donc déjà trop enracinés dans la politique européenne pour être mis de côté. Aussi le traité du 15 novembre 1831 entre l'Angleterre, la France, TAutriche, la Prusse et la Belgique, confirmé par un traité spécial conclu à Londres le 19 avril 1839 entre la Hollande et la Belgique, ultérieurement garanti par TAngleterre, la France, l'Autriche et la Russie, déclare-t-il la Belgique un État a indépendant et perpétuellement neutre » ; et cetle neutralité, garantie par les puissances, fut une condition de leur reconnaissance de l'indépendance belge. Il est vrai que la neutralité de la Belgique n'a pas été violée depuis. Mais pendant la guerre de 1870 on la crut si sérieusement menacée, que l'on jugea nécessaires de nouvelles garanties; elles furent données par un nouveau traité, conclu le 9-11 août sur la proposition du cabinet de Londres. Et, par les sacrifices militaires que les Belges ont courageusement faits à leur patrie pour se garantir eux-mêmes et par leurs propres forces contre toute attaque, — sacrifices qui n'eussent guère pu être plus grands si le pays n'avait jamais été soumis à une neutralité forcée et garantie, — ils ont bien prouvé qu'ils ont moins de confiance dans celle-ci que dans leurs propres mesures de défense.
4. La Sei'bîp (en vertu du traité de Paris du 30 mars 1856).— C'est encore dans la situation critique de ce petit pays que l'on peut trouver la cause de sa neutralisation. Il y en avait du reste une autre raison déjà dans la rivalité d'influence de l'Autriche et de la Russie sur cet État mi-souverain aspirant à une souveraineté complète. La neutralité forcée peut être considérée comme ayant cessé déjà en 1876, lorsque la Serbie fut de fait reconnue et traitée comme belligérante. Elle fut supprimée définitivement et formellement lors de la paix, par l'art 34 du traité de Berlin du 13 juillet 1878, qui proclama l'indépendance de la Serbie.
5. Les Iles Ioniennes (en vertu du traité de Londres du 14 novembre 1863). — Lorsque ces îles cessèrent d'être soumises au protectorat britannique en 1863 et furent incorporées à la Grèce, les grandes puissances avaient résolu que les îles jouiraient d'une neutralité perpétuelle. Par le traité complémentaire du 29 mars 1864 entre les puissances occidentales, la Russie et la Grèce, cette neutralité a été, sur la demande du gouvernement hellénique, limitée aux deux îles de Gorfou et de Paxos. Gomme condition de la neutralité, il a été stipulé, notamment, qu'aucun bâtiment de guerre ni autre force armée, à l'exception des bateaux nécessain^s au service de police, côtier ou douanier, ne pourrait prendre port ou sta-
§ 14 — Caractère de la neutralité permanente 93
lionner dans les eaux territoriales des îles. — Pour cette neutralité obligée de quelques lies grecques, il est impossible d'alléguer la raison ordinaire, à savoir une situation géographique exceptionnelle. Et on peut difficilement trouver une autre cause pour justifier un acte qui fait pour quelques parcelles du territoire d*un État une exception à la règle aussi naturelle que politique et juridique, qui impose à chaque province et à chaque citoyen de la patrie le devoir de contribuer dans la mesure de ses forces à la défense nationale. Ce devoir est indépendant du passé d'une province nouvelle : il ne peut être écarté par la raison d'une exemption antérieure, sous une autre domination, de certaines charges militaires. Du moment que les Iles Ioniennes avaient été délivrées de la suprématie étrangère pour être réunies au reste de la Grèce, auquel elles appartenaient tant par la race de sa population que par la situation géographique, TËurope n'avait plus le droit de les empêcher de partager le sort et les conditions des autres provinces de la Grèce, soit en temps de paix soit en temps de guerre, puisque l'intégrité nationale est une et indivisible.
6. Le Luxembourg (en vertu du traité de Londres du il mai 1867). — Lorsque la Hollande a accédé, par le traité conclu à Londres avec la Belgique le 49 avril 1839 (v. suprà, p. 92), au traité de 1831 qui avait déclaré la Belgique un État perpétuellement neutre, les États signataires de la conférence de Londres ont simultanément arrêté que le grand-duché de Luxembourg, appartenant à la Confédération allemande mais réuni à la Hollande par une union personnelle, serait placé sous la protection des cinq grandes puissances. La neutralité de la Belgique ne fut point par cet acte déclarée applicable au Luxembourg ; et on ne voit pas clairement si Ton a entendu par « protection » la même chose qu'une neutralité perpétuelle et garantie, avec tout ou partie des droits et des devoirs qu'elle comporte. Mais comme le Luxembourg avait, par sa situation géographique, à peu près la même signification comme barrière entre la France et l'Allemagne que la Belgique, dont il couvrait la pointe méridionale comme un parapet devant la frontière franco-prussienne, la déclaration de la neutralité du Luxembourg fut plus ou moins le corollaire de celle de la Belgique. Et l'on reconnut bientôt la nécessité de préciser une autre question encore, intimement liée à celle de la neutralité. Malgré l'union du Luxembourg avec la Hollande, sa forteresse était occupée par une garnison prussienne, à cause de la qualité du grand-duché de membre de la Confédération allemande. La dissolution de la Confédération, par suite de la guerre austro-prussienne de 1866, souleva la question de savoir si cette occupation ne devait pas finir avec la raison qui la motivait. Les deux grandes puissances militaires qui entouraient le petit pays différant d'opinion à ce sujet, ce litige fit naître la question de savoir si et dans quelle mesure
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la protection formulée en 1839 comme une sorte de demi-neutralité devait avoir force de loi pour diminuer le danger d'un conflit armé. A. cet effet, on convoqua à Londres en i8b7 une conférence, dont le résultat fut le traité du 11 mai. En vertu de l'art. 2 de ce traité, le Luxembourg est obligé à une neutralité absolue et perpétuelle, garantie par les six grandes puissances et par la Hollande. Les fortiflcations élevées sur le territoire de l'État ainsi neutralisé, étant censées devenues inutiles par suite des garanties, devaient être démolies par les soins du grand-duc, qui était alors le roi de Hollande, et elles ne devaient plus être rétablies. En môme temps fut dissoute l'union jusqu'alors existante entre le Luxembourg et une partie du Limbourg, cette dernière province étant incorporée à la Hollande. La mort du roi de Hollande et Textinetion de la ligne agnatique de sa famille en 1890 brisèrent le lien dynastique qui avait uni aux Pays-Bas le Luxembourg, et celui-ci eut son propre souverain ; mais cela n'a rien changé à sa neutralité. Celle-ci reste, comme auparavant, l'œuvre d'autres États rivaux, le prix de leur accommodement et la conséquence de la situation d'enclave, ce qui est le motif ordinaire des neutralités de cette sorte.
7. Le Congo (en vertu de l'acte général de la conférence de Berlin du 26 février 1885). — En vertu du eh. III, art. 10-12 de cet acte, signé par 14 puissances maritimes, les territoires compris dans le bassin conventionnel du Congo seront, avec les contrées y relatives et placées sous la protection des puissances^ traités comme neutres aussi longtemps que les puissances souveraines ou protectrices de ces territoires rempliront leurs devoirs de neutres. Dans le cas où l'une d'elles serait Impliquée dans une guerre, les autres prêteront leurs bons offices pour que son territoire respectif de la zone conventionnelle soit placé sous le régime de la neutralité et exclu de toute hostilité. Cette neutralité permanente est donc sujette à des conditions qui la rendent moins absolue. En cas de dissentiments, on aura recours aux moyens de la médiation ou de l'arbitrage avant d'en venir aux armes.
8. I^s Iles Samoa (en vertu de l'acte de la conférence de Berlin du 14 juin 1889). — Après des traités d'amitié conclus en 1878-1879 avec les États- Unis, l'Allemagne et l'Angleterre, et par lesquels ces trois puissances recevaient certains droits territoriaux dans les îles, une convention du 2 septembre 1879 plaça le district d'Apia sous une municipalité gouvernée par leurs consuls. L'indépendance des îles, avec les restrictions y apportées par l'influence qu'y exercent les trois grandes puissances, est réglée, ainsi que la neutralité, par les résolutions de la conférence de Berlin.
§ 15 — Effets de la neutralité permanente
L'acte qui oblige un État à la neutralité permanente ne lie strictement que les parties contractantes. Mais si
§ 16 — Illégitimité et inopportunité de la neutralité permanente 95
l'État neutralisé s'engage à rester neutre non seulement à l'égard de celles-ci mais vis-à-vis de tous les États étrangers, en général et dans toute guerre, sa neutralité est d'effet universel en tant qu'il ne peut lui-même déclarer aucune guerre et que l'État qui l'attaquerait le trouverait défendu par toutes les puissances garantes.
Aucun des territoires européens actuellement obligés à une neutralité permanente n*a reçu pour cette neutralité la reconnaissance de tous les États de l'Europe. La neutralité de la Suisse n'est reconnue que par neuf puissances, garantie par cinq; celle de la Belgique est reconnue par six, garantie par cinq ; celle du Luxembourg est reconnue et garantie par sept; celle des Iles Ioniennes par cinq. Mais cinq grandes puissances de l'Europe ayant assumé la garantie de la neutralité de ces quatre territoires, et divers autres États, voisins ou proches des pays neutralisés, y ayant joint leur garantie ou pour le moins leur reconnaissance, les pactes solennels en vertu desquels les neutralisations ont eu lieu et contre lesquels, du reste, aucune protestation n'a été faite, peuvent être considérés comme placés tacitement sous la protection de l'Europe entière et comme constituant une partie intégrante de son droit public. Les pays neutralisés eux-mêmes ou leurs souverains ont, d'ailleurs, sous différentes formes et d'une manière plus ou moins explicite, assumé la re.sponsabilité des devoirs de la neutralité permanente vis-à-vis de tout l'étranger. Les conditions extérieures et purement formelles pour atteindre le but de la neutralisation ne laissent donc rien ou presque rien à désirer dans les cas que nous avons cités, pourvu toutefois que les traités soient respectés.
§ 16 — Illégitimité et inopportunité de la neutralité permanente
La neutralité dite permanente ou perpétuelle est incompatible avec le droit, inhérent à la souveraineté de tout État indépendant, de décider lui-même des moyens de défendre son existence , son intégrité et ses droits contre les violations dont ils pourraient être l'objet.
Le droit international ne peut prêter sa sanction à des actes politiques contraires aux principes mêmes qu'il proclame. Or, parmi
96 Liv I., Ch. II — Différentes espèces de neutralité
ces principes figure celui que la souveraineté est un attribut essentiel de rÉtat, et que la décision des questions de paix et de guerre est une des fonctions inséparables de la souveraineté, d'autant que le droit international ne reconnaît la guerre que comrae moyen extrême de pourvoir à sa propre défense vis-à-vis d'une attaque criminelle dirigée contre l'intégrité de l'État. Il importe peu d'ailleurs, pour la question de principe, que cette défense se fasse sur le territoire de l'État ou en dehors de ses frontières; car, quelquefois on ne peut se défendre qu'en allant chercher le coupable chez lui. Lors donc que la neutralité dite permanente prive l'État de ce droit de propre défense, ou en tout cas du droit d'en décider, elle le prive d'un droit souverain, condition de son émancipation politique et qui est indispensable à la fin même de l'État comme tel.
Le droit international ne saurait donc approuver la neutralisation permanente. Il appartient à la politique de juger si dans un cas exceptionnel une neutralité semblable peut être opportune. En eflfet, les principes de droit pur ne préjugent point les questions dont la solution dérive de la raison d'État, lorsque des circonstances exceptionnelles ou la conduite coupable de gouvernements étrangers placent un État dans l'alternative fâcheuse d'opter entre, d'une part, la neutralité permanente avec la dépendance qu'elle entraîne et l'atteinte portée à la souveraineté, et, d'autre part, des périls imminents plus redoutables encore ou la continuation d'un état de choses devenu intolérable. Pour la Belgique et les Iles Ioniennes, la neutralisation fut imposée comme condition de l'indépendance de ces pays, et ni le Luxembourg ni Cracovie n'avaient la liberté de décider de leur sort. A juger par ces exemples, la responsabilité de la situation précaire qu'entraîne une neutralité forcée n'est donc pas imputable en général à l'État qui en est lui-même le sujet et l'objet, mais aux puissances qui le placent dans une fausse situation en le sacrifiant à leurs convoitises ou à leur ambition. Mais ce que le jurisconsulte, qui voit plus loin que la politique empirique du moment, ne peut manquer de dire lorsqu'il considère cette situation anormale , c'est qu'elle manque son but, comme l'expérience l'a suffisamment prouvé. En efi'et, l'histoire des territoires ou États jusqu'ici soumis à une neutralité permanente, a démontré jusqu'à l'évidence que ni la neutralisation ni les garanties les plus solennelles n'ont pu éloigner du
§ 16 — Illégitimité et inopportunité de la neutralité permanente 97
pays neutralisé les dangers qu'elles avaient pour but de conjurer, mais qu'au contraire elles les augmentent, du moment que le neutre [est censé omettre quelque devoir, ou que quelque puissance plus forte que lui juge convenable de l'attaquer et que les puissances garantes ne croient pas de leur intérêt de le détendre.
Si le neutre offense un autre État et refuse toute réparation satisfaisante, celui-ci ne peut respecter la neutralité s'il respecte son droit, et il n'est pas même dit qu'il peut différer ses démarches jusqu'à l'entente établie entre toutes les puissances garantes. Et si un autre État oflfense le neutre et que toute satisfaction est refusée à celui-ci, non seulement de la part de l'offenseur mais encore de celle des puissances garantes, — l'expérience a prouvé que cela peut arriver — ,1e neutre peut bien être forcé de défendre avec les armes un droit trop précieux pour être sacrifié. Dans l'un et l'autre cas, l'histoire ayant démontré que le neutre no peut pas se fier alors aux promesses des garanties, il a été obligé de se garantir lui-même au moyen de la guerre tout comme s'il n'avait pas été neutralisé.
En général, l'État neutralisé n'a échappé, en de semblables occasions, à la guerre ou à la défaite qu'autant qu'il a été armé et que les autres États ont trouvé en lui la volonté et le pouvoir de défendre son droit jusqu'à la dernière extrémité, de la même manière et en faisant les mêmes sacrifices que si la neutralisation et les garanties qu'elle suppose n'avaient pas existé. Le traité qui les stipule et qui règle leurs conditions, en liant sa liberté d'action, surtout en lui imposant le devoir aussi absurde qu'illusoire de n'opposer aux violations éventuelles que des moyens approuvés par les puissances protectrices, loin de lui procurer un avantage, lui rend au contraire plus difficile que jamais le maintien de la paix et de la sécurité, en fournissant aux puissances des prétextes d'intervention dans ses affaires politiques et intérieures , interventions inconciliables avec sa dignité et son indépendance. Il en résulte doublement une augmentation des dangers de guerre, premièrement par suite de l'affaiblissement de la nation neutralisée, si le traité l'empêche de porter ses forces militaires au delà d'un certain maximum fixé par le traité, secondement par suite des conflits inutiles que soulèvent les différences d'opinion provoquées par les ingérences des puissances garantes. Même en évitant ces écueils, il est impossible de garantir le neutre contre toute guerre, à moins de le forcer de supporter les
98 Liv. 1, Ch. Il — Différentes espèces de neutralité
torts contre lesquels la guerre est malheureusement de notre temps encore le seul remède. La guerre peut même quelquefois résulter d'événements inattendus qui, sans elle, rendraient illusoire la réalisation du but essentiel de l'existence nationale, surtout si des faits imprévus viennent à créer sur les frontières de l'État des associations politiques toutes nouvelles.
Les exemples cités plus haut (§ 14) d'États obligés à une neutralité permanente, ne font que corroborer sous tous les rapports les doutes que suggèrent tant le droit international qu'une politique sage et perspicace contre l'opportunité d'une neutralisation pour ainsi dire cristallisée. — Pour commencer par la Suisse, voilà une neutralité qui , quoiqu'imposée par le congrès le plus solennel de notre siècle, non seulement a été impuissante à protéger ce pays contre les dangers de guerre et même contre les violations de son territoire, mais qui au contraire les a précipités, les puissances soidisant protectrices abusant de leur droit d'intervention pour forcer leur protégé à prendre les armes en leur faveur, et cela déjà quelques semaines après la déclaration solennelle de sa neutralité € perpétuelle ». Et quand une véritable cause de guerre surgit plus tard pour la Suisse , en 1856 , elle s'est trouvée dans la dure nécessité de se préparer à défendre à main armée son territoire contre un de ses « protecteurs ». Si la guerre lui fut cette fois épargnée, ce ne fut nullement grâce à la garantie, mais aux bons offices d'une grande puissance qui craignait que la guerre n'eût pour résultat de créer sur sa frontière une nouvelle province d'une autre grande puissance rivale. Aujourd'hui encore, la Suisse entretient pour sa défense une armée dont l'importance serait inexplicable si elle croyait à l'efficacité des garanties stipulées sur le papier. C'est aux efforts qu'ils font pour porter à leur maximum leurs moyens de défense, à leur propre patriotisme, à tous les sacrifices qu'ils consentent, mais non pas à la neutralité garantie et obligée, que les Suisses doivent d'avoir conservé leur indépendance. — Si nous passons ensuite à la Belgique, nous y voyons la même preuve de l'instabilité et de l'impuissance de la neutralité forcée. Celle-ci n'a point empêché une des puissances garantes de former, quelques dizaines d'années après la neutralisation, tout un plan contre l'indépendance du pays protégé et contre son existence comme État, malgré les promesses solennelles qu'elle avait faites de les respecter; et la Belgique a été
§ 16 — Illégitimité et inopportunité de la neutralité permanente 99
alors sauvée du danger qui la menaçait, non point grâce aux promesses et aux garanties contenues dans les traités , mais grâce à la rivalité qui, indépendamment d'elles, lui fournit toujours un appui chez Tune des grandes puissances contre les plans de conquête de l'autre, ainsi que grâce au courage et à la sagesse de son gouvernement, qui ne néglige rien pour tenir le pays aussi fortifié et armé que possible contre toute éventualité. — Les mêmes causes, surtout la rivalité des puissances, et non les garanties promises, nous expliquent le maintien de l'indépendance du Luxembourg. — L'existence de Cracovie comme État fut anéantie par les puissances mêmes qui l'avaient solennellement garantie et mise sous leur protection. Et lorsque la Serbie a pris les armes en 1876, aucune des puissances signataires du traité qui avait proclamé sa neutralité ne trouva dans celle-ci un obstacle à ce que la Serbie fît la guerre à la Turquie.
En définitive, tous les exemples que nous fournit l'histoire depuis l'invention de cette étrange sorte de neutralité, sont des témoignages de son manque complet, non seulement de légitimité ^ mais encore d'opportunité. En effet, il serait difficile d'y trouver un seul avantage , et surtout elle n'est pas avantageuse aux neutres , puisqu'elle ne les a pas protégés contre les violations de leurs droits, mais qu'elle les a plutôt provoquées. La paix de l'État protégé n'a jamais été le fruit des garanties stipulées , et la neutralisation ne l'a pas sauvé des convoitises de conquête ni des éventualités de guerre, lorsqu'une grande puissance militaire a jugé de son intérêt de l'attaquer ou que de véritables causes de guerre ont surgi.
La sécurité du neutre a toujours dépendu des circonstances, de ses propres forces et de sa propre attitude, tout comme si la neutralisation n'avait pas été stipulée. La question de paix ou de guerre a été soumise aux mêmes conditions que celles qui décident du sort des autres États, qui se garantissent et se protègent eux-mêmes. Tant qu'il n'est survenu aucune cause bien sérieuse de guerre, celle-ci a été épargnée à l'État neutralisé, comme elle l'eût été sans la neutralisation; mais lorsqu'il s'est présenté une cause sérieuse , le danger de guerre s'en est suivi malgré toutes les garanties promises. Au surplus, il n'en pourrait guère être autrement, à moms que les violations du droit des États ne demeurassent impunies, ou que le respect des droits entre les nations ne fût poussé à un degré qui rendrait superflue toute guerre et, par consé-
100 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
quent, aussi toute neutralisation. L'utilité de la neutralité permanente forcée présuppose donc une condition qui la rendrait de nouveau inutile. Pour qu'elle ne fût point illusoire et qu'elle eût quelque signification pratique, il faudrait, non seulement que le neutre lui-même fût tellement correct dans sa politique, qu'il ne fournît jamais à un autre État quelque juste cause de guerre, mais encore que les autres États restassent toujours fidèles à leurs obligations envers lui, en respectant complètement son indépendance et son droit. Mais, si cela était, à quoi bon une neutralité imposée, une protection forcée, puisque le droit international serait alors déjà une protection suffisante? Et si cela n'est pas, comme malheureusement on peut toujours le craindre, il n'en coûtera guère plus aux États de violer le traité de neutralité que de violer le droit international, qui assure à chaque État le droit incontestable de rester neutre aussi longtemps qu'il le veut lui-même et qu'il n'offense aucun autre État. Le droit de la neutralité est inhérent au droit de souveraineté et n'exige aucune convention spéciale.
Quand un État serait tellement empressé de s'assurer la neutralité', ou que d'autres États donneraient à ce but une importance telle, qu'il serait question d'une neutralisation par convention, il n'est pas à supposer, dans de semblables conjonctures, que le dit État fît la guerre par quelque autre raison que celle de se protéger et de défendre sa position de neutre. Or, c'est ce qu'il sera pourtant toujours obligé de faire, alors même que d'autres Etats l'auraient garantie, comme l'histoire de notre époque l'a prouvé. Toute la différence entre la neutralité libre et la neutralité imposée se réduit donc à celle-ci : que l'État libre et dégagé peut se défendre comme il l'entend et sans obstacles, tandis que l'État soumis à une neutralité obligée et garantie doit tolérer la tutelle et la surveillance de ses garants et souffrir toutes sortes de restrictions à son autonomie, à l'exercice de sa défense et à sa libre décision dans les questions de paix et de sécurité. Quelquefois ces restrictions sont telles (par exemple, pour le Luxembourg et les Iles Ioniennes), que l'État neutralisé se trouve à peu près dépourvu de tout moyen de défense. Dans tous les cas, la neutralité dite permanente sera toujours pour un État plutôt un fardeau et un danger qu'un avantage réel.
S'il y a des États en Europe qui, malgré ces inconvénients , ont pu se soumettre à la neutralisation, c'est qu'on ne leur en a pas
§ 16 — Illégitimité et inopportunité de la neutralité permanente 101
laissé le choix. Dans la plupart des cas, ce n'était point eux qui la demandaient, mais les grandes puissances qui les y forçaient, soit directement soit indirectement, dans l'intérêt de leur politique et non dans celui du neutre lui-même; et celui-ci a dû s'y résigner par suite de sa situation critique ou pour échapper à des calamités plus redoutables encore. La Belgique, le Luxembourg, la Suisse sont tenus à une neutralité forcée, non dans leur propre intérêt, mais pour servir de barrières entre les grandes puissances qu'ils séparent. Les traités l'avouent ouvertement. Le Congrès de Vienne, en date du 20 novembre 1815, allègue comme raison de la neutralisation suisse, non pas quelque intérêt de la Suisse, mais l'intérêt politique de l'Europe, dont la pentarchie se considérait alors comme le représentant. La neutralité de la Belgique lui fut imposée, non comme un droit, mais comme un devoir; elle fut simplement exigée en échange et comme prix de l'indépendance reconnue. Le Luxembourg fut de même neutralisé pour ne pas être une pomme de discorde entre d'autres puissances. Les neutralisations étant ainsi toujours établies par les cabinets étrangers, ne le sont que dans leur intérêt exclusif, et cela d'autant plus qu'elles ne permettent pas au neutre de faire un seul acte politique qui pourrait entraîner pour lui quelque responsabilité active, tandis qu'elles donnent d'un autre côté aux puissances garantes le droit d'empêcher tout État tiers d'accomplir un acte semblable vis-à-vis de l'État neutralisé.
Il nous semble résulter de ce qui précède, que lorsqu'on allègue pour motif d'une neutralité perpétuelle « la paix européenne » ou < le bien de l'État neutre », ce ne sont là que des phrases vides de sens. 11 n'y a pas une seule neutralisation qui ait jusqu'ici assuré la paix ou épargné au neutre les dangers de la guerre ou les charges militaires. Ces avantages ne seront gagnés que par un respect plus grand pour les droits des États faibles, de manière à les protéger contre les violations qui résultent des abus de la force brutale, respect qui ne viendra que peu à peu, au fur et à mesure des progrès de l'instruction et de la civilisation. En attendant, les petits États ne seront à l'abri des tentatives de neutralisation de la part des grands que s'ils ont une situation géographique isolée. S'ils sont enclavés, ils resteront toujours exposés aux dangers, ou d'être attaqués pour des causes futiles, ou d'être neutralisés et garantis,
102 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
c'est-à-dire mis sous tutelle et exploités dans Fintérêt des grandes
puissances.
§ 17 — Neutralité accidenteUe
La neutralité accidentelle est celle par laquelle un État s'engage par convention envers un ou plusieurs ^autres États à rester neutre pendant une ou plusieurs guerres déterminées. L'acte conventionnel peut être conclu, ou d'avance, dans la supposition de telle éventualité de guerre, ou lors de celle-ci.
Un État qui se prépare à la guerre désire quelquefois s'assurer d'avance la neutralité de tel ou tel autre État pendant la durée des hostilités. La raison en est alors le plus souvent dans la supposition que la déclaration de guerre ou les chances de victoire peuvent dépendre de ce que ce dernier État ne fera pas cause commune avec l'ennemi, ce qui serait peut-être à redouter s'il n'y avait pas d'entente préalable à ce sujet. L'État qui est ainsi l'objet des appréhensions peut, de son côté, trouver convenable de ne point se soustraire à une demande qui lui est adressée franchement à cet égard, et il peut s'obliger par traité à maintenir sa neutralité pendant toute la durée d'une ou de plusieurs guerres. Un arrangement semblable s'étend même quelquefois plus loin, de manière à exercer son influence sur un plus grand nombre d'États. Il peut être question, entre deux États, d'une neutralité plus ou moins bienveillante qui lie encore un autre ou plusieurs autres États, même indirectement. Un neutre peut, par exemple, s'engager par convention avec un belligérant non seulement à suivre à son égard une conduite absolument pacifique, mais encore à empêcher, par son influence ou son attitude imposante, un troisième État de se conduire autrement envers le même belligérant, en lui faisant comprendre qu'en cas contraire il trouverait dans l'État jusque-là neutre un ennemi ou un allié du belligérant en question. La neutralité accidentelle est alors double, en obligeant à la fois son sujet immédiat et un tiers K
Toute neutralité obligée, ne fût-elle qu'accidentelle et par conséquent limitée à des cas prévus et déterminés, doit être en principe
' Ainsi, en 1870, la Prasse n*cst entrée en gaerre avec la France qu*aprës s*âlre assurée que la Russie non seulement garderait sa neutralité, mais userait, le cas échéant, d'une certaine pression sur PAutriche-Hongrie, pour empêcher cette puissance de prendre activement le parti de la France.
§ 19 — Neutralité partielle 103
condamnée, du nnoins au point de vue de TÉtat qui s'y soumet. Pans rimpossibilité où il se trouve forcément de prévoir toutes les éventualités imaginables, un gouvernement ne peut, sans commettre une légèreté impardonnable, engager d'avance et d'une manière absolue sa liberté d'action. Les revirements de la politique et des intérêts des divers États pendant les bouleversements d'une guerre longue et violente échappent en général à toute prévision; et il serait tellement chanceux de vouloir apprécier par anticipation le résultat qu'ils peuvent entraîner, les situations nouvelles et inattendues qu'ils peuvent provoquer, qu'aucun gouvernement ne sait avec certitude au commencement d'une guerre si ses devoirs envers la patrie ou envers quelque autre État ne peuvent point, à un moment donné, les circonstances venant à changer, lui imposer la résolution de renoncer à la neutralité. Un gouvernement prévoyant ne s'oblige donc d'avance à maintenir sa neutralité pendant toute une guerre que conditionnellement ou contre compensation ^
§ 18 — Neutralité générale
La neutralité est dite générale lorsqu'elle embrasse tout le territoire de l'État.
Ordinairement, toute neutralité est générale pour l'État, parce que celui-ci constitue un tout indivisible en ce qui concerne les conditions de son existence politique et nationale, par conséquent dans les questions de paix et de guerre.
§ 19 — Neutralité partielle
La neutralité est dite partielle lorsqu'elle n'embrasse qu'une ou plusieurs parties du territoire de l'État.
La neutralité partielle peut être : 1® permanente, si une partie du territoire, eu égard à sa situation, est par convention neutralisée d'avance contre toutes les éventualités de guerre ; 2o accidentelle , si les parties belligérantes conviennent, expressément ou tacitement, d'excepter de
1 Noas exposons ici ces considérations, bien qo'elles appartiennent à la politique plotdt qa'aa droit international, dans le seal but d'éclaircir la notion, le principe et la nature de la neutralité obligée, ne fùl-elle qu'accidentelle.
104 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
Tétat de guerre ou des opérations militaires quelque partie plus ou moins grande des territoires ou sujets qui autrement y seraient soumis *.
Ces principes appartiennent aux temps modernes. Nous ne trouvons pas- de traces de neutralisations partielles de quelque importance avant le XYIII^ siècle et le commencement du XIX®*. Mais les exemples les plus remarquables de cette sorte de neutralité conventionnelle, tant permanente qu'accidentelle, se rencontrent dans le XIX« siècle.
Un cas mémorable de neutralité partielle^îe^-maMew/eaété fourni lors de la neutralisation de la Suisse en 1815 par le Congrès de Vienne. Pour rendre cette neutralité permanente aussi complète et effective que possible, et pour lui assurer de plus fortes garanties, les cinq grandes puissances résolurent, par l'article 3 du traité de Paris du 20 novembre et à Toccasion de Taccession des autres puissances signataires à Tacte général, d'étendre la neutralité permanente de la Suisse à la partie septentrionale de la Savoie, à savoir aux provinces du Chablais et du Faucigny, ainsi qu'à un district au nord d'Ugine, par ce motif que la Suisse (et spécialement le Canton de Genève) serait mieux protégée à sa frontière formée par le lac Léman, si les contrées situées sur la rive méridionale de ce lac ne pouvaient, en cas d'hostilités, être le siège d'opérations militaires et de rassemblements de troupes. La Suisse a, de son côté, adhéré à ces stipulations par un traité du 16 mars 1816 avec la Sardaigne, à qui la Savoie fut cédée lors de sa séparation d'avec la France.
Cet exemple devait montrer ullérifturement combien sont délicates les neutralisations permanentes, ne fussent-elles que partielles. La rétrocession de la Savoie à la France, le 24 mars 1860, ne fut faite que sous la réserve expresse que la Sardaigne ne pourrait céder les parties neutralisées de la Savoie sous d'autres conditions que celles où elle les possédait elle-même, et que le gouvernement français devrait s'ejitendre avec ceux des autres puissances signataires du Congrès de Vienne ainsi que de la Confédération
^ Par exemple les colonies, ou certaines provinces, places oa points, personnes oa métiers.
' La forteresse de KOnigstein, en Saxe, fut ainsi neutralisée par convention en i7K6, la navigation du Rhin en 18QI.
§ 19 — Neutralité partielle 105-
suisse pour leur fournir les garanties stipulées par ce congrès. Ce qui paraît résulter avec évidence, tant de cette réserve que de l'acte de neutralisation lui-même, c'est que la rétrocession n'avait rien changé à la neutralité, mais que les territoires que les puissances avaient, d'un commun accord, déclaré neutres en 1815, sans ajouter que leur neutralité dépendrait de leur possession par la Sardaigne, devaient jouir de la même neutralité après que cette possession aurait pris fin, d'autant que, pour formuler leur qualité de neutres, il avait été dit qu'ils c feraient partie de la neutralité de la > Suisse, telle qu'elle était reconnue et garantie par les puissances ». Or, ils n'auraient point fait partie de la neutralité suisse, s'ils avaient dû cesser d'être neutres à la suite de leur passage entre les mains d'une autre puissance par un acte auquel la Suisse n'avait pris aucune part et qui n'avait rien de commun avec sa neutralité. Néanmoins, la question fut soulevée de savoir si et sotis quelles C07iditions les territoires neutralisés devaient rester neutres depuis la cession de la Savoie à la France. La Suisse, pour la sécurité de laquelle la neutralisation en question avait été stipulée, prétendit que, puisque c'était en leur qualité de possessions sardes que la neutralité des territoires en question avait été placée sous la garantie des puissances, et puisque cette garantie avait reçu la sanctioa du traité de 1816 entre la Suisse et la Sardaigne, traité qui donnait à la Suisse le droit d'occuper ces territoires dans le cas d'une guerre franco-italienne, toute nouvelle situation internationale de la neutralité, ainsi que tout nouveau règlement qui s'y rattachait,nécessitaient un nouveau congrès et un nouvel accord des puissances signataires du traité de 1815, ainsi que l'assentiment et l'accession de la Suisse, d'autant que le traité de rétrocession imposait à la France une entente ultérieure avec tous ces États. La France, de son côté, dénia à la Suisse tout droit, fondé uniquement sur son traité bila* téral avec la Sardaigne, d'intervenir auprès des puissances signa* taires dans une question de neutralisation de territoires, qui n'avaient point appartenu à la Suisse, et qui avaient été neutralisés par une décision à laquelle celle-ci n'avait point participé et qui avait été prise, au dire du gouvernement français, non à cause de la Suisse mais de la Sardaigne. Par ces raisons, le cabinet de Paris posa en principe, que la neutralité permanente des territoires avait cessé d'exister par suite de l'acte qui les réunissait à la France. Les
106 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
autres cabinets n'ont pas partagé cette opinion. Ils établirent, au contraire , le principe que la neutralité partielle des territoires devait être considérée comme étant toujours en vigueur, indépendamment de la rétrocession et de la question de la souveraineté. Selon eux, la neutralisation avait réellement eu lieu à cause de la Suisse et non à cause de la Sardaigne, par suite de la situation des territoires et non par suite de la souveraineté sarde. La Sardaigne ne pouvait donc pas — comme d'ailleurs elle l'avait fait observer dans l'acte de cession même — les céder sous d'autres conditions que celles qui avaient existé auparavant sous sa propre domination, ni non plus avec un autre droit de souveraineté que celui qu'elle avait possédé elle-même, c'est-à-dire un droit limité et restreint par l'obligation de respecter la neutralité conventionnelle des territoires en question, négociée et garantie par les puissances signataires de 1815. Comme la France avait succédé à la Sardaigne dans la possession de ce droit, sans que les puissances y eussent apporté quelque changement, elle avait succédé à la même obligation qui, auparavant, incombait à la Sardaigne.
Il nous semble que cette manière de voir, dont la justesse est du reste mise hors de doute par la teneur du traité de 1860, soit la seule admissible au point de vue des principes du droit international. Deux puissances ne peuvent pas, à elles seules, résoudre la suppression d'un rapport de droit, contracté de concert avec plusieurs autres puissances : l'assentiment de celles-ci est indispensable. Tant qu'une neutralité conventionnelle n'a point encore été abolie ou modifiée par la volonté commune de toutes les parties contractantes, elle doit être considérée comme un droit réel^ qui accompagne la transmission de l'objet neutralisé d'une main à l'autre. D'ailleurs, la France s'était engagée, par le traité de 1860, non seulement à respecter la neutralité permanente partielle prescrite pour les districts savoyards, puisqu'elle avait souscrit la phrase concernant leur transmission sous des conditions identiques à celles sous lesquelles les avait possédés l'État cédant, mais encore à garantir ces conditions. Quoique le gouvernement français n'ait pas rempli son engagement sur ce dernier point, la neutralité elle-même, qu'aucune décision commune n'a ultérieurement abrogée, doit, en vertu de la nature et des stipulations expresses du traité de rétrocession, de l'acte de congrès primitif et de l'opinion unanime énoncée dans les
§ 19 — Neutralité partielle 107
notes échangées à ce sujet entre les cabinets, toujours être censée jouir de la garantie des puissances signataires du traité de 1815 et faire partie intégrante du droit positif de TEurope. Il est vrai que les dites puissances ont, sur les réclamations de la Suisse, ouvert la perspective d'une conférence générale pour régler cette neutralité par un nouvel acte solennel. Mais le projet de conférence n'ayant pas été réalisé, la validité de la déclaration de Paris du 20 novembre 1815 ne peut être révoquée en doute, puisqu'aucune déclaration opposée, rendue de Taccord commun des puissances contractantes, ne Ta abrogée, et que ces puissances ont, au contraire, exprimé officiellement l'opinion qu'elle subsiste malgré le changement de souverain. Aussi la neutralité du nord de la Savoie a-t-elle été respectée et réputée permanente, conjointement avec celle de la Suisse, dans la seule occasion de poser la question d'une manière pratique qui se soit présentée après la rétrocession, savoir pendant la guerre de 1870-1871 '.
Un autre exemple de neutralité partielle permanente est celui des Iles Ioniennes, déclarées perpétuellement neutres par les traités de 18G3-1864, malgré leur qualité de province grecque {y. suprày pp. 92-93).
Les mers intérieures ou fermées, les fleuves et autres eaux, qui sont communs à plusieurs États , peuvent être neutralisés dans l'intérêt du commerce international. C'est ce qui a eu lieu, par exemple, avec le Rhin et le Bas-Danube (Congrès de Vienne et conventions : du 2 novembre 1865 à Galatz avec acte additionnel du 28 mai 1881, du 13 mars 1871 à Londres, du 13 juillet 1878 à Berlin, du 10 mars 1883 à Londres). La neutralisation permanente de la Mer Noire, tentée par le Congrès de Paris de 1856 et supprimée en 1870, peut encore être comptée parmi les neutralisations partielles. Enfin, de nos jours, les fleuves du bassin du Congo et du Niger ont été neutralisés par l'acte de Berlin du 26 février 1885 (v. sous § 14, p. 94), et le canal de Suez par la convention de Constantinople du 29 octobre 1888.
1 II n'est guère besoin d'ajouter, qo'en prenanl ici la cause d'une neutralité permanente stipulée par convention et non abrogée dans l'ordre requis par le droit international, nous n'avons point voulu défendre le principe de la neutralité permanente, soit partielle, soit générale. Sous ce rapport, nous nous référons à ce qui a été dit plus baut, soQS le § 16. Approuver le principe, et exiger le respect d'un traité contenant son application, sont deux choses différentes.
108 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
Notre époque offre aussi des exemples de neutralité partielle accidentelle, tant expresse que tacite. Pendant la campagne d'Italie, en 1859, une partie du territoire papal fut neutralisée par convention expresse, quoique les troupes françaises occupassent Rome et les troupes autrichiennes Ancône. Et pendant la campagne de 1863- 18&i, en Danemark, les opérations militaires furent localisées dans les provinces de Jutland et du Slesvig par une entente tacite entre les parties belligérantes. Mais il est évident qu'en l'absence d'un pacte formel, la neutralité ne peut être qualifiée de conventionnelle dans le sens strict du mot. Son existence étant le résultat des circonstances du moment, des circonstances de ce genre peuvent également l'anéantir d'un instant à l'autre, si les chefs d'armée le jugent nécessaire dans un but stratégique.
Le but de la neutralisation partielle et accidentelle est de localiser les hostilités, en les limitant à certaines contrées ou catégories de personnes , soit parce que celles-ci ont seules quelque importance pour les opérations ou le résultat de la guerre, soit parce que les autres sont censées devoir être délivrées de ses maux.
Comme la localisation de là guerre, dans la mesure conciliable avec son but principal, est un bienfait au point de vue tant politique qu'humanitaire, et comme elle est du reste dans l'intérêt des belligérants eux-mêmes, puisqu'elle prévient une dépense inutile des forces militaires, l'on peut attendre du développement des lois de la guerre une extension graduelle de la neutralité et de ses avantages au moyen d'une délimitation partielle et accidentelle du théâtre de la guerre, ce qui aura pour effet de soustraire les pays qui en bénéficieront au droit de la guerre et à ses conséquences fâcheuses.
Non seulement des territoires peuvent être exemptés des opérations militaires lorsque leur occupation n'aurait point d'importance, mais les inconvénients dont souffre toujours la population même non-combattante sur le théâtre d'une guerre, peuvent être épargnés également à certaines professions de nature essentiellement pacifique (par exemple à des colonies de pêcheurs ou autres collectivités inoflfensives , surtout si elles occupent certaines localités déterminées).
On peut enfin, sur le théâtre même de la guerre, déclarer exemptes de son droit et des misères qu'elle comporte, des personnes que le combat a mises hors d'état d'y prendre part, ainsi que
§ 21 — Neutralité imparfaite ou limitée 109
leur propriété et les objets qui leur appartiennent. C'est en vertu de ce principe humanitaire, consacré par la Convention de Genève du 22 août 1864, et utile même au point de vue purement militaire des belligérants, que les malades et blessés, les ambulances et hôpitaux militaires avec tout leur personnel et leur matériel, sont considérés et traités comme neutres et placés en dehors de l'état de guerre et des droits que cet état entraîne. Il est vrai que cette sorte de neutralité partielle est admise dans toutes les guerres. Néanmoins, elle est plutôt de nature accidentelle que permanente, non seulement parce que le territoire neutralisé est délimité momentanément, mais encore parce que l'application des conditions de la neutralité est réglée pendant chaque action militaire séparément par les commandants d'armée, conformément aux instructions qu'ils ont reçues de leur gouvernement, instructions dont la teneur n'est pas toujours nécessairement la même et qui sont données pour chaque guerre spéciale.
§ 20 — N&utralité 'parfaite ou stricte
La neutralité est parfaite ou stricte lorsqu'elle est appliquée entièrement comme le prescrit le droit international quant aux droits et devoirs réciproques.
Le droit international n'approuve que la neutralité parfaite ; seule il la tient pour véritable. La perfection, dans ce cas, consiste précisément à contenir et à maintenir toutes les conditions d'un état de guerre et de neutralité légal, celui qui comporte d'une manière complète, pour les neutres d'un côté et pour les belligérants de l'autre, les droits qui leur appartiennent respectivement et auxquels correspondent les devoirs : pour les belligérants de respecter la paix et la souveraineté des neutres, et pour le neutre d'être impartial à l'égard des belligérants et de s'abstenir de toute participation aux hostilités.
§ 21 — Neutralité imparfaite ou limitée
Est nulle la prétendue neutralité dite imparfaite ou limitée et qui comporterait une somme moins grande de devoirs à remplir, soit pour les neutres, soit pour les belligérants.
110 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
Quelques auteurs, surtout parmi les anciens, ont imaginé et plusieurs gouvernements appliqué une sorte de demi-neutralité dont ils ont revendiqué les droits et le respect, bien qu'elle ne comporte pas tous les devoirs d'impartialité et d'abstention qu'exige le droit international comme condition de la situation de neutre. Cette neutralité incomplète, reconnue encore naguère, a été appelée « impar- » faite » et regardée comme une sorte de neutralité conventionnelle. En se fondant sur cette coutume, un neutre était censé pouvoir, sans sortir de l'état de paix , renoncer à tel droit de neutre ou négliger tel devoir d'impartialité ou d'abstention au détriment de l'un des belligérants, pourvu seulement qu'il pût alléguer un traité conclu avec l'autre. Il pouvait fournir ainsi à celui-ci des secours militaires d'ailleurs interdits, par exemple des subsides, des troupes auxiliaires, des armes et des munitions,des navires de guerre, lui concéder un droit de passage ou d'enrôlement, l'occupation de places fortes, l'entrée dans les ports neutres avec des prises, etc. '
Cette façon quelque peu légère de comprendre les devoirs de la neutralité a son origine dans les traditions historiques et remonte à l'époque d'arbitraire où la convention primait le droit. De là est venue l'idée fausse que les États seraient autorisés à modifier les exigences de la neutralité par des conventions particulières au détriment d'un État tiers et en violation des principes du droit international *. C'est ainsi que souvent se créèrent des situations de neutralité qui n'en méritaient plus le nom, et que Ton vit des neutres qui se considéraient comme tels sans remplir les conditions delà neutralité. Les innombrables espèces de c neutralité imparfaite » qui virent le jour par ce procédé, étaient toujours à l'avantage d'un belligérant mais jamais à celui d'un neutre. Les conditions de neutralité
1 V. Bynkershoek, cap. IJ; Vallel. §§ i01-i05; Hûbner. 1. 1. !'• partie, ch. D, § 3; G.-F. de Martens, § 306; KlOber, § 28i; Saalfeld, p. 274; Hemer, § 144. Wbeaton, laUmôme, tronye qu'ao neutre peut, tout en restant neutre, fournir à Tune des parties belligérantes un secours limité d'argent, de troupes, de vaisseaux on de munitions de guerre, ouvrir les ports à ses vaisseaux avec des prises, etc., s'il existe à ce sujet un traité antérieur à la guerre (§ 5). Gp. suprà, p. 78, n. 2.
' Toute cette notion contradictoire de la < neutralité imparfaite ou limitée * semble être un fruit de pactes semblables, qui ont capricieusement diminué ou restreint les devoirs de la neutralité, avec la prétention que les États qui n'avaient pris aucune part & l'acte conventionnel respecteraient pourtant les restrictions. Les exemples de ces conventionsy parmi lesquelles nous citerons en première ligne le traité des Pyrénées en 1659, sont surtout fréquents au XVIII* siècle. (V. Martens, Recueil des traités, t. U, p. 618; t. VI, pp. 806, 620, 626, 650, 670.)
§ 21 — Neutralité imparfaite ou limitée 111
ainsi formées variant à l'infini, il en résulta des règles vagues et indécises, que le belligérant appliquait à son gré selon les buts du moment, et entre lesquelles il choisissait comme bon lui semblait.
Les situations anormales et illégales créées autrefois pour les neutres provenant généralement de conventions conclues entre eux et des belligérants, la neutralité dite imparfaite a de tout temps été qualifiée de conventionnelle. Mais il est évident que toute omission des devoirs de la neutralité, qu'elle résulte ou non d'une convention, rend la neutralité imparfaite, et que, de plus, nulle convention ni aucun autre acte quelconque n'est juridiquement capable de rendre la neutralité moins parfaite qu'elle ne doit l'être d'après le droit international.
A mesure que l'on a acquis une connaissance plus approfondie de l'unité et de l'indivisibilité du principe de la neutralité, on est arrivé à comprendre qu'elle est ou parfaite ou nulle, de sorte qu'une neutralité imparfaite est une neutralité rompue, par cela même qu'elle ne renferme pas toutes les conditions et tous les attributs inhérents à la notion même de la qualité et de la situation neutres. Mais, sous l'influence d'une tradition séculaire, les auteurs ont cependant conservé l'habitude de mentionner la neutralité imparfaite parmi les différentes espèces de neutralité.
Elle a dû, néanmoins, pendant le cours de ces derniers siècles, disparaître graduellement et peu à peu du terrain du droit international. Autrefois, elle jouissait d'iine telle considération, qu'un État neutre pouvait, tout en gardant les avantages de la neutralité, même pendant la guerre ou après l'ouverture des hostilités entre les belligérants, non seulement fournir à l'un d'eux, comme nous l'avons dit, toutes sortes de secours de guerre, mais encore prendre parti pour lui comme allié contre l'autre. Et ces irrégularités furent souvent tolérées, pourvu seulement qu'on pût alléguer le prétexte d'un traité (v. suprà, pp. 18-19).
On fit un premier pas vers un état de choses meilleur en exigeant qu'un traité semblable, pour exclure toute rupture de la neutralité, fût du moins conclu avant la guerre. De plus, on exigeait aussi quelquefois que le secours fût clairement et préalablement limité à une espèce déterminée d'assistance ou à un certain chiffre, ou bien demeurât insignifiant. Mais bientôt les restrictions se multiplièrent. L'on demanda que le traité, pour être légitime, eût
112 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
été conclu non point en vue d'une guerre particulière, mais d'une manière générale et pour tous les cas de guerre, dans le seul but de détendre une puissance amie contre un danger quelconque, et que le secours fût fixé et limité quant à son étendue ' ; ou bien, que l'avantage accordé par un neutre à un des belligérants contrairement aux lois strictes de la neutralité fût aussi accordé à l'adversaire*.
Enfin, de nos jours, on a définitivement condamné tout accomplissement imparfait, même ainsi limité, des devoirs imposés par la neutralité, et cela pour deux raisons. La première, c'est qu'il faut •une loi stable, et que la stabilité est incompatible avec ces < im- » perfections » variant à l'infini. La seconde, c'est qu'une neutralité qui n'est pas complète, est inconciliable avec ces deux principes, devenus des axiomes de neutralité, à savoir : 1* qu'aucune -convention entre deux parties ne peut porter atteinte au droit d'un tiers ni au droit commun à tous, mais seulement aux droits des parties contractantes elles-mêmes; d'où il découle qu'un neutre et un belligérant ne peuvent faire entre eux un pacte qui restreindrait les devoirs du neutre envers un autre belligérant; 2^ qu'un État qui fournit un secours de guerre à un autre État, se fait l'allié de celuici et devient ainsi partie dans la guerre. Peu importe que le secours soit fourni à l'une des parties belligérantes ou à toutes les deux, en vertu d'une convention ou non, ou que la convention ait eu en vue la guerre présente ou une autre guerre. L'État neutre qui a commis l'imprudence de s'engager par convention avec un État belligérant à lui fournir un tel secours, peut trouver qu'il est de son devoir de s'acquitter, pour ne pas manquer à sa parole. Mais il peut aussi considérer cette convention comme un pactum turpe^ dans la mesure où elle a été conclue en vue d'être appliquée conjointement avec la neutralité. Et la partie adverse, contre laquelle le secours est fourni, a le droit de son côté de considérer une telle neutralité, qui n'est plus parfaite, comme abandonnée et nulle, et le secours comme un véritable acte d'hostilité.
* En 1778, les Étals-Unis d'Amérique ont concédé par traité à la France ei à l*exdU' sion de ses ennemis le droit de faire entrer comme belligérante ses corsaires avec leurs prises dans les ports américains. Les autres puissances ayant réclamé contre cet acte de parlialilé, il fut répondu que te iraité ne visait ni une guerre spéciale ni un ennemi particulier, mais qu'il avait existé longtemps avant son application et en vue de tous les ennemis éventuels. Ce principe trouve des défenseurs dans Vattel, Klûber et Wheaton.
' Ce qui restait encore d'imparfait dans la neutralité après toutes ces restriction^, fut tantôt excusé tantôt non, de manière à rendre illusoire toute réglementation.
§ 21 — Neatralité imparfaite ou limitée 113
Elle peut en conséquence, si elle le veut, refuser à un État qui agit de la sorte, Timmunité de la neutralité et le traiter en ennemi. En pareil cas, le choix appartient à Tofifensé. Il peut fermer les yeux, si la prudence ou la politique le lui conseillent. Mais il n*est nullement •obligé de tolérer l'injustice commise.
En somme : puisque la neutralité consiste en devoirs de respect, d'impartialité et d'abstention, devoirs que le droit international ■exige parfaits et entiers comme conditions indispensables et absolues des avantages de la position de neutre, et qu'aucun de ces devoirs ne peut être omis sans rupture de la neutralité, celle-ci est une et indivisible. Elle est parfaite ou nulle, et ne peut être restreinte à certains actes à l'exclusion des autres. Elle ne peut donc •être maintenue à l'état imparfait, de sorte que le neutre serait en partie neutre et en partie ennemi. La neutralité ne devient imparfaite que par une infraction au droit de neutralité, et elle le devient par toute infraction de ce genre '.
On a quelquefois parlé d'une neutralité dite < bienveillante >, qui •consisterait dans une sorte d'intermédiaire entre la neutralité parfaite et la neutralité imparfaite. Il serait permis au neutre « bien- :& veillant > de fournir à l'un de deux belligérants tout aide et encouragement non expressément dé/endtis par le droit internaiional^ parce qu'ils pourraient être considérés comme déduits des principes humanitaires purs, et qu'en conséquence ils n'impliqueraient pas une rupture de la neutralité parfaite, quoiqu'ils eussent indirectement en vue un but de guerre. Quelques auteurs (par exemple Bluntschli) regardent un semblable encouragement comme licite, tandis que d'autres (par exemple Creasy) sont d'avis qu'il y a déjà là une neutralité imparfaite, donc rompue. Il nous semble que c'est disputer sur les mots. Si la bienveillance en question n'est qu'une marque de sympathie*, ou une assistance purement humaine qui n'est pas défendue par le droit international et qui par conséquent n'est pas non plus inconciliable avec l'impartialité ^'wrède^/^e, c'est-à-dire celle qu'exige la Zoi', elle ne saurait être qualifiée de
^ Recoono parla doctrine moderne. V. notamment Haatefeuille, 1. 1, pp. 370, 375 ; Neu- -mann, p. 134; Woolsey, § 163, p. 277; Creasy, p. 577; Ferguson. p. 391; Fiore, § 1540.
2 Que la sympathie seule, même si elle n'a pour objet que l'une des parties belligé- Tantes et non Tautre, n'implique point nécessairement une rupture du devoir d'impartialité, V. infrà sous § 55.
* Par exemple, la tolérance de collectes privées en Taveur des blessés ou des familles délaissées chez l'un seulement des belligérants. Cp. infrà, § 157.
1 14 Liv. I, Ch. Il — Différentes espèces de neutralité
rupture de neutralité sur des suppositions subjectives concernant le sens du mot. Mais, si par cette raison on ne peut envisager comme un délit une bienveillance qui se tient respectueusement en dedans des limites des lois de la neutralité et de ses conditions prescrites par le droit international, il est par là même aussi inutile que peu rationnel de la ranger parmi les différentes espèces de neutralité. La bienveillance pure et simple, en tant que sentiment, ne regarde pas le règlement des droits et devoirs des neutres. Tant qu'elle reste dans le domaine légal, elle n'a aucune influence sur la situation de neutre et elle n'y apporte aucun changement. Dans le cas contraire, et si elle est telle qu'elle implique un secours défendu» elle emporte rupture de la neutralité. L'État qui montre à l'un des belligérants une bienveillance active qui se rapporte directement à la guerre et à ses moyens, n'est pas impartial, et celui qui n'est pas impartial, n'est pas neutre.
Il est toujours d'ailleurs sous-entendu, tant à l'égard de la neutralité imparfaite que de celle dite bienveillante, qu'en parlant de neutralité, nous ne nous référons jamais à une autre neutralité qu'à celle qu'admet le droit international. Elle ne devient pas imparfaite ou nulle par suite d'un avantage concédé par un neutre à l'un des belligérants sans l'être à l'autre, si cet avantage est tel que le droit international n'ait point défendu de l'accorder et qu'il ne l'ait point exigé en mesure égale des deux côtés , mais que la loi a abandonné au libre choix du neutre de l'accorder ou non, et cela dans la proportion qu'il juge lui-même convenable. Alors, en effet, la faveur en question ne concerne pas directement la guerre, ou n'a pas les qualités de nature à modifier la neutralité. L'impartialité et l'abstention requises pour une neutralité parfaite ne sont autres que celles qui ont trait aux opérations militaires. Il est évident que malgré les devoirs nombreux dont les neutres sont tenus à cet égard, il reste toujours un nombre considérable de services qu'ils sont autorisés à rendre librement à n'importe qui, fût-ce même à un belligérant.
§ 22 — Cas litigieux
Etant établi qu'il n'existe point de moyen terme entre une neutralité parfaite et une neutralité rompue, les cas suivants de neutralité autrefois qualifiée d'imparfaite parce qu'elle semblait douteuse^ doivent être ainsi résolus :
§ 22 — Cas litigieux 115
1. Si un État neutre s'est engagé à fournir à un belligérant quelque aide ou secours, limité ou non, un tel engagement est nul et non valable, tant au point de vue du droit international que par rapport à tout État autre que les contractants, du moment que l'aide ou le secours seraient illicites indépendamment de l'engagement. Le neutre qui, par son exécution, manquerait à quelque devoir que lui eût imposé le droit international envers un autre belligérant, s'exposerait à être traité en ennemi par celui-ci, sans qu'il y ait à rechercher les motifs de l'assistance.
2. Le caractère illégal d'un tel acte ne serait pas supprimé par une concession égale du secours aux deux bel- Hgérants.
3. Un État tributaire n'est pas censé avoir, par le seul fait du tribut, conclu avec son suzerain une alliance, soit offensive, soit défensive, ni être privé de la possibilité de rester neutre dans les guerres du suzerain contre d'autres États , si la relation tributaire existe sans aucun rapport aux éventualités de guerre et n'a pas en vue un but de défense commune. De même , l'État suzerain n'est point engagé dans les guerres de son tributaire par suite du droit de tribut seul.
4. Une alliance, soit offensive et défensive, soit offensive ou défensive seulement, entre deux ou plusieurs États en guerre, n'exclut point la possibilité pour l'un des alliés de rester neutre à l'égard d'un ennemi de l'autre, auquel il n'a pas eu l'intention de faire la guerre, et qu'il n'est non plus obligé de combattre en raison d'une alliance de cet État avec un ennemi commun à son allié et à luimême.
1. Gomme un traité ne lie que les parties contractantes, sans pouvoir diminuer les droits des tiers ni porter atteinte au droit international , tout acte par lequel un neutre convient avec une partie belligérante de restreindre ou d'omettre un devoir de neutralité, est nul aussi bien au regard de la partie adverse que vis-à-vis de
116 Liv. I, Ch. Il — Différentes espèces de neutralité
tous les autres États. Un pacte semblable implique, aussitôt qu'il est mis à exécution, une rupture ou un abandon de la neutralité.
Comme l'impartialité du neutre ne dépend pas seulement des motifs mais aussi des effets, peu importe que ce pacte ait été conclu avant ou après l'ouverture des hostilités, ou qu'il se réfère à un cas déterminé ou à tous les cas en général, à un certain ennemi ou à tous les ennemis, à une guerre prévue ou à une guerre quelconque. L'adversaire qui a été lésé par lepacte de rupture future ou éventuelle ■de la neutralité, peut le regarder comme une violation de son droit de n'avoir pas à combattre derrière son ennemi déclaré un autre -ennemi caché. Il est autorisé à traiter ce dernier comme l'allié de son ennemi, c'est-à-dire comme son ennemi *. Tout au moins peutil lui imposer le choix entre la guerre ouverte et l'inexécution du traité irrégulier. De son côté, le soi-disant neutre, ainsi devenu belligérant éventuel par sa propre faute, ne peut conjurer le danger et sauver sa neutralité que s'il se dégage de l'obligation de remplir les -conditions illégales du traité, soit en obtenant de son co-contractant •qu'il consente à son inexécution, soit, en cas de refus de celui-ci, en s'exposant aux conséquences qu'entraînerait l'omission de l'exécution. Dans ce dernier cas, il substitue une infraction à une autre; au lieu de rompre sa neutralité, il rompt sa convention. L'inobservation de celle-ci, ainsi que la responsabilité nouvelle qu'il se crée envers un autre belligérant que celui qui fut d'abord lésé, sera naturellement une affaire à régler exclusivement entre lui et son co-contractant.
Il est étonnant de voir, jusqu'à notre époque, chez plusieurs auteurs, l'opinion qu'un État neutre pourrait, tout en restant neutre, modifier ses devoirs de neutralité en fournissant à un belligérant du secours militaire (troupes, vaisseaux, armes, munitions, droit de passage, etc.), pourvu seulement qu'il puisse s'en référer à quelque traité conclu avant la guerre et non spécialement en vue de celle-ci '.
* Selon Saaifeld, le neutre coupable n'aurait alors forfait que les droits qui correspoodaient aux devoirs rompus par lui (§ 117). Saalfeld oublie qu'il y a des devoirs auxquels ne correspond aucun droit déterminé, et que la neutralité est une et indivisible.
« V. Valtel. §§ 95, 97, iOI, 105; G.-F. de Martens. § 310; Klùber, § 281; Kent, p. 302 ; Manning, p. 224; Halleck, p. 514; Bluntschli, § 759. Wheaton estime que • la question de - savoir jusqu'à quel point une neutralité ainsi limitée peut être tolérée par la partie > belligérante adverse, doit souvent dépendre plus des considérations politiques que du • droit strict > (§ 5, p. 81). Mais si les règles de la neutralité étaient basées sur les considérations politiques, variables à rinflni, au lieu de suivre les principes slricts du droit international, toute réglementation deviendrait illusoire. Nous en dirons autant de Tas- «ertion de Valtei, qu'un neutre qui fournit à un belligérant un secours modéré qu'il doit
§ 22 — Cas litigieux 117
2. Alors même que les avantages qu'un neutre accorderait par de telles clauses illicites, seraient concédés également aux deux belligérants \ la neutralité n'en serait pas moins rompue. En effet, les droits des deux parties se trouveraient être violés malgré la prestation bilatérale. L'impartialité deviendrait illusoire, puisqu'un seul et même secours n'a jamais la même valeur pour deux États qui se trouvent dans des conditions différentes. L'abstention ne serait point réelle, puisque le neutre participerait en réalité à la guerre, en fournissant à ceux qui y prennent part des secours miKtaires. Cette règle ne peut comporter d'exceptions que dans les cas où le droit international considère la culpabilité comme effacée par la concession du secours aux deux parties, ou bien lorsque la concession de l'avantage n'implique pas nécessairement une rupture de la neutralité (par exemple s'il s'agit de l'entrée dans les ports neutres). Il ne serait guère possible de considérer comme neutre l'État qui fournirait aux deux belligérants des troupes, armes, munitions, vaisseaux de guerre, etc. Bien que l'avantage fût accordé à tous les deux, celui qui s'ingérerait ainsi dans la guerre y deviendrait lui-même partie. Chacun des belligérants offensés aurait contre lui le même droit que s'il n'y avait que ce seul offensé '.
Par contre , il n'est point incompatible avec une neutralité complète de défendre aux deux belligérants l'accomplissement sur le territoire neutre d'actes, qui seraient permis en temps de paix et que le droit international permet aussi en temps de guerre malgré leur signification militaire (« refus impartial »)*.
3. En général, la relation entre un État mi-souverain et son suzerain implique, au point de vue du droit public, la communauté de guerre, car celle-ci peut souvent décider du sort d'un État, et par
eo vertu d'une ancienue alliance défensive, ne s'associe point à la guerre (§ 105). Qu'est-ce qa*UD secours ^ modéré >? A partir de quel chiffre commeDoerait-il à être « immodéré » f
^ Un procédé semblable a été appelé « neutralité imparfaite impartiale >, à la différence de la neutralité imparfaite partiale ou qualifiée, qui concède l'avantage à un seul des belligérants.
' Il est donc incorrect de définir la neutralité t parfaite • celle par laquelle un Étal agit de la même manière envers les deux belligérants (HObner, 1. c).
* Twlss y ajoute, que la neutralité est conservée par l'extension aux deux belligérants d'une défense contre des actes non permis par le droit international, que le neutre s'était obligé, par une convention conclue avec l'un des belligérants avant la guerre, à n'interdire qu'à l'adversaire de celui-ci (pp. 469-470). Mais il va de sol, indépendamment de tonte convention, qu'un acte défendu par le droit international, est par cela même interdit aux deux parties belligérantes.
118 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
suite, de son union avec un autre État. Tant que les questions de l'existence même ou de l'indépendance lieront deux États, l'un pourra difficilement rester neutre à l'égard des ennemis de l'autre.
Si , néanmoins , toute la suzeraineté se borne au droit d'exiger un tribut, ce tribut seul ne saurait être considéré comme un secours de guerre incompatible avec la neutralité. L'histoire en fournit des exemples. La Turquie est quelquefois restée neutre pendant les guerres de ses États tributaires, et ceux-ci le sont restés également pendant les guerres de la Turquie. Le point de savoir s'il y a solidarité entre le suzerain et le vassal dans les questions de guerre ou de neutralité dépend, non pas du tribut, mais du lien politique qui existe entre eux et qui peut leur rendre ces affaires communes ou non. Certes, le rapport tributaire suppose quelquefois la partialité. Mais ce n'est point à dire que cette partialité soit d'une nature juridique et qu'on puisse la présumer (cp. § 4), comme on a voulu quelquefois le prétendre K La plupart des États voisins sont liés entre eux par une communauté d'intérêts pour le moins aussi forte. Il ne s'ensuit pas qu'il y ait entre eux communauté de guerre et de paix.
4. Les opinions sont partagées sur la question de savoir si un État, allié d'un belligérant contre un des ennemis de celui-ci mais non contre les autres, peut rester neutre à l'égard de ces derniers. Supposons, par exemple, que l'Allemagne soit attaquée simultanément par la France et la Russie, alliées, et que l' Autriche-Hongrie saisisse cette occasion pour attaquer elle-même la Russie, en vertu sans doute d'une alliance avec l'Allemagne, mais si loin du théâtre de la guerre franco-allemande, que les armées austro-hongroises ne puissent rencontrer les forces françaises à côté des forces russes (comme sur les bords de la Mer Noire). L'Autriche-Hongrie peutelle alors rester en paix avec la France et garder la neutralité envers son gouvernement, quoiqu'elle se trouve en guerre ouverte avec son allié? Le problème a été résolu diversement. Bluntschli semble y répondre affirmativement, Hautefeuille et Field négativement '. En général, la neutralité dont l'Autriche-Hongrie donnerait dans ce cas un exemple, a été qualifiée d'imparfaite. Pour notre part, comme nous ne reconnaissons point de neutralité dite impar-
^ V., par exemple, GaliaDi, cap. 5, § 3.
> Blontschli, § 750; Hautefeuille, t. I, p. 382; Fieid, sous § 957, n. 1.
§22— Cas litigieux 119
faite, nous ne saurions qualifier ainsi celle dont il est question. II est d'ailleurs assez difficile de comprendre la nécessité pour l'Autriche, dans le cas précité, de rompre avec la France sans obligation expressément contractée et sans que les intérêts de la guerre l'exigent , à moins que la France ne lui déclare elle-même la guerre ou ne rompe la neutralité, en laissant, par exemple, ses armées pénétrer jusqu'à l'Autriche pour opérer une diversion, ou en renforçant la Russie par des troupes auxiliaires, etc. Il est vrai que ces hypothèses pourraient bien se réaliser, et même la dernière pourrait fournir un moyen indirect de favoriser les opérations combinées franco-russes en dehors du théâtre allemand de la guerre. Mais si, au contraire, chacune des actions était rigoureusement localisée, de telle sorte que la marche franco-russe contre l'Allemagne n'eût avec la lutte austro-russe que ce seul point commun, à savoir que les troupes russes pourraient passer du théâtre de la guerre en Allemagne sur le territoire autrichien et vice versa, ni l' Au triche-Hongrie ni la France ne seraient obligées, au point de vue du droit international, de se départir d'une seule des conditions juridiques de la neutralité. Il ne tiendrait qu'à elles-mêmes de décider si elles veulent rester neutres l'une à l'égard de l'autre ou non. Tout au plus pourraient-elles trouver la neutralité inconciliable avec leurs alliances respectives dans le cas où les opérations exigeraient la concentration des forces alliées, de telle sorte que les armées françaises et austro-hongroises ne pourraient plus éviter de se rencontrer et de se combattre.
La prudence commande à l'État qui, lors d'une déclaration de guerre, désire rester en paix avec un allié de son ennemi, de régler l'affaire avec lui par une convention, contenant des stipulations exactes concernant ce que la neutralité peut exiger dans la situation actuelle, tant en vertu du droit international que par suite de la position spéciale créée par les événements. Aussi longtemps qu'un pareil accord est respecté réciproquement, et qu'il ne lèse aucun droit d'un tiers de manière à entraîner la rupture de la neutralité, celle-ci est assurée. Mais il est évident que le droit de la guerre, l'intérêt et les événements d'une campagne exposeraient facilement une neutralité aussi délicate à être sacrifiée*.
^ Oatre les espèces de neatralUé qae nous avons meoUonnées dans ce chapitre, les auteurs en signalent d'autres, plus ou moins superflues et quelquefois erronées. Notam-
120 Liv. I, Ch. II — Différentes espèces de neutralité
ment, noos ferons observer qaMl est peu exact de présenter comme des espèces particui- Itères la neatralité armée et la neolralité sur mer {v. Klûl>er» §; 282).
La neutralité armée n*est point une espèce à part, mais seulement une manière effl* cace de protéger la neutralité ordinaire, si celle-ci est menacée d*étre yiolée par des belligérants que leur puissance a rendu arrogants. Il peut alors arriver que les États neutres*^ dont les droits sont en péril, augmentent leurs forces et les tiennent prèles, surtout sur mer, pour pouvoir s'opposer en cas de nécessité par la force à toute atteinte à leur situation de neutres ou à leur libre traflc. Des moyens semblables sont justifiés, en tant que l'attitude manifestement provocatrice d^n belligérant parait les commander et qu'ils n'excèdent pas la propre défense légitime du droit du neutre. Si, en une telle occasion, lesforces isolées d'un seul État sont insuffisantes, il peut être bon et nécessaire que plusieurs États neutres s'allient en vue d'une défense commune, surtout quand leurs intéréts^ neutres sont identiques. — Parmi les différentes sortes de neutralité armée, il faut aussi compter l'occupation d'un territoire neutre par un neutre étranger ou en commun, dans le but de défendre conjointement la souveraineté territoriale. Mais si le territoire occupé appartient à un belligérant , l'acte ne tombe plus sous la notion de neutralité armée. — L'exemple le plus remarquable dans l'histoire de neutralité armée est celle qui fut conclue en 1780 et en 1800 entre les puissances du Nord (v. suprà^ pp. 2i, 27). Cependant, comme cette alliance ne s'est pas bornée à défendre les droits déjà reconnus, mais qu'elle a institué une iégi:ilation nouvelle, elle a été quelque chose de plus qu'une neutralité armée dans le sens ordinaire du mot.
La neutralité sur mer n'est pas non plus une espèce particulière de neutralité. La haute mer ne se trouvant sous la souveraineté d'aucun État, tandis qu'au contraire la neutralité fait partie intégrante de la souveraineté, il n'y a sur la haute mer de neutre» que les navires, portions flottantes du territoire d'un État et jouissant par conséquent de sa neutralité ordinaire. Il est vrai que la facilité d'attaquer et de violer la neutralité sur mer a fait prendre, pour la protéger, des mesures qui se distinguent de celles qui sont en vigueur sur terre. Mais la neutralité ne change pas de nature parce que l'on emploie d'autres moyens pour sa protection. Quant aux eaux territoriales, ou à la partie de la mer qui est soumise à la souveraineté de l'État, comme elle est juridiquement une prolongation du territoire de cet État, elle obéit aux mêmes lois pour les neutres que lui. Id encore, moins qu'aiUeurs, il ne peut être question d'une espèce particulière de neutralJlé.
