LE SOUVERAIN

L'autorité suprême réside en la personne du souverain.— Le roi est la source de tout honneur et de tout pouvoir. — Perpétuité de la couronne anglaise. — Le roi n'est personnellement responsable de rien, ses ministres répondent de tous les détails du gouvernement. — Pourtant le roi est plus qu'un figurant, il peut exercer une influence très réelle et très constitutionnelle sur l'administration des affaires publiques.— Respect qui entoure la royauté en Angleterre. — Le roi est lié par les lois du royaume, il ne peut dispenser ses sujets de l'obligation de s'y soumettre. — Effets des proclamations et des ordres en conseil. — Tout s'harmonise dans la constitution anglaise au moyen de l'intervention de ministres responsables, opinion de M. Gladstone sur ce sujet.

L'autorité suprême en toute matière civile et militaire réside en la personne du Souverain. Le roi est la source de tout pouvoir, de toute dignité, de tout honneur ; il constitue la première branche du parlement impérial et de toute législature provinciale dans l'empire britannique. A l'extérieur, lui seul et ses ambassadeurs représentent la nation, lui seul peut conclure avec les puissances étrangères des traités et des alliances.

La prééminence, la perfection et la perpétuité sont les caractères distinctifs de la couronne anglaise. Le roi ne meurt pas ; au décès de la personne investie de l'autorité royale, ses pouvoirs et ses prérogatives passent sans interruption à son successeur qui continue l'exercice de la charge royale. Le roi est mort, vive le roi! Ce cri, qui retentissait sur la place de Versailles quand le roi très-chrétien venait de rendre le dernier soupir, exprime très bien la perpétuité de la fonction royale, comme la vieille maxime du droit français, le mort saisit le vif, caractérise parfaitement cette transmission instantanée. La cérémonie du sacre n'ajoute rien à la qualité de la fonction, elle ne lui donne qu'une consécration officielle.

Comme le roi est la source de toute justice et l'arbitre de toute autorité, il s'en suit qu'il n'est justiciable d'aucun tribunal ; au contraire, toutes les cours du royaume lui doivent leurs prérogatives et ne peuvent exercer à son égard aucune juridiction. De plus, le roi est irresponsable aux yeux de la loi et sa personne est sacrée et inviolable.

Cependant, les maximes du césarisme u\>ut

jamais prévalu en Angleterre. Aucun légiste anglais n'a osé soutenir le principe du droit romain : quod Principi placuit, legis habet vigorem ! Une puissance domine le roi et lui donne même toute son autorité. Le roi doit obéissance, dit le vieux droit commun, à Dieu et à la loi ; toute son irresponsabilité ne le dispense pas de se soumettre aux lois du royaume, règle invariable qui doit le guider dans le gouvernement de la nation.

De plus, le roi a un entourage de ministres qu'il doit consulter à chaque pas de sa vie politique. Ces ministres portent cette responsabilité qui ne peut atteindre le roi, ils répondent devant le parlement comme devant le pays de l'exercice de la fonction royale. Du reste, l'autorité du souverain est réglée et limitée par la loi et son commandement exprès ne peut excuser l'abus de pouvoir, ni empêcher que l'instrument de sa volonté ne soit jugé et puni par le parlement. Même dans ces limites, le roi n'exerce sa charge que sous la responsabilité de ses ministres et, comme on l'a fort bien dit, il n'est pas un seul instant de sa vie publique, pas un acte de sa volonté qui n'offre à la

nation nue personne responsable devant subir au besoin la censure et la réprobation publique. (I)

On insiste tellement sur cette doctrine que le roi n'agit que par l'entremise de ses ministres responsables, que les dépêches des ambassadeurs et des gouvernements étrangers s'adressent toujours au secrétaire d'état pour les affaires étrangères qui les communique au roi. Il en est ainsi des rapports du souverain avec les agents diplomatiques des autres pays, le secrétaire d'état assiste toujours aux audiences royales. Personne ne peut même approcher du roi que par l'entremise du secrétaire d'état pour l'intérieur. Enfin, pour nous résumer, quoiqu'au parlement, comme dans les cours de justice, tout se fasse au nom du souverain, ce dernier n'y paraît pas en personne ; au premier cas, il est représenté par ses ministres, au second, par ses juges. Ainsi, le roi a partout des représentants officiels qui parlent eu son nom et pour lui. Il peut quelquefois changer la personne de son agent, il ne peut abolir la fonction ni se dispenser de s'y soumettre.

il1 Todd, Parliaineiitary Qovevnment in England, vol. I. pp. L69-70.

On en est venu à poser comme maximes de droit constitutionnel ces deux principes : lo Le roi ne peut faire aucun acte de gouvernement que par l'entremise de ses ministres responsables ; 2o La loi ne peut s'enquérir des actes personnels du roi qui ne tombent pas dans la catégorie des actes de gouvernement, (l)

On serait peut-être tenté de conclure que le souverain en Angleterre est une espèce de figurant, ou tout au plus un acteur qui répète servilement les paroles qu'on lui met dans la bouche. Il serait, ainsi qu'on Ta dit, une machine à signer, machine qui coûte fort cher et qui pourrait peut-être se remplacer par une invention moins dispendieuse. Voilà le raisonnement des radicaux ; pour mieux attaquer le principe de la monarchie, ils cherchent à amoindrir le rôle que le souverain joue dans la constitution, et l'un deux s'écriait l'autre jour : La couronne, niais c'est la chambre des communes !

Un simple examen des faits nous permettra de réfuter ces sophisnies. Il suffirait de voyager un peu en Angleterre pour se rendre compte de la place considérable que le sou-

(U Discours de Lord Sclkirk à la chambre des lords, Parliamen-

tary Debntes, vol. IX. p. 381, cité par Todd, ib. vol. I, p. 175.

verain occupe dans la vie publique de ce royaume. Les chefs des deux partis ont leurs admirateurs et leurs détracteurs, la reine les domine de tout son imposant caractère. Il ne faut pas toucher à la reine, s'écrie-t-on constamment en Angleterre . Dès qu'on entonne le God save the Queen, toutes les têtes se découvrent, hommes et femmes se lèvent, ceux-là mêmes qui ne chantent jamais trouvent subitement une voix et des notions musicales. The Queen, God bless lier ! dit-on avec une ferveur plus sentimentale, peut-être, que réelle ; mais sentiment ou réalité, le respect du souverain est une véritable institution, nous dirons même, le principe fondamental du droit public anglais.

Ainsi donc, malgré les agissements d'une école sans influence et que personne ne prend au sérieux, la reine jouit d'un respect et d'une autorité qui surprennent les moins naïfs. En effet, le rôle que peut jouer un souverain constitutionnel en Angleterre est très considérable. Il couvre les lois votées par le parlement du prestige de son nom et leur donne ainsi une autorité morale qui, sans cela, leur ferait défaut. Du reste le roi est constamment

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en scène3 il est partout, au parlement, comme dans la personne du plus humble de ses magistrats. Rien ne se fait sans son consentement, ses conseillers ne peuvent même pas soumettre leurs mesures au parlement sans avoir obtenu son autorisation. Rien ne l'oblige d'accepter les avis de ses ministres qu'il peut renvoyer de leurs charges, sauf à faire ratifier son action par le parlement ou à son défaut par la nation. De plus, le roi est à la tête de la société, sa cour réunit toutes les célébrités du royaume, sa faveur est souvent un gage de fortune et un titre à la confiance publique. Au fond, dans un sens, le souverain est plus puissant (jue le premier ministre que les démocrates appellent volontiers le roi d'Angleterre. Tous deux dépendent en dernier ressort de la nation et du parlement choisi par elle. Le roi, cependant, peut renvoyer le premier ministre et le remplacer par un autre. Dès cet instant, ce ministre n'est plus qu'un souverain découronné, il a perdu toutes ses influences, tous ses moyens d'agir. Son successeur jouira de tout le prestige de la couronne et il pourra souvent, dans le cas d'une dissolution, remporter la majorité. Un ministre très fort peut faire plier le

roi, un ministre faible cédera souvent devanl l'expérience d'un souverain résolu. Le roi ne paraîtra pas en scène, il est vrai, mais son action, pour être indirecte, n'en sera peutêtre que plus puissante. Il est donc évident que le souverain n'est pas une simple machine à signer, comme il est également clair que la volonté de la nation doit passer avant tout le reste. L'harmonie de l'un et de l'autre est un gage de prospérité publique.

Mais si le roi devient incapable, par suite de maladie ou autres causes, de donner son consentement aux actes du gouvernement, comment la machine administrative pourrat-elle fonctionner ? Nous avons vu qu'à la mort du roi, son successeur prend sa place sans aucune interruption. Il n'en est pas de même des cas d'incapacité du souverain, car le roi ne cesse pas de régner parce qu'il ne peut plus remplir la fonction royale. Ces questions ont été discutées à fond lors des nombreuses attaques de folie dont Georges III a été victime sur la fin de ses jours. Nous rapporterons ces divers précédents en peu de mots.

En l'année 1788, Georges III sentit les premières atteintes de cette terrible maladie qui le poursuivit jusqu'à sa mort. Le parlement était alors convoqué pour la forme et dans le cours ordinaire des affaires ne devait pas se réunir, (l) Vu cependant la crise dans laquelle l'état de santé du roi avait précipité le pays, les ministres résolurent de rencontrer les deux chambres de la législature. Celles-ci s'assemblèrent donc, mais sans l'intervention du monarque, il était impossible d'ouvrir le parlement. Toutefois, après s' être enquis de la santé du roi, on adopta une résolution déclarant qu'il était du devoir du parlement de pourvoir à l'exercice de l'autorité royale suivant l'urgence du cas. Ceci fait, on autorisa, en frisant l'illégalité, le lord-chancelier à ouvrir le parlement en vertu de lettres patentes sous le grand sceau.

Il s'agissait alors d'établir une régence. Les deux partis tombèrent d'accord sur la personne du prince de Calles. On discuta, cependant,

(1) On sait que les législatives sont convoquées pour la forme plusieurs fois par année. Ce n'est que lorsque la proclamation somme le parlement pour l'expédition des affaires queles chambres se réunissent.

I > ROIT PARLEM ESTA I B E , ■ \

bien vivement les conditions el les limites de cette régence. M. Pitt, qui était au pouvoir, voulait restreindre l'initiative du régent. M. Fox, au contraire, voulait le laisse]- absolument libre. Le ministère proposa un projet de loi qui donnait au régent tous les pouvoirs essentiels à l'exercice de l'autorité royale, mais qui lui refusait les prérogatives qui pourraient plus tard embarrasser le gouvernement du roi. Cette loi pourtant ne fut pas adoptée, Georges ITI guérit de sa maladie et l'on abandonna le projet de régence.

Le roi fut de nouveau menacé de folie en 1801 et l'on se disposait à suivre le précédent de 1788, quand il revint à la santé. Mais en 1810, Georges III perdit définitivement la raison. L'on établit alors une régence avec les restrictions imposées en 1788. (1)

Quand le souverain ne peut, pour cause de maladie ou autre raison, signer les documents qui exigent la signature royale, l'autorité du

(1) Ce fut à cette occasion que le poète Moore écrivit, au sujet d'une lettre du prince régent, une parodie dans laquelle on remarquait surtout ces vers :

I need not remind y ou how cursedly bad Our affairs were ail looking, when Father went mad ; A straight waistcoat on him and restrictions on nie, A more limited monarchy could not well be.

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parlement doit intervenir pour autoriser quelqu'un à le faire pour lui. Ainsi, à cause de la multiplicité des affaires, on a durant

le présent règne dispensé la reine Victoria de signer les commissions militaires, (l)

Pour nous résumer, le roi n'est personnellement responsable de rien, le ministère répond de tous ses actes, et le nouveau gouvernement qui accepte le pouvoir sur l'invitation du souverain doit justifier devant le parlement des causes qui ont entraîné la retraite du cabinet démissionnaire. Le roi peut constitutionnellement refuser d'accepter les avis de ses ministres, mais, dans ce cas, il faut ou bien que le ministère se soumette ou qu'il donne sa démission. Dans la dernière alternative, le roi doit trouver un cabinet qui accepte la responsabilité de tout. Si ce cabinet ne possède pas la confiance du parlement, le souverain est dans la nécessité, ou bien de rappeler ses premiers conseillers, ou de dissoudre les chambres. La question est alors portée devant la nation en dernier ressort ; si celle-ci soutient le nouveau ministère, l'avis du roi triomphe, au cas con-

U) Voir sur ces quostions May, Constitutional history, édition américaine, vol. I, pp. 141-185. Aussi Todd, ib, vol. I, pp. 235 et seq.

traire lé souverain est obligé de céder e1 de rappeler son ancien gouvernement. On peut donc en définitive établir trois maximes sur lesquelles repose tout le système constitutionnel en Angleterre, lo Le roi n'est personnellement responsable de rien, règle universelle qui ne connaît qu'une seule exception sous la loi existante. C'est le cas où le roi d'Angleterre se soumettrait à l'autorité spirituelle du pape, ce qui entraînerait sa déchéance. ( î'est là une relique des siècles de persécution religieuse. 2o Le ministère est responsable de tous les actes publiques du souverain ; il ne peut échapper à cette responsabilité qu'en offrant sa démission et alors commence la responsabilité du ministère qui lui succède. 3o La nation, c'est-à-dire le parlement qui la représente, décide de tout en dernier ressort.

Le roi, tout comme le dernier de ses sujets, avons-nous dit, est lié par les lois du royaume. Il ne peut s'en soustraire lui-même, ni dispenser les autres de s'y conformer. Autrefois, surtout sous la dynastie des Stuarts, les rois d'Angleterre prétendaient au droit de dispenser de l'obligation d'obéir aux lois, ce qu'ils

faisaient tantôt par des ordres en conseil, tantôt par des proclamations. Or aujourd'hui, et depuis le bill des droits, bill of rights, un tel exercice de la prérogative serait illégal et n'excuserait guère la désobéissance aux lois. Pas plus qu'ils ne peuvent eux-mêmes faire des lois, les souverains ne sauraient limiter l'application des statuts du royaume. Cependant, en cas de nécessité, le ministère a souvent pris sur lui de suspendre l'exécution d'une loi qui pouvait causer un grave préjudice à l'intérêt public. Mais le parlement, jaloux de ses droits, ne manque pas de s'enquérir de l'urgence du cas et d'adopter un bill d'indemnité pour protéger les ministres contre les conséquences de leur acte.(l)

Cependant, le roi, agissant d'après l'avis de ses conseillers responsables, trouve encore dans les limites de la constitution un assez vaste champ pour l'exercice de ses prérogatives royales au moyen d'ordres en conseil et de proclamations. C'est par des ordres en con-

(1) Cette suspension par la couronne d'une loi du royaume est aussi inconstitutionnelle et aussi illégale que jamais, mais la nécessité forme une exception à toutes 1 ;s règles. Pour citer les paroles de Sir Robert Peel, " Governments hâve assumed and will assume ' in extrême cases, unconstitutional power, and will trust to the " good sensé of the people, convinced by the necessity to obey the " proclamation and to Parliament to indemnify the issuers."

seil, qu'on met en mouvement la machine administrative ; d'un autre côté, c'est au moyen de proclamations que le roi convoque ou dissout le parlement, déclare la guerre, confirme ou désavoue un acte émanant d'une législature provinciale. Quand il s'agit d'une déclaration de guerre, la proclamation royale suspend, par la force des choses, les lois qui protègent la liberté du commerce avec les autres nations. Mais, en vertu du principe de la responsabilité ministérielle, tous ces actes du pouvoir exécutif tombent sous le contrôle du parlement qui peut ou bien les approuver ou bien les censurer et entraîner par là la retraite des ministres.

C'est grâce à cette intervention de ministres responsables, comme nous le verrons dans la suite, que tout s'harmonise dans la constitution anglaise. Le roi et les ministres agissent ensemble comme un seul tout, ceuxci ayant besoin de l'autorité du souverain, celui-là de l'assistance de ses a viseurs. Enfin, nous ne pouvons mieux faire voir cette coopération active qu'en citant, avant de terminer ce chapitre, l'opinion du premier homme d'état, sans contredit, de l'Angleterre, M.

Gladstone. Cet exposé magistral de la doctrine constitutionnelle perdrait trop par la traduction, c'est pourquoi le lecteur nous permettra de citer le texte lui-même.

" In face of the Country, the Sovereign and the ministers are an absolute unity. The one niay concède to the other ; but the litnit of concessions by the Sovereign is at the point where lie becomes willing to try the experiment of changing his government ; and the limit of concession by the ministers is at the point where they beconnunwilling to bear, what in ail circumstances they must bear, while they remain ministers, the undivided responsibility of ail that is done in the Crown's name."(l)

(1) Cité par Todd, Parliamentary govemment in the British Colonies, p. 19.