MOYENS DE VÉRIFICATION ET INCIDENTS

En celle malière on suit des règles à peu près identiques devant les tribunaux civils et devant les ibunaux administralifs. Le Code de Procédure à longuement traité la question et c'est à lui que, le plus souvent, les juges administratifs devront se reporter. Le décret du 22 juillet 1806 autorise le Consel d'Etat à prendre toutes les mesures d'instruction qu'il jugera nécessaires. Mais il n'impose à ce dernier aucune forme déterminée. La jurisprudence à cru bon de décider que les juges du Conseil d'Etat devraient s'inspirer des règles substantielles édictées par le Code de Procédure civile. sans être toutefois lenus d'en appliquer les dispositions secondaires ou de détuil(C. d'Etat, 1% mars 1895.— À faire l'illialraud). En ce qui concerne les conseils de Préfec- Lure, le législateur à été beaucoup plus explicite. La loi de 1889 à consacré un titre tout entier à l'étude des différents moyens de vérification : experlise, visite de licux. enquête, elc., ele. Les règles qu'elle trace se rapprochent de celles qui sont en

vigueur dans la Procéduré civile, mais avec des

PROCÈS CIVIL ET PROCÉS ADMINISTRATIF ? PARALLÈLE Il

simplifications heureuses, comme nous allons le voir tout à l'heure. La mème loi de 1889 s'est aussi occupée des incidents de Procédure pour les assimiler, en grande partie, à ceux qui se produisenten matière Judiciuire.

Etudions donc : d'abord les moyens de vérificalion :

ensuite, les incidents.

1° Des moyens de vérification.

Les moyens de vérification qui peuvent être nécessaires pour élucider une affaire contenlieuse sont infiniment nombreux, infiniment variés. [ls peuvent porter soit sur les faits, soit sur Les dires des parties interrogées, soit sur les écritures soumises aux juges. Nous allons étudier iei Les principaux d’entre eux. c'est-à-dire ceux auxquels on à le plus souvent recours el qui sont les suivants : l'expertise, les visites de lieux, les enquèles, les interrogaloires des

parties. la vérification d'écriture.

\.— £xpertise. — Elle consiste à charger des personnes compétentes, appelées experts, de faire en vue de la solution d'un procès des constatations qui exigent des connaissances spéciales el de communiquer aux juges les résultats de leur examen.

Voici les règles suivies en matière judiciaire : l'ex-

pertise est facultative, sauf quand il s'agit de la rescision d'une vente d'immeuble pour lésion de plus des sept douzièmes el que celte lésion ne peut ètre prouvée par écrit, Dans ce cas Fexpertise est obligaloire (Code civil, art. 1618). Mais dans tous les autres, c'est le tribunal qui décide souverainement si elle doit avoir lieu. Il peut l'ordonner d'office ou sur la demande des parties, car il à sur ce point toute liberté d'appréciation. Les experts sont désignés, lan- Lot par les pladeurs eux-mêmes, tantôt par les juges. IS sont, en principe, au nombre de (rois. Leur premier devoir est de prèler serment. Ensuile ils procèdent aux conslalalions pour lesquelles on les à recquis el préparent un rapport où ils consignent ce qu'ils ont vu et fait. Si tous trois n'ont pas la mème manière de voir, le rapport exprime les motifs des diverses opinions, sans faire connaitre Favis personnel de chacun des experts, pour qu'on ne puisse pas, à l'audience, les opposer les uns aux autres el mettre en balance leurs mérites respectifs.

Devant le Conseil de Préfecture. les mêmes règles sont à peu près suivies, mais avec quelques modificalions heureuses. C'est ainsi que l'expertise n’est pas nécessairement faite par trois experts. Le conseil peut en charger un expert unique qu'il désignera d'office si les parties ne s'entendent pas pour Le choisir. Il Y a donc là une réelle économie de frais,

car les taxes d'experts sont souvent très dispendieu-

ses (1). De plus, il existe certains cas dans lesquels l'expertise devient obligatoire à la demande des parlies ; c'est pour celles-ci une très sérieuse garantie que le législateur a bien fait de consacrer en des textes explicites. Ces cas sont d'autant plus intéressants à connaitre qu'ils visent des hypothèses {rès fréquentes en droit administratif. Ils sont au nombre de trois. L’expertise en effet est obligatoire :

1° En matière de dommages résultant de travaux publics :

2° En matière de subventions spéciales pour dégradalions extraordinaires aux chemins vicinaux :

3° En matière de contributions directes (2).

Dans les autres cas elle est facultative, comme en droit civil: le tribunal pourra toujours la refuser, même si les plaideurs la réclament. I le fera, par exemple, siles parties n'invoquent que des questions de droit et non de fait ou bien si l'expertise doit être onéreuse ou frustratoire.

(1) En matière civile, le tribunal ne peut Jamais désigner d'office un expert unique, sauf quand il s’agit d’un partage (art. 834 du C. civ.) ou d’une vente de biens de mineurs (art. 955 et 978 du Code de procédure). Mais, si les parties litigantes sont d'accord et si elles sont capables où dûment autorisées, elles peuvent toujours el dans tous les cas convenir que l'expertise sera faite par un seul expert.

(2) Devant les tribunaux civils, il existe aussi deux cas où l’expertise doit être obligatoirement ordonnée sur la demande des parties. Mais ce sont des hypothèses tellement rares que c'est à peine s'il est utile de les mentionner. V. art. 557 du GARE ECIT.

et art. 47 de Ja loi du 22 frimaire an VIL.

Jadis, en malière de dommages et d'occupations temporaires, il y avait lieu à tierce expertise, chaque fois que les experts des parties se trouvaient en désaccord. Cette seconde opération d'expertise avait l'inconvénient d'entrainer des retards dans la solution du litige. Mais ce qui était bien plus regrettable encore, c'est que le tiers expert était de droit l'ingénieur en chef du service intéressé. L'Administration se trouvait donc être à la fois Juge el partie. La loyauté de l'ingénieur en chef était souvent suspectée el à juste litre du reste, car il était bien difficile à ce fonctionnaire d'émettre un avis impartial et désintéressé sur des travaux qu'il avait personnellement dirigés. La loi de 1889 à modifié cette législation si justement criliquable: elle à supprimé la lierce expertise (1) et à complété celte réforme en décidant que les fonctionnaires ayant pris part aux lravaux contestés ne pourraient jamais être désignés comme experts dans l'affaire litigieuse (art. 17). Ainsi

se sont trouvés sauvegardés les droits des particuliers.

B. — Visite de lieux. — Lorsque les juges ne se fient pas aux résultats de l'expertise ou lorsqu'ils veulent se rendre compte par eux-mêmes de certaines

constatations importantes pour la solution du procès,

(1) En matière de contributions directes la lieree expertise à été

maintenue jusqu'à loi du 17 juillet 1895.

PROCÈS CLVIL ET PROCÈS ADMINISTRATIF : PARALLÈLE Il 15

ils descendent sur les lieux liligieux et les examinent allentivement. Mais ici nous n'avons pas à insisler. Des règles identiques sont admises en matière administralive el en matière judiciaire, Le tribunal tout entier ou quelques-uns de ses membres, désignés à cel effet, se lransportent sur les lieux. Les parties sont convoquées pour donner un caractère contradictoire à l'opéralion et les résultats de la visite sont consignés dans un procès-verbal qui est annexé au dossier. Notons que les visites de lieux sont assez fréquentes en matière judiciaire, mais très rares en matière administrative. On peut cependant en citer quelques exemples (V. affaire Duval : GC. d'État, 22 Juin 1881).

CU. — Ænquéle. — Les enquêtes consistent à entendre des témoins qui, par leurs dépositions, sont à même d'échurer la conscience des juges. Elles sont loujours facultatives et peuvent se faire soit à l'audience, soit surles lieux: dans ce dernier cas il v est procédé par un juge spécialement commis à cet effet.

Devant les tribunaux judiciaires, les parties doivent convoquer leurs (émoins par citation d'huissier. Devant le conseil de préfecture cette formalité n’est pas exigée; la nolification administrative suffit.

Les témoins prêtent serment. Mais ils peuvent être récusés dans certains cas. En matière civile les cas

de récusation sont infiniment nombreux : en matière

administrative ils sont plutôt rares. IIS n'existent que si les témoins sont parents ou alliés des parties en ligne directe ou bien s'ils ont été frappés d'incapa-

cité à la suite de condamnations judiciaires.

D. — /nlerrogatoire des parties el délation de serment. — Malgré l'audition des témoins, les juges

peuvent se trouver insuffisamment éclairés. Aussi la loi leur a-t-elle permis d'interroger les parties ellesmêmes et de demander à celles-ci des explications complémentaires sur le litige en suspens. En matière civile, cetinterrogaloire ne peut pas être ordonné d'office par Le tribunal. I faut que les parties aient manifesté le désir d'être entendues (art. 324 du Code de Pr. civ.) et que, dans ce but, elles aient au préalable adressé une requête à leurs juges. En matière administrative le législateur s'est montré plus libéral et il a pernus au Conseil de Préfecture d'ordonner, »#6me d'office, linterrogatoire des parties (art. 36 de Ta loi de 1889). Cette innovation à été très heureuse et se justifie facilement. Il est naturel en effet que le juge puisse interroger les parties quand bon lui semble et non pas simplement quand elles le demandent. Jusqu'en 1889 il y aval sur ce point une lacune dans notre législation : maintenantelle esten partie comblée el nous ne pouvons que souhaiter de voir étendue aux tribunaux civils la disposition de l'article 36 de

la loi de 1889. L'interrogatoire à généralement leu

à l'audience. Mais des motifs sérieux ou des raisons d'ordre spécial peuvent faire décider qu'on y procédera en Chambre du Conseil ; la loi ne s’y oppose pas et même autorise formellement cette manière d'agir.

Au cours lun interrogatoire il arrive souvent que le serment soit déféré à l’une des parties par la partie adverse ou par le tribunal. Le serment est dit alors /itis décisoire et il joue un rôle très important dans les débats, car c'est de lui que va dépendre la solution du procès. On somme une partie de jurer sur l'honneur qu'elle va dire toute la vérité sur les faits qui lui sont reprochés.

Cependant, en matière administrative, le serment litis décisoire n'est pas admis. De nombreux arrèts du Conseil d'Etat décident qu'ilne sera pas recu comme moyen de preuve : de plus, aucun texte ne l'autorise : enfin des raisons d'ordre publie légitiment son exclusion. C'est qu'en effet la plupart des plaideurs administratifs sont des personnes morales, c'est-à-dire des incapables n'ayant pas la pleine jouissance de Ieurs droits et ne pouvant par suite prêter

serment (CG. d’'Et. : arrèt du 21 nov. 1851).

E dd.

instance, des pièces d'une origine douteuse peuvent

Vérification d'écriture. — Au cours de toute

ètre produites et peuvent nécessiter une vérification d'écriture. Dans ce cas. le tribunal nomme des ex-

perts et les invite à se prononcer.

S'il y à inscriplion de faux, cette question est alors d'ordre exclusivement judiciaire et ne rentre nullement dans la compétence administrative. Si donc pareil incident se produit devant un conseil de Préfec- Lure, si une pièce importante est arguée de faux et si l'une des parties déclare vouloir se servir de cette pièce, le conseil devra renvoyer le débat devant lautorilé judiciaire. C'est à celle-er qu'il appartiendra de statuer sur ce point particulier. La procédure de l'inscription de faux est longue et-embrouillée mais nous n'allons pas en parler ici, car elle n'a aucune

importance pour l'étude que nous faisons.

29 Incidents de procédure.

A côté des divers moyens de vérification, rendus nécessaires par la marche plus où moins embarrassée de l'instance, peuvent survenir de nombreux incidents de procédure qu'il est bon de passer maintenant en revue. Les plus connus sont : les demandes incidentes, l'intervention, le désistement, Ia péremplion et la récusation des juges.

Nous n'avons que quelques observations à faire

là-dessus.

A.— Demandes incidentes.— Les demandes inci-

dentes, c’est-à-dire les demandes qui tendent à élar-

gir la sphère du procès, peuvent être additionnelles où reconventionnelles, suivant qu'elles émanent du demandeur lui-même où du défendeur. Elles s’introduisent comme les demandes principales : par voie d'assignation devant les ibunaux judiciaires et par voie de requête devant les tribunaux administratifs. Notons toutefois que devant ces derniers, devant les conseils de préfecture surtout, on ne devra considérer comme demandes incidentes que celles qui présentent une élroite connexité d’origine avec la demande principale. La raison en est simple: les conseils de préfecture ne sont qu'une juridiction d’attributions et la justice administralive n'a elle-même

qu'une compétence limitée.

B.— Zntervention.— L'intervention est le fait d’une personne qui, sans être partie au procès, se mêle à une instance qui n'est ni introduite par elle, ni dirigée contre elle, mais où ses intérêts sont cependant engagés. Îl peut Y avoir intervention volontaire ou intervention forcée (c’est alors une mise en cause). Dans les deux cas on introduit la demande comme sil s'agissait d'une demande principale : la procé-

dure ordinaire est appliquée.

CG. — Désistement. — Le désistement se produit lorsque le demandeur abandonne une instance, soil

quil ait reçu satisfaction amiable de son adversaire,

soit qu'il ait eu peur d'intenter un procès par trop coûteux. Admis en matière judiciaire, 11 l’est aussi en matière administrative. Mais toutefois, en raison de la célérité que requièrent les instances administraiives, le Conseil d'Etat exige que le désistement porte toujours sur la procédure e/ sur le fond du droit; c'est pour éteindre définitivement le procès. Cette nécessité ne s’est pas fait sentir devant les tribunaux civils ; voilà pourquoi, en matière judiciaire, le désistement peut ne porter que sur la procédure si le demandeur le veut ainsi.

Lorsque le désistement d’un demandeur n’est pas accepté par la partie adverse qui a formé recours incident, il y a lieu de donner acte du désistement. mais il doit être statué sur le recours incident (C. d'EL, 16 avril 1886. — Commune de Clichy).

Lorsqu'une partie n'a accepté le désistement du recours principal de l’autre partie que sous la réserve expresse du maintien du recours incident qu'elle avait formé, ce recours incident est recevable (G. d'Et., 27 mai 1898. — Lamotte).

D. — Péremplion. — La péremption, c’est l'anéantissement d’une instance faute d'acte de procédure pendant un certain délai. Elle n’est admise qu'en malière judiciaire ; les lois sur la procédure adminislralive la passent sous silence. On ne peut done l'é-

tendre par voie d’analogie, car la péremption estune

déchéance, c'est-à-dire une peine et que toute peine doit ètre prise dans son sens le plus strict d'application. Gette manière de voir est en harmonie avec la jurisprudence du (Conseil d'Etat (arrèt du 9 Janvier 1832).

E. — Récusalion des juges. — Lorsqu'un juge se trouve dans une situation qui laisse suspecter son impartialité, la loi permet aux parties de le récuser, c'est-à-dire de demander son remplacement par un autre. On suit devant les tribunaux administralifs les mêmes règles que devant les tribunaux civils. Ce sont les articles 378 et suivants du Code de Procédure qui sont appliqués en cette matière.

Toutefois il est bon de faire remarquer que, malgré l’art. 378 K 7, le Préfet, administrateur des biens du département, ne saurait ètre récusé dans les causes où le département est intéressé (C. d'Et., 3 février 1859).

De même, il ne pourrait ètre récusé comme ayant signé le marché de travaux publics sur lequel on discute ou la décision qu'on attaque. Ce serait aller contre les intentions du législateur qui a voulu faire participer le Préfet à l'exercice de la Justice administrative. Mais, comme nous le disions au début de ce travail, il est à souhaiter que, dans un avenir plus ou moins rapproché, les agents de l'Administration active n'aient plus droit d'entrée dans les juridictions administratives.

Remarquons en outre que la loi du 22 juillet 1889,

article 41, n’a pas étendu à la juridietion adminis-

alive les dispositions du Code de Procédure (art. 391 el suivants) sur l'appel des jugements rendus en cas de récusalion d'un ou de plusieurs juges. I sera slalué à cet égard quand le recours sera formé contre la décision rendue sur le fond du litige. C'est afin d'éviter Loute lenteur dans la marche du procès et d'entraver le moins possible là solution des affaires

administratives.

Après avoir étudié les moyens de vérification qui peuvent êlre nécessaires à la bonne solution d'un lilige el les principaux incidents qui peuvent survenir au cours (les débats, il nous parait indispensable d'examiner, dans un appendice, les règles spéciales au référé devant les juridictions civiles et devant les juridictions administratives. Nous pourrons alors passer

ensuile à l'étude du jugement.

Appendice : Du référé en droit civil et en droit administratif.

Le Code de Procédure civile, dans les articles 806 el suivants, à donné aux présidents des tribunaux d'arrondissements le droit de statuer seuls dans les aires dont urgence nécessite une solution presque immédiate. C'est un véritable pouvoir de juridiction

qu'ils ont entre les mains, mais cette juridiction est

toute provisoire : la décision du juge ne cause aucun préjudice au principal : l'affaire reviendra, au moment opportun, devant le tribunal compétent,

Les référés sont (rès fréquents en malière civile. Ilarrive à Loul instant qu'un différend ait besoin d'ôtre tranché, sitôt né, Voici par exemple un directeur de théâtre qui affiche pour ce soir la représentation de tel ou tel drame. L'auteur de la pièce, pour des raisons particulières, s'oppose au spectacle, La direclion veut passer outre. Qui va (trancher le différend ? C'est le juge des référés, car il va lune affaire d'une urgence absolue. I faut en effet qu'une solution, tout au moins provisoire, Intervienne avant la fin de là journée.

Dans les grandes villes, ce n'est certes pas une sinécure que d'être juge des référés. À loute minute. les présidents des tribunaux sont appelés à mettre leur sagacité à l'épreuve en se prononçant instantanément sur un cas très difficile. Quelques magistrats ont excellé dans cette justice sommaire et rapide : certains d'entre eux ont mème étonné le monde des Jjurisconsulles par la sagesse et la légalité de leurs sentences si précipilamment rendues.

Devant les tribunaux administrauits, le référé n'offre pas les mêmes caractères qu'en matière civile, Il a simplement pour effet d'autoriser des conslalalions urgentes, en vue d'instances futures el éventuelles, Ce n’est pas un jugement qui est rendu : c'est une me-

sure qui est prise à litre purement conservatoire. Un

particulier se plaint d'avoir eu sa maison ébranlée à la suite d'un travail publie : il demande au Président du Conseil de Préfecture de désigner un expert à l’effet de constater les dégats causés à son immeuble, voilà le référé administratif. Le rapport d'expert sera une pièce officielle que le particulier pourra invoquer lorsqu'il poursuivra FAdministralion en justice et ce rapport, avant 6élé rédigé au lendemain même des dégradations, aura une véritable force probante. est assez intéressant de relracer en quelques mots l'historique de cette institulion qu'on appelle maintenant le ré/éré administratif. Longtemps en effet on s'était demandé si, en dehors des mesures d'instruction ordonnées en cours d'instance (experlises, visites de lieux, ele.). la Procédure des Conseils de Préfecture pouvait comporter des constalalions urgentes, à litre purement conservaloire el en vue dun litige éventuel. La nécessité de prendre de Lelles mesures présentait un intérèt pralique con sidérable, Cependant les lois administratives étaient muelles sur ce point et, à défaut de textes, la Jurisprudence du Conseil d'Etat n'avait pas osé confier au Président du Conseil de Préfecture des pouvoirs analogues à ceux que les articles 806 et suivants du Code de procédure avaient attribués au président du tibunal civil statuant en référé, Peu à peu elle finit par reconnaitre, mais au Conseil de Préfecture fout

entier le droit d'ordonner des constatations ursentes

en vue d'affaires de son ressort, constatations purement matérielles, ne pouvant porter que sur des vérifications de faits qui risqueraient de disparaitre et d'échapper, par la suite, à tout contrôle ultérieur (C. d'Et., 26 décembre 1873 ; 2 mai 1884). Et ceci, à condilion de ne porter aucune atteinte au prineipal: les droits des parties devaient rester absolument intacts.

Telle fut la solution admise par la jurisprudence: administrative. La loi de 1889 vint la confirmer. Mème elle décida, dans son article 24, que les pouvoirs dont nous venons de parler seraient transportés, mais sans modification quant à leur nature ni à leur étendue, du Conseil de Préfecture {out entier, à son président seul. Ainsi, à l'heure actuelle, le référé administratif est consacré par le législateur. N'oublions pas cependant que les pouvoirs du président du Conseil de Préfecture sont loin d'être aussi étendus que ceux du président du tribunal civil. Hs n'impliquent aucun droit de juridiction provisoire, d’injonction, d'interdiction, mais seulement le droit de faire procéder à de simples mesures de constat.

En matière civile, FOrdonnance sur référé est susceplible d'appel (art. 809). En malièôre administraüive on ne peul admettre cette solution, du moins lorsque l'appel doit être intenté par le défendeur. 1 n'y à pas en effet un défendeur actuel, mais simple-

ment un défendeur éventuel. Quel recours pourrait

done exercer cel ètre encore inexistant ? D'autre part les arrèlés du Président du Conseil de Préfec- Lure sont simplement préparaloires et non interlocu- Loires. Le président ne peut. dans son arrèté, ni juger, ni préjuger le fond, les droits des parties ayant éle expressément réservés. Il Y à donc impos- SiDilté d'appel (GC. d'EL, 24 juillet 1891. — Société

générale des Téléphones).