DES EFFETS DES JUGEMENTS

Les jugements ont les mêmes effets en malière administralive qu'en matière judiciaire. Ils entrainent l’exéculion forcée, lorsque la partie perdante ne se soumet pas de bon gré à la décision du tribunal : ils frappent de lhypothèque judiciaire les immeubles de celui qui succombe ; ils ont enfin l'autorité de la chose jugée.

Pour produire ces trois effets ils doivent ètre dé-

finitifs et revètus de la formule exécutoire.

Foruuce exÉcuroIRe. — La formule exécutoire est l'ordre que le chef de l'Etat donne aux agents de la force publique de prêter main-forte à l'exécution des jugements. En matière civile, elle à toujours 6té exi-

gée : l'article 545 du Code de Procédure n'a fait que

une partie, el à exelure seulement ceux où elle agit à titre de

puissance publique.

rappeler el maintenir ce principe. A Fheure actuelle. le libellé de la formule nous est fourni par la loi du

septembre 1871, art. 2, el il est ainsi concu :

€ Le Président de la République française € mande el ordonne à tous huissiers sur ce requis € de mettre ledit arrél (ou le dit jugement, etc.) « d'exécution: aux procureurs généraux el aux € procureurs de la République près les tribunaux € de première instance, d'y tenir la main : à tous € commandants el officiers de la force publique. € de préler main-forte lorsqu'ils en seront légale- Comment requis. »

En matière administralive, il nous faut distinguer suivant qu'il agit d'un jagement rendu par le Con- Sel d'Etat où d'un jugement rendu par le Conseil de préfecture.

Les décisions du Conseil d'Etat n'ont pas loujours été exéculoires par elles-mêmes. Nous avons vu en efleUque jadis elles étaient rédigées en forme de décrels el signées par le chef du Gouvernement. Mais depuis 1872 il n'en est plus ainsi. La justice est déléguée et tous les arrêts du Conseil doivent porter mention de la formule indiquée par l'article 25 du décret du 2 août 1879, formule à peu près analogue à celle que nous avons citée plus haut, mais non ilentique. I fallait en effet tenir comple des différences qui existententre les diverses parties qui peuvent

étre en cause dans une instance administrative (par-

lie privées el administralions publiques) et entre les modes d'exéeutionqui leur sont applicables (D.

Quant aux arrèlés des Conseils de préfecture, ils n'ont pas besoin d'être revètus de la formule dont nous parlons. Néanmoins ils sont exécultoires par eux-mêmes. La loi de 1889 est formelle el ne peut laisser aucun doute dans esprit. (V. art. 49, K 2.) Jadis on avait le droit de ne pas être aussi affirmatif ; les textes antérieurs à 1889 élaient muels sur ce point. Aussi s'explique-t-on la grande controverse qui s'éleva sur la question de savoir si oui ou non les arrêtés des Conseils de préfecture étaientexéculoires par eux-mêmes, sans visa ni mandementde l'autorité administralive. La doctrine et la jurisprudence disculèrent fort longtemps et émirent leurs prétentions réciproques. Merlin et Proudhon, lun dans son /?6perloire, autre dans son Traité du domaine publie, furent du même avis el décidèrent que, pour être exécutoire, tout arrèté du Conseil de préfecture devait ètre revêtu du visa préfectoral. Mais la jurisprudence ne parlagea pas celle manière de voir et, s'inspirant des règles édiclées en malière répressive,

(1) Cette formule exéculoire, prévue par lartiele 24 de la loi du 24 mai 1872 el arrèlée par l’article 25 du règlement du 2 août 1879, est ainsi libellée : « Za République mande el ordonne au miris- OT Ce rer , en ce qui le concerne, el à tous huissiers à ce re- « quis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les « parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente dé-

« Ciston, »

elle admit la solution contraire à celle qu'avaient préconisée Proudhon et Merlin. Un avis du Conseil d'Etat du 16 thermidor de l'an XIE décida en effet que « les condamnations prononcées par les admi- € nistrateurs compétents auraient les mêmes effets «et la même exéculion que celles émanant des tri- € bunaux ordinaires ». Cet avis fut approuvé le 25 thermidor et inséré au Bulletin des Lois en 1812, ce qui lui donna force de loi. Du reste il avait déjà été confirmé par une lettre du grand juge en date du 18 janvier 1809, lettre qui ordonnait aux huissiers de « prèter leur ministère pour l'exécution «€ des décisions des Conseils de préfecture, alors € mème que celles-ci ne seraient pas revêtues de la « formule exécutoire ».

Celte théorie de la jurisprudence à reçu une consécration solennelle par la loi du 22 juillet 1889. A l'heure actuelle, ainsi que nous l'indiquions précédemment, tous les arrèlés des Conseils de préfecture ont force d'exécution par eux-mêmes. [est cependant regrettable que le législateur n'ait pas ordonné à ces juridictions administratives de terminer leurs sentences par la rédaction de Ja formule exéeutoire (1). Le Conseil d'Etat v est astreint depuis la

loi du 24% mai 1872 : la Cour des Comptes, depuis le

(1) Cependant, en malière de comptabilité publique, la formule

exéculoire est exigée. (Décret du 31 mai 1862, art. 434.)

décret du 28 septembre 1807. Pourquoi les Conseils de préfecture sont-ils dispensés de cette obligation ? C'est, il est vrai, un simple oubli du Parlement. mais un Oubli malheureux, car il à le tort d'introduire un défaut d'harmonie dans notre législation.

Après celle observalion préliminaire, nous pouvons aborder l'étude analytique des trois effets principaux qu'entrainent les décisions juridictionnelles. Nous nous étendrons un peu sur celui que nous avons signalé en premier, sur l'exécution forcée des jugements. C'est un point très intéressant et {out à fait digne de retenir

l'attention.

1° Exécution forcée.

nous faut distinguer entre l'exécution à l'égard des parties privées, l'exécution à l'égard des administralions publiques autres que l'État et l'exécution

à l'égard de l'Etat.

À. — À l'éjard des parties privées, exécution des décisions juridiclionnelles peut se poursuivre de de deux façons :

a) En premier lieu, par les voies de droit commun, cest-à-dire par la saisie-exéculion, la saisiearrèt, la saisie immobilière et mème la contrainte par corps (dans les cas prévus par La la loi du 22 juil-

los O art 2 3, 4 et 5

b) En second lieu, et seulement lorsque l'affaire est du ressort de la juridiction administralive, par des voies d'exécution d'une nature toute particulière, par exemple la saisie des cautionnements versés par les entrepreneurs ou les comptables entre les mains de FÉlal, saisie prévue par les clauses des

cahiers des charges où par des lois spéciales.

B. — À l'égard des administrations publiques autres que l'État (départements, colonies, communes et établissements publics), l'exécution ne peut se poursuivre par aucune voie de droit commun (E). C'est qu'en effet les ressources des administrations publiques consistent, soit en biens qui ne sont pas assimilables à ceux des particuliers, soit en contributions dont l'emploi est fixé par un budget.

Néanmoins, il existe contre ces personnes morales des inesures de cocreilion avant un caractère tout à fait administrauf el pouvant seulement être mises en œuvre par l'autorité supérieure. Ces diverses mesures comprennent : 1° l'inscription d'office de Ja dette exigible: 2° l'imposition d'office de eontribulions extraordinaires; 3° la vente de biens mobiliers ou immobiliers (pour les communes seulement).

Supposons, par exemple, un département condam-

(1) Avis du C. d'El. du 13 mai 4813. — Cour de Paris : 1 janvier 1859, Wathelin.

né par arrôté du Conseil de préfecture à payer une somme très élevée au sieur X..., entrepreneur, Celui-ci va réclamer l'ordonnancement de sa créance à l'administration départementale. Si elle ne fait pas droit à sa demande, il s'adressera à l'autorité supépérieure. C'est alors un décret rendu en la forme des réglements d'administration publique et inséré au Bulletin des Lois qui inscrira d'office la dépense au budget départemental. Ce mème décret, si le déparlement n'a pas de ressources disponibles et S'il a épuisé son crédit pour dépenses imprévues, élablira une contribution spéciale portant sur les quatre impôls directs (Art. 64 de la loi du 10 août 1871. modfié par la loi du 29 Juin 1899). Ainsi l'entrepreneur créancier aura la certitude de toucher la somme qui lui revient.

La mème règle est suivie en matière municipale. Seulement ici le préfet peut, dans certains cas De èlre chargé de l'inscription d'office et de l'établissement de la contribution, quand il y aura lieu d'en créer une. Notons en outre que, sur la demande d’un créancier communal porteur d'un litre exécutoire. l'administration supérieure peut autoriser la vente des biens mobiliers où immobiliers de la commune.

I suffit que ces biens ne soient pas affectés à un ser-

(1) Lorsque la commune à moins de {rois millions de revenus (L. 5 avril 1884).

vice publie (art. 110 de la loi municipale). Pour permettre Faliénation, il faudra un déeret du chef de l'Etat. Cette disposition est regretlable ; en effet l'administration ne doit intervenir ici que pour examiner si la vente des meubles ou immeubles est le meilleur mode de paiement des dettes communales. Ne semble-{-il pas, dans ce cas, que l'autorité déparlementable eut été mieux en mesure que le pouvoir central

d'apprécier une telle question ?

C. — À l'égard de l'État. — Quant à l'État on ne peut avoir contre lui aucune voie d'exécution forcée, aucun moyen de contrainte, mème spécial. D'une part en effet ses biens sont insaisissables et d'autre part il n'appartient à aucune autorité d'ordonner d'office, soit le mandatement des sommes mises à la disposition du ministre par la loi de finances, soit l'inscription au budget de crédits qui ny seraient pas portés. Mais cette situation n'est pas faite pour nous inquiéter, car lElat doit ètre réputé solvable et regardé comme € un parfail honnéte homme » selon le mot de M. Thiers. Cette double présomption n'a jamais élé démentie par les faits. On n’a pas d'exemple qu'une créance contre le Trésor ait été perdue. Les ministres ont le devoir Juridique de pourvoir à l'exécution des condamnations prononcées contre l'Etat et, bien que cette règle ne

comporte aucune sanction, ils n°y ont jamais dérogé.

On les voit toujours payer les dettes de l'Etat dans la limite des crédits dont ils ont la disposition et, en cas d'insuffisance, s'adresser aux Chambres pour obtenir des ressources supplémentaires.

Toutefois il est évident qu'un ministre pourrait refuser de payer. Que faire alors? Le créancier de l'Etat, pour obtenir ce qui lui est dû, n'aurait à sa disposition aucune voie d'exécution forcée, mais il pourrait employer un des deux moyens que voici, moyens tout à fait indirects :

Ou bien saisir les Chambres par voie de pétition. Mettre les députés et sénateurs au courant du fait, ce serait, avec les mœurs parlementaires de notre époque, amener des interpellations orageuses et peut-être mème la chute du Gouvernement, si celuici persislait à refuser l’acquittement de dettes légitimes ;

Ou bien s'adresser à l'opinion publique par l'inlermédiaire des journaux. Une cam pagne de presse, bien sentie et habilement menée, serait encore Je plus sûr moyen pour le créancier éconduit d'obtenir le paiement des sommes à lui dues.

De tout ce qui précède il nous faut retenir une chose. C’est que: « à l’égard de l'Etat l'exécution des { jugements à toujours le caractère d’une exécution € volontaire ; elle est le fait de ses propres représen- € lants, les ministres et les Chambres agissant à € l'abri de toute mesure coercitive, en vertu du de-

« voir juridique légalement imposé, mais librement «€ consenti et dénué de toute sanction effective (1). »

Lorsque des difficullés s'élèvent sur l'exécution des jugements, qui va ètre compétent pour statuer sur ce point? En matière judiciaire la question n'a pas besoin d’être posée : il est évident que les tribunaux civils connaissent eux-mêmes de l'exécution de leurs décisions. Mais en matière administrative il faut soigneusement distinguer : chaque fois que les décisions s’exécutent par des moyens empruntés au droit civil (saisie, contrainte par corps, etc.), c'est l'aulorité judiciaire qui est compétente : chaque fois au contraire qu'elles s’exécutent par des moyens de coercilion administrative, c’est la juridietion administralive elle-même qui doit statuer. Si donc nous Supposons qu'une difficulté se produit au sujet de la saisie du cautionnement d’un entrepreneur où d'un comptable, le juge compétent sera le juge administralir. C'est un point qu'il était intéressant de mettre en lu-

mière.

2o De l’hypothèque judiciaire.

Le second effet des jugements est d'entrainer, à

charge d'inscriplion, l'hypothèque judiciaire. Gette

(1) Laferrière: Traité de la juridiction administrative.

règle est édictée par l’article 2123 du Code civil portant que « l'hypothèque judiciaire résulte des jugements » sans établir aucune distinetion entre les juridiclions dont ils émanent. Il était naturel en effet d'accorder aux décisions rendues par les tribunaux administralifs la même garantie qu'à celles émanant des tribunaux judiciaires. Déjà il y avait analogie de règles en matière d'exécution forcée. Pourquoi aurail-on établi des différences en ce qui concerne l'hypothèque ?

Deux avis du Conseil d'État, l'un des 16-23 (hermidor de l’an XII, l’autre des 29 octobre-12 novembre 1811 ont donné une extension considérable à l'article, 2123 du Code civil. Ils ont assimilé aux jugements les contraintes administralives et ont décidé qu'elles emporteraent hypothèque. elles aussi. Cette assimilalion peut paraitre très contestable car la contrainte n'émane pas d'une juridiction, mais de l'administraon active. C’est un acte d'exécution qui jouit de certains privilèges, voilà tout! Malheureusement les avis que nous venons de ciler ont force légale, car ils ont été insérés au Bulletin des Lois en 1812.

L'arlicle 2123 du Code civil subit une exceplion, mais elle s'applique à tous les jugements, aussi bien à ceux des tribunaux administratifs qu'à ceux des tibunaux judiciaires. Elle vise les personnes civiles dont les deniers sont soumis aux règles de la comp-

labilité publique (c'est-à-dire l'État, les départe-

ments, les communes et les établissements publics), et décide que les biens de ces divers être moraux ne pourront pas être frappés d'hypothèque. Rien de plus logique, en effet, car l'hypothèque est toujours appelée à se transformer en un droit sur le prix de l'immeuble vendu. Or, l'appropriation de ce prix par un créancier est incompatible avec les règles de Fa comptabilité publique.

Un jugement du tribunal de la Seine à fait tout récemment une remarquable application de ces principes. La municipalité parisienne avait été condamnée par décision de la Cour d'appel, en date du 9 janvier 1894, à payer aux sieurs Vaflard et Bélier la somme de 347,634 francs. Ceux-ci prirent inscriplion d'hypothèque judiciaire sur tous les biens présents et à venir de la ville de Paris situés dans l'étendue du premier bureau des hypothèques de la Seine. Le préfet soutint qu'une telle inscription avait élé prise à tortet sans droit. en demanda la nullité au tribunal civil et obüint gain de cause le 7 fé-

vrier 1895.

Si des difficultés s'élèvent sur le mode d'exécution de l'hypothèque judiciaire, elles devront toujours ôlre portées devant Fa juridiction civile, car en cette malière 1l faut, dans tous les cas, appliquer les rècles générales du droit civil el jamais les règles spé-

ciales de la législation administrative.

39 De l’autorité de la chose jugée.

Lorsqu'un jugement est devenu définitif, c'est-àdire lorsqu'il n’est plus possible de l'attaquer par aueune des voies de recours ordinaires, il emporte autorité de la chose jugée. On appelle ainsi une présomption absolue de vérité, en vertu de laquelle les faits constatés et les droits reconnus par un Jugement ne peuvent plus être remis en discussion, quel que soit Le tribunal devant lequel on veuille se présenter. Nous n'avons pas à insister sur ce point qui n'offre aucun intérèt pour notre travail. Disons simplement que l’article 1351 du Code civil régit la question et s'applique tout aussi bien en matière Civile qu'en matière administrative.

L'autorité de la chose jugée est tellement grande qu’elle couvre non-seulement les erreurs de fait ou de droit que le juge peut commettre, mais mème les erreurs de compétence. C'est ainsi qu'un tribunal civil qui aurait statué dans une affure de travaux publics verrait sa sentence devenir exécutoire, sitôt définitive. Cependant si ce mème tribunal avait méconnu, non plus une simple loi d'attributions juridictionnelles, mais le principe même de la séparation des pouvoirs, s'il avait empiété sur le domaine de

l'autorité publique et de la puissance exécutive, sa

décision serait plus qu'illégale ; elle serait 22conslitutionnelle et par suite, non avenue pour FAdminislation (1).