CHAPITRE I

POSSIBILITÉ DE L'EXPLOITATION DIRECTE AU POINT DE VUE DU DROIT ADMINISTRATIF,

Nous voulons d’abord nous placer sur le terrain du droit administratif pour défendre le système de la régie directe, et combattre celui de la concession.

Il faut immédiatement remarquer une anomalie dans la jurisprudence du Conseil d'État : les communes peuvent exploiter en régie les usines à gaz !, 1l yen a de rares exemples. On leur reconnait aussi le droit d’être entrepreneurs de distribution d’eau ; mais le Conseil d’État a déclaré qu'elles ne pouvaient pas exploiter en

régie les omnibus et les tramways ?, et il s’est

1. Par exemple, à Tourcoing, à Maubeuge, à Saint-Maxime. Du reste, c’est un point qui a été admis et considéré comine certain lors de la discussion à la Chambre des députés de linterpellation de M. Guesde, relative à l'interdiction de la pharmacie municipale de Roubaix (Ch. des dép., 20 novembre 1894; — J. ofji., déb. parlem., p. 1908 et suiv.), et le Conseil d'État a décidé que toute commune fabriquant du gaz pour le distribuer aux habitants doit payer la contribution des patentes, en vertu de la loi du 15 juillet 1880,art r°r. (C d'État, 8 mars 1895, GaRN., 11, p. 354.)

2, Avis du C. d'État, du 21 février 1887, (Funiculaire de Belleville.)

appuyé sur les mêmes motifs pour défendre l'installation de pharmacies municipales !. Nous ne nous occuperons pas des pharmacies, ce n’est pas notre sujet; d’ailleurs, la différence entre les deux commerces saute aux yeux, et l’on peut très bien être partisan de la mise en régie des tramways, tout en étant l'adversaire déterminé des pharmacies, boulangeries ou boucheries municipales, qui ne sont, pour ceux qui en sont les promoteurs, que les avant-gardes du collectivisme. Pourquoi donc, en ce qui concerne Îles tramways et les entreprises d'éclairage (car cercertains auteurs ne croient pas à la possibilité

1. V. lettre min., 21 août 1894. (Revo. d'adm , 1895, 1, 467.) — Avis du Cons d'État, 3 août 1894, et, pour la discussion théorique, le discours de M. Guesde et la réponse de M. Dupuy, loe cit. supra.— M. Guesde invoquait deux arguments: 1° les attributions des conseils municipaux, comprenant la défense des intérêts des administrés, et la sauvegarde des intérêts publics ; 2° on ne peut pas dire qu'il y a commerce, « puisqu'il s'agit de vendre au prix de retient ». M. Dupuy répondait par l'avis ministériel du 17 février 1894, l'avis du Conseil d'État du 3 août 1894, ainsi formulé : « Considérant que la fabrication, l'achat et la vente des médicaments constituent des opérations industrielles et commerciales, étrangères aux attributions légales des communes, et surtout par la nécessité de fermer complètement la porte au collectivisme.—V.aussi,sur cette question, une série d'articles publiés dans Le Temps, quelques mois après l'interpellation de M. Guesde, et une brochure intitulée Roubaix socialiste, ou quatre ans le gestion municipale ouvrière, par Siauve (Evausy), Lille, 1896, p, 36 et suiv., et Rev. d'écon. poltique, 1893, p. 75. — On à invoqué les mèmes arguments de principe pour s'opposer à la création d'un service d'assurances municipales. (Services conmmunaux contre l'incendie, Rev, gén. d'adm., mai 1898, p. 101 et suiv.) Il faut remarquer que l'auteur de l’article admet la régie directe pour les entreprises de distribution d'eau et d'éclairage.

Un

d'usines municipaies, alors qu'il en existe), repousser l'exercice direct?

On fait valoir deux raisons, l’une théorique, l’autre utilitaire. La raison théorique est celleci: la commune n’a pas le droit de se livrer à une gestion commerciale et industrielle ; la commune peuf, en principe, organiser tout service public local utile aux habitants, mais elle ne peut l’exploiter elle-même : toute gestion industrielle où commerciale lui est interdite. & Si, ditun avis ministériel du 17 février 1894, par application de l’article 61 de la loi du 5 avril 1884, les conseils municipaux règlent les affaires des communes, cette disposition ne leur confère pas une capacité illimitée ; ils sont tenus de se renfermer dans le cercle de leurs attributions, et notamment ils ne sauraient, sans excéder la limite de leurs pouvoirs, engager les communes dans des entreprises commerciales. »

Et, peu après, le Conseil d'État déclare de même «les opérations industrielles et commerciales étrangères aux attributions légales des communes » !,

Or, un service d’omnibus et de tramways constitue une opération commerciale ; donc la commune peut le créer, mais elle ne peut Pexploiter.

1, Avis du 3 août 1894.

Sur cet argument théorique, on greffe un argument utilitaire : il vaut mieux, quand on est victime d'un dommage, être en présence d’un concessionnaire qu’en face de lPadministration : la commune se dérobe aux responsabilités !

Il faut d’abord répondre à l'argument de droit.

Comme personne administrative, la com mune possède des droits de puissance publique. Or, c’est un principe de droit administratif que les droits de puissance publique ne doivent être exercés que par l'État ou par les personnes administratives membres de l'État ?.

Ce principe n'est d'ailleurs pas spécial au droit administratif: normalement, le titulaire d’un droit a l'exercice de ce droit. Si quelqu'un abandonne son droit, Paliène, c’est qu'il peut lui-même l'exercer. Il semblerait assurément très paradoxal de dire qu'une personne peut disposer des droits qui lui appartiennent, mais ne peut les utiliser elle-même, qu’elle peut vendre ou louer sa propriété, mais qu'elle ne peut la cultiver; qu’elle peut inventer et créer de toutes pièces une machine, mais qu’elle n’a pas le droit de s'en servir. E pourtant, c’est à ce

1. V°C. nr. Ac."des Sc:-mor.etpol., 7.144; p.890. 2. HAURIOU, Op. cit., p. 565.

paradoxe qu'aboutit la thèse sanctionnée par le Conseil d'État. On dit à la commune: comme personne administrative, vous avez des droits de puissance publique, vous avez le droit de créer des services publics; mais ces droits, vous ne pouvez les exercer, ces services que vous avez créés, vous ne pouvez les exploiter. La loi vous donne un droit, mais à la condition que vous en déléguiez lexercice à des particuliers.

Étrange paradoxe, qui vient d’une méconnaissance de la nature des droits de puissance publique. Ces droits, en effet, sont-ils autre chose que des droits de souveraineté, c'est-àdire, sous notre régime constitutionnel, des droits appartenant à tous les citoyens. Ceux-ci, ne pouvant les exercer eux-mêmes, en délèéguent l'exercice aux personnes administratives, seules aptes à respecter leur destination essentielle d'utilité publique. Il est done conforme à leur nature et à leur destination que la personne administrative à laquelle ils ont été délégués les exerce. Et voilà pourquoi le droit administratif a posé ce principe,dont nous avons fait le pivot de notre démonstration : les droits de puissance publique ne doivent être exercés que par l'État, ou par les personnes administratives membres de l'État.

Y a-t-il donc, en ce qui concerne la com-

mune, quelque motif particulier pour déroger à ce principe ?

En droit, nous n'en voyons aucun. On admet que l'État peut exploiter les chemins de fer en régie: pourquoi la commune ne pourrait-elle pas exploiter en régie les tramways et les omnibus? On admet aussi que les communes peuvent exploiter en régie le service public de distribution d’eau potable; le Conseil d'État leur à reconnu le droit d'exploiter en régie des théâtres et des casinos’. Or, l’entreprise de distribution d’eau est au moins une entreprise industrielle, si elle n'est pas une entreprise commerciale ; et le Code de commerce (art. 632-3) déclare formellement que toute entreprise de spectacles publics est un acte de commerce. Pourquoi alors dire que les entreprises de tramways ou d'éclairage sont des entreprises étrangères aux attributions légales des communes, parce qu'elles ont un caractère industriel et commercial? Si la commune n'a pas le droit de se livrer à une gestion industrielle et commerciale, qu'on lui interdise tout acte de commerce; sinon qu'on ne fasse pas des distinctions arbitraires qui conduisent à une Jurisprudence contradictoire.

Et, si aucun article de la loi du 5 avril 1884 ne s'oppose à ce que la commune exploite en