CHAPITRE l

Orgauliiatlou sénérale da la eoiniuiiHa.

Il laiil à toute nation libre composée de plusieurs uiiliions d'hdiumes une administration centrale qui relie en un faisceau les grands intérêts communs, et des administrations partielles destinées à régler l'action sociale dans de moindres sphères , et à faciliter l'application directe, immédiate et constante du peuple à ses propres affaires.

En d'autres termes, il faut un État et il faut une commune.

Lorsque le problème de l'organisation politique est ainsi défini, il est impossible d'apercevoir aucune raison pour interposer des degrés administratifs entre la commune et l'Etat. En effet, la correspondance directe de ces deux administrations uniques suffit pour que l'une centralise l'autre tout autant qu'il est nécessaire : voilà pour l'unité du peujile; et d'autre part les communes peuvent se multiplier assez pour qu'aucun citoyen ne soit hors de portée d'exercer son autonomie dans un de ces centres partiels : voilà pour la liberté.

Les arrondissements et les départements , ces chefslieux i)oliliques placés entre l'administration centrale et les communes, ne sont essentiels, on le voit, ni comme divisions, ni comme centralisalions po[)ulaires. Dès qu'ils ne sont pas essentiels, ils n'ont pas leur raison d'être, ils ne sont pas utiles: et dès qu'ils ne sont pas utiles, ils sont cer-

— .')() — lainement nuisibles, car on ne doit jamais Itroder la nature.

Quand nous disons que ces administrations intermédiaires n'ont pas de raison d'être,, nous entendons qu'elles n'en ont d'autre que de servir le pouvoir, de faciliter le jeu de la police politique et les antres manœuvres du privilège gouvernant. Et c'est ])Our cela précisément que leur conservation ne pourrait que nuire au milieu d'un système démocratique d'ailleurs.

Les degrés d'administration que noire introduction générale a posés comme nécessaires se réduisent de la sorte à deux , l'un qui corres])ond à la vie sociale élémentaire, l'autre à la centralisation nationale. Occupons-nous du premier, de la commune.

La première question est de déterminer la circonscription communale. Les conditions à remplir sont celles-ci : tracer une commune assez limitée pour que tous les citoyens qui y résident puissent aisément combiner leur action sociale, connaître, suivre, diriger leurs communs intérêts, surveiller de près leurs agents et n'avoir qu'une seule administration , un seul tribunal , un seul collège, une seule banque , — tracer une commune assez étendue pour que le mouvement politi(jue y soit possible, que le sentiment et la pensée du peuple y prennent des proportions supérieures à celles d'un hameau, que les intérêts s'y élèvent et s'y agrandissent, que les lumières n'y manquent pas à une administration sérieuse, enfin que le tribunal, le collège et la banque y soient étal)lis ci»mnie institutions véritables cl dignes du [x'uple et procédant de lui sur chaque point, autantque l'unilé nationale le comporte.

Quelle est maintenant la circonscription communale cpii répondra sinuiltanémenl à ces deux besoins contraires? Question d'appréciation et non de théorie. Mais il suffit de jeter les yeux sur la KiMnce pour reconnaître que des cireonscri]>tions analogues à celles ilu départenieni et iiiruie

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de l'arrondissement sont trop grandes pour que la première condition y soit remplie, soit jamais, soit actuellement du moins, et que la circonscription de notre commune moyenne d'aujourd'hui est trop petite pour qu'on puisse espérer d'y i-emplir la seconde. En effet, nous avons 37,252 communes , d'une superficie moyenne de ik kilomètres carrés et d'une population moyenne de 97'i. habitanls seulement (1); et nous n'avons pas plus de 363 arrondissements, lesquels s'étendent sur 1,457 kilomètres carrés et comprennent près de 100,000 habitants l'un dans l'autre.

Il est donc clair que l'arrondissement est trop grand pour n'avoir qu'une administration, trop grand pour que les citoyens y soient en communication intime et continuelle entre eux et avec le chef-lieu ; tandis que la commune est trop petite pour que son administration ait toute la valeur et la portée nécessaires et que ses habitants s'y élèvent au-dessus du plus étroit esprit de localité.

C'est donc entre ces deux circonscriptions qu'il faut chercher la commune nouvelle.

Imaginons la France divisée en 2,000 groupes d'une superficie moyenne de 264 kilomètres carrés environ , c'est-à-dire de 9 kilomètres à peu près de rayon. Cette section embrassera une population de 18,000 âmes suffisamment agglomérée pour ses rapports administratifs et pourra fournir 5,625 électeurs, une force militaire de 2,680 hommes (de 20 à 40 ans) , 1,100 enfants de chaque sexe (de 9 à 16 ans) à l'enseignement public, enfin, un nombre d'affaires de tout genre suffisant pour occuper une municipalité sérieuse, une banque et un tribunal: les conditions que nous avons énumérées seront évidemment remplies.

(1) Sur ces 37,252 communes on en compte 15,549 qui n'ont pas 500 habitants et 1,102 snulementqui on ont plus de 3,000. Le nombre de celles qui s'élèvent à 4,0tK) n'est que de 314, suivont les nHis<Mgnpments Ips plus récents et les plus justifiés.

Mais qa'est-il nécessaire d'imaginer? Le groupe communal que nous venons de définir existe dès à présent , et il existe plutôt par la nature des choses que par la vertu (Je nos institutions. C'est à la démocratie qu'il ai)partienl de féconder ce germe produit de la spontanéité du peuple. Nous avons, en effet, 2,846 cantons qui présentent en étendue et en population moyennes plus des deux tiers des nombres que nous supposions dans la commune modèU'. Il nous })araît donc certain que le canton, tel qu'il est aujourd'hui, peut être pris pour l'élément de la nouvelle organisation communale (1). La pratique enseigneiail bientôt quelles modifications il serait possible d'introduire dans les circonscriptions cantonales pour les rapproche)de celles que nous regardons comme normales, sans troubler les rapports déjà établis et les habitudes acquises.

Cette réserve faite en faveur de la coutume, nous croyons pouvoir, dans tout ce qui va suivre, et pour l'exposition de nos idées seulement, supposer la France divisée en 2,000 comn)un(s cantons au lieu de 2,8V6. *

Maintenant que nous tenons la nouvelle commune, on nous demandera sans doute ce que nous comptons faire de Tancienni'. Les auteurs du système actuel dp l'aduiinislr-'ition française nous ont préparé une réponse facile. Cette* commune, qui ne saurait nous servir, ne saurait non plus nousgéner. Sous l'exacte tutelle du ponvoir, elle n'a guère de droits, cniume on sait, et (pianl au petit nombre de ceux qui lui seraient retirés pour être transférés au canton , ses citoyens se trouveront dédommagés au centuple. Auront ils à perdre à s'administrer au canton ceux (pii auparavmt ne s'administraient nulle p.irf? Il n'y a de dommage ici

(1) Superlicic du canton actuel, 185 kilomèlns r;irré>; rayon, 7kiloni. 3|'( environ; population, 1-J,6i7. — Dans tons les ralcuts precétieiUs nous parlons do la popidation lol^ile de la l'rance, estimée à 3(i,(UX),0UO d'Iiommos el de sa superticie fii^ate à 5'27,6K(i kilonièlres carres.

que pour l'autorité tutrice des communes. Au reste , nous croyons notre réforme destinée à placer l'administration des villages et hameaux sur sa véritable base plutôt qu'à l'anéantir. Un conseil municipal , devenu conseil de famille, avec le maire pour président , peut remplir les fonctions qui exigent la présence immédiate de l'administrateur, prendre, dans certains cas urgents, des mesures provisoires et réunir d'ailleurs toutes les attributions paternelles qu'il plairait aux citoyens des localités de lui confier. Une telle administration n'a rien de politique , sans doute, mais elle peut se rendre utile dans la sphère des intérêts d'un village.

A l'égard des biens communaux et des divers droits qui s'y rattachent , nous considérons les communes actuelles comme des associations propriétaires , et nous leur recounaissonsle droit d'exploiter leurs propriétés conformément aux lois. Nous transférons à la commune-canton la part réglementaire qui appartient dès maintenant à l'autorité communale. Aucun intérêt ne saurait donc se trouver lésé par le fait de la nouvelle organisation.

Si, enfin, contre notre pensée, la centralisation cantonale laissait en dehors de son action quelques-uns des intérêts civils collectifs situés dans son enceinte , la liberté d'association répond à cette difficulté dans une démocratie. Une seule commune politi([ue est utile et nécessaire; mais les citoyens peuvent se grouper à leur gré pour former autant de communes spéciales, qu'il y a d'objets distincts et de sphères particulières, soit de genre, soit de localité, dans les choses qui touchent à la fois un certain nombre d'entr'eux. Ces associations diffèrent de la grande commune en cela seulement que leurs lois et règlements n'obligent que leurs membres volontaires. Elles ne peuvent d'ailleurs ni les dépouiller des droits ni les dispenser des devoirs des autres citoyens.

Dans la suite de ce travail, nous appellerons désormais indilléremment commune ou commune-canton la véritable commune politique, celle que nous constituons avec le canton actuel. Nous désignerons les communes actuelles sous les noms de sfciions de commune.

Revenons à la cominune-canlon. Nous avons posé en principe que les citoyens d'une commune devaient s'administrer librement eux-mêmes sans autres réserves que celles qu'exige la conservation de l'unité nationale. De là la nécessité de deux institutions : 1° l'établissement de l'administration communale; -1" celui do la fonction centrale destinée à relier les communes et à les maintenir sous le régime de la loi générale.

La commune, selon nous, doit s'administrer par des délégués. Le principe de la délégation des fonctions administratives, que les démocraties antiques n'ont pas connu dans toute son étendue, nous paraît avoir sur l'action directe des citoyens l'immense avantage de s'api)liquer à des groupes plus considérables , de ne pas distraire continuellement les hommes de leurs travaux habituels , de Idur permettre de confier la conduite des affaires courantes aux |)lus moraux et aux plus éclairés d'entr'cux , enfin d'apporter dans la démocratie un élément de constance et de régularité qui manquait aux républiques de l'antiquité. Tous ces mérites du système représentatif, en administration proprement dite, seraient comme non avenus pour nous, quelque difficulté que nous vissions à organiser d'une manière universelle, absolue , le gouvernement direct et immédiat de la commune par tous ses membres , si la durée de la délégation devait ôtre telle (juc les magistrats élus abusassent de l'autorité qui leur serait coudée. Aussi considérons-nous des élections annuelles comme tout à fail indispensables. Et faut-il que nous ajoutions, nous (jui écrivons ici pour la démocratie, cpie le suffrage universel, sans aucunesorte de restriction, est le seul intelligible dans une société cpii ne connaît point de parias?

Une assemblée communale ou des délégués de la commune est évidemment le mode de représentation le plus républicain , le plus juste , le moins dangereux qu'il soit j)Ossible d'imaginer.

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Quelles seront maintenant les attributions de cette assemblée?

Nous citerons en première ligne comme la plus claire et la moins discutable de toutes, la surveillance des travaux communaux, des fonctionnaires communaux et des dépenses communales.

En second lieu se présente la fi, ration du budget communal. Sans contributions parliculibres à la commune, il n'y aurait point d'unité communale à proprement parler. Et il ne faut pas seulement qu'une commune dispose de certains fonds , mais encore de tous ceux dont il lui plaît de s'imposer. Donc rassemblée communale doit pouvoir, chaque année, proposer au ])euple des contributions locales pour des objets d'utilité définie , et sans déroger aux principes généraux de la République en matière de financés. Nous disons proposer, parce que le vote est ici un acte de souveraineté , et que l'étal)lisscment des contributions implique une Ici et non point un simple arrêté d'administration.

A la proposition de l'impôt se joint naturellement une autre fonction, celle-ci purement administrative : la répartition des contributions nationales dans la commune, conformément aux règles et aux principes établis par la loi de la Répul)lique. L'une et l'autre de ces deux fonctions conviennent à une assemblée aussi bien placée que la nôtre pour apprécier l'état des choses et des personnes dans la circonscription du canton.

11 nous reste à parler de la nomination des fonctionnaires communaux. Nous la remettons tout entière à l'assemblée communale. Mais il doit être bien entendu que nous ne rangeons parmi les fonctionnai tes dont nous [)arlons ici ni le magistrat qui représente la République ou, si Von veut, la loi et la surveillance générale dans la communf^.ni les commissaires ou ingénieurs que l'adminislralion centrale pourrait instituer pour la direction de travaux d'une importance plus que locale, ni même enfin les commandants nnlilaires.

Nous aurons à justifier, dans chacun de nos chapitres spéciaux, le mode que nous adoptons ]»uur Féleclion des

citoyens chargés des diverses ma^'istrntures communales; mais dès à j»résent une explication générale est nécessaire.

Nous avons exposé dans la préface de ce livre les principes véritables de la démocratie, au sujet de la délégation. Nous avons montré la délégation de la souveraineté absurde et nulle de soi, la délégation de-^ pouvoirs en général équivalente à celle de la souveraineté, la délégation du pouvoir législatif dangereuse, fatale, enfin la délégation du pouvoir exécutif nécessaire à un certain degré, et presque sans danger, pourvu qu'on l'applique à des fonctions spéciales et limitées.

Mais il existe pour le peuple deux manières de déléguer les fonctions administratives : il peut nommer directement les juges, les professeurs et les autres fonctionnaires, et il peut charger une assemblée soumise à la réélection annuelle, à la fois de la nomination, de la surveillance et de la révocation, s'il v a lieu, des magistrats et employés de tout ordre.

Au premier abord le procédé de l'élection populaire direct semble le seul démocratique et le seul conforme au principe de la spécialité des fonctions tel que nous l'avons posé ; mais la réflexion fait apercevoir les choses sous un tout autre jour. On a souvent présenté le suffrage à deux degrés comme le plus raisonnable, le plus sur, le seul possible même dans l'état actuel de l'instruction du peuple, alors qu'il s'agit d'un choix réfléchi, (jui doit se faire mûrement et après information préalable, d'une élection qui, portant sur un homme spécial, exige aussi de la part de l'électeur des lumières spéciales. Ce motif nous paraît déjà de nature à déterminer le peuple à s'en remettre à certains délégués généraux du soin de désigner les fonctionnaires de la comnmne.

Mais ce([ui nous frappe le plus, c'est la proportion dans laquelle tout danger d'usurpation diminue lorsque le mandataire direct (iu peuple, au lieu d't'tre un homme uni(pie iHi cliaqiie fonction, est le simple niemlire d'une assemblée. L'élection directe de certains magistrats, par exemple des juges, communique aux investis un prestige cjui n'est déjà

que trop attaché à la nature de leurs fonctions. Au contraire, le suffrage indirect diminue l'autorité des fonctionnaires. De plus, le peuple ne peut jamais exercer une surveillance aussi distincte et aussi suivie sur les magistrats (ju'une assemblée })récisément appelée à les surveiller a|)rès les avoir nommés. La responsabilité des agents de l'administration ne devient sérieuse que dans certains cas graves, lorsque ces agents dépendent du peuple seul; mais elle est toujours réelle, elle est continue, elle est organisée ipjand ils sont placés sous l'œil d'une assemblée responsable elle-même, renouvelable annuellement, où tout se traite en public, où les intérêts opposés et les passions mauvaises se tiennent mutuellement en échec et se neutralisent, où le bien public domine, en un mot, et ne peut pas ne pas dominer.

Enfin, il ne faut jamais oublier que les fonctionnaires doivent être incessamment révocables. D'autre part, il est nécessaire que certains d'entre eux demeurent en charge aussi longtemps qu'ils n'ont pas prévariqué: sans cela, des fonctions qui exigent des connaissances spéciales , une longue préparation, des habitudes acquises, se trouveraienl livrées à une variation perpétuelle, nuisible au bien du service, et les citoyens qui ont voué leur vie à l'administration n'auraient point les garanties qu'il est juste de leur assurer. Mais le droit de révocation, suite naturelle du droit de nomination, s'exerce aisément si l'un et l'autre sont confiés à une assemblée de surveillance, au lieu que le peuple en masse serait difficilement en état de l'exercer à propos et sans un grand désordre.

Nous croyons donc que les magistrats communaux doivent être nommés par rassemblée communale. On verra. dans la suite de ce travail, que nous donnons de môme la nomination des fonctionnaires généraux de la République à l'assemblée nationale, (jui est pour nous l'administration centrale; et nous ne saurions faire autrement. Les institutions que nous proposons seraient donc en parfaite harmonie à cet égard.

Nous venons de décrire les attributions de l'assemblée communale; indiquons brièvement celles du commissaire central auprès de la commune.

L'unité de la France doit être représentée dans chaque commune, et elle ne peut l'être que par un fonctionnaire à la nomination de l'administration centrale, ])Rvunpr'fet. Ce mandataire de la nation n'est point chargé d'administrer la commune; mais sa mission est avant tout d'y surveiller la stricte exécution des lois nationales et la conformité de l'administration pratique avec ses règlements constiluiii?*. F^es communes n'étant pas fédérées mais unies, il est indispensal)le rjue le préfet ait le [xjuvoir de suspendre leurs résolutions, lorsfju'il les juge contraires aux lois, jusqu'à ce (jue l'assemblée nationale ait décidé la question en dernier ressort, et en outre de i)rovoquer d'autorité les mesures applicables à l'ensemble de la nation après ({u'elles ont été régulièrement votées.

Les autres attributions du i)réfel dépendent essentiellement de son entente avec l'assemblée communale, dont il est membre de droit. Cette assemblée peut le charger de divers travaux et recherches destinés à mettre de l'unité dans sa marche et dans ses vues, et c'est de lui (pi'elle doit tenir les documents généraux dont elle a besoin.

Pl\O.IET SOMMA lUi:.

COMMl>E-CA>TO>.

i. La fonnuune-canton est l'élément «le. runilé adminislralive ot politique de la nation.

2. Kilo comprend une agglomération de 18,000 habitants en moyenne.

3. Sa circonsrriplion diffère nussi poucjue pos'^ible de c'I'f du canton existant juMju'à ee joir.