SECTION I LA CHAMBRE DES LORDS

Si l'Angleterre n'était pas un pays éminemment conservateur, nous pourrions nous étonner de voir une aristocratie féodale coopérer avec une assemblée populaire, au gouvernement le plus sainement démocratique du monde. Un baron anglais du seizième siècle ne trouverait, s'il lui prenait fantaisie de visiter ses compatriotes d'aujourd'hui, que peu de changements dans les formes. Il verrait un souverain exerçant ostensiblement les mêmes prérogatives qu'autrefois, il trouverait chez la noblesse des droits essentiellement féodaux, tels que le droit d'ainesse et la substitution perpétuelle des domaines. La chambre des lords elle-même lui paraîtrait revêtue de ses anciennes prérogatives et jouant le grand rôle de conseil du roi, concilium régis. En effet, cette auguste assemblée jouit encore en théorie de ses vénérables pri-

vilèges ; ce n'est dans le domaine des faits que l'exercice de ses droits a été amoindri par le jeu des institutions démocratiques. De droit, la chambre des lords est toujours le premier pouvoir de l'état après la couronne, et le spectacle qu'elle présente aujourd'hui est à coup sûr sans exemple dans le reste de l'Europe.

Comme son nom l'indique, la chambre des lords est l'assemblée des pairs du royaume. Il y a deux espèces de pairs, les pairs séculiers et les pairs ecclésiastiques. Avant le règne de Henri VIII, les abbés mitres siégeaient avec les évêques comme pairs ecclésiastiques. Ils l'emportaient beaucoup en nombre sur les pairs séculiers qui ne comptaient au commencement du règne d'Henri VII que vingtneuf sièges à la chambre des lords et qui n'en avaient que cinquante-neuf à la fin du règne d'Elizabeth. Lors de la confiscation des abbayes, les abbés furent exclus de la chambre haute et les seuls évêques, qui continuèrent d'y siéger, furent les évêques protestants qui n'augmentèrent pas en nombre. En revanche, à compter de cette époque, la classe des pairs séculiers a reçu de nombreuses augmentations. On avait fini par coin-

prendre que la couronne pouvait y trouver un moyen d'influence et récompenser en même temps des services éminents. Les ministres rirent donc un grand nombre de nouvelles créations, surtout sous la dynastie hanovrienne. Durant les dix-sept ans de son administration, le célèbre William Pitt n'appela pas moins de cent quarante de ses partisans politiques à la chambre des lords. Cette assemblée perdit ainsi son caractère d'exclusivisme nobiliaire, mais elle gagna un nouveau prestige par la création d'un grand nombre de pairs choisis parmi les illustrations de l'armée, de la diplomatie, de la politique et du barreau. Aujourd'hui, si la chambre des lords renferme beaucoup de personnes de naissance non noble, elle peut, d'un autre côté, suivre plus facilement le mouvement de l'opinion publique et se débarasser de préjugés qui n'ont plus leur raison d'être.

La chambre des lords se compose donc de pairs ecclésiastiques et de pairs séculiers. Les pairs ecclésiastiques sont les archevêques de Cantorbéry et d'York et vingthuit évêques, dont quatre pour représenter l'épiscopat de l'Irlande, soit trente en tout.

Les pairs temporels ou séculiers se recrutent chez les princes du sang, chez les ducs, les marquis, les comtes, les vicomtes et les barons. L'Angleterre est représentée par des pairs héréditaires ; l'Irlande et l'Ecosse, respectivement, par vingt-huit et seize pairs élus par la noblesse de chaque nation, ce qui n'empêche pas qu'on ne puisse appeler à la chambre des lords des pairs de ces deux royaumes en les créant pairs du royaume-uni. La reine ne peut créer, aux termes de l'union entre l'Angleterre et l'Ecosse, de nouveaux pairs écossais. En Irlande, au contraire, on peut octroyer de nouvelles lettres de noblesse, quand trois familles deviennent éteintes ; lorsque le nombre des pairs irlandais aura atteint le chiffre de cent, on ne pourra plus l'augmenter. Naturellement, comme nous venons de le dire, il ne siégera à la chambre des lords, que seize pairs écossais et vingthuit pairs irlandais, ceux-ci étant nommés à vie, les pairs écossais, au contraire, n'étant élus que pour la durée d'un parlement. (1)

(1) Voir May, ConstitvMonal Hiatoru of England, vol. I, pp. 223-236.

Il faut être pair du Royaume-Uni pour siéger à la ehambre des lords. Ceux qui n'ont pas ce titre, quand bien même ils appartiendraient à la noblesse écossaise ou irlandaise, ne peuvent faire partie de la chambre haute, si ce n'est en qualité de pairs représentatifs.

Voilà pour la composition actuelle de la chambre des lords qui comptait en 1885, 520 membres. Eu 1856, on a conçu le projet de créer des pairs à vie (life peers) afin de donner à la chambre haute, dans les affaires judiciaires, l'assistance des juges les plus éminents. La tentative ne réussit pas, de sorte qu'à part les pairs ecclésiastiques et les pairs représentatifs, le droit de siéger à la chambre des lords se transmet en Angleterre de père en fils et pas autrement,

Le lord-chancelier, l'un des ministres et le premier magistrat de l'Angleterre, préside de droit la chambre des lords. Il a la garde du grand sceau du royaume et aucun acte émanant du souverain n'a de validité à moins que le chancelier n'y ait participé. En sa qualité de président d'office de la chambre des lords, le lord-chancelier prend son siège sur le woolsack. Il doit assister en personne à toutes les réunions de la chambre haute ou y députer quelqu'un à sa place. Le lord -chancelier ne fait pas nécessairement partie de la chambre des lords (l), mais d'après l'usage suivi de nos jours, on confère

(1) Le xvoolsack n'est pas censé se trouver dans les limites de la chambre des lords.

toujours la pairie au nouveau titulaire s'il n'est pas déjà comte ou baron.

Cependant, le lord-chancelier n'a pas les mêmes pouvoirs que l'orateur de la chambre des communes. Il n'a rien à voir au maintien de l'ordre pendant la discussion, on ne le consulte même pas sur ces questions ; c'est la chambre, le cas échéant, qui doit les trancher. On ne lui adresse pas la ]3arole, comme la chose se fait à la chambre basse, mais les pairs débutent toujours par la formule obligée : milords. Par contre, le lordchancelier peut applaudir le discours d'un de ses collègues, car il ne faut pas oublier qu'il est lui-même ministre et comme tel directement intéressé dans la discussion. C'est ordinairement lui, quand le premier ministre fait partie de la chambre des communes, qui est chargé de conduire les débats au nom du gouvernement dans la chambre haute.

La chambre des lords n'est pas seulement une assemblée législative, mais, depuis de longs siècles, elle a exercé les fonctions de cour de justice, étant une cour d'appel en dernier ressort des tribunaux ordinaires. Elle

n'a pas toujours été à la hauteur de cette mission et bien souvent le lord-chancelier était le seul des pairs qui eût des connaissances légales ; dans ce cas, il se faisait aider, uniquement dans le but de constituer un quorum, par d'autres lords qui naturellement abondaient dans son sens. Mais la fonction législative est le pouvoir le plus important de la chambre des lords. Sous ce rapport, cette chambre est absolument l'égale, en théorie, de la chambre des communes. Nous disons, en théorie, car en pratique c'est la chambre basse qui domine.

Ainsi que nous le verrons dans la suite de cet ouvrage, la chambre des communes a seule l'initiative de certaines matières, comme par exemple les mesures financières. De plus, s'il importe au ministère de posséder la confiance de la chambre basse, il peut très bien se passer du concours de la majorité de la chambre des lords. Comme on le comprend, il arrive nécessairement des collisions entre les deux chambres et s'il s'agit d'une mesure d'une importance vitale et au sujet de laquelle l'électorat du royaume s'est prononcé, la chambre des lords doit céder. Nous avons parlé des dis

sentiments entre les deux branches de la législature relativement au reform bill. Avant 1832, les pairs pouvaient faire élire un nombre considérable de députés à la chambre basse et quand il s'est agi du projet de réforme, la chambre haute a donné le spectacle d'une résistance obstinée. Il n'a pas fallu moins que la menace d'une création en bloc de nouveaux pairs pour désarmer les lords et obtenir l'assentiment de la chambre haute. Cette menace était assurément contraire à l'esprit de la constitution, car de cette manière on privait la chambre des lords de son indépendance. Mais comme lord Grey le faisait remarquer, la chambre des communes peut vaincre la résistance de la couronne, dans des cas extrêmes, par le refus des subsides ; la couronne de son côté peut dissoudre la chambre des communes quand celle-ci veut attenter à la dignité ou aux prérogatives du souverain. Mais si la chambre des lords pouvait s'opposer opiniâtrement à la volonté de la couronne et de la nation, sans qu'il y eût aucun moyen de vaincre sa résistance, alors l'Angleterre serait gouvernée, non par les trois branches du parlement, mais par une oligar-

chie incontrôlable. Dans le cas du reform bill ' . on n'a pas été contraint de recourir à cette mesure extrême, les pairs ont cédé, mais leur influence avait éprouve'» une rude secousse. C'est surtout de cette époque que date la prépondérance de la chambre des communes, la chambre haute ayant eu à choisir entre la soumission et son existence même.

Cette doctrine de la soumission avec laquelle la chambre des lords doit accueillir la volonté nationale, a été admirablement exprimée par lord Granville, il y a quelques années. "Milords," disait-il à la chambre haute qui voulait rejeter un projet de loi abrogeant la constitution légale de l'église anglicane en Irlande/' la constitution vous confère un grand pouvoir, un pouvoir immense pour le bien ; mais il y a un pouvoir que vous n'avez pas, pas plus que la chambre des communes, pas plus que le souverain constitutionnel de ce pays, pas plus, dis-je, que les autocrates des plus grands empires civilisés, vous n'avez pas le pouvoir de résister à la volonté nationale quand elle est formulée par ses interprêtes autorisés et dans les limites de la constitution."

Mais il ne faut pas conclure de là que la chambre des lords ne compte plus dans les institutions anglaises. Outre le prestige moral que lui donne la richesse et la distinction de ses membres, elle peut encore exercer un grand pouvoir modérateur pour prévenir une législation hâtive et mal digérée. Sa position lui offre des facilités remarquables pour jouer ce rôle. Les questions qu'on lui soumet ont subi le feu d'une pleine et entière discussion au sein de la chambre des communes. Les législateurs de la chambre haute ont pu se rendre compte de l'état de l'opinion, ils ont pu peser les arguments dont on s'est servi de part et d'autre et au besoin ils y puiseront des raisons décisives pour combattre ou pour appuyer la mesure. Aujourd'hui, si l'existence de la chambre des lords vient de nouveau en péril, elle le devra à la résistance qu'elle oppose toujours aux réformes que l'état de la nation a rendu nécessaires, comme à sa propre indifférence à remplir les devoirs qui lui incombent, La présence de trois pairs lui suffit pour l'expédition des affaires, chiffre absolument ridicule vu le nombre de ses membres. Le

plus souvent, la chambre des lords présente le spectacle d'un comité plutôt que d'une assemblée législative. S'il ne s'agit pas de quelque question qui passionne l'opinion, la plupart des membres de la chambre haute préféreront les plaisirs de la chasse aux travaux de la législation. On a vu bien souvent une quinzaine à peine des membres de la chambre haute exprimer l'opinion de la chambre des lords sur des questions très importantes, et en 1860, une loi concernant l'occupation et l'amélioration des terres en Irlande, que la chambre des communes avait discutée pendant des semaines, ne fut adoptée à la chambre des lords que par une voix de majorité sur treize votants. Il est évident qu'une semblable indifférence ne peut qu'aliéner à la chambre des lords la sympathie du public.

On ne peut dire ce que l'avenir réserve à la chambre des lords en Angleterre.

Pourra-t-elle résister aux flots démocratiques qui tendent en ce siècle à tout submerger ? La réponse à cette question dépasse la portée de la prévoyance humaine. Dans quelques années, nous pourrons être

témoins d'une lutte à mort entre les deux branches de la législature sur la question de l'autonomie politique de l'Irlande et le rôle que la chambre des lords va jouer sur cette matière ne saurait être douteux. Malgré le respect qu'on porte en Angleterre aux institutions qui ont résisté aux assauts du temps, il est certain qu'on se montrerait moins patient aujourd'hui qu'en 1832. La tourmente populaire pourrait bien balayer jusqu'aux derniers vestiges de la chambre aristocratique et celle-ci, en contemplant les ruines de l'imposant édifice construit il y a tant de siècles, pourrait dire avec le poète : Me ! Me ! adsum qui feci !

Il faut espérer que la sagesse des hommes d'état anglais préviendra un semblable malheur. La présence d'une chambre modératrice est d'une souveraine importance pour le travail de la législation, et il serait assurément regrettable que ceux-là mêmes qui sont appelés à remplir cette mission fussent les auteurs d'une calamité dont les conséquences seraient si désastreuses pour la nation toute entière, (l)

(1) La réforme de la chambre des lords est maintenant à l'ordre du iour. Lord Salisbury, premier-ministre ( e l'Angleterre et ultra-cou-