POUVOIRS DE POLICE EN PAYS DE JURIDICTION

352. Règlements consulaires. — L'article 7 de l'ordonnance de 1781 et l'article 75 de la loi du 28 mai 1836 reconnaissent aux consuls le droit de faire des règlements pour la police des Échelles (1).

Ce texte leur donne le pouvoir d'imposer à leurs nationaux des dispositions d'ordre législatif par des actes réglementaires, mais uniquement sur des matières de police (2); le ministre des affaires étrangères peut d'ailleurs annuler leurs décisions (3), il ne peut les réformer ni se substituer à l'agent pour édicter des règlements de cette nature (4). L'article 75 de la loi de 1836 ne punissant que de peine de simple police les infractions aux règlements consulaires, on doit en déduire que les ordonnances ne peuvent être prises que sur des matières de simple police, c'est-à-dire sur des

(1) Sont seuls compétents les agents investis du pouvoir juridictionnel par la loi de 1836 et les lois postérieures.

(2) C'est en second lieu, que les actes réglementaires ne peuvent être faits par les agents administratifs que sur l'une des matières à propos desquelles la délégation leur a été expressément consentie et dans le but que précise le texte qui la leur confère (Colin, p. 5).

(3) La deuxième, c'est, d'une part, que les supérieurs hiérarchiques de l'agent qui a fait un acte réglementaire peuvent toujours, usant du droit de contrôle qui leur appartient sur les actes de leurs inférieurs, s'opposer à leur exécution et les annuler (Colin, p. 6.)

(4) C'est d'abord que les actes réglementaires ne peuvent émaner que des agents auxquels un texte constitutionnel ou législatif a donné délégation de les faire (Colin, p. 5).

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questions touchant aux nécessités de la vie en commun : voirie, tranquillité de la cité (police des lieux publics, théâtres, cafés, hôtels, fêtes pubhques, halles, marchés), salubrité publique (mesures sanitaires, établissements dangereux et insalubres, exercice de certaines professions comme celles de bouchers, abattoirs, cimetières, hospices), la chasse, la pêche, la navigation (ports, canaux, rivières). les chemins de fer et moyens de transports publics, les mœurs, la charité, la police rurale (destruction des ani* maux nuisibles), etc., etc.

Les consuls doivent tenir compte des usages locaux. Ils peuvent même se contenter de s'approprier les règlements promulgués par les autorités locales (1). L'ordonnance consulaire ne doit pas être en contradiction avec une loi applicable aux Français, même résidant à l'étranger (2). Elle doit être prise uniquement dans un intérêt d'ordre général et rendue publique par les moyens possibles dans le pays de la résidence. Si elle ne concerne qu'un individu elle peut être notifiée à lui seul.

353. Expulsion. - L'article 82 de l'édit de juin 1778 donne le droit d'expulser les nationaux, aux consuls rési-

(1) A la commission de revision des lois et ordonnances sur la juridiction consulaire de 1880, fut discutée la question de savoir s'il serait utile que l'autorité française puisse rendre exécutoires des règlements locaux édictant des peines supérieures au maximum de celles de simple police.

M. Maunoury, député, estima qu'il convenait d'éviter de donner aux consuls, en matière réglementaire, une autorité plus grande que celle qui est accordée en France aux maires et préfets.

M. Renault fut d'avis que les règlements établis par les autorités locales ne devraient être rendus obligatoires pour nos nationaux que par un décret ou au moins par un arrêté ministériel, toutes les fois qu'ils renfermeraient une sanction pénale plus forte que celle des contraventions de simple police : M. Renault pensait d'ailleurs que le taux même de ces peines servirait à déterminer la compétence du tribunal chargé de les appliquer : ce serait ou le tribunal consulaire ou le consul suivant qu'elles excéderaient ou n'excéderaient pas cinq jours d'emprisonnement et 15 francs d'amende.

(2) Il n'appartient pas à l'autorité municipale de statuer par voie réglementaire sur un objet qui a été expressément réglé par une loi (Cass., 16 déc. 1886 [S., 1888, 1, 398]).

dant en Levant et en Barbarie (1). Ce texte a été étendu à la Chine et à Mascate par la loi du 8 juillet 1852 (titre III, art. 16). Il est en vigueur au Siam en vertu de l'article 2 de la loi du 18 mai 1858.

Pour la Perse, cette dernière loi porte seulement que les dispositions des lois et règlements concernant la juridiction des consuls de France dans les Échelles et dans les États barbaresques, notamment celles de Fédit de 1778, juridiction ciçile, sont applicables aux consuls de France en Perse. L'adjonction des mots juridiction civile, la non-mention du droit de haute police pour les consuls résidant en Perse, alors que cette attribution est expressément conférée aux agents au Siam par la même loi, peuvent faire croire que l'on a voulu exclure le droit d'expulsion pour la Perse.

Mais il faut remarquer tout d'abord que cet article est imparfaitement rédigé. Il porte que la loi du 28 mai 1836, en matière correctionnelle et criminelle, est applicable... On ne peut soutenir cependant que le législateur ait voulu empêcher le jugement des contraventions de simple police parce qu'elles ne sont point expressément mentionnées. Des travaux préparatoires il résulte d'ailleurs que le législateur a eu l'intention d'assimiler la Perse aux Échelles du Levant. « La loi dont il s'agit, est-il écrit dans l'exposé des motifs (2), n'a d'autre objet que de rendre applicables en Perse et dans le royaume de Siam, la loi du 28 mai 1836, qui, avec l'édit de 1778 encore en vigueur, a réglé la juridiction consulaire en matière criminelle et correctionnelle, et celle du 8 juillet 1852 attribuant aux consuls de France en Chine et dans les États de Mascate, la juridiction qui leur a été reconnue en vertu des traités conclus avec ces pays en 1844. La question à décider était donc de savoir à quels États

(1) Ceci fut affirmé, tant en 1826 à la Chambre des pairs qu'en 1836 à la Chambre des députés, lors des discussions sur les lois concernant la juridiction criminelle (Voir Féraud-Giraud, t. Il, p. 87).

(2) Procès-verbaux des séances de la Chambre des députés, 1858, t. III, annexe 179, p. 348 et suiv.

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la Perse et le royaume de Siam seront assimilés quant à la juridiction consulaire. Un examen attentif ne peut manquer de faire reconnaître que la Perse, par sa situation géographique et ses relations, se rattache plus naturellement aux Échelles du Levant et aux États barbaresques, tandis que, pour le royaume de Siam, l'assimilation avec la Chine est seule possible. C'est cette assimilation que le gouvernement demande au Corps législatif de conserver (1). »

Pour l'Éthiopie, la même question se pose. La loi du 16 novembre 1909 porte en effet : Les dispositions des lois et règlements concernant la juridiction des consuls de France dans les Échelles du Levant, notamment celles de l'édit de 1778 pour la juridiction civile, et la loi du 28 mai 1836 en matière correctionnelle et criminelle sont applicables aux consuls de France en Éthiopie.

Dans les deux cas, d'ailleurs, les lois disent expressément que les lois et règlements concernent la juridiction des consuls de France... notamment l'édit. La nomenclature donnée par ces textes est donc indicative et non limitative. Or, dans l'ordonnance de 1681 comme dans l'édit de 1778, les fonctions judicaires n'ont jamais été séparées des fonctions de police. La loi plus moderne de 1836, à l'article 75, ne donne-t-elle pas le droit aux consuls de légiférer en matière de simple police ? Dans ces conditions, le mot juridiction peut comprendre le droit de haute police. La loi de 1852, bien que contenant un titre spécial pour l'expulsion, est intitulée loi relative à la juridiction des consuls de France. L'article 2 de la loi de 1858 donne aux consuls de France au Siam la juridiction criminelle civile et de haute police. Enfin, un des auteurs les plus réputés qui ait écrit sur les consulats, M. Féraud-Giraud, a intitulé un ouvrage, De la Juridiction française dans les Echelles du Lemnt et

(1) Ni Féraud-Giraud (t. II, p. 88) ni Martini [V Expulsion des étrangers 1909, p. 42) ne mentionnent la Perse parmi les pays où l'article 82 est en vigueur.

de Barbarie, lequel comprend non seulement l'étude de la justice civile et criminelle, mais aussi celle du droit de police.

D'ailleurs l'article 15 de l'ordonnance de 1681 (livre I, titre IX, art. 15), applicable en tous pays (1), permet aux consuls, après information faite et par l'avis des députés de la nation, de faire sortir du lieu de leur établissement, les Français de vie et de conduite scandaleuses. « Par avis des députés de la nation, on entendait l'avis de deux députés, et Valin nous apprend que l'on exigeait que cet avis fût formulé en une sorte de jugement (2). » Mais ce mode d'expulsion suppose l'existence d'une nation organisée conformément à l'ordonnance de 1681 (3).

Les consuls généraux et consuls sont seuls investis du droit d'expulser. Cependant le décret du 31 janvier 1881 donnant les pouvoirs judiciaires à Pékin au chancelier de la légation, a réservé le droit de haute police au ministre ou au chargé d'affaires.

Le droit d'expulsion est un pouvoir propre du consul qui l'exerce sous sa responsabilité administrative, sans en référer préalablement au ministre des affaires étrangères.

(1) L'article 86 de l'édit de 1778 porte que l'ordonnance de 1681 n'est pas abrogée en tant qu'il n'y est pas dérogé par le présent règlement.

(2) FÉRAUD-GiRAUD, t. II, p. 89.

(3) En 1879, le gouvernement présenta à la Chambre des députés un projet de loi instituant la juridiction consulaire à Madagascar et impliquant expressément le droit d'expulsion (Exposé des motifs, J. off., 11 mars 1879, p. 1902). Le rapporteur, M. Maunoury, s'éleva contre ce droit et voulut revenir au système de l'ordonnance de 1681 (/. off., 11 févr. 1880, p. 1548). Le gouvernement représenta la loi en 1882 (/. off., 28 oct. 1882, Chambre des députés, débats parlementaires) en insistant sur le maintien du droit d'expulsion. M. Clovis Hugues déposa une loi pour l'abrogation de l'article 82 de l'édit de 1778 dans tous les pays. Le rapporteur, M. Letellier, soutint cette proposition (/. off., 10 nov. 1882, p. 2294) qui n'était applicable qu'aux citoyens français et non aux protégés : le gouvernement retira la loi relative à Madagascar.

En 1886, la Chambre des députés prit en considération un projet de loi de MM. de Mahy et Dureau de Vaulcomte tendant à l'abrogation des articles 82 et 83 de l'édit de 1778 (/. off., 1886, débats parlementaires. Chambre des députés, 1886, p. 1928).

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Comme le plus souvent il doit en user dans des circonstances intéressant la politique, s'il n'y a pas extrême urgence, il peut demander l'avis du chef de la mission diplomatique (1).

La jurisprudence jusqu'à ce jour n'a pas admis de recours contentieux contre les décisions de cette nature. Le ministre seul peut les réformer et est la seule juridiction d'appel (2).

Bien que le pouvoir conféré aux consuls soit discrétionnaire, une mesure d'expulsion ne doit jamais être prise qu'après une information où l'intéressé doit être appelé pour présenter sa défense (3). Le consul peut laisser un certain délai à l'expulsé pour régler ses affaires, il peut être incarcéré jusqu'à son départ (4), mais il ne peut être renvoyé qu'en France (5).

L'édit de 1778 n'a pas déterminé de formes pour l'ordonnance d'expulsion et sa notification. Comme, en général, cette mesure est prise dans un intérêt politique, l'ordonnance consulaire ne doit pas être spécialement motivée. Les raisons qui justifient cet acte peuvent être confidentielles, leur divulgation pouvant inquiéter l'opinion publique (6).

(1) Circulaire du 25 juillet 1911. Le ministre étant la seule juridiction d'appel, son intervention préalable fermerait pratiquement à l'expulsé tout recours ultérieur.

(2) Manuel de Droit consulaire (juridiction et affaires maritimes exceptées) p. 144, note 2.

(3) Ibid., p. 144, note 2.

(4) Ibid., p. 144.

(5) Ibid., p. 143. Exposé des motifs de la loi de 1852. Mais le Gouvernement qui, en cela, s'est conformé au vœu exprimé l'année dernière par le Conseil d'État, a enlevé à l'exercice de ce droit ce qu'il avait de trop absolu et de trop rigoureux. Il a subordonné l'exercice du droit d'expulsion à la condition que le Français expulsé serait renvoyé directement en France. Ce n'est que dans le cas où il y aurait impossibilité absolue de le renvoyer dans son pays qu'il peut être embarqué sur bâtiments nationaux ou étrangers pour être dirigé, suivant les circonstances, sur l'un des établissements français dans les Indes ou dans l'Océanie ou sur une autre station navale française d'où ensuite son rapatriement pourra facilement s'opérer.

(6) Circulaire du 25 juillet 1911. Les arrêtés d'expulsion du ministre de l'intérieur ne sont également jamais spécialement motivés.

L'ordonnance doit être ainsi libellée sans aucune addition :

Le consul de France à

Vu l'article 82 de l'édit de juin 1778 [viser également, selon les cas, les lois de 1852 et 1858) ;

Considérant que la présence de X... sur le territoire de la circonscription consulaire de... est de nature à nuire [aux intérêts de la politique française ou à la sûreté du commerce des nationaux) (1);

Ordonne :

Art. 1. — Il est enjoint à X... de sortir de la circonscription consulaire de

Art. 2. — [Indiquer si X... sera incarcéré jusqu'à son départ, s'il lui est laissé un délai, la date fixée pour son embarquement à destination de la France.) j

L'ordonnance, autant que possible, doit être signifiée à rintéressé par le chancelier faisant fonctions d'huissier, et mention de la notification est inscrite sur Texemplaire conservé dans les archives (2).

De plus, conformément au deuxième paragraphe de l'article 82 de l'édit de juin 1778 :

« Nos consuls rendront un compte exact et circonstancié au secrétaire d'État ayant le département de la marine (affaires étrangères), des faits et des motifs qui les auront déterminés. J'appelle particuhèrement votre attention sur le rapport que vous devez m'adresser à cet effet. Il ne doit pas seulement contenir des considérations générales, mais l'exposé des faits précis qui ont moti^'é l'expulsion ainsi que la défense de l'expulsé, afin de me mettre en mesure de juger si l'agent n'a pas outrepassé ses droits. »

Dans quels cas peut-il y avoir lieu à expulsion? L'ordonnance de 1681 permettait au consul d'expulser les individus de ç^ie et de conduite scandaleuses; l'édit de 1778

(1) L'ordonnance ne doit contenir aucun autre motif que ceux indiqués tirés textuellement de l'édit de 1778.

(2) Circulaire du 25 juillet 1911.

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dans les cas intéressant la politique et la sûreté du com^ merce.

Golbert et ses successeurs avaient établi dans les Échelles du Levant et de Barbarie une administration toute spéciale sous la tutelle de l'État. Un commerçant ne pouvait s'y établir sans une permission de la chambre de commerce de Marseille (1); il ne pouvait y résider que dix ans (2); ne pouvait s'y marier sans autorisation (3), ni y emmener sa famille (4). Les négociants en certaines localités devaient tous vivre en commun dans le même khan (5). Le commerce lui-même n'était pas toujours libre. Il était défendu d'importer par un autre port que Marseille ; les draps, les chapeaux destinés au Levant, étaient soumis à une fabrication spéciale. A partir d'une certaine époque, les marchands d'une même Échelle devaient former des associations pour l'achat et la vente en commun, à prix unique, des marchandises d'importation et d'exportation (6).

Le droit d'expulsion était le corollaire de ces prescriptions (7).

D'autre part, l'administration interne des Échelles, telle qu'elle était organisée, était l'occasion de nombreux conflits entre le consul et les résidents.

Aussi Valin, dans son commentaire, défmit-il ainsi l'individu de vie et de conduite scandaleuses :

« Ces termes vie et conduite scandaleuses sont applicables à ceux dont l'humeur fâcheuse trouble la société par des querelles et des insultes fréquentes que les punitions ordi-.

(1) Ordonnances des 21 octobre 1685 et 3 novembre 1700, etc. '

(2) Ordonnance du 21 mars 1731. i

(3) Ordonnance du 3 mars 1781.

(4) Ordonnance du 20 juillet 1726.

(5) Voir Fr.-Ch. Roux, p. 32.

(6) Ibid., p. 39.

(7) Ce droit d'expulsion complète et couronne le système de restrictionsi apportées par la législation française des dix-septième et dix-huitième siècles à la liberté d'établissement dei Français dans l'empire ottoman (PélissieBj^ DU Rausas, t. I, p. 159).

MA^^UEL DE DROIT COIsSULAlRE

naires ne peuvent réprimer, aussi bien qu'à ceux dont la conduite licencieuse et débauchée est un sujet de scandale continuel.

« Qu'un résidant donne l'exemple de l'insubordination ou de mauvaises mœurs, ou qu'un commerçant fasse faillite, les consuls trouvent dans ces termes, qu'ils traduisent dans leurs lettres par l'expression plus élastique de « tout Français gênant », le droit de le faire embarquer (1). »

En plus, les mauvaises mœurs, la mauvaise foi commerciale d'un résidant pouvaient attirer une avanie de la part des Turcs (2). Ce cas fut assez fréquent pour donner lieu aux dispositions de l'ordonnance du 25 décembre 1685, complétée par l'arrêt du conseil du 29 du même mois.

Art. 1. — Les avanies auxquelles les particuliers auraient donné lieu par leur faute ou mauvaise conduite, en quelque manière que ce soit, seront supportées par eux.

Art. 2. — Au cas où ils ne pourraient pas payer, ils seront retenus prisonniers, et au bout de trois mois, renvoyés en France, où la chambre de commerce poursuivra le paiement et les contraindra tant en leurs biens que par emprisonnement de leurs personnes. Ce sera à la chambre de commerce de juger, d'après les informations faites par les consuls, si les avanies seront supportées par la nation ou les particuliers.

Les motifs d'avanies étaient : fraude des douanes turques, altération de monnaies, intrigue avec une femme turque (3), querelle avec un indigène, insulte à la religion musulmane (4).

(1) Fr.-Ch. Roux, p. 13.

(2) Ihid., p. 53. L'avanie, c'est, pour employer une expression moderne, le chantage, c'est une somme d'argent extorquée à la nation sous menace de persécution.

(3) Voir Masson, p. 10-11, 18.

(4) Fr.-Ch. Roux, p. 53. L'ordonnance du 20 juillet 1726 faisant défense aux femmes et filles des négociants d'aller les rejoindre en Orient porte :

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En 1778, la situation des Échelles n'avait pas varié.

Si donc les termes employés dans Fédit pour permettre le droit d'expulsion, ne sont pas identiques à ceux de l'ordonnance de 1681, ils devaient viser les mêmes cas.

Mais à l'époque moderne, l'administration des Échelles n'est plus ce qu'elle était aux dix-septième et dix-huitième siècles. La Révolution a proclamé la liberté du commerce. Les dernières restrictions à l'établissement dans le Levant ont été levées par une ordonnance de 1835. Les motifs d'expulsion tirés de la non-observation des règlements sur le commerce ou l'administration spéciale des Échelles n'existent plus. La mauvaise conduite d'un individu n'est plus à elle seule un motif pour le renvoyer. Les causes d'expulsion à l'heure actuelle sont limitées au cas où un individu, par ses agissements, trouble les bons rapports du gouvernement français et du gouvernement local (motif politique), ou bien lorsque ses actes personnels sont de nature à amener des représailles contre les nationaux en général (sûreté de commerce).

Tous les gouvernements qui ont eu à s'expliquer en France sur le droit d'expulsion l'ont toujours justifié de cette manière.

En 1826, la question fut posée à la Chambre des pairs, les arguments fournis à cette époque ont été repris par M. Parent, rapporteur de la loi sur la juridiction criminelle, en 1836. « Cette exception au droit commun est indispensable au salut des Échelles, dans un pays dont le gouvernement se laisse aller si facilement à faire retomber la faute d'un seul sur la totalité des nationaux, et où le fait le plus léger, s'il n'était suivi d'une prompte répression, pourrait entraîner à l'instant même une avanie générale (1). »

« Elles sont sans instruction et sans éducation pour la religion et pour les mœurs et peuvent donner lieu à des désordres qui attirent des avanies de la part des Turcs. »

(1) M. Parent, à la séance du 16 mars 1836, prononça également ces paroles : « On oublie donc que le consul, indépendamment de ses fonctions

L'exposé des motifs de la loi de 1852 porte : Ce droit en entraine un autre, celui d'expulser leurs nationaux toutes les fois qu'ils jugent cette mesure nécessaire au maintien des bonnes relations existant entre la France, le gouvernement chinois et l'iman de Mascate.

Le rapporteur de cette même loi s'exprimait ainsi : « Les dispositions du titre III n'ont pu recevoir que l'acquiescement le plus complet. C'est dans ces pays lointains, en effet, où peuvent se réfugier les individus les plus remuants et les plus déconsidérés, fuyant pour ainsi dire le mépris de leurs concitoyens, qu'il est surtout urgent de permettre à nos agents diplomatiques ou consulaires d'expulser ceux de leurs nationaux qui pourraient porter atteinte à la bonne harmonie de nos relations avec les habitants de ces contrées si étrangères à nos mœurs et nos habitudes. »

A la séance du Sénat du 30 mai 1865, à propos de la pétition de M. B..., qui se plaignait d'avoir été expulsé, le conseiller d'État, commissaire du Gouvernement dit : « Devant les populations fanatiques et barbares, tous les citoyens d'une nation se solidarisent en quelque sorte, et la faute ou l'imprudence d'un seul suffit souvent pour mettre en péril la sécurité de tous. Aussi la législation a-t-elle constamment donné à nos agents diplomatiques un droit nécessaire et absolu, corrélatif du droit de protection, celui d'expulser l'individu dont la présence peut être un scandale ou un danger pour les autres nationaux. »

La circulaire du 25 juillet 1911 ajoute : « Conformément au texte et à l'esprit de l'édit de 1778, l'expulsion doit toujours pouvoir se justifier par un intérêt international. »

Les avanies ne sont peut-être plus à craindre, mais les indigènes peuvent manifester leur hostilité par des mouvements xénophobes, le boycottage de marchandises, etc.

judiciaires, exerce certaines attributions politiques et qu'il y en a de très graves : aux termes de l'article 82 de l'édit de 1778, si un Français compromet les intérêts de son pays dans un pays étranger il peut être expulsé par le consul sur l'avis de quelques notables.

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De plus, un fait non puni par la loi française peut avoir une très grande gravité d'après les coutumes locales. L'impunité assurée au coupable pourrait indisposer les habitants du pays. La seule mesure contre cet individu est l'expulsion (1).

Mais cette mesure ne doit jamais être employée pour maintenir l'ordre interne et la sécurité de la colonie française. Les peines portées au Code pénal doivent suffire à cet effet. L'individu qui s'est rendu coupable d'un délit doit être d'abord poursuivi. L'expulser, c'est lui assurer l'impunité, aucun tribunal, à son arrivée en France, ne serait alors compétent pour le juger, car son retour ne serait pas volontaire.

(1) Après la Révolution jusqu'en 1836 les consuls ne pouvaient plus poursuivre les Français ayant commis des crimes et des délits dans les Échelles; ils se contentaient de les expulser.

DROIT CONSULAIKS

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