LA CONSTITUTION DES ETATS-UNIS

Différences entre la constitution américaine et la constitution anglaise. — Les Etats-Unis forment une union fédérale.— Constitution du congrès ; chambre des députés, sénat et président. — Election et rôle du président. — Il choisit ses ministres et administre les affaires publiques ; le sénat et la chambre des députés exercent le pouvoir législatif. — Veto présidentiel. — Le président ne peut dissoudre les chambres. — Pas de responsabilité ministérielle aux Etats-Unis. — Avantages et désavantages du système américain.

Cet ouvrage ne serait pas complet si nous ne parlions de la constitution de la république américaine qui nous touche de si près et dont les institutions font sentir leur influence jusque sur les bords du Saint- Laurent. Le lecteur verra qu'il y a entre cette charte et la constitution anglaise des différences essentielles, ce qui est d'autant plus curieux que les auteurs de la constitution américaine ont, de toute évidence, voulu copier la constitution anglaise.

Mais ce qui est plus curieux, c'est que ces différences ne proviennent pas du fait que les Etats-Unis forment une republique et l'Angleterre une monarchie. Si cette raison devait influer sur les constitutions des deux pays, la constitution anglaise serait une œuvre aristocratique et conservatrice, tandis que le gouvernement que les états américains ont créé reposerait sur des principes démocratiques et républicains.

Il en est autrement, toutefois, car tout observateur est obligé d'admettre que la constitution vraiment démocratique, c'est la constitution anglaise, tandis que l'œuvre de Washington et de ses confrères de la convention de Philadelphie renferme des éléments conservateurs qui manquent absolument dans la constitution anglaise. Il faut toutefois ajouter, pour expliquer cette anomalie, que la convention de Philadelphie a copié la constitution anglaise dans un temps où cette dernière n'était encore que dans une période d'évolution.

Les Etats-Unis forment une union fédérale comme le Canada, avec cette différence toutefois que les états de la république américaine ont plus de pouvoirs que n'en ont nos pro-

vinces. On y trouve, pour les affaires d'intérêt général, un président, un sénat et une chambre des députés et, dans chaque état, un gouverneur et une législature qui ne se compose pas invariablement de deux chambres.

La chambre des députés ou des représentants (House of Représentatives) provient du suffrage direct. Le sénat, au contraire, est choisi par le suffrage indirect, chaque état y étant représenté par deux sénateurs élus par les législatures. Les mesures financières prennent naissance dans la chambre inférieure, mais malgré ce pouvoir de la chambre basse et à la différence de ce qui se passe en i\.ngleterre, c'est le sénat qui joue le grand rôle aux Etats-Unis.

Le président ainsi que le vice-président sont eux aussi, élus par le suffrage indirect. On a voulu confier l'importante mission du choix de ces officiers à des hommes sages et d'une prudence à toute épreuve. Ainsi, le peuple ne vote que pour un collège électoral qui est chargé d'élire le président et le viceprésident. Chaque état a droit à un nombre d'électeurs égal au nombre total de ses représentants au sénat et à la chambre des députés.

Ces électeurs s'assemblent dans leurs états respectifs et votent au scrutin secret. On dresse une liste séparée des personnes désignées pour la présidence et pour la vice-présidence et on envoie le tout au président du sénat. Ce dernier ouvre les rapports en présence des deux chambres, et si aucun candidat n'a une majorité absolue du collège électoral, la chambre des députés, votant par états, choisit le président sur les trois candidats qui ont remporté le plus de votes, et le sénat, dans le même cas, désigne le vice-président. L'élection, d'après la constitution est donc indirecte et le peuple n'a rien à dire dans le choix définitif du titulaire.

Telle est la théorie, mais nous devons ajouter qu'elle est entièrement démentie par la pratique. Le rêve de la convention de Philadelphie ne s'est pas réalisé. Ce collège électoral, composé d'hommes prudents et expérimentés qui, sans se préoccuper des cris des factions, placeraient sur le siège présidentiel l'homme le plus sage de la nation, ce collège électoral, l'observateur le plus superficiel sait très bien qu'il ne remplit plus sa mission. L'élection du président n'est indirecte que de

nom, c'est réellement le suffrage populaire qui désigne le titulaire de cette charge. Le collège électoral se compose d'agents électoraux, de mandataires chargés d'un mandat impératif. Ils votent tout simplement pour le ticket, c'est-à-dire pour l'homme choisi par les meneurs de leur parti. Aux élections, on ne se préoccupe pas de la personne des électeurs, on veut voter, disons pour M. Cleveland ou pour M. Harrison. On choisit réellement des électeurs Cleveland et des électeurs Harrison, ceux-ci exécutent leur mandat et l'élection est faite telle que prévue.

Le président, une fois installé, choisit son cabinet, ses ministres, tout comme le premier ministre en Angleterre. Ces ministres ne font même pas partie de la législature, ils ne communiquent avec celle-ci qu'au moyen de messages. Ils sont responsables au président seulement. Peu importe que les chambres approuvent ou non leur politique, ils resteront en charge tant que le président ne leur retire pas sa confiance. Du reste, c'est le président lui-même qui administre les affaires publiques, il s'associe les ministres pour l'aider dans la tâche du gouvernement, mais il

dirige le cabinet tout comme le premier ministre anglais. Aux Etats-Unis, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont séparés. Les chambres ont le monopole de la législation comme le président à la direction exclusive de l'exécutif.

On a voulu toutefois réserver au sénat un semblant de contrôle sur le pouvoir exécutif. C'est ainsi que les nominations aux charges publiques faites par le président doivent être ratifiées par le sénat. De cette manière, les sénateurs sont consultés quant à la formation du ministère, mais ils ne peuvent exercer d'autre contrôle sur les ministres que par la voie extraordinaire de la mise en accusation. Le président a également le pouvoir de conclure des traités, mais il a besoin dans ce cas de la ratification des deux tiers du sénat.

D'un autre côté, malgré la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, le président exerce un contrôle sur l'action de la législature. Il peut refuser de sanctionner les mesures qui ont reçu l'assentiment des deux chambres. La reine possède également ce droit de veto, mais, ainsi que nous l'avons vu, elle ne l'exerce jamais. Le président, au

contraire, y a souvent recours ; son veto, pourtant, n'est pas aussi absolu que celui du souverain d'Angleterre, car tandis que le refus de la reine mettrait fin au débat, le défaut de la sanction présidentielle n'est pas un obstacle insurmontable. Si la mesure peut réunir les suffrages des deux tiers des membres de chaque chambre, elle deviendra loi malgré le veto du président.

Le président ne peut, à l'instar du premier ministre en Angleterre, dissoudre les chambres à son gré. Celles-ci remplissent invariablement leur durée. La chambre des représentants est élue pour deux ans, le sénat, au contraire, se renouvelle pour un tiers tous les deux ans. Un sénateur ou un député peut naturellement être réélu, mais la constitution a voulu qu'il y eût toujours au sénat des personnes d'expérience.

Donc, pas de responsabilité ministérielle aux Etats-Unis. Le président, pendant la durée de sa charge, administre la chose publique comme il l'entend. Peu importe que la législature lui intime qu'elle lui donne ou lui retire sa confiance. Elle ne peut que l'entraver dans l'accomplissement de ses vues, elle

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ne le forcera pas de changer de politique. D'un autre côté, le contrôle du président est inefficace vis-à-vis d'une législature assez forte pour annuler son veto. Il n'a pas le privilège d'en appeler à la nation. Il reste en face d'une chambre hostile et doit attendre que le pays lui donne, au temps prévu, tort ou raison. Voilà les différences essentielles qui distinguent la constitution américaine de la constitution anglaise.

Le grand défaut du système américain, selon quelques écrivains, c'est cette séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif que des relations réciproques réunissent en Angleterre sous un même contrôle. Le président est absolu comme chef de l'exécutif, pendant ses quatre années de pouvoir, il ne peut être remplacé. Si une guerre arrive et que le président ne possède que les qualités d'un administrateur civil, il devra tout de même conduire les mouvements militaires et organiser la défense du pays. En Angleterre, dans un semblable cas, on aurait bien vite remplacé un ministère faible par un cabinet plus en état de faire face à la situation. La direction des chambres, aux Etats-Unis,

est aux mains de personnes irresponsables, de comités de législation qui ont quelquefois tout intérêt à entraver l'administration du président. Ainsi le président administre sans le concours et contre le gré de la législature, et les chambres font des lois malgré l'opposition du président. (1)

Mais il y a plus. Nous avons dit comment l'on choisit le candidat à la présidence. Pour le vice-président, (2) si nous pouvons nous exprimer ainsi, la chose se fait à la diable. C'est, le plus souvent, un homme obscur, ami ou partisan de la faction qui a été vaincue dans la convention électorale. Maintenant, que le président meure le lendemain de son installation, les rênes du gouvernement tomberont entre les mains de cet homme obscur, désigné comme titulaire d'une sinécure. C'est ce qui arriva quand Johnson recueillit, en 1865, la

(1) Nous ne pouvons donner un meilleur exemple de cet état de choses que ce qui se passo actuellement (septembre 1888) aux Etats-Unis au sujet du traité des pêcheries.

(2) Le vice-président des Etats-Unis est président du sénat. Quand il succède à la présidence, à la mort du titulaire, le sénat choisit son propre président. Il ne faut alors qu'un deuxième cas de mortalité au fauteuil présidentiel pour permettre au sénat de désigner le président quand réellement, au cas du défaut d'élection par le collège électoral, ce choix devrait appartenir à la chambre des députés, voir supra p. 405. Quand le sénat est enj majorité d'un autre parti que le président, il peut ainsi amener au pouvoir

e parti qui a été défait aux élections présidentielles.

succession du président Lincoln, tombé sous le poignard de l'assassin Booth. Il était impossible qu'un homme plus antipathique à la nation fut appelé à la gouverner. Et pourtant, le mal était irréparable et on dut s'y résigner. • Peu s'en est fallu qu'on n'adoptât des mesures révolutionnaires pour changer l'état des choses. Et c'est ce qui peut arriver tous les jours aux Etats-Unis, (l)

Mais la constitution américaine a trouvé, surtout dans ces dernières années, des admirateurs qui la mettent audessus même de la constitution anglaise. Il y a surtout sir Henry Summer Maine qui, dans son ouvrage récent intitulé Popular Government, se déclare partisan des institutions américaines auxquelles il trouve plus d'éléments de durée qu'à la constitution anglaise. Sans parler de la facilité avec laquelle on peut changer cette constitution, tandis qu'il faut remplir bien des formalités pour pouvoir modifier la constitution des Etats-Unis, le grand reproche que ce savant jurisconsulte

(1) Ce n'est là, il est vrai, qu'un résultat accidentel de la constitution américaine. Le vice-président, suivant le plan des membres de la constitution de Philadelphie, ne devrait le céder qu'au président lui-même en sagesse et en expérience.

fait à l'adresse de la constitution anglaise, c'est précisément cette maxime de la responsabilité ministérielle qui met le sort du ministère entre les mains de la majorité de la chambre des communes. Il y voit un principe d'instabilité et c'est là la raison, selon lui, du peu de succès des constitutions qu'on a formées en Europe et ailleurs sur ]e modèle de la constitution anglaise. La seule copie qui ait réussi, c'est la constitution américaine, et la cause de sa durée, ce sont précisément les différences essentielles qui la distinguent du modèle, (l)

Il faut ajouter que les critiques de sir Henry Summer Maine s'adressent surtout aux gouvernements démocratiques et les faits qu'il cite ont certainement un grands poids. Nous sommes d'avis que le principe de la respon-

U) Certaines colonies anglaises, dans l'hémisphère australe surtout, ont fait preuve d'une grande inconstance en politique. D'après Todd, Parliamentary Government in tJie British Colonies, pp. 47-8, dans vingt ans, de 1856 à 1876, la colonie de l'Australie du Sud a vu se succéder 29 ministères, tandis que dans la même période, la Nouvelle-Zéalande a eu 17 gouvernements. Cette dernière colonie a même changé cinq fois de cabinet en/ mois. De son côté, Victoria a compté de 1855 à 1877, 18 ministères, la Tasmanie, de 1856 à 1877, 12, tandis que les Nouvelles-Galles du Sud, dans la même période, se donnaient le luxe de 17 gouvernements. Ici, depuis la confédération, 21 ans, nous n'avons changé de ministère que trois fois. Pour ceux qui accusent les canadiens de ne pas être à la hauteur des institutions représentatives, il y a là une réponse victorieuse.

sabilité ministérielle suppose une chambre des communes choisie parmi l'élite de la nation. Du moment que le caprice et l'irréflexion s'empareront de l'assemblée constituante anglaise, nous verrons les institutions de la Grande- Bretagne, qui ont subi victorieusement tant d'assauts, péricliter et s'engager décidément dans la voie de la décadence. C'est grâce à la sagesse des hommes d'état et à la modération des partis politiques que tout a été sauvé jusqu'à ce jour.

La constitution américaine convient certainement aux peuples qui n'ont pas reçu ce qu'on peut appeler une éducation politique, ou chez lesquels les factions remplacent les organisations permanentes. Si la France, sous la troisième république, avait écarté le principe du gouvernement responsable, et qu'elle eût mis à la tête des affaires un président capable d'administrer la chose publique d'une main ferme et sûre, en respectant les droits de tous, elle n'aurait pas donné le spectacle assurément fort triste de crises ministérielles sans cesse renaissantes. Il faut bien avouer que, sur ce point, les idées du trop fameux et presque légendaire général Boulanger ont quelque chose de pratique.

La constitution américaine a certes eu un passé remarquable et, vu le progrès que font de nos jours les idées démocratiques et socialistes, il ne faut pas trop condamner les freins que les membres de la convention de Philadelphie ont imaginés. Si le mécanisme constitutionnel aux Etats-Unis est un peu compliqué, d'un autre côté il a l'avantage incontestable de recevoir son impulsion d'un magistrat qui, pour le moment, est indépendant des passions populaires comme des clameurs des factions qui se disputent le pouvoir. Aux Etats-Unis, le président règne et gouverne, et s'il est homme d'état et patriote, il peut exercer une immense et bien salutaire influence sur les destinées de la plus grande république dont parle l'histoire.

'L'Acte de l'Amérique Britannique du Nord, 1867."