LE POUVOIR EXÉCUTIF DANS LES PROVINCES

Quelle est la nature du pouvoir exécutif dans les provinces ? Voilà une question qui a eu l'effet de passionner nos hommes d'Etat, d'inquiéter l'opinion et d'embarrasser et de diviser nos cours de justice. Il serait téméraire de prétendre qu'elle est définitivement résolue et qu'elle ne doit plus revenir devant le public, bien que les autorités les plus respectables, les plus haut tribunaux, voire même ceux dont les arrêts ne

souffrent pas d'appel, comme le conseil privé, aient montré une tendance à favoriser l'autonomie et les droits provinciaux. Du reste, nous espérons pouvoir étudier cette question sans passion comme sans parti pris. Rappelons ici les principes que nous avons posés au commencement de cette deuxième partie. Le Canada forme une union fédérale, avons-nous dit, les provinces ne sont pas plus subordonnées à la Puissance, que cette dernière n'est soumise aux provinces ; chaque pouvoir est suprême dans les limites de sa juridiction. De plus, à la conférence de Québec les provinces ont créé la confédération. A un moment où elles étaient investies de tous les droits et pouvoirs, elles en ont démembré un certain nombre pour les attribuer à la confédération dans le but surtout de fonder un gouvernement fort et de poser les bases d'une nouvelle puissance. Comme des marchands qui contractent une société, pour rappeler notre comparaison de tout à .l'heure, leur but a été de mettre quelques biens en commun et de garder tout le reste, (l) Ajoutons qu'elles ont voulu conférer au gouvernement

(1) Nous parlons maintenant des intentions des auteurs de la confédération et non de l'interprétation de la charte.

fédéral la connaissance de toutes matières d'un intérêt général et qu'elles se sont réservé de légïslater sur toute question provinciale.

On peut distinguer parmi les jurisconsultes qui se sont occupés de notre charte deux écoles surtout : celle qui interprête l'acte constitutionnel strictement, sans tenir compte des circonstances qui l'ont précédé et celle qu'on pourrait appeler l'école traditionnelle ou historique qui recherche principalement le but que les auteurs de la confédération se sont proposé. Comme les Proculiens et les Sabiniens du droit romain, ces écoles arrivent à des conclusions bien différentes pour ne pas dire contradictoires.

Pour les uns, les provinces ne sont que de grandes municipalités, les satellites d'une planète qui serait le gouvernement fédéral ; pour les autres, elles sont de véritables gouvernements qui possèdent des pouvoirs aussi importants que variés. La cour suprême paraissait avoir adopté la première opinion ( 1 ) mais heureusement pour l'autonomie des provinces, le comité judiciaire du conseil privé s'est décidément rangé du côté des défen-

(1) Voir surtout le jugement dans la cause de Leuoir et Ritchie, 3 S. C. R. 643.

seurs des droits provinciaux, de sorte que c'est la seconde opinion qui devra prévaloir(l). Il est en effet impossible de présumer que les provinces ont voulu commettre un acte de suicide politique en se formant en confédération, car l'union serait vraiment législative et non fédérale s'il fallait interprêter, dans le sens de certains auteurs, l'acte constitutionnel de 1867. Nous concluons donc que les provinces possèdent de véritables gouvernements qui ne sont nullement subordonnés à l'autorité centrale.

Maintenant, qui est investi du pouvoir exécutif dans les provinces, la reine ou le lieutenant-gouverneur ? ou, pour poser la question autrement, le lieutenant-gouverneur est-il le représentant de la reine ou seulement du gouverneur-général ?

Consultons d'abord les termes de l'acte de l' Amérique-Britannique du Nord.

58. Il y aura, pour chaque province, un officier appelé lieutenant-gouverneur, lequel sera nommé par le gouverneur-général en conseil par instrument sous le grand sceau du Canada.

(2) Le lecteur pourra consulter les récentes décisions du conseil privé, principalement la cause de The Attorney-Général of Ontario and Mercer. L. R., 8 App. P. C. 176.

59. Le lieutcnant-u'ouverneur restera en charge durant le bon plaisir du gouverneur-général ; mais tout lieutenant-gouverneur, nommé après le commencement de la première session du parlement du Canada, ne pourra être révoqué dans le cours des cinq ans qui suivront sa nomination, à moins qu'il n'y ait cause ; et cette cause devra lui être communiquée par écrit, dans le cours d'un mois après qu'aura été rendu l'ordre décrétant sa révocation, et l'être aussi par message au sénat et à la chambre des communes, dans le cours d'une semaine après cette révocation, si le parlement est alors en session, sinon, dans le délai d'une semaine après le commencement de la session suivante du parlement.

Il résulte de là que le lieutenant-gouverneur n'est pas, à proprement parler, un officier impérial car la reine n'a rien à voir dans sa nomination ni même dans sa révocation. On pourrait ajouter qu'il fait partie, en quelque sorte, du service civil canadien et qu'il est responsable au gouverneur-général, puisque ce dernier peut le destituer pour cause. Mais doit-on en conclure que dans l'exercice de ses fonctions il ne représente nullement la reine ? Il serait assurément téméraire de le prétendre. Le lieutenant-gouverneur peut très bien être nommé par l'exécutif fédéral (l) qui seul est

(1) Il faut remarquer que le gouverneur -général ne nomme le lieuteuaut-gouverneur qu'au nom de ht Reine.

en possession des renseignements nécessaires pour le choix de bons officiers, mais il ne s'en suit pas que le lieutenant-gouverneur, entré en charge, ne remplit ses hautes fonctions qu'au nom du gouverneur-général. La reine, au Canada comme en Angleterre, est la source de tout honneur, de toute dignité, de toute légalité. Les juges sont bien nommés par le gouverneur-général, mais ils administrent la justice au nom du souverain. Ne pourrait-on en dire autant des lieutenants-gouverneurs ? Mais, dira-t-on, la reine ne fait pas partie des législatures. En effet tandis que la section 17 de l'acte constitutionnel dit que le parlement du Canada " sera composé de la " Reine, d'une chambre haute appelée le " Sénat et de la Chambre des Communes," les section 69 et 71, qui ne se rapportent qu'aux jDrovinces d'Ontario et de Québec, déclarent que la législature de chaque province sera composée du lieutenant-gouverneur et d'une seule chambre pour Ontario et de deux chambres pour la province de Québec. Des autorités éminentes (1) en concluent que

(1) Le juge Gwynne, dans la cause de Lenoir et Ritchic, 3 S. C. R., 634 et le juge Ramsay dans ex parte Arthur Dansereau, 19 L. C. J. 210.

la reine ne fait nullement partie des législatures. Mais si, à la tête de chaque législature, il y a un officier qui représente Sa Majesté, qui sanctionne en son nom les bills qui ont reçu l'assentiment des chambres, qui convoque la législature au nom de la reine et la dissout de même, si en un mot le lieutenant-Q-ouverneur n'est là que pour parler au nom du souverain, est-il exact de dire que la reine n'est pour rien dans la composition et le fonctionnement de ces corps législatifs ?

Or, nous le soumettons, le lieutenant-gouverneur est tout cela, il n'est que cela. Il est réellement le représentant de Sa Majesté pour les fins provinciales ; en dehors de cette qualité, il n'a de pouvoir ni d'autorité. Il est le successeur des anciens gouverneurs des provinces, quand celles-ci ne dépendaient que du gouvernement impérial. La constitution le déclare en toutes lettres.

65. Tous les pouvoirs, attributions et fonctions qui — par aucun acte du parlement de la Grande- Bretagne, ou du parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, ou de la législature du Haut-Canada, du Bas-Canada ou du Canada, avant ou lors de l'union — étaient conférés aux gouverneurs ou lieutenant-gouverneurs res-

pectifs de ces province^, ou pouvaient être par eux exercés, de l'avis, ou de l'avis et du consentement des conseils exécutifs respectifs de ces provinces, ou avec la coopération de conseils ou d'aucun nombre de membres de ces conseils, ou par ces gouverneurs ou lieutenant-gouverneurs individuellement, seront — en tant qu'ils pourront être exercés après l'union, relativement au gouvernement d'Ontario et Québec respectivement, — conférés au lieutenant-gouverneur d'Ontario et Québec respectivement, et pourront être par lui exercés, de l'avis, ou de l'avis et du consentement, ou avec la coopération des conseils exécutifs respectifs, ou d'aucun de leurs membres, ou par le lieutenant-gouverneur individuellement, selon le cas ; mais ils pourront, néanmoins (sauf ceux existant en vertu d'actes du parlement de la Grande-Bretagne ou du parlement du Royaume- Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande), être révoqués ou modifiés par les législatures respectives d'Ontario et Québec. (1)

Donc, le lieutenant-gouverneur a les mêmes pouvoirs, en autant que le permet la constitution, que les anciens gouverneurs, qui eux étaient les représentants directs de la reine.

(1) Le lecteur voudra bien remarquer que cette section est presque identique à la section 12, relativement aux pouvoirs du gouverneurgénéral, dont nous avons parlé à la page 235. Ne pourrait-on pas dire que le législateur a voulu assimiler le gouverneur-général au lieutenant-gouverneur et assigner, à chaque officier, des pouvoirs identiques dans les limites de sa juridiction particulière î

Si la longue section que nous venons de citer a quelque sens, on ne saurait l'interpréter autrement.

Mais, il y a plus. Le lieutenant-gouverneur convoque la législature et la dissout au nom de la reine, sections 82 à 85. Si la reine ne fait pas partie des législatures, si elle n'est pour rien dans leur composition et leur fonctionnement, si enfin le lieutenantgouverneur ne représente pas le souverain, pourquoi cette disposition expresse de la constitution ? (1) De plus, le lieutenant-gouverneur sanctionne les projets de loi au nom de la reine. On a prétendu qu'il le fait sans droit, mais il y est justifié par une pratique immémoriale et par le sentiment d'autorités imposantes. (2)

(1) Il serait téméraire de prétendre que le lieutenant-gouverneur ne représente la reine que lorsqu'il convoque la législature et qu'il représente le gouverneur-général dans les autres actes de sa vie officielle. L'exercice de la souveraineté personnellement ou par délégation est indivisible.

(2) L'entête des actes varie suivant les provinces.

Les lois fédérales et celles des provinces d'Ontario et de Québec commencent par la formule sacramentelle :

"Sa Majesté, de l'avis et du consentement, etc etc, décrête ce qui suit. "

Le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Ecosse et l'Ile du Prince- Edouard :

" Qu'il soit statué par le lieutenant gouverneur, conseil et assemblée," etc, etc.

Le Manitoba et la Colombie-Anglaise :

" Sa Majesté, de l'avis et du consentement," etc, etc.

Enfin, les tribunaux ont réglé cette question dans le sens Je l'opinion que nous soutenons. Il y a surtout la cause célèbre de Mercer contre la province d'Ontario que le conseil privé a décidée il y a quelques années (l). Voici en deux mots le fonds du litige. Un riche propriétaire de Toronto, Andrew Mercer, meurt en 1871 sans laisser d'héritiers légaux. D'après les principes du droit, sa succession est dévolue à la couronne par droit de déshérence (escheat). Un fils naturel du défunt, Andrew F. Mercer, s'en empare et la province d'Ontario, représentant la couronne, produit contre lui une information en déguerpissement. Il se défend en prétendant que s'il y a déshérence, c'est en faveur du gouvernement fédéral qu'elle s'est produite. Ce dernier intervient au débat et prend fait et cause pour Mercer. Toutes les cours de la province d'Ontario rejettent les prétentions du gouvernement de la Puissance ; la cour suprême, au contraire, les appuie. Appel au conseil privé qui renverse la décision de la cour suprême et déclare que la succession Mercer est dévolue

(1) The Attorney-General of Ontario and Mercer. VIII Law Rep House of Lords and Privy Council, 767.

à la province d'Ontario, comme représentant la couronne (1). On ne .saurait exagérer l'importance de ce jugement. De deux gouvernements qui réclament chacun des droits régaliens, le conseil privé se prononce en faveur du gouvernement provincial. Donc, il est faux de dire que la reine ne fait pas partie des législatures, car si elle n'y est pour rien, comment peut-elle y recueillir les successions qui échoient à la couronne ? Donc, le lieutenant-gouverneur représente réellement le souverain et, pour les matières qui sont de la juridiction des provinces, il sera préféré au gouverneur-général.

Le conseil privé nous a rendu jjIus d'un service de ce genre. La cour suprême, au contraire, a fait preuve de tendances centralisatrices très prononcées (2). Cependant on peut dire que sur ce sujet sa jurisprudence a

(1) Le conseil privé appuie surtout sa décision sur le mot royalties, droits régaliens, qui se trouve dans la section 109 de l'acte de l'Amérique-Britannique du Xord. Mais si la constitution attribue généralement les droits régaliens aux provinces, comment peut-on dire que la Reine n'est pour rien dans les législatures ?

(2) Dans la cause de Lenoir vs Ritchie, 3 S. C. R., 631, la cour suprême a décidé que le lieutenant-gouverneur ne peut décerner des brevets de conseil de la reine. Appel n'a pas été interjecté de ce jugement, mais les officiers en loi de la couronne en Angleterre ont exprimé l'avis que la législature peut autoriser le lieutenant gouverneur à faire telles nominations. Voir O'Sullivan, Government in Canada, 2e édition, p. 142.

été battue en brèche par les décisions du plus haut tribunal de l'empire. Naguère, sur la question des licences, le conseil privé a reconnu aux provinces le droit d'adopter une loi à cet effet (l). Nous pouvons ajouter à ces autorités si formelles, l'opinion que le juge en chef de la cour suprême, sir William Johnstone Ritchie, exprimait en faisant enregistrer sa dissidence dans la cause de Mercer vs The Attorney General of Ontario. " Pré- '" tendre, dit-il, que les lieutenants-gouver- " neurs ne représentent nullement la reine, à " raison de leur nomination par le gouver- " neur général est, à mon sens, une propo- " sition fausse. Ces officiers représentent la " reine, tout comme les lieutenants-gouver- " neurs antérieurement à la confédération, " quant à tous les actes exécutifs ou admi- " nistratifs que la constitution leur permet " d'exécuter au nom du souverain." (2)

Donc, nous avons pu établir par cette longue démonstration, que le lecteur nous pardonnera à cause de l'importance du sujet,

(1) The Queen vs Hodge, R. L. 9. App. (P. C.) 117.

(2) Cité par O'Sullivan, ib., p. 138. Voir aussi Todd, Parliamentary Government in the British Colonies, pp. 392, 102. On pourra également consulter les Lettres sur la constitution fédérale de feu le juge T. J. J. Loranger.

qu^ les lieutenants-gouverneurs sont les chefs de véritables gouvernements et qu'ils représentent la reine pour tout ce qui est de la juridiction des provinces (1). Comment exerceront-ils ce pouvoir. Il est évident que, pas plus que le gouverneur-général, ils n'administrent la chose publique de leur propre mouvement. Les principes de la constitution anglaise s'appliquent à Québec comme à Ottawa. Le lieutenant-gouverneur a ses conseillers officiels, il n'est responsable de rien, excepté quand il prend sur lui de réserver un bill, et alors il en répond à ses chefs hiérarchiques.^) Le ministère porte la responsabi-

(1) On peut également tirer argument en faveur de cette doctrine des termes de la section Qi de la constitution.

"61— La constitution de l'autorité executive dans chacune des " provinces du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Ecosse con- " tinuera, sujette aux dispositions du présent acte, d'être celle en " existence lors de l'union, jusqu'à ce qu'elle soit modifiée sous l'au- " torité du présent acte."

Or, avant ia confédération, les gouverneurs de ces provinces représentaient directement la reine. Donc, ils le font encore aujourd'hui. De là, nous concluons, en vertu de l'égalité qui doit exister entre les provinces, que tous les lieutenants-gouverneurs représentent le souverain. On peut comparer cette section à la section 65 qui suit immédiatement et que nous avons citée à la p. 263.

(2) Les lieutenant-gouverneurs ont quelquefois refusé de sanctionner un bill qui avait été voté par la législature. Ils agissaient en cela en leur qualité d'officiers fédéraux, tout comme le gouverneur-général, s'il jugeait à propos d'en Caire autant, le ferait en vertu de sa responsabilité aux autorités impériales. Le refus de sanctionner un bill ne se conçoit pas là où le parlement est suprême ainsi que nous l'avons dit dans la première partie de cet ouvrage.

lité de tout. Le lieutenant-gouverneur n'agit que d'après l'avis de ses conseillers constitutionnels. C'est la disposition de la section 66 que l'on pourra comparer à la section 13. Ces ministres sont, pour la province de Québec qui nous intéresse particulièrement : le procureur-général, le solliciteur-général, le secrétaire de la province, le trésorier de la province, le commissaire des terres de la couronne et le commissaire de l'agriculture et des travaux publics, (l)

Mais le lieutenant-gouverneur est révocable par le gouverneur-général en conseil. Voilà ce que dit la section 59 de l'acte constitutionnel que nous avons citée plus haut. Il est vrai que l'acte n'ajoute pas les mots *' en conseil," mais telle est l'interprétation de toutes les autorités sérieuses.

Du reste, cette section est très claire et ne peut donner lieu à aucune difficulté. On a voulu s'assurer, vis à vis du lieutenantgouverneur, le même recours que le ministère des colonies possède à l'égard du gouverneurgénéral. Cependant, le ministère impérial y met moins de formes quand il s'agit de révo-

(1) 45 Vie, ch. 2, sec. 2 ; 48 Vie, ch. G, sec. 2.

DROIT PARLEMENTAI]; K 271

quer le gouverneur-général, car il rappelle cet officier, sans assigner de cause, tandis que le gouvernement fédéral est obligé de donner les raisons qui ont déterminé son action.

La cause qui a surtout attiré l'attention publique au Canada et en Angleterre sur cette question, c'est celle de l'hon. Luc Letellier de Saint-Just, lieutenant-gouverneur de la province de Québec, révoqué en 1879. Cette affaire passionne encore l'opinion, nous nous bornerons donc simplement à rapporter les faits.

Au mois de mars 1878, le lieutenant-gouverneur Letellier renvoya le ministère conservateur de M. de Boucher ville qui était appuyé par les deux tiers de la députation, alléguant qu'on avait présenté des mesures à la législature, sans s'assurer auparavant de son consentement, et de plus que le gouvernement subissait l'influence de combinaisons illégales au détriment de la chose publique. Il le remplaça en conséquence par le ministère libéral de M. Joly qui accepta la responsibilité du renvoi. Ne pouvant se maintenir, M. Joly en appela au peuple et réussit, en ayant constammant recours à la voix prépondérante de l'orateur, à garder les rênes du pouvoir.

Le parti libéral dominait alors à Ottawa et les plaintes qu'on adressa au ministère Mackenzie, de la part de M. de Boucherville et de ses amis, restèrent sans écho. On résolut alors d'en saisir le parlement fédéral et, à la chambre des communes, sir John A. Macdonald, alors chef de l'opposition, proposa le 1 1 avril une résolution condamnant le renvoi par M. Letellier de son ministère. Cette proposition fut rejetée, mais on eut plus de succès au sénat, où la majorité était conservatrice. La chose en resta là jusqu'aux élections fédérales de septembre 1878 qui furent favorables au parti conservateur.

A la session suivante, la question vint de nouveau sur le tapis et cette fois la chambre des communes adopta, le 14 mars 1879, la résolution qu'elle avait rejetée l'année précédente. Il faut remarquer, cependant, que ce vote fut proposé, non par le ministère conservateur, mais grâce ta l'initiative d'un de ses amis. Après cette décision de la chambre, les ministres conseillèrent au gouverneurgénéral, le marquis de Lorne, de démettre M. Letellier, vu qu'après le vote du sénat et de la chambre des communes, il ne serait

pas avantageux de le maintenir dans sa position. Les ministres ajoutèrent qu'en supposant qu'ils ne partageassent pas l'opinion de la majorité parlementaire, ils étaient obligés de respecter cette opinion et d'agir en conséquence. Le marquis de Lorne refusa de suivre cet avis et il fut décidé de soumettre la question au gouvernement impérial. Toutes les parties intéressées se firent représenter après du bureau colonial.

Le secrétaire d'état pour les colonies, sir Michael Hicks-Beach répondit au mémoire du gouvernement canadien par une dépêche datée du 3 juillet 1879. Il exprima l'opinion que le gouverneur-général devait suivre l'avis de ses ministres. Sur le mérite de la question, il reconnut le droit du lieutenant-gouverneur de renvoyer ses ministres si, pour quelque cause, il juge à propos de le faire, sauf à observer, dans tous les cas, cette impartialité vis-à-vis des partis politiques qui est de l'essence même de sa fonction. Sir Michael Hicks-Beach conseilla au gouverneur-général de prier ses ministres de remettre la question à l'étude afin de voir s'il n'était pas possible d'en venir à une autre conclusion.

Le gouvernement, cependant, n'avait pas changé d'opinion et le gouverneur-général dut accepter leur avis et révoquer M. Letellier, ce qui fut fait par ordre en conseil en date du 25 juillet 1879 ; la raison assignée étant qu'en vue du vote de la chambre des communes et du sénat, son utilité avait cessé.

Feu M. Alpheus Todd, auteur que nous avons déjà cité, critique assez vivement la conduite du ministère canadien et de la majorité parlementaire dans l'affaire Letellier. Il reproche au gouvernement d'avoir invoqué, pour justifier sa décision, le vote du parlement, tandis que cette mesure, comme tout autre acte du pouvoir exécutif, aurait dû, suivant la doctrine de la responsabilité ministérielle, émaner directement du ministère luimême. D'un autre côté, il soutient que le lieutenant-gouverneur en renvoyant son ministère n'a fait qu'user de son droit et que la seule partie intéressée, la législature de la province de Québec, ayant soutenu le ministère Joly, il était très dangereux de faire intervenir les autorités fédérales dans le débat. Il ajoute

DIIOIT PARLEMENTAIRE 275

que la raison donnée pour justifier le renvoi était vague et insuffisante.

Nous n'avons pas à exprimer d'opinion sur le mérite des questions politiques qui ont été débattues dans cette affaire. Pour ce qui en est des principes constitutionnels, les autorités les plus compétentes nous semblent admettre ces deux propositions, lo Le souverain, ou tout officier exécutif qui le représente, a, dans un cas grave et sauf à obtenir l'approbation de l'électorat et le concours d'un ministère qui accepte la responsabilité de son acte, le droit de renvoyer ses ministres quand bien même ils seraient appuyés par la majorité parlementaire. 2o Quand il s'agit d'un acte du pouvoir exécutif, comme de révoquer un lieutenant-gouverneur, le ministère doit prendre l'initiative et la responsabilité de sa décision. Il va sans dire que le premier et le plus important devoir d'un officier exécutif c'est d'observer, vis à vis des parties politiques, la plus rigoureuse impartialité. (2)

(1) Voir l'ouvrage do M. Todd, Parliamcntaru uovcrnmcnt in the British Colonies, pp. 405-127.

(2) Nous devons ajouter pour résumer fidèlement le débat, que la grande accusation qu'on a portée contre M. Letellier c'est d'avoir abusé de sa position pour faire arriver des amis politiques.

Voilà pour la constitution et l'exercice du pouvoir exécutif dans les provinces de la confédération. Le lecteur n'aura qu'à appliquer ici, mutatis mutandis, les principes que nous avons exposés ailleurs. La répétition en serait fastidieuse et nous devons nous hâter d'étudier la constitution et le fonctionnement du pouvoir législatif dans la Puissance comme dans les provinces.