PERSONNES OU SUJETS DE LA NEUTRALITÉ
§ 23 ^ Sujets immédiats
Les États, et non les individus, sont directement les^ personnes neutres.
Le droit de la neutralité est, ainsi que celui de la guerre, une conséquence et une partie de la souveraineté de l'État. De même que c'est un droit souverain que celui d'employer le moyen extrême de la guerre pour assurer l'exercice ou le respect d'un droit politique méconnu ou violé, de même le droit de rester en dehors des hostilités, corollaire du précédent, est inhérent à la souveraineté. Si les États seuls sont heutres en première ligne, c'est que les États seuls peuvent être belligérants.
Avant de comprendre que la guerre est une relation d'État à État, et non d'individu à individu, on ne comprenait pas encore non plus que la neutralité est un rapport entre les États exclusivement. C'est seulement de notre temps que ces principes ont fini par être reconnus. Mais cette reconnaissance est encore bien loin d'être pleine et entière. Ce ne sont pas seulement les auteurs anciens qui nient la diflFérence entre ce qu'il y a de public et de privé dans l'ordre international, spécialement dans ce qui a trait à la guerre et à la neutralité, en décidant que ce sont les individus qui se font la guerre et qui sont les personnes neutres*; ce point de vue est soutenu par quelques auteurs modernes , même par des contemporains distingués '-^ Nous ne voulons réfuter ici que les motifs donnés par les plus
1 Vattel, §§ 70-72; G.-F. de Marlens, § 263; Klûber, p. 300; Kent, pp. 144, 194; Wheatoo, § S.
* PhUlimore, p. 79; Twiss, p. 80; Ualleck, t. 1, p. 480; Hall, pp. 66-69 (les raisons alléguées que dods citons ci -dessous sont surtout celles de ce dernier publlciste).
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récents de ces auteurs, qui combattent pour un principe que la majorité des publicistes contemporains s'accorde heureusement à qualifier de suranné. Ces motifs peuvent être, en somme, ainsi résumés.
Si les individus, dit-on, n'étaient point ennemis comme hommes et citoyens, mais seulement comme soldats, membres de la force publique de l'État, aucun belligérant n'aurait le droit de s'immiscer dans l'administration civile d'un pays ennemi occupé par lui, de commettre des actes de violence contre les citoyens paisibles, de s'emparer de leurs biens et de troubler leur activité. Cependant, des actes de ce genre sont commis dans toutes les guerres. Les chefs des armées qui envahissent un territoire ennemi, y remplacent l'autorité civile par leur propre autorité militaire et y opèrent tous les changements nécessaires pour leur sûreté et leur succès. Non seulement ils bombardent les forteresses sans faire attention aux habitants qu'elles renferment, mais souvent ils dirigent leur feu sur ceux-ci et sur leurs maisons plutôt que sur les fortifications, pour que leurs souffrances et leurs plaintes déterminent le commandant à rendre la place. Ils font main basse sur la propriété inoflfensive des sujets ennemis par la voie des contributions et des réquisitions. Ils les forcent à des prestations et à des services, détruisent leurs récoltes et leurs bâtiments, arrêtent ou entravent l'industrie et le commerce, disposent des chemins de fer et des canaux, etc. Quelques-unes de ces actions, ordinaires dans les guerres, sont exigées par les opérations militaires, d'autres ne le sont pas ; mais toutes sont inconciliables avec l'application du principe que les individus ne sont pas ennemis.
Nous n'hésitons pas à répondre négativement. Quelques-uns de ces actes sont parfaitement conciliables avec le principe en question ; quant aux autres, ils sont inconciliables avec lui précisément parce qu'ils ne sont pas exigés par les opérations de guerre, et dès lors, le droit international moderne les flétrit comme barbares et indignes d'une nation civilisée. La conséquence est que le droit actuel n'admet que des actions qui excluent absolument le principe que les individus sont ennemis. Pour établir que les motifs allégués à l'appui de l'opinion contraire non seulement ne prouvent pas sa légitimité, mais corroborent plutôt notre assertion, soumettons-les à un rapide examen.
§ 23 — Sujets immédiats 123
Cet examen va nous montrer combien il est impossible de présenter une seule opération nécessaire au but de la guerre, qui n'ait pas lieu au nom de VÉkU belligérant, et qui ne soit pas dirigée contre l'jS^a^ ennemi ; indépendamment, bien entendu, des souffrances qu'elle peut infliger en même temps à des individus par suite du lien qui unit leur sort à celui de leur patrie. Quand un belligérant s'immisce dans l'administration d'un pays occupé, quand il y remplace l'autorité civile par son autorité militaire et y opère les changements requis par sa propre sûreté et son succès, il ne se tourne nullement contre les individus mais contre l'État, puisque l'administration et les autorités sont publiques et non privées ^ Les opérations dictées par des raisons stratégiques ou tactiques, parmi lesquelles peuvent se rencontrer des actes tels que le bombardement des forteresses sans € faire attention » aux habitants *, la destruction des récoltes et des bâtiments dans un but purement militaire, la prise de possession des chemins de fer et des canaux, etc., ne prouvent rien dans la question qui nous occupe, puisqu'elles ne sont pas en général dirigées contre les individus, mais qu'elles les frappent seulement d'une manière indirecte par suite de l'action des troupes et de l'occupation du sol ennemi commun à tous. Mais si, par exception, des actions semblables sont réellement dirigées contre les individus, l'opinion unanime les condamne comme criminelles '. Si les forteresses renferment d'autres personnes que celles qui s'y trouvent pour la défense, elles n'ont qu'à s'en prendre à elles-mêmes ou à leur gouvernement des souffrances résultant soit de leur propre négligence de quitter la place en temps opportun, soit de celle du gouvernement de les avertir à temps. Quant aux autres actions précitées, qui ne sont point nécessitées par les opérations de guerre comme telles, et qui sont dirigées contre les particuliers et non contre l'État ennemi, déjà leur nature les fait condamner. Le droit international n'approuve pas, mais qualifie au contraire de crime, tout acte de violence commis contre les citoyens paisibles du pays ennemi, le fait de s'emparer de leurs
^ « L'occapant doit maintenir les lois qui étaient en vigoeur dans le pays en temps • de paix et ne les modifier, ne les suspendre ou ne les remplacer que s'il y a nécessité ». « Les fonctionnaires et employés civils de tout ordre, qui consentent à continuer leurs » fonctions, Jouissent de la protection de l'occupant ». {Lois de la guerre, Insl. de dr. int., art. 44-45; Conf. de Bruxelles, art. 3-4.)
* Que Tattention est pourtant exigée, v. i6., resp. arU 33-34; art. 16-i7.
» /ô.. resp. 1. c. et art. 32, 5i, 54; art. i5. 6, 38.
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biens * et de troubler sans nécessité urgente leur activité *, de diriger le feu sur des habitations privées ou de faire main basse sur la propriété inoflfensive ', de forcer les citoyens à des prestations et à des services *, de détruire sans nécessité stratégique ou tactique leurs récoltes ou leurs bâtiments, leur industrie, leur commerce, etc. *. Le belligérant qui se permettrait de notre temps des infamies pareilles, éveillerait contre lui l'aversion du monde civilisé, s'exposerait à des représailles et souillerait l'histoire de sa patrie. Le fait que des actes semblables sont commis^ ne prouve nullement qu'ils soient compatibles avec les lois de la guerre. De même que l'assassinat et le vol sont pratiqués dans tous les pays sans que ce fait implique leur légitimité, les excès d'une soldatesque effrénée ne deviennent pas légitimes ou même excusables par le seul fait qu'ils ont lieu. L'histoire de la guerre moderne prouve qu'ils vont en diminuant, qu'on les réprime, et que l'on méprise les gouvernements qui les laissent impunis.
L'on a quelquefois prétendu que le droit de guerre serait diminué par la théorie qui le limite à une affaire d'État à État. « Si la » guerre n'est pas légitime entre les individus, comme tels, le citoyen » qui n'est pas formellement enrôlé sera empêché de prendre les » armes pour la patrie en danger et de s'opposer à son invasion, à » moins d'être traité en criminel ». Cette supposition est également fausse. Certes, si le droit international demande en général que l'individu, pour être considéré comme soldat et non comme un simple brigand, porte des signes reconnaissables avoués par l'État, c'est précisément là une preuve que la guerre est regardée comme une affaire de l'État et non de l'individu. Mais, même lorsque des corps de volontaires sont formés accidentellement pour la défense de la patrie, cela se fait en règle générale au nom de VÉtat, Cette règle ne souffre d'exceptions que celles qui peuvent être justifiées par le principe de la légitime défense, qui quelquefois rend inévitable une action trop instantanée pour permettre l'observation de toutes les formes requises, et qui par conséquent ne prouve rien quant à la légitimité de la forme. Quand les corps francs sont auto-
1 Ib., resp. art. 54 ; arl. 38, 2*.
* /(>., resp. an. 7; aru 36-39.
» 76.. resp. art. 32-34, 54; arl. 15, 38.
* 76., resp. art. 48, 7; arl. 36, 40.
» 76.. resp. 2* parlie, H. C. b. ; arl. 38-42.
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risés, ils sont considérés comme des corps de TÉtat. Quand ils ne sont pas autorisés mais entièrement privés, Ton estime en général qu'ils violent le droit de la guerre et doivent en subir les conséquences, ce qui prouve que Tingérence de l'individu dans les hostilités en dehors de tout caractère officiel est réputée illégitime. Si les corps francs ne manquent de l'autorisation que parce qu'il a été impossible, en raison des événements, de l'obtenir à temps, il n'en est pas moins vrai qu'ils ont pris les armes, non contre des individus pour défendre leurs personnes, mais contre un État pour défendre un État. En pareil cas, le défaut d'organisation régulière, d'uniforme ou d'autre signe de ralliement qui conférerait le caractère officiel, n'est ordinairement que la conséquence , tout accidentelle et étrangère au principe, d'une irrégularité causée par les faits mêmes de la guerre et l'impossibilité de remplir toutes les conditions de forme dans l'état de désorganisation résultant de la situation désespérée qui provoque la formation de corps francs, mais non de ce principe que l'individu aurait comme tel un droit de belligérant en dehors de l'État. Si l'individu pouvait toujours joindre à la rapidité nécessaire de l'action les formalités requises , souvent rendues impossibles par l'ennemi lui-même, et témoigner qu'il combat comme citoyen de l'État et non comme particulier, il devrait le faire. C'est pourquoi le droit international d'aujourd'hui, tout en arrêtant en principe que les volontaires doivent, pour jouir de la qualité de belligérants, être organisés par l'État, en son nom ou selon ses prescriptions, considère cependant comme belligérante aussi « la
> population d'un territoire non occupé qui, à l'approche de l'en-
> nemî, prend les armes spontanément et ouvertement pour com- » battre les troupes d'invasion, même si elle n'a pas eu le temps de T^ s* organiser , mais à la condition qu'elle respecte les lois de la
> guerre » *.
Heureusement, les beaux jours de l'arbitraire qui confond le droit de l'État avec celui de l'individu , sont passés. Le point de vue plus juste, qui place l'individu, en sa qualité d'être humain, en dehors des questions de guerre et de neutralité, prédomine déjà de notre temps, et il a pour lui l'avenir. Les publicistes les plus éminents combattent pour lui depuis une centaine d'années. Il serait devenu plus rapidement une réalité incontestée, si les grandes guerres des révo-
» 76., resp. arl. 2, i"; arl. 10.
126 Liv. I, Ch. III — Pereonnes ou sujets de la neutralité
lutions et des dictatures au commencement du XIX® siècle, dont les décrets rigoureux contre les neutres reposaient si souvent sur cette idée fausse qu'il faut diriger la guerre contre les particuliers, n'eussent fait reculer le droit international. Déjà Rousseau et Portails établissent, et notre époque a pleinement reconnu, le principe que la guerre, étant une relation d'État à État, non d'individu à individu,^ parce que l'État ne peut avoir d'autres ennemis que des États, ne doit jamais se tourner contre des citoyens en leur qualité privée» Théoriquement, ce principe a été relevé par la littérature contemporaine, surtout par Saalfeld, Bluntschli, Neumann, Bulmerincq,. Lorimer, Pradier-Fodéré, Fiore*. Pratiquement, il a reçu son expression dans la tendance de plus en plus visible des gouvernements de limiter les hostilités aux combattants. La Convention de Genève^ ainsi que la propagande actuelle en faveur de l'inviolabilité de la propriété privée tant sur mer que sur terre, n'en est qu'une conséquence et une application. Enfin, il est formellement posé dans les Instructions de 1863 pour les armées en campagne des États-Unisd'Amérique, et dans les Lois de la guerre adoptées par la Conférence de Bruxelles en 1874 et par l'Institut de droit international en 1880 *. Etant donné que la guerre est une affaire d'État, il s'ensuit que
* V., notamment, Saalfeld, § 86 (qui fonde avec justesse ce principe sur celui de la souveraineté); Bluntschli, p. 39; Bnlmerincq, p. 358.
> L'opinion énoncée sous ce rapport par rinstitat est claire. « L^état de guerre ne » comporte des actes de violence qu*entre les forces armées des États belligérants > (art. 1"); la propriété privée, non seulement des individus mais des communes, est inviolable, et celle de l'État ne peut être prise que provisoirement ou pour l'administration du pays, on bien comme équivalent; les actes de destruction sont interdits (art. 51 -{S8); ev les personnes des citoyens paisibles ne peuvent être attaquées (art. 7). — Les gouvernements sont sur ces points d'accord avec les hommes de science, car les principes de l'Institat avalent été proclamés déjà par la Conférence de Bruxelles, en 1874 ; seulement les termes sont autres (v. art. 38, 5-8, 41, ainsi qae les 1. c. plus haut). Les instructions américaines proclament que « la guerre ouverte est un état d'hostilité armée entre deux nations ou
> gouvernements » (§ 20). Il est vrai qu'une contradiction semble ôtre impliquée dans les mots ajoutés au § 21 suivant : < En conséquence, tout citoyen ou natif d'un pays ennemi
> est un ennemi, par cela seul qu'il est membre de la nation ou de l'Étal ennemi, et,. » comme tel, il est sujet & toutes les calamités de la guerre • . L'on a voulu Interpréter cette phrase dans le sens que le particulier serait sujet aux calamités de la guerre. Comparée à la disposition du paragraphe précédent, elle peut cependant être tout aussi bien, comprise dans le sens inversé. Par membre de VÉtat^ sous tel ou tel rapport, on ne peut entendre que celui qui sert l'État, Cette interprétation est confirmée par le § 22 qui suit, ainsi conçu : « Cependant, grâce aux progrès de la civilisation..., l'usage a de plus
> en plus prévalu d'établir une distinction marquée... entre Vindividu appartenant & une
> nation ennemie, et l'ensemble de la nation représentée par ses soldats en armes... Le
> citoyen non armé doit être respecté dans sa personne, ses propriétés et son honneur...».
§ 23 — Sujets immédiats 127
la neutralité, conséquence juridique de la guerre, Test aussi. Certains pensent, néanmoins, qu'il y a différence entre les deux choses.. Des auteurs, tout en prétendant que TÉtat et l'individu sont, tous deux, sujets dans la guerre^ reconnaissent que TÉtat seul est sujet dans la neutralité^ au moins en ce qui concerne les devoirs qu'elle impose. Le but, d'ailleurs louable, de cette distinction serait de soustraire la propriété privée neutre sur mer à certaines charges, et de rendre le commerce neutre avec les belligérants complètement libre. Toutefois la plupart des auteurs, comprenant la connexité et l'analogie de conditions entre le domaine juridique de la guerre et celui de la neutralité , dénient à l'individu la qualité de sujet immédiat de la neutralité du moment qu'ils lui dénient la qualité de belligérant.
Ceux qui estiment que le droit de la neutralité, comme celui de la guerre, ne concerne que l'État, se fondent sur les considérations suivantes :
1" Les États, étant les personnes internationales de même que les citoyens sont les personnes civiles, peuvent seuls être sujets du droit de la guerre et du droit de la neutralité, droits internationaux;.
2<» En conséquence, la neutralité est un rapport de droit public^ où la personnalité individuelle se trouve absorbée et disparaît danacelle de l'État;
3<* Le droit international s'occupe en première ligne du sujet politique ou d'État, et il ne considère les parties dont celui-ci se compose qu'en tant qu'elles constituent l'État lui-même. En conséquence, les droits et les devoirs de la neutralité ne concernent les^ individus qu'en tant que ceux-ci agissent comme les représentants,, les serviteurs ou les ayants droit de l'État ;
¥ Lorsque des individus donnent lieu à l'application de la neutralité, en usant de leurs droits de neutres en qualité de citoyens de leurs pays respectifs, ils ne figurent pas comme personnes juridiques indépepdantes; mais l'État les représente, sauf dans les cas exceptionnels où les individus se trouvent sur le territoire d'un État étranger et sont soumis à sa juridiction, ou bien lorsqu'en vertu des concessions du droit international positif ils sont abandonnés à leur propre action vis-à-vis des belligérants dans des situations où leur gouvernement n'aurait pas le temps et l'occasion d'intervenir*.
' Quand un particulier profite des avantages da traQc ou de l'échange sur le sol. étranger, 11 se place, avec le consentement tacite de son gouvernement, sous Tempire dor
.128 Liv. I, Ch. m — Personnes ou sujets de la neutralité
Quoique TÉtat prenne ainsi de plus en plus la charge de la neutralité, au fur et à mesure des progrès du droit international, l'exécution du principe est encore bien loin d'être entièrement réalisée. Ce qui manque encore à cet effet, c'est que le trafic privé des sujets particuliers des États neutres soit en temps de guerre délivré des entraves qui ne sont pas la conséquence nécessaire des opérations militaires. Il faudrait, par exemple, que les lois de contrebande ne fussent jamais appliquées à leurs navires qui se trouveraient en pleine mer ou sur le territoire neutre, que le commerce des neutres avec les belligérants n'eût à subir d'autres restrictions que celles qu'entraînent les blocus, et finalement qu'en conséquence le droit de visite sous pavillon neutre fût aboli. C'est de ce côté que sont dirigés les travaux de réforme.
§ 24 — Sujets médiats
La neutralité d'un État a pour conséquence la neutralité de ses ressortissants, bien entendu en leur qualité -de citoyens et non comme simples particuliers. Les droits et devoirs de neutre sont applicables aux sujets de l'État.
Le droit de la neutralité ne saurait être détaché du droit international, qui oblige les citoyens non moins que l'État, quoique par l'intermédiaire de celui-ci*. Les citoyens sont tenus d'observer les devoirs, et ils jouissent des droits, qui incombent ou appartiennent à leur pays comme État neutre. Mais l'État demeure toujours le sujet immédiat du droit, bien que la loi se réfère à ses membres. Gomme
la loi étrangère (pourvu bien entendu qu'elle ne soit pas contraire aux règles internationales) dans les questions de droit local ou privé, dont le règlement est, dans de certaines limites, abandonné à chaque État séparément {jus gentis inter génies). L'individu qui se trouve dans cette situation, n'a pas droit à la neutralité en sa qualité de citoyen de telle nation neutre, mais comme aubain de qualité cosmopolite môme dans les questions de neutralité. Si, au contraire, il reste sous la juridiction de sa patrie, ses droits de neutre sont protégés en sa qualité, non cosmopolite, mais nationale, par son propre gouvernement comme ayant droit immédiat de la neutralité admise pour toutes les nations {jus gentium inter gentes).
^ Il est donc inexact de penser que les citoyens comme tels n'ont pas de devoirs inUrnationaux de neutralité, et n'ont ces devoirs qu'envers leur patrie^ parce que celle-ci est l'intermédiaire entre le citoyen et l'étranger (v., par exemple, Lorimer, p. 239). Chacun se trouve, même en sa qualité do citoyen, en rapport avec la grande communauté des Étals, et ce rapport ne peut être annulé par le fait qu'il passe par Tintermé- •diaire d'un État.
§ 24 — Sujets médiate 129
toute observation de la neutralité sert les intérêts de TÉtat neutre, tandis que toute transgression ou violation le déshonore ou lui nuit, chaque citoyen ressent, d'une manière ou ji'une autre, l'avantage dont profite TÉtat entier et Ije dommaKe qui le frappe. Mais c'est l'État que l'acte attemt en dernière ligne et dans la plus large mesure.
Le caractère des États comme sujets immédiats de la neutralité est manifeste dans tous les cas où les États eux-mêmes, par leurs organes ou leurs représentants, figurent dans le règlement et l'application des questions de neutralité. La relation juridique est alors simplement internationale. Le droit de neutralité est ici très net dans ses exigences : impartialité et abstention du côté neutre, tant de la part de TÉtat que de ses ressortissants ; respect pour la souveraineté et l'indépendance du neutre du côté du belligérant. La qualité des États comme sujets immédiats de neutralité est moins claire et moins évidente lorsque ce ne sont point leurs gouvernements , organes ou représentants, mais les citoyens^ qui interviennent et se mettent en contact avec les belligérants, gouvernements ou sujets, dans les questions de neutralité. C'est ce qui peut arriver dans les cas suivants :
V Lorsque les sujets d'un État neutre se trouvent sur le territoire d'un État belligérant ;
2® Lorsqu'ils se trouvent sur un autre territoire ou sur la haute mer, mais que le droit international a spécialement autorisé le belligérant à s'en tenir à eux en première main dans les affaires en question, sans s'adresser à leur gouvernement, soit parce que le belligérant et le sujet neutre se trouvent en présence l'un de l'autre et que les circonstances exigent une action instantanée sur les lieux mêmes, soit parce que les lois de la guerre confèrent, pour quelque autre raison, au belligérant le droit d'appliquer les règles internationales aux sujets d'un État étranger.
Examinons ces deux cas.
1. Lorsqu'une guerre éclate, l'État belligérant publie ordinairement, par la voie de la législation intérieure, diverses prescriptions (non contraires au droit international) concernant la conduite que les neutres doivent tenir sur son territoire pendant la durée de la guerre, pour pouvoir y jouir des avantages du trafic et de l'échange. L'état exceptionnel de guerre apporte, en effet, des restrictions à la liberté du commerce admise dans l'état de paix, en tant que cette
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liberté pourrait mettre obstacle aux buis de la guerre ou créer des occasions de rupture de la neutralité*. Le droit et la souveraineté du belligérant lui donnant la compétence de décider, dans les limites prévues par le droit international, en quoi consisteront chez lui ces restrictions. A cette occasion il doit considérer à la fois : d'un côté, le but et les intérêts de la gtierre, de l'autre, l'intérêt commun au belligérant et au neutre d'être privés le moins possible des bienfaits du trafic pacifique qui peut continuer malgré les hostilités. Un neutre placé sous la domination du belligérant est alors soumis à ces restrictions en vertu de la juridiction du belligérant sur son propre territoire. Il y figure, même en sa qualité de neutre et dans les questions de droit qui s'y rapportent, moins comme sujet de tel État que comme cosmopolite, qui jouit de la protection (et obéît par contre aux lois) de l'État dont il reçoit accidentellement l'hospitalité. Les lois qui règlent sa situation sont, d'une part, la loi territoriale par suite de la souveraineté et des exigences locales, d'autre part, le droit international parce que le rapport juridique s'étend d'une nation à une autre et qu'il faut une certaine uniformité dans toutes les relations où se rencontrent des belligérants et des neutres.
Il s'ensuit, notamment, que si le belligérant use en telles occasions du droit de guerre contre l'étranger neutre pour modifier et restreindre la situation juridique de celui-ci contrairement aux principes généraux de la neutralité, le citoyen neutre peut en appeler à son gouvernement, qui, à son tour, peut demander une réparation ou user de représailles. Le droit de cité ou de nationalité intervient donc toujours, même dans ces sortes de rapports de neutralité, qui sont de nature essentiellement cosmopolite et plus que tout autre abandonnés à l'autorité locale. Derrière chaque règlement de la situation d'un particulier neutre par un législateur belligérant sur son propre territoire se présume un appel éventuel à VÊtat neutre dont le particulier est le sujet. Cet État peut revendiquer pour son sujet, pour le moins, le droit qui est reconnu dans tout le monde civilisé en vertu de son caractère universel, même dans les questions de neutralité qui sont généralement laissées à la législation nationale.
1 Quelquefois l'état de guerre peut même, par exception, augmenter au contraire la liberté du commerce neutre au delà de celle dont il jouissait pendant la paix. Ainsi, la France concéda, pendant sa guerre de 1756 contre TAngleterre, à des neutres un droit de cabotage entre ses ports et ses colonies , droit qui ne leur avait point été concédé avant l'ouverture des hostilités.
§ 24 — Sujets médiats 131
2. Même sur la haute mer^ sur le territoire de Vennemi ou ailleurs, un belligérant peut avoir Toccasion d'appliquer les lois de la guerre à un particulier neutre, du moment où ces lois exigent certaines restrictions dans le trafic ou le commerce privé », et où Tadministration de la justice est abandonnée au belligérant, parce qu'il se trouve face à face avec le particulier neutre et que la situation juridique dans laquelle ils se trouvent exige une action et une répression instantanées. C'est le cas surtout dans les affaires de contrebande et de blocus, selon l'usage prévalant.
En effet, les lois actuelles sur la contrebande de guerre autorisent le belligérant à en faire application aux sujets d'un État étranger neutre, relativement à certains trafics, en quelque lieu que ce soit hors de leur patrie. Le blocus lui donne un droit analogue devant une place /ermée relativement à tout trafic. Dans les deux cas, lorsque la prohibition d'une marchandise ou la fermeture d'une place a conféré à un belligérant le droit de faire application de la loi aux sujets d'un État neutre, ce belligérant jouit même de la faculté de traduire le particulier neutre devant ses propres tribunaux, dans la supposition bien entendu que la loi qui y sera appliquée n'est point contraire au droit international. Dans la plupart de ces cas, le particulier neutre se trouve directement en présence des autorités d'un État belligérant et en contact avec elles. Ces autorités ont compétence pour administrer la justice et pour appliquer des peines directement, sans l'intervention du gouvernement neutre et sans que celui-ci soit impliqué dans l'affaire. La raison en est, que la répression ne consiste essentiellement que dans le refus de certains avantages sur le lieu du délit de neutralité, ou dans la perte pour le coupable des biens qui étaient les moyens ou l'objet du délit, ou en connexité avec lui. Les déclarations de neutralité des États contiennent souvent en conséquence l'avertissement aux sujets qu'ils ne pourront pas compter sur la protection de leur gouvernement contre les répressions des belligérants, s'ils n'observent pas les devoirs de la neutralité. C'est seulement dans le cas où l'acte ou l'arrêt du belligérant violerait les règles du droit international que le gouvernement du neutre peut intervenir, après coup, pour réclamer une réparation ou des dommages-intérêts. Le belligérant,
1 Ces restrictions concernent tonjours la vente de certains articles à Vennemi on son approyisionnement, ainsi que le traflc avec lui, mais non les acquisitions faites chez loi.
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de son côté, s'adresse au gouvernement neutre pour toute réparation d'un délit de neutralité commis par un particulier neutre dans les cas où le droit international n'a point conféré au belligérant Tautorisation d'administrer lui-même la justice immédiatement sur les lieux (dans les cas, par exemple, où le délit consiste dans quelque secours de guerre ou avantage concédés à l'ennemi sur le territoire neutre).
Les garanties que peut offrir l'administration de la justice que s'arroge un État sur des étrangers hors de son territoire étant fort précaires, le droit international doit restreindre autant que possible les cas dans lesquels le belligérant est autorisé à appliquer directement, et ailleurs que chez lui, la loi aux sujets d'un État neutre, sans avoir besoin de recourir à leur gouvernement *.
Quand une application semblable est permise, le fondement en est le principe que le belligérant a le droit de ne point être troublé dans ses opérations militaires, et que la répression deviendrait illusoire ou impossible si elle ne pouvait avoir lieu immédiatement et sur place. Tel est, par exemple, le cas lorsque le belligérant, en vertu du droit de guerre , ferme les ports ou places de son ennemi pour l'affaiblir, ou empêche son ravitaillement en interceptant l'arrivage d'objets propres à augmenter ses forces d'attaque ou de défense. Dans l'un et l'autre cas, le neutre qui chercherait à importer des articles défendus ou à violer un blocus, doit être aussitôt arrêté et puni, puisqu'autrement on pourrait éluder l'application des lois de la guerre par le belligérant. Ces lois justifient d'ailleurs des mesures répressives contre les neutres dans d'autres cas que celui où un investissement a pour objet direct les forces militaires de l'ennemi. Un belligérant, lorsqu'il en a les moyens, est autorisé à cerner un territoire quelconque de son ennemi, non seulement les places fortifiées mais encore les places ouvertes, parce que l'ennemi peut aussi être indirectement affaibli au moyen de l'isolement de celles-ci. Le blocus d'une côte commerciale donne le même droit que le blocus d'une côte fortifiée.
^ Autrerois, lorsque le belligérant considérait toute la neutralité comme un droit pour lui et un devoir pour le neutre, il s'adressait à l'individu neutre ou à son gouvernement sans distinction, selon ce que bon lui semblait. A mesure qu'augmente le respect des neutres, le droit international détermine les cas dans lesquels il est permis au belligérant de laisser de côté le gouvernement neutre poar s'en prendre directement à ses sujets ; et ces cas deviennent de moins en moins nombreux.
§ 24 — Sujets médiats 133
L'exercice de la neutralité se présente donc sous un double aspect, toujours politique, mais différent suivant les cas : suivant que rÉtat comme neutre agit ou directement^ ou indirectement par ses sujets, soit en leur qualité d'agents (organes) de l'État, soit en celle de membres (citoyens). La différence n'a trait qu'au caractère plus ou moins immédiat ou médiat, elle est plutôt dans la forme que dans le fond. Même lorsque les règles de la neutralité sont appliquées au citoyen neutre directement et à cause de sa qualité de cosmopolite, sans égard à sa nationalité, il est neutre par le fait que son pays l'est. Et la loi qu'on lui impose au nom du droit de la guerre et de la neutralité, lui est appliquée en vertu de l'assentiment présumé de son gouvernement, conformément au droit international et à l'usage universel des nations, mais sous la réserve tacite d'un appel à son gouvernement dans les cas où l'application de la loi se heurterait à des obstacles ou ne pourrait avoir lieu d'une manière régulière. L'État reste donc cause première et dernière dans tous les rapports de neutralité des citoyens, et cela d'une manière indépendante, en considérant l'État lui-même comme neutre, et non point seulement comme une réunion de citoyens neutres *. Ce qui le prouve, c'est que toute violation de la neutralité d'un citoyen est en même temps une violation de la neutralité de YÉtat, tandis que celle-ci peut bien être violée sans violation de la neutralité d'un citoyen.
Toutefois , on oublie souvent que c'est l'État qui est la personne neutre. De la différence qui existe au point de vue du caractère immédiat, l'on déduit une différence de fait, soit en représentant le citoyen ou lïndividu même comme un sujet de neutralité, indépendant à côté de l'État, soit en confondant la neutralité de l'Étal avec celle du citoyen, parce qu'on ne distingue plus entre l'action publique et l'action privée. La confusion qui en résulte a nui plus d'une
^ Il est donc inexact de fonder la participation do simple particulier à la nentralité de rÉtat sur le principe d'une prétendue qualité de TËtat de n'être que la somme des individus qui le composent, de sorte que le règlement du tout dériverait de celui des parties. Dans ce système, la neutralité de l'État serait une conséquence de celle du citoyen, an lieu que c'est la proposition Inverse qui est vraie. Si le droit de neutralité lie l'État et le citoyen également, par des lois identiques, la raison n'en est point que les individus composeraient l'État, mais qu'ils agissent au-dessous de lui, comme lui agit par eux. L'État n'est point seulement une simple réunion d'individus , mais une unité politique indépendante, un sujet do droit, une personne Juridique. La théorie qui considère les individus seuls comme ayants droit primordiaux est inconciliable avec les buts sociaux, qui exigent que chaque unité sociale soit l'objet d'un règlement spécial.
134 Liv. I, Ch. ni — Personnes ou sujets de la neutralité
fois par les encouragements qu'elle a donnés aux abus des belligérants. En prétextant l'impossibilité d'une distinction claire et précise, ils se sont souvent adressés, dans les questions de neutralité, à l'État ou aux citoyens indifféremment, selon leur intérêt capri-, deux ou égoïste, comme bon leur a semblé. Ce désordre ne peut être évité qu'au moyen d'une distinction rigoureuse entre les actes de neutralité par lesquels un État neutre et un belligérant sont en rapport direct l'un avec l'autre, et ceux où le belligérant est spécialement autorisé à s'en tenir immédiatement au citoyen comme dépositaire accidentel de la neutralité de son pays. Celle-ci, considérée en elle-même, appartient à l'État. Mais les actes émanent tantôt de l'État, tantôt des citoyens, selon que le rapport juridique est public ou privé. L'acte de l'État ne lie pas toujours le particulier, ni l'acte du particulier l'État. En sa qualité cosmopolite le particulier neutre peut entrer en relation avec le belligérant sans l'intervention de l'État et sans engager la responsabilité de celui-ci. En sa qualité de citoyen il jouit de la protection de l'État, il doit lui rendre compte de sa conduite comme neutre, et en revanche il peut compter sur son aide contre toute violation éventuelle de ses droits. Il peut, en sa qualité cosmopolite, se placer sous la juridiction tant civile que criminelle d'un État belligérant étranger dans les questions de neutralité dont la solution judiciaire a été laissée par le droit international positif à la compétence locale du belligérant, sans intervention du gouvernement auquel ressortit le particulier. Mais en sa qualité de citoyen, il peut toujours en. appeler à son gouvernement, en reportant sur lui sa responsabilité vis-à-vis du gouvernement étranger. Le droit d'action international est inaliénable. Celui d'action national dépend de la volonté du souverain.
§ 25 •— Responsabilité des neutres
1 . Vis-à-vis de l'étranger et du droit international, c'est l'État qui répond en dernière ligne de l'accomplissement des devoirs de la neutralité, tant par l'État, ses organes et ses représentants, que par les citoyens et les particuliers nationaux ou étrangers qui résident sur son territoire. D'un autre côté, il appartient aussi à l'État seul de protéger les droits de la neutralité.
§ 25 — Responsabilité des neutres 135
Dans la société des nations, tout droit et tout devoir neutres passent par l'État comme intermédiaire, répondant et ayant droit immédiat.
C'est à l'État, et non aux citoyens, que doivent s'adresser les gouvernements étrangers dans les questions de neutralité.
2. La puissance lésée par une violation des devoirs de neutralité n'a le droit de considérer la neutralité comme éteinte, et de recourir aux armes pour se défendre contre i'État qui l'a violée, que dans les cas graves et urgents, et seulement pendant la durée de la guerre. Dans les cas peu graves et non urgents, ou lorsque la guerre est terminée, des contestations de ce genre appartiennent exclusivement à la procédure arbitrale. Le tribunal arbitral prononce ex bono el œquo sur les dommages et intérêts que l'État neutre doit, par suite de sa responsabilité, payer à l'État lésé, soit pour lui-même, soit pour ses ressortissants *.
1. En établissant la responsabilité pour les infractions au droit de neutralité, Ton s'est jusqu'ici servi de deux méthodes différentes, consistant : la, première, à s'en tenir à VÊtat seul; la seconde, à s'en tenir à Vindividu qui a commis la faute.
L'emploi de la première de ces méthodes va de soi quand le criminel est le gouvernement même de l'État. Son opportunité n'est guère non plus révoquée en doute lorsque l'individu fautif est sous le contrôle de l'État ou réside sur le territoire de sa patrie ; puisque tout État est responsable envers les États étrangers de ce qui se passe sur son territoire contrairement à leurs droits. Mais dans les cas où le coupable se trouve hors du territoire de sa patrie, le belligérant peut se voir ameaé à exercer la juridiction sur sa personne directement.
La responsabilité de l'État pour sa propre neutralité ainsi que pour celle de ses sujets, pour l'accomplissement des devoirs de neutre et le maintien des droits de neutre, est donc manifeste dans les situations où l'État figure lui-même , ainsi que dans celles où ses sujets
» inst. de dr. inl , 30 août 1875 (v. Tabl. gén., p. 163; Ann„ t. I. p. 139).
136 Liv. I, Ch. III — Personnes ou sujets de la neutralité
agissent sous sa protection immédiate (par exemple, lorsque la neutralité doit être protégée contre les tentatives d'un belligérant de se servir du territoire neutre comme base d'opérations contre l'ennemi). Dans ces cas, l'État est directement impliqué dans la responsabilité. Mais, alors même quç le droit international autorise les particuliers à agir à leurs risques et périls sans engager directement la responsabilité de TÉtat (par exemple, d'après l'usage actuel, dans les affaires de contrebande et de blocus), c'est toujours l'État qui répond en dernière ligne, en tant que, d'un côté, le belligérant peut s'adresser au gouvernement du particulier neutre, pour qu'il prenne des mesures destinées soit à prévenir la violation de la neutralité soit à assurer son maintien en usant de son pouvoir coercitif sur ses sujets, et poursuive les réclamations d'indemnités s'il y a lieu, et que, d'un autre côté, le particulier neutre peut avoir recours à son gouvernement contre les répressions injustes ou les autres abus du droit de la guerre de la part du belligérant. — Même lorsque la règle de conduite des particuliers est clairement indiquée et que l'acte est de nature privée, l'État en répond le cas échéant et en dernier lieu.
Cette responsabilité plus ou moins grande de VÉtat dans tout ce qui concerne la neutralité, est un corollaire de sa souveraineté et de son pouvoir sur ses sujets dans tout ce qui touche à l'intégrité du pays et à la nécessité de maintenir les bons rapports avec l'étranger. C'est pourquoi le belligérant présuppose en général que l'État neutre possède la volonté et le pouvoir d'exiger de ses propres ressortissants l'observation des devoirs de la neutralité. Tout gouvernement étant censé posséder, d'une part, le droit de fixer législativement sur son territoire ce que les sujets doivent considérer comme devoir de neutralité, d'autre part, la /orcc de se faire obéir par les moyens d'exécution dont il dispose, l'étranger peut attendre de lui qu'il impose, au besoin, à la nation, par la voie de la législation intérieure, les obligations requises par le droit international en temps de guerre ainsi que les garanties nécessaires à leur observation» et qu'il emploie à cet effet les moyens qui sont à sa disposition. Cela est facile en ce qui concerne les infractions au droit de neutralité commises en dedans des frontières de l'État neutre (enrôlement, armement et équipement, etc.). Quant aux autres infractions» qui pourraient être commises ailleurs, sur la haute mer ou sur le
§ 25 — Responsabilité des neutres 137
territoire d'un belligérant ennemi, là où lo pouvoir de l'État neutre ne s'étend pas, on doit néanmoins présumer que chaque gouvernement peut, au moins jusqu'à un certain point, prévenir ces délits au moyen de décrets qui rendent les biens du coupable responsables, des amendes prononcées contre lui, etc. — Certes, il y a sous ce rapport des limites au pouvoir des gouvernements. La responsabilité sera toujours réduite à un minimum sur ces limites, où toute surveillance deviendrait illusoire et où une infraction flagrante aux lois de la neutralité ne pourrait être réprimée que sur le fait et les lieux, c'est-à-dire par le belligérant.
L'État neutre étant ainsi toujours responsable d'une manière ou d'une autre de tout délit de neutralité, même des particuliers, soit directement, soit indirectement par l'obligation où il est de contraindre autant que possible ses sujets à l'observation de leurs devoirs et d'exiger d'eux, dans certains cas, la réparation qu'ils doivent à l'État étranger, il existe sans doute une disproportion entre la res^ pansabilité de l'État neutre et sa culpabilité. L'État et ses sujets peuvent, l'un aussi bien que les autres, violer les règles de la neutralité, puisqu'ils y sont tous soumis. Mais tandis que le particulier ne s'expose qu'à la répression de ses propres actes, l'État doit répondre de ceux des citoyens comme des siens. Cependant, il est évident que la responsabilité de l'État est toute autre et différente, suivant que l'acte coupable est commis par lui-même ou par l'un de ses sujets, et dans le dernier cas, suivant qu'il rentre dans la classe de ceux pour lesquels le belligérant peut s'en prendre à cet État directement, ou qu'il est de ceux qu'un particulier commet à ses risques et périls *.
Par suite de cette relation compliquée entre la culpabilité de ' État et celle des sujets dans les délits de neutralité, il est souvent difficile de préciser l'étendue de la responsabilité de l'État dans chaque cas spécial où la neutralité est rompue par le fait d'un de ses sujets. Ce problème n'a trouvé qu'une solution partielle dans le droit international , à savoir en tant que les États sont parvenus à
^ Selon le système ancien, qui a prévala surtoat anlrerois dans la doctrine ot la jurispradence anglo-américaines, cette dernière classe d'actes n'est pas même comptée comme constituant des Infractions à la neutralité dans le sens strict du mot. Le commerce de contrebande, a-t-on dit, n'est point un délit de neutralité, mais une aventure commerciale, puisque le commerçant ne fait que courir le risque de voir sa marchandise confisquée. Nous indiquerons ultérieurement ce qu'il faut penser de la justesse de ce principe, qui a été proposé encore dernièrement (v. infrà^ § 93).
138 Liv. I, Ch. III — Personnes ou sujets de la neutralité
s'entendre sur les vrais principes de la neutralité. Pour les points restés sans solution, celle-ci doit être puisée dans des éléments différents. Elle peut Têtre en partie dans les dispositions accessoires des actes de neutralité des divers États, et en partie aussi dans les traités et conventions *. Si la responsabilité de l'État est plus grande lorsque Tacte a été commis par lui-même, la raison n'en est pas seulement dans ce principe, que chaque sujet de droit est personnellement responsable de ses actions sans pouvoir se retrancher derrière un tiers, mais aussi dans ce fait, que l'acte de l'État est de nature politique et plus dangereux que celui d'un simple particulier, qui est plutôt accidentel et limité à un cercle plus restreint. Plus l'acte est de nature privée, surtout s'il s'agit d'un de ceux dont le droit international laisse retomber les conséquences sur le simple citoyen de l'État neutre en tant qu'il peut être réprimé par le belligérant lui-même, comme par exemple dans les aflfaires de contrebande et de blocus, plus la responsabilité de l'État neutre diminue et d'effective devient éventuelle. Elle consiste alors au plus dans l'obligation de l'État de répondre des dommages-intérêts et de les payer, sauf à recourir contre le particulier coupable. Elle peut aussi consister dans l'obligation, non pas de les payer, mais bien de les faire payer par le délinquant. Enfin, le minimum de cette responsabilité consiste dans l'obligation de répondre de certaines éventualités, de réprimer les infractions par ses lois et sa police et d'en prévenir la réitération. A mesure que la responsabilité de l'État diminue ainsi, celle du particulier augmente. Celui-ci ne saurait en être dégagé par la raison que la violation des lois de la neutralité est rarement motivée par l'intention de nuire à l'État belligérant, mais le plus souvent par un désir de gain; de même que la législation criminelle d'un État ne peut soustraire aux conséquences de son action celui qui commet un délit par égoïsme et non dans l'intention de nuire au prochain, du moment que celui-ci souffre de l'infraction indépendamment de ses motifs.
La grande majorité des délits de neutralité sont de cette dernière classe, à savoir celle où l'infraction aux lois de la neutralité est commise non par l'État mais par l'un de ses sujets, et où l'action
^ Ainsi, le Tiaité de Washington de 1871 établit la responsabilité de TËtat poar certaines sortes de délits de neutralité dans les rapports de l'Angleterre et des États-Unis d'Amérique, en fondant ses prescriptions sur les actes de neutralité de ces deux pays.
§ 25 — Responsabilité des neutres 139
est motivée par Tappât du gain que procure un commerce interdit par les lois de la guerre. Alors, la répression est presque toujours de telle nature qu'elle dispense le belligérant d'importuner le gouvernement du coupable de ses plaintes ou de ses réclamations, sauf peut-être à lui demander d*assurer davantage, et dans la mesure de son pouvoir , le respect par ses sujets du droit de neutralité. La répression consiste d'ailleurs dans la perte à laquelle s'expose le coupable par la confiscation de l'objet du délit, à savoir tantôt son navire, tantôt ses marchandises. La correction , non moins que le délit, est donc pour ainsi dire localisée, et le gouvernement neutre est dégagé de toute responsabilité du moment qu'il a fait son possible pour empêcher l'infraction. Tout au plus le belligérant peut-il en certains cas exiger que le gouvernement neutre lui prête mainforte pour contraindre le coupable à s'acquitter de l'indemnité, surtout si la loi du pays avait prohibé l'acte en question.
2. La gravité de la responsabilité d'un gouvernement neutre " pour les infractions commises par ses sujets aux lois de la neutralité, dépend donc de la mesure dans laquelle il avait fait son possible pour les prévenir. Ce qu'il peut toujours faire pour diminuer cette responsabilité , c'est d'abord d'édicter des lois efficaces qui fixent clairement les conditions de la neutralité et établissent des peines pour les contraventions ; c'est ensuite de prendre des mesures suffisamment énergiques pour faire respecter ces lois; et enfin d'en prévenir ou d'en réprimer les violations (v. § 26). Cela est possible pour le gouvernement, surtout en ce qui concerne les exigences de la neutralité sur le territoire neutre même : par exemple, en y publiant des défenses contre tout armement et équipement de bâtiments de guerre étrangers dans les ports neutres, tout enrôlement, établissement d'arsenaux ou de manufactures d'armes, dépôts permanents ou stations de houille par l'un des belligérants, etc. Mais sur la haute mer, ainsi que sur le territoire du belligérant adverse, là où le délit ne pourrait être prévenu par le gouvernement neutre, sa responsabilité consiste uniquement dans le devoir de punir, dans certains cas, le coupable, ou de payer ou de lui faire payer l'indemnité; dans d'autres cas, où le soin de la répression est abandonné au belligérant offensé, de tolérer que celui-ci impose au sujet neutre la peine qu'autorisent en pareilles occasions les lois de la guerre.
140 Liv. I, Ch. III — Personnes ou sujets do la neutralité
Un gouvernement neutre, qui a négligé de faire son possible pour empêcher ses sujets de rompre la neutralité, en est responsable suivant que sa négligence a eu lieu par dol (dolus) ou seulement par imprudence (culpa) , et dans ce dernier cas suivant que l'imprudence a été grossière (lata),]égèTe (levis) ou très légère (levissima)^
L'imprudence est grossière s'il n'eût fallu qu'une attention ordinaire pour l'éviter , et s'il existait des moyens suffisants pour prévenir le délit ; elle est légère s'il eût fallu une attention extraordinaire, et si les moyens suffisants manquaient ou n'étaient que difficilement applicables. L'ignorance des délits commis sur son territoire n'excuse pas un gouvernement qui aurait pu, par le moyen de ses organes, se tenir au courant de ce qui se passait ; et s'il en était informé, il ne peut trouver une excuse dans ce fait qu'il aurait dû prendre plus ou moins de peine pour prévenir l'infraction '.
Tous les degrés, sans exception, d'imprudence et de négligence sont punissables, du moment qu'ils peuvent être imputés à un manque de bonne volonté et non point simplement à des événements de la nature ; car ils renferment toujours une faute, sinon de commission, au moins d'omission, et ils causent tous un dommage plus ou moins considérable. Plus le dommage est grand, plus la répression doit être sévère, car on doit d'autant plus se préoccuper d'empêcher l'infraction, que le danger est plus grand et que ses conséquences ont plus de gravité. La difficulté consiste, premièrement, à préciser la notion de la « due diligence », c'est-à-dire de la sollicitude qui peut être réputée nécessaire et qui peut être juridiquement exigée; secondement, à examiner si un gouvernement a fait, ou non, preuve d'une telle sollicitude. Dans cette recherche, il n'y a guère d'autres indices à suivre que ce qui peut être censé constituer
' Qoelqaes-uns estiment que le gonvernemeDt n'est responsable qne du dol et de la négligence grossière (v., par exemple, BlantscbH, § 779; Flore, §§ 1567-1569). Cette jastice nous paraît manquer de ressort. Nous ne voyons pas la raison pour laquelle un gouvernement serait dégagé, dans les rapports internationaux^ de la responsabiiilé de sa négligence, fùt-elle encore moindre, lorsqae la législation intérieure rend le citoyen responsable de toutes conséquences de sa négligence, que celle-ci soit grave ou légère.
* Le Traité de Washington do 8 mai 1871 entre l'Angleterre et les Ëtats-Unis d'Amer rique, Tacte international le plus remarquable qui, Jusqu'ici, ait formulé les devoirs des gouvernements de prévenir et de surveiller les délits de neutralité de leurs sujets, ainsi que leur responsabilité en cas de négligence à remplir ces devoirs, édicté précisément cette responsabilité conformément au principe ci-dessus énoncé, c'est-à-dire suivant que le gouvernement a plus ou moins observé ou négligé la « due diligence • pour prévenir les délits de neutralité sur son propre territoire on par ses propres sujets.
§ 25 — Responsabilité des neutres 141
le devoir de tout gouvernement de faire observer et surveiller par ses autorités locales. Sans doute, remploi de ces indices comme moyens de conviction est d'autant plus délicat, que Tappréciation de leur valeur doit être confiée, non point aux tribunaux de la localité et du pays, mais à des tribunaux internationaux mixtes ou d'arbitrage, tels que celui qui fut institué à Genève en 1871. Eux seuls peuvent êlre réputés impartiaux, capables de rendre des jugements qui ne soient pas motivés par des considérations d'intérêt national et égoïste. Malheureusement, la composition de ces sortes de tribunaux se heurte souvent à des préventions politiques. Si même Ton parvient à les créer, leur fonctionnement régulier devient généralement impossible, à moins qu'ils ne puissent compter sur les déclarations sincères et véridiques des autorités locales, ainsi que sur les dépositions des témoins du lieu de l'infraction. Ils ont dès lors la tâche épineuse de distinguer entre l'objectif et le subjectif produit par un sentiment national aveugle, en comparant et en combinant ce qu'il y a de commun et de concordant.
Si, à défaut d'arbitrage international (dépendant d'ailleurs, même encore de nos jours, des négociations entre les puissances, et qui, par conséquent, n'est pas toujour-? réalisable), un gouvernement neutre s'est vu obligé de renvoyer à un tribunal national le jugement d'un délit de neutralité commis par ses sujets, et si ce tribunal, par suite d'une organisation mauvaise ou d'une législation défectueuse, prononce un jugement partial ou autrement injuste, le gouvernement sera difficilement, par suite de ce seul jugement, dégagé de toute responsabilité envers l'étranger; car, il appartient à chaque État d'assurer, par sa législation et l'organisation de ses tribunaux, des garanties suffisantes de justice. Cependant, comme il n'existe point, au-dessus des nations, de juge supérieur auquel on puisse en appeler, en pareil cas, pour trancher la question de savoir si le jugement a été, ou non, justement rendu, il y a déjà là un défaut de garantie relativement à la justice administrée par les autorités nationales dans les affaires de neutralité. La conscience universelle peut proclamer tout haut que le jugement était injuste , mais la partie qu'il favorise peut prétendre qu'il était juste : tant qu'aucune autorité supérieure aux parties ne videra le différend , c'est l'arbitraire qui régnera. A moins que le jugement national ne soit tout simplement accepté faute de mieux, il ne reste d'autre issue que
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celle de laisser aux gouvernements le soin d'apporter, par la voie de négociations diplomatiques, aux décisions empreintes d'une partialité révoltante les modifications commandées par l'équité. Tout au moins cette dernière ressource devrait-elle toujours être ouverte dans le cas où le jugement national serait manifestement contraire au droit des gens; car, dans les questions internationales, nul État n'est tenu de se soumettre à un autre droit qu'au droit international, qui, du reste, prime le droit national ^
§ 26 — Publication et observation de la neutralité
Des devoirs des citoyens ainsi que de la responsabilité de l'État résultent pour tout gouvernement neutre les obligations suivantes :
lo Sur son territoire, porter à la connaissance du public les lois en vigueur sur la neutralité, afin que les sujets soient informés des droits et des devoirs qu'elle comporte, et qu'ils ne puissent rompre la neutralité en prétextant leur ignorance ;
^ Fiore, dont nous sommes pourtant heureux de partager en général l'opinion dans les grands principes de la matière, vent exempter le gouvernement neutre de la responsabilité d'une application indue de la loi, c'est-à-dire d'un jugement contraire au droit international et prononcé par un des organes de son propre pouvoir Judiciaire (un de ses tribunaux nationaux). Il en donne pour raison qu'on ne pourrait pas dire « que le belli- > gérant aurait le droit de demander au gouvernement (neutre) de modifier tout son sys- » tème législatif, pour sauvegarder plus rigoureusement la neutralité « (p. 461). Mais ce que le belligérant n'a pas le droit de demander, en tant qu'un État n'est jamais autorisé à s'immiscer dans la législation intérieure d'un autre État, le droit international le demande. Si la législation nationale est défectueuse à tel point que l'injustice qui en résulte porte des fruits préjudiciables aux droits d'autres nations, comme c'est le cas si la neutralité n'est plus sauvegardée, alors c'est le devoir incontestable du gouvernement neutre de la modifier. Certes, le belligérant ne peut l'y forcer, car chaque Etat est souverain. Mais le gouvernement neutre, qui se refuserait à modifier une loi qui viole le droit d'un autre État selon les règles universellement adoptées, s'exposerait à juste titre à des représailles ou à des hostilités, non par la raison qu'il ne protège pas « les intérêts des belligérants à l'aide de précautions excessives ^, mais parce qu'il favorise un autre intérêt aux dépens d'un droit belligérant et d'un devoir neutre prescrit par le droit international, ce qui n'est jamais excusable, pas même en prétextant la bonne foi. Celle-ci ne suffit pas, il faut aussi la due diligence. — Creasy cite (p. 159) un avis de sir A. Cockburn, selon lequel « le sujet qui enfreint la loi de son propre pays en violant
* la neutralité que la loi lui enjoint de maintenir, est responsable pour l'offense seule^ » ment devant la loi de son propre pays, excepté quand il prend une part active à la
• guerre comme combattant...» Cela est juste seulement en tant que le cas est de nature à n'engager que la responsabilité de VÉtat seul. Le fait qu'une loi nationale qualifie tel acte de délit de neutralité ne peut lui ôter la qualification donnée par la loi internationale.
§ 26 — Publication et obsenation de la neutralité 143
2o Partout où s'étend la souveraineté de l'État, en dedans et en dehors de ses frontières, commander respect et obéissance à la neutralité, en surveillant son observation et en y contraignant par les moyens coercitifs dont il dispose aussi bien ses propres sujets que toutes les autres -personnes qui résident sur son territoire, ainsi qu'en empêchant et en réprimant les infractions ;
3o D'autre part, protéger les droits de ses sujets comme neutres contre toute attaque par les belligérants.
1. De même que c'est une affaire de souveraineté pour l'État de veiller à ce que nulle personne soumise à sa juridiction ne viole le droit d'un autre État et ne néglige les devoirs envers lui qui incombent au gouvernement lui-même, c'est également une obligation découlant de la souveraineté que d'assurer le maintien de la neutralité, et par suite, l'accomplissement des devoirs et la jouissance des droits qu'elle comporte. Il s'ensuit qu'un gouvernement neutre ne peut soustraire ni lui-même ni ses sujets aux devoirs internationaux , en prétextant l'absence de prescriptions suffisantes sur les lieux mêmes, ou l'ignorance des préceptes du droit international. L'ignorance des sujets ne trouverait d'excuse que dans la négligence du gouvernement de porter à la connaissance du public tous les renseignements nécessaires. Le sujet n'étant obligé de connaître d'autres lois que celles qui ont été dûment promulguées, il est du devoir de tout gouvernement neutre de publier y et d'imposer comme règle de conduite, toutes les lois de neutralité qui sont, au moment où éclate une guerre, admises par le droit international universellement reconnu, ainsi que de donner toutes les informations nécessaires sur ce que ses sujets sont obligés de tolérer et de souffrir pendant les hostilités et à cause d'elles. Le gouvernement qui aurait omis ce moyen tout naturel de conserver intacte sa neutralité et d'en prévenir les ruptures et les violations, serait responsable devant l'étranger de tout délit de ses sujets imputable à leur ignorance, bien entendu sous réserve de son recours ultérieur contre eux, par la voie judiciaire, pour les indemnités à payer et la répression des actes dont la culpabilité eût dû leur paraître évidente. A supposer même que le gouvernement fît combler, à l'heure du danger, toutes les lacunes de sa législation qui avaient donné lieu à des
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violations du droit de neutralité, il n'en serait pas moins responsable d'avoir agi trop tard. Il serait injuste de laisser souffrir les autres États de ses lenteuis plus que de toute autre négligence de sa part •.
2. Les principes en vigueur sur Yobservation de la neutralité sont de nature analogue. Il ne suffit pas que TÉtat fasse porter les devoirs de la neutralité à la connaissance des sujets par la voie législative. Il est aussi tenu de les faire observer par ses autorités executives*. Ce but sera relativement facile à atteindre en dedans des limites du territoire. Le devoir d'y surveiller et empêcher toute transgression étant absolu, le gouvernement est responsable des conséquences et du dommage de chaque délit, même de celui qui n'a été connu qu'après coup mais dont les suites eussent pu être prévenues si la répression avait eu lieu à temps*. Mais ces
^ Calvo parait être d'un autre avis. « Aucun gouvernement », dit-il, « ne saurait être » rendu responsable de ce qu'une ou plusieurs personnes placées sous sa juridiction > enfreignent les lois et prennent une part active à la guerre, à moins toutefois qu'elles » n'y aient participé avec son assentiment^ on qu'il ne s'agisse d'un enrôlement en masse, » que l'autorité souveraine a toujours le pouvoir d'empêcher. » Calvo conclut en disant que la seule chose que l'on puisse exiger du gouvernement auquel ressortissent des neutres coupables d'infractions, c'est la répression du délit commis (§ 1068). — Ainsi, un gouvernement neutre n'aurait pas le devoir d'agir dans le but de prévenir les infractions à la neutralité. C'est pourtant ce qu'exigent de plus en plus les actes de neutralité modernes. Non seulement les États publient dans leurs bulletins de législation intérieure des lois permanentes, indépendamment de tel état de guerre spécial, concernant les exigences de la neutralité dans les questions les plus compliquées (enrôlement , armement et équipement, etc.); mais, en outre, ils font accompagner leurs actes de neutralité accidentels d'informations sur ce que doivent observer ou souffrir leurs soyets de la part des belligérants par suite de l'état et du droit exceptionnels de la guerre (par exemple en fait de blocus, droit de visite, contrebande, etc.).
* Flore fait dépendre ce devoir des moyens, de sorte que l'État serait exempté de la responsabilité des délits de neutralité qu'il ne serait pas capable de prévenir ou de réprimer, faute d'une force d'exécution suffisante. « Le belligérant, par exemple, ne pourrait pas » exiger que l'État neutre, pour remplir ses devoirs de neutralUét augmentât ses forces » militaires ou modifiât son système ordinaire de défense * (p. 463). — Mais, dironsnous, ce que le belligérant peut exiger, et ce que la neutralité exige, c'est que le neutre remplisse ses devoirs, et, par conséquent, qu'il se trouve dans les conditions nécessaires pour les remplir. Ortes, il n'appartient pas au belligérant de lui prescrire la manière dont il doit le faire; mais il incombe au neutre lui-même de tenir ses forces militaires et son système de défense dans l'état requis pour ne jamais manquer à ses devoirs de neutralité. S'il néglige de le faire, et si, par suite de celte négligence, il manque à sou devoir de neutre, sa faiblesse ne peut lui servir d'excuse, d'autant moins que le belligérant n'a pas à s'occuper de la question de ses moyens de force et de défense, qui sont des affaires intérieures qui ne regardent aucun État étranger.
* L'obligation de l'État de surveiller, au besoin de prévenir et de réprimer les actions contraires à la neutralité qui se commettent sur son territoire, soit par ses sQJets soit par des étrangers, a été tracée surtout par le Traité de Washington de 1871 (y. suprà,
§ 27 — Irresponsabilité des gouvernements 145
devoirs peuvent s'étendre même hors des limites du territoire. Rien ne doit empêcher TÉtat de réprimer aussi les infractions à la neutralité que les sujets ont sciemment commises en haute mer ou sur les territoires des belligérants, à moins que, par leur nature, elles n'aient été déjà expiées par suite des pénalités dont l'application est laissée aux belligérants en vertu du droit de la guerre.
L'État qui se soustrait au devoir de prévenir et de réprimer les délits de neutralité commis sur son territoire ou par ses ressortissants, se rend complice de ces délits *.
3. Le droit souverain de l'État qui trouve son expression dans la surveillance des devoirs de neutralité de ses sujets, implique aussi d'un autre côté la protection de leurs droits vis à-vis des actes de force éventuels des belligérants. Sauf la faculté de réprimer et de punir les transgressions des neutres dans les cas exceptionnels où leur gouvernement ne saurait intervenir au delà des limites de sa juridiction, les belligérants n'ont aucune autorité sur eux, mais doivent dans chaque affaire s'adresser à leur souverain comme répondant. Et c'est à lui de veiller à ce que ses sujets ne soient pendant les hostilités privés d'aucun autre avantage que ceux dont le sacrifice est exigé par le droit de guerre; sinon, leur gouvernement doit prendre leur défense.
§ 27 — Irresponsabilité des gouvernements
Un gouvernement n'est point censé avoir négligé ses devoirs de neutralité par suite des délits de ses ressortis-
p. 52). Un défaut de due diligence, une lenteur même est ici qualifiée de délit; et la responsabilité de TÉtat, par rapport à i>es conséquences, est fixée eu égard aux dangers qui en résultent. L'Angleterre a été en cette occasion condamnée à une énorme indemnité par la seule raison que son gouvernement avait « su > ou « dû savoir > que Ton construisait sur son territoire (dans les docks de Liverpooi) des navires destinés & la course contre une puissance amie. Les agents diplomatiques et consulaires de celle-ci avaient à temps attiré l'attention des autorités briianniques sur les irrégularités, mais les mesures prises par ces autorités pour prévenir le délit avaient été trop tardives. On avait ensuite négligé les occasions de retenir les corsaires futurs lors de leur retour dans tes ports du pays , ainsi que de les faire saisir par les croiseurs de l'État lorsqu'ils se trouvaient dans les eaux territoriales du royaume.
* Toutefois, rËtat n'est pas obligé d'imposer à ses sujets tous les devoirs de neutralité qui lui incombent à lui-même. Ainsi, un particulier neutre peut aider un belligérant étranger par des sommes d'argent, mais un État neutre ne le peut pas. Il est défendu à l'État neutre, mais non au particulier, de venir au secours d'un belligérant avec des troupes ou des enrôlés. (Sur la diversité des opinions à cet égard, cp. Woolsey, § 173; Bulmerincq, § 92, p. 359.)
140 Liv. 1, Ch. 111 — Personnes ou sujet<kde la neutralité
sants, et avoir justifié ainsi des moyens coercitifs internationaux, s'il n'a pas participé au délit, s'il ne l'a point encouragé, ou négligé de le prévenir ou d'employer à cet effet son pouvoir législatif, administratif et judiciaire, ou bien refusé d'en réparer les dommage» causés quoiqu'il en ait eu le pouvoir, mais s'il a au contraire fait son possible pour l'empêcher, le réprimer et le réparer, en accordant toute indemnité équitable.
La responsabilité d'un État en raison des délits de ses sujets n'est point illimitée, de même qu'un gouvernement ne peut être rendu responsable de toutes les infractions au code pénal commises sur son territoire. Dans FÉtat le mieux organisé du monde il peut arriver que, par méchanceté ou négligence, des individus transgressent les lois de la neutralité comme toute autre loi, sans qu'il soit possible au gouvernement , même avec la meilleure volonté, de prévenir et d'empêcher l'infraction, ni même toujours de la réprimer ou de la réparer après coup. La surveillance ne peut dépasser certaines limites de lieux et de circonstances. Le coupable peut s'échapper sans laisser aucun bien qui réponde du paiement de l'indemnité. — On ne saurait admettre qu'en pareils cas le belligérant lésé dans son droit se considérât comme offensé par VÉtat neutre parce qu'il l'a été par un de ses ressortissants, ou qu'il traitât cet État en criminel ou en ennemi '. Ce qu'il pourrait exiger tout au plus, c'est une déclaration franche et honnête, de la part du gouvernement neutre, qu'il désapprouve la faute; la promesse qu'il fera son possible pour la poursuivre et la réprimer ainsi que pour prévenir une récidive ; la restitution de tout bien usurpé qui peut
^ Dans certains pays, la législation intérieure établit des peines sévères contre « qui- B conque expose TÉlat à une déclaration de guerre ou à des représailles, par des actes » hostiles non approuvés du gouvernement >. Rien ne peut être plus injuste et plus inopportun. Ni une déclaration de guerre, ni des représailles ne peuvent être dirigées contre un État à raison d'un acte commis par un de ses sujets, à moins que VÉtat ne s'en soit rendu complice d'une manière on d'une autre, en le favorisant, en l'encourageant, ou en négligeant de le prévenir ou d'en accorder réparation pleine et entière. Mais, dans ces cas, c'est l'État, non le sujet, qui est la cause véritable de la guerre ou des représailles qui en résultent. Nul État ne déclare de notre temps la guerre ni n'use de représailles sans négociations préalables, prouvant que l'État qui en est l'objet a manqué à ses devoirs comme souverain. Mais si l'État se refuse à donner suite aux justes exigences formulées dans les négociations, il doit en porter la responsabilité lui-môme. Il n'a pas le droit d'aggraver la peine de son sujet par la raison que sa propre négligence a aggravé la culpabilité de l'acte commis par celui-ci.
§ 28 -— Qualité de neutre 147
être retrouvé ou repris ; finalement, s'il y a lieu, en certains cas une indemnité accordée par l'État neutre pour tout dommage direct , à supposer que celui-ci ait pu être évité dans des circonstances ordinaires, et qu'il ne soit pas de la catégorie de ceux dont la répression incombe au belligérant lui-même au moyen de la saisie, de la confiscation ou d'autres mesures prises sur place. — L'État neutre ainsi lésé indirectement par suite d'une offense faite par un de ses sujets à un État étranger, peut ensuite prendre envers ce sujet, ses biens ou ayants droit, les mesures généralement appliquées aux criminels défaillants ou échappés.
Au surplus, même en observant ces restrictions dans la responsabilité d'un gouvernement neutre pour les délits de ses sujets, il va de soi qu'aucun autre acte de ces derniers ne peut fournir un sujet de plainte pour violation de neutralité, si ce n'est ceux qui impliquent de véritables infractions aux règles du droit international. Ni la sympathie des particuliers pour l'une des parties belligérantes , ni les écarts ou imprudences de la presse, ne peuvent être imputés à l'État neutre comme des délits , lorsqu'aucune loi ne les qualifie de tels.
§ 28 — Qualité de neutre
1. La qualité de neutre dépend en principe de celle de citoyen, quelquefois aussi du territoire.
2. Est neutre toute personne sujette d'un État neutre au moment où il s'agit de faire valoir la neutralité et indépendamment du lieu de résidence.
3. Est neutre la propriété qui appartient à un neutre. Toutefois, les immeubles situés sur les territoires des belligérants peuvent, niême s'ils appartiennent à des citoyens neutres, être en certains cas soumis aux lois et charges de la guerre, aux contributions et réquisitions qu'elle comporte, si le sol sur lequel ils sont situés a été conquis ou occupé , et en tant que le droit international autorise certaines mesures à rencontre de la propriété privée en pays ennemi.
4. Celui qui, pendant une guerre, passe de la nationalité d'un État neutre à celle d'un État belligérant, ou vice versa,
148 Liv. I, Ch. III — Personnes ou sujets de la neutralité
change en même temps de qualité : dans le premier cas il devient sujet belligérant, dans le second il devient neutre *.
1. Quelques jurisconsultes, partisans de l'ancienne école en Angleterre et aux États Unis d'Amérique, ont cherché à faire prévaloir la règle que la neutralité du sujet, quant à sa personne et à ses biens, doit être déterminée non d'après sa nationalité, mais d'après son domicile défait Cette théorie, qui a introduit les divergences et la confusion dans la solution des questions de neutralité, paraît être un reste de l'ancienne prétention britannique de ne point respecter, dans les affaires de prises maritimes, le pavillon, qui représente la nationalité, le droit de citoyen sur mer. D'après cette manière de voir, celui-là serait neutre qui s'est domicilié sur le territoire neutre, en y fixant simplement sa résidence, alors même qu'il est resté sujet d'un État belligérant; tandis que, d'autre part, le sujet d'un État neutre devrait être considéré comme ennemi s'il est domicilié en pays ennemi *.
Ce système ne trouve d'appui ni dans le droit international ni dans l'usage général des nations. Suivant les préceptes du droit, il est conforme à la nature et aux principes mêmes de l'État ainsi qu'à leurs conséquences, que le sujet, indépendamment de sa résidence, suive son gouvernement en guerre et en neutralité; de sorte que c'est le droit de cité et non le domicile qui décide de la qualité de belligérant et de neutre. Voilà pour la théorie. En fait, d'ailleurs, c'est ainsi que se passent les choses. La preuve en est que le sujet qui, lors d'une déclaration de guerre, n'obéit pas à l'appel aux armes que lui adresse son gouvernement, est, selon la loi et l'usage, généralement considéré comme déserteur, fût-il même domicilié à l'étranger. Il s'ensuit que, réciproquement, le sujet neutre domicilié sur le territoire d'un belligérant est traité et respecté comme neutre, non seulement par ce belligérant même,
1 On a émis quelquefois l'opinion qu'un individu, qui se laisse naturaliser citoyen d'un antre État après une déclaration de guerre de sa patrie originaire, ne saurait acquérir la qualité de neutre par suite de cet acte. Cette proposition est inadmissible, du moment que l'on accepte pour base de la qualité de neutre celle de citoyen. Certes, un État belligérant peut refuser de délier un sujet de ses obligations comme tel, un État neutre peut refuser de l'adopter comme sien, sa propre conscience peut lui défendre de quitter la patrie au moment du danger. Mais, s'il est une fois admis, suivant toutes les formes et conditions prescrites, à l'indigénat d'un État neutre, il acquiert par là même le droit et la qualité de neutre.
« V., par exemple, Pliillimore, § 484; Woolsey, § 183.
§ 28: — Qualité de neutre 149
mais encore par son ennemi. Au surplus, le principe du domicile restera toujours vague et capricieux. Tandis que la nationalité est claire et peut être facilement établie, il serait souvent assez embarrassant de décider dans quels cas un individu, qui n'appartient pas à tel Etat par naissance ou par naturalisation, y a fixé son domicile permanent. Quels seraient la preuve et le signe de cette permanence, qui distingueraient le domicile de la simple demeure ? Les verrait-on dans Tintention de rester? Ou bien dans une occupation régulière ? Mais ni l'intention ni la régularité des occupations ne peuvent être objectivement constatées ni déterminées ^ Si, comme il arrive si souvent, un individu, au moment d'une déclaration de guerre, rentre dans sa patrie, en quittant le territoire du belligérant où il a peut-être passé de longues années, et où il a peut-être l'intention de retourner, auquel des deux pays sera-t-il attribué en ce qui concerne le droit de la guerre et de la neutralité? Si le droit de cité n'est pas décisif, la question sera d'autant plus insoluble que l'on ne peut pas toujours établir la date précise du transfert ou du changement de domicile d'un pays à un autre , comme on peut le faire pour un acte de gouvernement concernant la nationalité. Le principe de la résidence, appartenant à l'époque où les belligérants tâchaient de rendre la qualité de neutre indécise pour pouvoir donner au droit des prises une extension aussi grande que possible, selon les circonstances et les buts accidentels des opérations, doit être condamné déjà par cette raison. Le droit des gens moderne n'approuve plus l'ancien système consistant à plier la loi aux convoitises que font naître les prises.
La neutralité des personnes n'est déterminée d'après le territoire qu'en ce seul sens, que l'État est responsable du maintien de la neutralité sur son territoire , et qu'il doit y assurer le respect des devoirs de neutre non seulement par ses propres sujets mais encore par les étrangers qui y séjournent. D'autre part, le fait que l'étranger résidant sur le territoire d'un belligérant quitte ce territoire pour rentrer dans sa patrie lorsque la guerre éclate , a ordinairement sa cause, non dans la crainte d'être traité en ennemi en raison de sa résidence dans un pays ennemi, mais dans le désir d'éviter les
' PhUlimore estime qa'un séjour de quelques années sur le territoire du belligérant, le paiement cliez lui d'impôts, etc., enlèveraient au neutre cette qualité (1. c). — Mais combien d'années de séjour? Quelles sortes d'impôts (il y en a sur les touristes mêmes, sur les passants, etc.)? Phillimore ne nous le dit pas, et personne ne le dira.
150 Liv. I, Ch. m — Personnes ou sujets de la neutralité
préjudices, les troubles et les dangers qui sont si souvent inséparables de Tétat de guerre *.
2. Tout ce qui a trait à la qualification d'une personne en fait de neutralité est déterminé par le droit de cité.
3. Quant à ]si propriété, sa neutralité suit généralement celle de la personne, mais pas toujours.
La propriété mobilière suit d'ordinaire la condition du propriétaire, en ce qui concerne la neutralité comme aux autres points de vue. Ce principe est applicable non seulement aux biens qui sont situés sur le territoire du belligérant*, mais encore, depuis le Traité de Paris en 1856, à ceux qui se trouvent en haute mer. J-.e navire comme la cargaison jouit sur mer de la neutralité reconnue aux armateurs et aux propriétaires, et cet avantage appartient aux marchandises, qu'elles se trouvent ou non à bord d'un navire neutre.
Le droit de prise sur les navires et les marchandises dépend donc de leur nationalité. Le principe, posé autrefois par des gouvernements avides de prises, d'après lequel les navires et les chargements devaient, indépendamment de leur nationalité, être réputés neutres ou non suivant leur origine ou leur destination, est profondément injuste. Une marchandise, qui n'est pas délivrée à son destinataire belligérant avant son arrivée au port ou territoire ennemi,
1 Woolsey reconnaît qae si an étranger, résidant sur le territoire d*un ennemi lorsque la guerre éclate, est empoché de le quitter et y est retenu contre sa volonté, sa résidence forcée doit être considérée comme celle d'un étranger, et ne peut lui ôtre préjudiciable (I. c). — Après avoir fait celte concession, Woolsey ne devrait-il pas être conduit par la simple logique à la conclusion que ce n'est pas le domicile, mais la nationalité, qui est décisive en fait de neutralité ?
' Selon l'ancienne pratique britannique, la propriété neutre sur territoire ennemi est considérée comme ennemie. Ce principe, étroitement lié aux vieilles traditions admises en matière de prises, et d'après lesquelles toute propriété est saisissable du moment qu'elle peut servir d'une manière ou d'une autre à renforcer un ennemi , est motivé à l'aide de maximes semblables. C'est encore en se fondant sur des raisons analogues, mais aussi inadmissibles, que la même école prétend qae les dépendances d'un établissement commercial doivent partager la neutralité de la locaUtè où elles se trouvent, indépendamment de la nationalité du propriétaire, et par conséquent être exposées au droit de la guerre en pays ennemi, alors même que le propriétaire est sujet d'un État neutre, et soit qu'il séjourne dans son pays ou dans le pays ennemi (v. Wildman, p. 83; Pbiliimore, § 484). Quelquefois la neutralité est réputée perdue par suite d'un établissement commercial qui, indépendamment du lieu , profite à l'ennemi (Twiss, §§ itt5-150; Hall, § 167). Le droit international, tel qu'il est enseigné partout ailleurs, n'admet pas ces principes. La qualité commerciale de l'établissement n'exerce aucune influence particulière sur la neutralité de la propriété, que celle-ci dépende ou non du lieu. (Cp. Fiore, § 1432.)
§ 28 — Qualité de neutre 151
n'est pas saisissable en ht haute mer comme étant destinée à Tennemi, lorsque de fait elle appartient pourtant encore à un neutre.
On a objecté que le sursis à la livraison jusqu'à la fin du voyage sert à éluder le droit de la guerre. A supposer même qu'il en fût ainsi, il n'y aurait là qu'une de ces mesures de nature ordinaire et généralement admises, au moyen desquelles une formalité est observée en vue de soustraire une personne ou une chose aux conséquences fâcheuses des troubles. Le neutre a absolument et incontestablement le droit de décider lui-même le moment auquel il lui plaît de fixer par convention avec un acquéreur belligérant la livraison de tels ou tels biens ; et avant cette livraison, personne n'a le droit de les attaquer. La propriété neutre sur mer ne peut non plus être qualifiée d'ennemie ni confisquée sous prétexte qu'elle est de fabrication ennemie, comme il est arrivé quelquefois dans les guerres acharnées du commencement du XIX® siècle. La qualité neutre de la marchandise est déterminée par la nationalité du propriétaire au moment où la chose est rencontrée et on doit lui appliquer le principe de la neutralité. Ce qu'a été la marchandise antérieurement, et ce qu'elle est destinée à devenir ultérieurement, ce sont là des questions qui regardent son propriétaire seul et personne autre. En fait de prises, le belligérant n'est autorisé à considérer comme ennemi ou neutre que ce qui d'après le droit commun appartient à un propriétaire ennemi ou neutre, et cette question ne peut être tranchée en se plaçant à un autre point de vue que celui de la forme. S'il lui était permis d'opérer des saisies et des confiscations de marchandises selon d'autres règles que celles qui sont applicables au moment même, c'est-à-dire s'il pouvait s'en tenir à une qualité passée ou future des marchandises, le caractère du navire ou de la cargaison ne pourrait plus être jugé d'après les papiers de bord, mais d'après des actes antérieurs ou à venir. L'application de principes aussi incertains aboutirait à des saisies et à des confiscations selon le caprice du croiseur, sur des fondements tellement éloignés et si incertains, qu'ils rendraient presque illusoire la liberté du trafic maritime.
La neutralité d'un navire se détermine d'après celle de son pavillon, qui est le signe de sa nationalité. Si un navire a plusieurs propriétaires, qui ne sont pas tous neutres, la nationalité du navire entier, par conséquent sa neutralité, se détermine d'après les lois
152 Liv. I, Ch. m — Personnes ou sujets de la neutralité
sur rarmement *. Le pavillon décidant donc toujours la question, tout navire appartenant à un propriétaire neutre sera réputé déchu de sa neutralité s'il navigue sous pavillon belligérant. Un navire ne devrait jamais pouvoir changer de nationalité en haute mer, mais seulement à son port d'attache ou devant un consul de sa patrie. S'il arbore un faux pavillon pour se soustraire aux devoirs de la neutralité, il renonce aux droits qu'elle comporte. Si un navire neutre, tout en conservant son véritable pavillon, est porteur d'une licence de commerce d'un belligérant, cette licence n'entraîne point pour lui la perte de sa qualité de neutre. L'avantage accordé à un neutre par un belligérant ne concerne pas l'ennemi, pourvu qu'il n'implique pas contravention aux règles du droit international sur le blocus, la contrebande de guerre ou les autres formes d'assistance interdites aux neutres *■
La propriété immobilière suit juridiquement en plusieurs cas le sol auquel elle est incorporée. Elle est par conséquent quelquefois soumise à certains droits de la guerre malgré la neutralité de son propriétaire, si elle est située sur un territoire occupé par l'ennemi. Néanmoins ses produits , fussent-ils même exportés conformément aux lois du belligérant, ne peuvent pas être saisis sur mer par la partie adverse comme biens ennemis, en dépit de la qualité neutre de leur propriétaire, car alors ils ont déjà revêtu la qualité de meubles et sont devenus des biens sur la destination desquels l'origine et le lieu de production n'ont aucune influence juridique •.
' Si, en conformUé des lois sur la nationalité, un navire porte le pavillon ennemi, il tombe sous le droit de prise, et les propriétaires neutres qui y sont Intéressés par des parts ou des actions, ne sauraient être exemptés de la perte à laquelle ils se sont volontairemenl exposés en participant à une entreprise soumise an droit de la guerre. L*indl- Yisibilité des navires dans les questions de prise a été reconnue récemment en pratique, dans la guerre de 1870-1871. — Gp. Ann., t. KV, pp. 201-303.
> On a objecté que le neutre qui reçoit l'avantage d'une relation commerciale avec un belligérant plus intime que celle de Tusage ordinaire, en doit aussi supporter les inconvénients. Mais c'est là un principe dont l'application équivaudrait à la suppression de la neutralité. Les avantages de celle-ci lui sont inhérents, Ils n'ont pas besoin d'être acquis par quelque prix ou équivalent.
* La loi américaine fait dépendre la neutralité de la propriété, tant sur le territoire ennemi qu'ailleurs, de la question de savoir si elle est destinée à augmenter les forces ou les avantages de l'ennemi. Une pareille disposition présente l'inconvénient qui s'attache à toute loi si^elle à des interprétations difTérentes et à des manières de Toir toutes subjectives. D'une manière générale, il n'existe pas de propriété, mobilière on immobilière, qui ne puisse contribuer d'une façon ou d'une autre à augmenter les res* sources du pays où elle se trouve. L'application du principe précité sera donc tout aussi vague et arbitraire que celle du système mentionné ci-dessus, qui veut rapporter toute
§ 28 — Qualité de neutre 153
neotralilé, spécialemeDt celle de la propriété, à la locaUté^ sous prétexte que la question de savoir si rennemi est renforcé par telle propriété dépend de la situation de celle-ci sur le territoire ennemi. Le principe de la nationalité est clair et facile k établir. Mais il sera toujours difficile de constater Jusqu*à quel point une propriété qui se trouve sur le territoire de Tennemi, peut servir à lui procurer, intentionnellement ou non, des renforts on des avantages. Tout commerce, de quelque sorte que ce soit, entre un neutre et un t>elligérant, profite à celui-ci. Or, si la neutralité d*une chose devait être réputée perdue du moment qu'elle profite à un belligérant, c'en serait fait de tout commerce neutre.
