VOIES DE RECOURS

Nous venons de voir comment sont rendus les jugements et quels effets ils entrainent quand ils sont devenus définitifs. Mais ils ne sont devenus définitifs qu'après l'extinelion de toutes les voies de recours ouvertes aux parties. Aussi lorsqu'un plaideur est battu une première fois ne doit-il pas perdre tout espoir : il à encore la possibilité d'obtenir gain de cause car la loi met à sa disposition plusieurs voies de re- COUrS.

Ces voies de recours sont des moyens offerts à la parlie qui succombe pour attaquer le jugement rendu

contre elle etobtenir, si possible, une décision plus fa-

(1) Cest ce qu'a formellement décidé l'Instruclion législative du S janvier 1790 : « Tout acte des tribunaux ou des Cours de justice « tendant à contrarier ou à suspendre le mouvement de l’adimi- « nistration étant inconslilutionnel demeurera sans effet et ne de- « vra pas arrêler les corps administratifs dans l'exécution de leurs « opérations. »

vorable. Elles sont au nombre de quatre : l'appel, l'opposition, le pourvoi en cassation et la requête. civile (qui prend le nom de révision devant les tribunaux administratifs).

On peut grouper ces voies de recours de deux facons différentes, suivant leur nature et leurs ressemblances communes :

je Les unes sont des voies de rétractation ; elles ramènent les plaideurs devant le même juge qu'auparavant el ce juge est alors chargé d'étudier laffaire à nouveau, afin de modifier, s'il ya lieu, sa décision première. Les autres sont des voies de réformation. Elles renvoient les parties devant des juges supérieurs auxquels on demande de réformer le jusement rendu par un tribunal inférieur. Parmi les premières nous pouvons ranger : l'opposition et la requète civile: parmi les secondes : l'appel et le pourvoi en cassation.

2 En se plaçant à un tout autre point de vue, on peut dire que les voies de recours énumérées plus haut sont : les unes, des voies ordinaires, telles que l'appel et l’opposition; les autres, des voies extraordinaires, par exemple, la requête civile et le pourvoi en cassation. Les premières sont admises par le fait seul qu'une partie n'accepte pas le jugement rendu contre elle : les secondes ne sont recevables que dans certains cas limitativement déterminés et pré-

vus par le législateur.

Nous basant sur cette dernière classification nous allons passer en revue, d'une part les voies de recours ordinaires, d'autre part les voies de recours extraordinaires.

40 Voies de recours ordinaires.

Elles sont au nombre de deux : l'appel et l'opposition, suivant que le jugement a été rendu contraditoirement ou par défaut.

À. — L'appel. — L'appel existe devant les juridictions administratives aussi bien que devant les juridictions judiciaires. Mais il n’entraine pas les mémes conséquences dans l’unet l’autre cas. Il est donc très intéressant d'en faire une étude comparée.

En droit civil, lorsque l'acte d’appel est fait à temps, rédigé correctement et dûment signifié, il produit deux effets :

1° Un effet dévolutif, en ce sens qu'il dessaisit le premier juge et donne au tribunal supérieur pleins pouvoirs sur l'affaire à lui déférée. Quelquefois mème il lui permet de statuer sur des questions qui n'ont pas été examinées par le juge du premier degré. On dit alors qu'il y à évocation (Vart 2730 Code de procédure civile)

2° Un eflet suspensi/, en ce sens qu'il arrète l’exé-

cution du jugement, si elle est commencée et empèche de la commencer dans le cas contraire.

En droit administratif l'effet dévolutif va se produire seul. L'appel n’est pas suspensif. Une telle règle tient àce fait que l'intérêt publie, toujours engagé dans les litiges administralifs, exige souvent une prompte exécution des décisions rendues par le tribunal.

Quelques textes spéciaux ont cependant dérogé à cette règle et déclaré que l'appel serait suspensif:

1° En cas de constestation sur l’état et la possibilité des forèts et sur le refus d'admettre les animaux au pâturage et au pacage dans certains cantons déclarés non défensables (art. 117 de lord. du 1° août 1827, rendue pour l'exécution du Code forestier).

20 En matière d'élections au conseil d'arrondissement, lorsque le recours est formé par le conseiller élu (Loi du 22 juin 1833 ; art. 54) ;

3° En matière d'élections au conseil municipal (Loi du 5 avril 1884 ; art. 40) (1).

Mais, en dehors de ces cas, l'appel n’est suspensif que si les juges le décident formellement par un arrèt de sursis (art. 3 du décret du 22 juillet 1806.—

art. 24 de la loi du 24 mai 1872). — Il est vrai que,

(4) Dans un autre cas le recours au Conseil d'Elal n'est pas suspensif. (V. art. 88 de la loi du 10 août 1871). Mais ce cas ne présente aucun intérél pour notre étude, car il vise un recours dirigé contre les décisions d’un corps administratif el non contre Îles

décisions d’un corps juridictionnel.

sauf l'espèce prévue par l'article 32 de la loi du 15 juillet 1889 «ur le recrutement de l'armée, le conseil d'Elal peut loujours accorder un sursis à l'exécution du jugement. En fait il use rarement de cette faculté (V. cependant C. d'EE., 5 mai 1893). Mais souvent, en revanche, la section du contentieux informe le ministre de la demande de sursis et celui-ci l'ordonne adminislralivement sans qu'il soit besoin d'un arrèt spécial.

Au sujet de l'appel, une autre particularité peut être signalée entre la procédure administrative et la procédure civile. En effet, tandis que le Conseil de préfecture est loujours une juridiction de premier degré, le {tribunal civil d'arrondissement statue quelquefois en dernier ressort, L'un voil ses arrètés susceplibles aller toujours en appel devant le Conseil

d'Etat ou la Cour des Comples (1); l'autre, au con-

(1) La rédaction défectueuse de la loi du 13 avril 1850 sur les logements insalubres à fait supposer, pendant quelque Lemps, que le Conseil de préfecture pouvait, dans un cas, slaluer en dernier ressorl. En effet, Ja loi de 1850 décide que les Conseils de préfec- Lure seront compétents: 10 pour ordonner des travaux d’assainissement (art. 6); 20 pour interdire l'habitation d'un logement déclaré insalubre (art. 10). Elle ajoute que, dans ce second cas, la décision du Conseil de préfecture sera susceplible de recours devant le Conseil d'Etat. C'était, semble-t-il. décider que, dans la première hypothèse, celle de l'article 6, il n'y aurail aucun recours de possible. Mais admettre celte solution, ce serail aller contre le principe &e la loi de l'an VI qui a institué les Conseils de prélecture comme lribunaux de premier ressort, dans tous les cas. Si le législateur de 1850 avait voulu faire une exceplion, il l'aurail déclaré d'une façon plus formelle (GC. d’'El., {er août 1881). Ne disons

trire. est juge umique dans bien des circonstati- ; 5 ces (1). Peut-être culal été préférable assimiler

sur ce point les Conseils de préfecture aux tribunaux

civils et de leur conférer le droit de juger certains

litiges en dernier ressort.

On eût ainsi diminué l'encombrement des affaires au Conseil d'Etat et donné une célérité encore plus crande à la procédure administralive. Le projet de loi du 23 juin 1887 (sur les Conseils de préfecture régionaux) se montrait tout à fait partisan de celle réforme (2). Il donnait aux Conseils de préfecture le droit de statuer en dernier ressort: 1° En malière de contributions: 2° en matière d'élections municipales et de prud'hommes : 3° en malière de subven-

tions industrielles e{d'indemnités pour dommages,

done pas que l’article 6 de la loi du #3 avril 1850 à voulu, dans une hypothèse déterminée, interdire le recours au Conseil d'Etat. Disons simplement que l’article 10 de la même loi à voulu surabondamment l’assurer dans une autre hypothèse (C. d'El: T avril 1865, de Mare).

(1) Les tribunaux civils connaissent en dernier ressort de loutes les demandes personnelles el réelles mobilières, dont le chiffre ne d'passe pas 1,500 francs en principal el de toutes les demandes en matière réelle immobilière jusqu'à 60 francs de revenu.

D'autre part, en malière de contributionsindirectes, ils slaluent comme unique degré de juridiction, quelle que soit l'importance du litige, sur le contentieux des droils de imbre el d'enregistrement.

(2) Du reste, de 1790 à lan VIT, les administrations collectives de département avaient eu le droit de slaluer en dernier ressort sur certaines malières. (Voir loi des 7-11 sept. 1790.)

chaque fois que le chiffre de la demande n'excéderail pas 1,500 francs. Il est tout à fait regrettable que ce projet n'ait pas abouti, car la réforme qu'il consacrait était sage et raisonnée. En faveur du sysème actuel, on peut, il est vrai, invoquer des arguments très sérieux. La facilité des appels a été admise par le législateur pour permettre au pouvoir central d'être averti des excès de zèle de ses agents el d'enrayer ainsi le mécontentement des populations. On peut venir devant le Conseil d'Etat réclamer un dégrèvement de quelques centimes sur une cole de contributions directes. Il est donc tout à fait à présumer que l'intérêt privé ne sera jamais sacrifié à l'intérêt publie. Quoi qu'il en soit, il nous semble qu'il eut 616 préférable de revenir au système de la loi des 7-11 septembre 1790 et d'accorder au Conseil de préfecture le droit de statuer parfois en dernier ressort. Peut-on dire que les intérêts des particuliers

en eussent 6Lé compromis? Nous ne le pensons pas.

B. — L'opposition. — Tandis que l'appel est admis contre toute décision contradictoire. l'opposition est reçue contre les jugements rendus par défaut. Ce n'est pas une voie de réformation, comme l'appel : c'est, ainsi que nous le disions plus haut, une voie de rétractation. lei le litige revient devant les mêmes juges que précédemment. La partie qui a refusé de

comparailre où qui. pour des raisons toutes spécla-

les, à 616 dans l'impossibilité de fournir ses défenses, va pouvoir, gràce à l'opposition, se retrouver devant les juges du procès e{ obtenir une nouvelle sentence après débats contradictoires. Au cours de ce travail nous avons déjà étudié les règles qui s'appliquent aux jugements rendus par défaut: nous connaissons donc la plupart des principes qui régissent la matière de l'opposition. Nous avons vu que la procédure administralive ne reconnait qu'au défendeur le droit de faire opposition el seulement dans le cas où il n'a pas adressé au juge son mémoire de défense. Nous avons vu également que la procédure civile est, en revanche, beaucoup plus large et qu'elle admet l'opposilion du demandeur tout aussi bien que celle du défendeur: ceci, non seulement lorsqu'ils ont refusé de comparaitre, mais même lorsqu'ils ont refusé de conclure. Il est donc inutile d'insister à nouveau sur ces différents ponts.

Il nous reste cependant à signaler la particularité que voici: en matière civile l'opposition régulièrement faite produit un effel suspensif et arrête, en conséquence, Fexéculion du jugement rendu par défaut (art. 159 du Code de procédure). En matière administrative, 11 nous faut distinguer: devant Île Conseil de préfecture on suit la règle du Code de procédure (art. 55 de la loi de 1889). Mais devant le Conseil d'État il n'en est pas ainsi: l'opposition n'a

aucun effet suspensif, à moins toutefois qu'il n'en

soit autrement ordonné (art. 29 du décret du 29 juillet 1806). Le législateur aurait dù maintenir devant le Conseil de préfecture la même règle que devant le Conseil d'État. Les décisions des tribunaux administralifs, intéressant toujours l'ordre publie, nécessitent le plus souvent une promple exécution. N'étaitil donc pas préférable de se conformer au principe admis devant le Conseil d'État et de n'accorder à l'opposilion aucun effet suspensif, sauf facullé pour les juges d'ordonner le contraire, dans les cas où leur

conscience leur commanderait d'agir ainsi ?

2 Voies de recours extraordinaires.

Les voies de recours extraordinaires ne sont usilées que dans des cas relativement peu nombreux et déterminés avec soin par le législateur. Ces recours ont élé instilués pour remédier aux vices de fond ou de forme survenus au cours d'un procès. Ils ne peuvent être ublisés par les parties qu'après épuisement complet de toutes les voies de recours ordinaires. Eux aussi sont au nombre de deux:

À. — Pourvoi en Cassation.

B. — Requête civile (Æévision. devant le Conseil

d'État).

À. — Pourvoien Cassation. — Le pourvoi en Cas-

salion aboutit à un arrèt d'annulalion avec renvoi de l'affaire pour être jugée à nouveau. Il ne s'exerce que contre les décisions rendues en dernier ressort. Ce n'est pas un degré supplémentaire de juridiclion ; c'est un moyen de contrôler les tribunaux et de voir S'ils ont fuil une saine application des règles de droit, La Cour de Cassalion, d’une part, et le Conseil d'Etat, d'autre part, se trouvent ainsi chargés d'assurer l'unité d'interprétation de la loi.

En malière civile, il trois cas de cassation : 1° l'incompétence el l'excès de pouvoir ; 2° le vice de forme ; 3° la violation de la loi. En matière administrative les deux premiers cas sont seuls admis. La jurisprudence se refuse à considérer la violation de la loi comme un moyen de cassalion. Mais hàtons-nous de dire que des atlénuations ont été äpportées à cette théorie par le législateur lui-même. Deux textes spéclaux, la Joi du 16 septembre 1807 et celle du 15 juillet 1889, ont en effet décidé, l'un pour la Cour des Comptes, l'autre pour les conseils de révision militaires que la violation de la loi pourrait constituer un cas de cassation. Mais, en dehors de ces hypothèses, on retombe dans la théorie de la jurisprudence et on doit décider que l'incompétence et le vice de forme peuvent seuls motiver l'annulation d’un jugement rendu en dernier ressort. C’est ce qui arriverait,

par exemple, pour une décision du Conseil supé-

rieur de l'instruction publique (C. d'EL, 25 février 1876).

Pourquoi cette différence de traitement entre les pourvoirs formés en vertu de textes spéciaux el ceux formés en vertu des principes généraux du droit administratif ? Bien des auteurs se sont posé la question et peu Font résolue. M. Berthélémy semble avoir trouvé la vraie solution en proposant, à défaut de justification juridique, une explication historique. D'après lui la jurisprudence du Conseil d'Etat n'a pas osé considérer comme principe général une règle que le législateur prenait la peine d'écrire dans des lois spécialement réservées à certaines hypothèses. Elle s’est montrée beaucoup trop prudente car on pouvait certainement admettre que, dans ces espèces particulières, la loi faisait une simple applicalion des règles du droit commun (1).

Le pourvoi en cassation, avons-nous dit plus haut, ne peut être admis que contre une décision rendue en dernier ressort. Mais il ne faut pas pousser ce principe jusqu'à l'exagéralion. En effet les conseils de préfecture. qui sont toujours des juges du premier degré, peuvent dans certains cas voir leurs arrôtés annulés par le Conseil d'Elat pour incompélence ou vice de forme. Qu'est-ce alors, sinon une véritable cassation ? Supposons, par exemple, qu'en

(1) Berthélémy, Traité de droit administratif, p. 887.

matière d'élections un conseil de préfecture statue après l'expiration du délai d’un mois qui lui est imposé par le législateur pour rendre sa décision. Un tel arrêté va être annulé par le Conseil d'Etat comme entaché d’excès de pouvoir. Il y à donc là un véritable cas d'annulation et le Conseil d'Etat fonctionnera, non pas comme juge d'appel, mais comme juge de cassation, en fant qu'il est chargé de réprimer les excès de pouvoir.

B. — Aequéte civile el recours en révision. — La requète civile est. une voie de recours extraordinaire. Ainsi appelée en droit civil, elle prend le nom de révision en droit administratif. C’est un moyen exceptionnellement grave et seulement admis par le législateur dans quelques cas très rares qui permettent de supposer qu’un jugement a été vicié. L'affaire revient alors devant ses juges primitifs. Et ceux-ci, après une procédure assez longue, rétractent ou complètent, suivant les cas, leur première décision.

n matière judiciaire, les cas de requête civile sont assez nombreux. L'article 480 du Code de procédure nous en énumère une dizaine, maisil serait troplong de les reproduire ici. En matière administrative le législateur à été beaucoup plus sévère. D'après le décret de 1806, deux hypothèses seulement pouvaient donner lieu à un recours en révision devant le Conseil d'Etat. Il fallait ou bien qu'une décision ait été rendue

LR, {14

sur pièces fausses ou bien que des pièces décisives aient été retenues par la partie adverse. La loi du 2% mai 1872 est venue ajouter un troisième cas : l'infraction aux règles de forme édictées par elle.

En dehors de ces hypothèses limitativement énumérées, ni la requête civile, ni la révision ne peuvent être admises. Mème le législateur à considéré celte voie de recours comme tellement grave et exceptionnelle qu'il a pris le soin de condamner à des peines sévères le demandeur imprudent où léger, Celui-ci peut, en droit civil, ètre condamné à une amende et à des dommages-intérèts envers la partie adverse (art. 494 du C. de Procédure). En droit administratif l'avocat léméraire peut également étre puni d'amende et mème, au cas de récidive, ètre frappé de suspension ou de destitution (1) (art. 32 du décret de 1806).

De même que le pourvoi en cassation, la requête civile et le recours en révision ne peuvent s'exercer que contre un jugement rendu en dernier ressort. Aussi, bien que le Code de procédure autorise la requète civile contre les omissions de prononcer sur un chef de demande, la Cour de Cassation a-t-elle décidé, à maintes reprises, que le juge du premier degré

ne pourrait jamais réparer une omission de ce genre.

(1) C. d'Et. 29 août 1853, Schweighauser. — C. d'Et. 21 janvier 1858, Pramotton.

I lui est interdit d'ajouter une disposition quelconque à son jugement (C. de Cassation : 14 mars 1833 : — 8 janvier 1844). Celle mème règle s'applique aux Conseils de préfecture. Ge sont des juridictions qui statuent en premier ressort ; leur décisions ne peuvent donc pas ôlre allaquées par la voie du recours en révision (CG. d'Et. 4 avril 1873, commune d'Agelnan. — 20 avril 1888, Ponnay).

Le Conseil d'État n'est pas le seul tribunal administralif devant lequel le recours en révision soit autorisé par le législateur. La Cour des Comptes (loi du 16 sept. 1807, art. 16) et les conseils de révision mililaires (loi du 20 avril 1898) jouissent du mème privilège. Mais nous ne pouvons insister sur ce point car il nous retiendrait trop longtemps.

Plus intéressante est la question de savoir st, devant le Conseil d'État, le recours en révision exige toujours le ministère d'un avocal ou bien si celte intervention n'est pas requise lorsqu'il s'agit d'une affaire ne l'ayant pas nécessilée primilivement (contributions directes, élections, pensions, ele.. etc.). En 1889, il v eul sur ce point un revirement de jurisprudence qui a été dù à l'influence de M. Marguerte, commissaire du Gouvernement au Conseil d'État. M. Marguerie a fait triompher la doctrine d’après laquelle le recours en révision nécessite toujours et dans tous les cas le ministère d'un avocal au con-

seil. Ce recours étant exceptionnel ne doit pas être

laissé à la disposition des plaideurs seuls. Il soulève bien souvent des difficultés juridiques pour lesquelles l'intervention d’un homme du mélier est des plus utiles. Du reste la loi à engagé d’une manière formelle et générale la responsabilité de l'avocat (art. 32 du décret de 1806). C'est donc que son ministère doit toujours être requis (C. d'État :12 avril 1889, Decamps ; 24 avril 1891, de Biermont: 2 avril 1898, Courcier).

Appendice : Tierce opposition.

Nous n'avons parlé jusqu'ici que des recours qui pouvaient être intentés par les parties en cause. Mais, si un liers venait à être lésé par un jugement sans avoir eu la possibilité d'intervenir au cours du procès, serait-il pour cela privé de tout moyen de défense ? Le législateur ne l'a pas pensé ainsi et il à donné à ce tiers lésé le moyen de se faire rendre jusice el de soutenir ses droits méconnus. Ce moyen. c'est la lierce opposition. Admise en matière administralive comme en matière judiciaire et soumise dans les deux cas à des règles identiques, elle peut ètre formée par toute personne contre « une décision qui préjudicie à ses droits et lors de laquelle ni elle, ni ceux qui là représentent n'ont été appelés ».

Deux conditions sont donc nécessaires : une personne

étrangère à l'instance et une décision lui ayant causé un préjudice. Sinon, si ces deux conditions ne se trouvent pas réunies, la tierce opposition n’est pas recevable (C. d'Ét. 27 mars 1898, Vimont).

La tierce opposition se rapproche de l'opposition en ce sens qu'il s’agit toujours de permettre à une personne non présente aux débats de venir se défendre devant le même tribunal, après le jugement. Mais toutes deux se distinguent en ceci : c'est que l'une est le recours d’une partie mise en cause qui ne s’est pas défendue: l’autre est le recours d'un tiers qui n’a pas eu à se défendre parce qu'il n'a pas été mis en cause. Aussi, dans ce dernier cas, était-il juste d'accorder un plus grand laps de temps pour l'exercice du recours. Le législateur l'a compris et, tandis qu'il fixe des délais pour l'opposition simple, il n’en prescrit aucun pour la tierce opposition. Les tiers étant censés ignorer la décision sont recevables à l'attaquer à toute époque.

in pratique la tierce opposition est très rare : elle est formée le plus souvent par des parties qui cherchent à remettre en question ce qui à été jugé contre elles en se prétendant étrangères à un débat dans lequel elles étaient généralement enveloppées (C. d'Etat, 9 avril 1817: 29 janvier 1841). Elle peut alors n’ètre qu'une entreprise téméraire contre la chose jugée et c'est pourquoi l'article 479 du Code

de Procédure civile, tout aussi bien que l'article 38

du décret du 22 juillet 1806 prononce une amende contre la partie qui a succombé dans sa lierce-opposilion, sans préjudice des dommages-intérèls dont elle peut être tenue envers son adversaire.

La tierce-opposition est admise auprès des tribunaux de tous ordres et de tous degrés. Elle s’introduit, s'instruit et se juge dans les mêmes formes que le recours principal.

Telles sont, dans leur ensemble et d’une manière générale, les règles suivies aussi bien en matière administralive qu'en malière judiciaire pour la marche et le jugement des procès. Devant les deux ordres de juridictions il existe aussi des procédures spéciales nécessitées par certaines affaires demandant une s0lution rapide ou exigeant des formes compliquées. Mais nous les avons passées sous silence, car il était impossible de les faire rentrer dans les limites d’une étude aussi sommaire sur la Procédure.

Le parallèle que nous avons fait nous amontré, point par point, tous les rapprochements et toutes les divergences qui existent entre la Procédure judiciaire et la Procédure administrative, Nous avons vu qu'il y avaitune multitude de règles communes, mais aussi de sérieuses différences. De toutes ces différences retenons surtout les trois principales, celles qui indi-

quent bien les caractères essentiels de la procédure administrative. À savoir :

1° La procédure administrative est écrite ;

2° Elle est dirigée par le juge:

> Le ministère public doit toujours ètre entendu, parce que toutes les causes intéressent l'ordre public.

Pour terminer le parallèle que nous avons entrepris dans ce travail, une conclusion toute naturelle semble s'imposer à nous: c’est de rechercher quelle est, des deux procédures étudiées, celle qui est la meilleure et qui contient le plus de règles sages et équitables. Autrement dit: quelle est celle qui offre le plus de garanties aux justiciables? Est-ce la procédure administrative ? Est-ce la procédure judiciaire ?

Cette question peut parfaitement se poser, bien que les litiges portés devant les deux ordres de juridictions ne soient pas de mème nature. Peu importe en effet le caractère des procès à trancher! Nous avons toujours en cause des plaideurs qui viennent soutenir et défendre leurs droits. Que ces plaideurs soient des parties privées ou des personnes morales, n'ont-ils pas besoin d’être entourés de toutes les garanties nécessaires pour obtenir une bonne et prompte justice ? L'affirmative ne fait aucun doute el nous

pouvons, sans nulle crainte, nous livrer à l’étude

crilique des qualités et des défauts inhérents à l’une et à l’autre des deux procédures examinées précédemment. Nous verrons ainsi quelle est celle qui est la plus favorable aux justiciables et qui mérite d'être

prise comme modèle par le législatenr de l'avenir.

Demandons-nous d'abord quels caractères doit avoir une bonne procédure. On peut les ramener à Lrois principaux : rapidité, économie, impartialilé. Toul procès doit en effet être jugé le plus promptement possible, à peu de frais et dans des conditions d'instruction telles que nul plaideur ne puisse être favorisé. Tel serait l'idéal! Disons de suite qu'en pralique il est très difficile de lalteindre, mais cela ne nous empêche pas dé rechercher quelle est, des deux procédures admininistrative et judiciaire, celle qui s'en éloigne le moins. Dans ce but, nous allons comparer entre elles ces deux procédures en nous plaçant successivement aux trois points de vue énoncés

plus haut: économie, rapidité, impartialité,

1° Quelle est la procédure la plus économique ?

Au point de vue économie la procédure adminis-

tralive à une incontestable supériorité sur la pro-

cédure judiciaire : elle nécessite très peu de frais.

D'une part en effet l'instruction ne peut être coûleuse, puisqu'elle est tout entière dirigée parle juge. Quel avantage aurait ce dernier à multiplier les pièces de procédure, à exiger de ses justiciables des écritures souvent inulites ou des paperasses par trop abondantes? En relirerait-il un profit quelconque ? Evidemment non. Débrouilleraitil mieux l'affaire ? C'est peu probable, car on à souvent remarqué que la multiplicité des actes n’est pas une cause de lumière, mais d'obseurité: elle égare l'esprit et le perd dans l'abondance des détails en lui masquantles grandes lignes de la question à résoudre. Le juge administratif à donc tout intérêt à n'exiger que peu de pièces, à se contenter de quelques actes très clairs et tout à fait explicites. Quant à la procédure civile elle ne peut malheureusement pas être simple et économique. Avec elle on en arrive toujours à abuser des paperasses. L'avoué est une espèce de commerçant qui vend des écritures : plus il en fait, plus il est payé. Aussi, dans la rédaction des actes, cherche-t-il souvent à laisser planer la confusion el l'obscurité. Il espère qu'on lui demandera des pièces explicatives ou complémentaires et celle perspective lui sourit assez, car elle lui donne la certitude de

toucher, en fin de compte, de très gros honoraires,

Malgré lui il est fasciné par l'espoir du gain final et, la plupart du temps, il cherche à faire de son état un métier lucratif.

D'autre part, la procédure administrative est essentiellement écrite ; elle n’exige donc ni la comparution des parties, ni leur déplacement. Tout se fait par voie de requêtes ou de mémoires. Les plaideurs n’ont pas à se déranger: ils peuvent rester chez eux et diriger leurs procès du fond de leur cabinet de travail, en utilisant toutes les lumières que procurent le calme et le recueillement. Is savent qu'aucune surprise ne les attend el que si un moyen nouveau est invoqué par la partie adverse, il leur sera communiqué pour y répondre par écrit, après mûre réflexion. Ayant ainsi la certitude de ne pas compromettre leurs intérêts, il est tout naturel que les plaideurs administratifs restent chez eux et ne s'astreignent pas à des déplacements parfois très dispendieux. C’est un immense avantage que n'ont pas les plaideurs civils: ceux-ci ont toujours besoin d'être sur les lieux pour conférer avec leurs avoués ou leurs avocats. À toute heure peut surgir un incident malencontreux, à toute minute peut ètre invoqué par la partie adverse un argument décisif, soigneusement tenu caché et capable de beaucoup influencer l'esprit

des juges. Il faut donc être là pour parer à (out,

pour prévoir les incidents d'audience et prévenir toutes les complications.

Enfin. en matière administrative, le role des officiers ministériels est tout à fait insignifiant. Par suite, grande économie de frais: pas ou peu d'honoraires à payer. Les greffiers sont des fonctionnaires ; ils sont salariés par l'Etat et ne réclament rien aux plaideurs pour l’accomplissement des actes de leur ministère. Les huissiers n'interviennent que fort rarement: en général les notifications sont faites par la voie administrative, c'est-à-dire par les soins du ministre, du préfet ou du maire: ceux-ci prètent gratuitement leur concours et ne perçoivent aucune rémunération. Quant aux avoués, ils sont inconnus auprès des juridictions administratives. IL existe bien, devant le Conseil d'Etat, un corps d'avocats spéciaux avant des fonctions analogues à celles des avoués civils. Mais, à l'heure actuelle, il est de nombreuses circonstances dans lesquelles leur minis- (ère n'est pas indispensable. Nous avons vu en elle que le législateur avait institué des recours sans frais en matière d'élections, de contributions direc- Les, de pensions, de contraventions de grande voirie,

ete. ete. (1). Devant les tribunaux judiciaires, la

(1) La dispense de frais va parfois jusqu'à l’exemption du droit

silualion est Tout autre. Le plaideur est Loujours tenu de recourir à des officiers ministériels qui, en général, sont rapaces el cupides. Greffiers, huissiers elavoués, Lous ont pour mélier d'exploiter les jusliciables. Leur seul but est de viser à l'augmentation des frais du procès afin de toucher de plus gros honoraires, Aussi s'explique-t-on facilement les sommes énormes qui sont engloulies par les liliges civils, sommes tellement fortes qu'on en arrive presque toüjours à beaucoup hésiter avant d’intenter une aelion. Cest sans nul doute la situation si défavorable faite aux plaideurs civils qui a donné naissance à ce fameux adage: € Un mauvais accommodement

€ vaut encore mieux qu'un bon procès. »

2° Quelle est la procédure la plus rapide ?

Si la Procédure administrative est économique, est-elle rapide? On peut répondre affirmativement. Sur ce point encore elle surpasse de beaucoup la procédure judiciaire. [ne faudrait pas croire cepen-

dant que tous les litiges administratifs soient jugés

de timbre. C'est ce qui a lieu en matière d'élections et de contributions directes (lorsque la cote est inférieure à 30 francs).

avec une célérité digne d'envie. Loin de 1à malheureusement! Un gros procès devant le Conseil d'État dure environ une dizaine d'années: ce simple fut peut porter à sourire lorsqu'on met en jeu la question de rapidité! Mais si des lenteurs surviennent dans le jugement des affaires contentieuses, la faute en est, non pas aux règles de la Procédure administralive, mais à l'organisation même du Conseil d'État qui. fort longtemps. est restée défectueuse. A la fois juge unique, juge d'appel et juge de cassation, le Conseil d'État est tout naturellement appelé à sla- Luer sur une multitude de litiges. Or, jusqu à l'année dernière le rouage contentieux de cette haute juridiction était dans l'impossibilité matérielle de liquider les affaires au fur et à mesure qu'elles arrivaient au greffe. L'assemblée du contentieux, la section permanente et la section temporaire comprenaient trop peu de membres pour permettre l'écoulement rapide des dossiers: ceux-ci finissaient par s'entasser et moisir dans un coin; chaque année, un nouvel arriéré s'ajoutait aux précédents et, pelit à pelit l'encombrement prenait des proportions redoutables. Une réforme était urgente : réclamée au Parlement avec beaucoup d'insistance, elle fut accomplie par deux lois encore toutes récentes : celles des 13 avril

et 17 juillet 1900. L'une a créé, pour le jugement

des affaires contentieuses, une seconde section permanentle; l'autre, une seconde section {emporaire. A l'heure actuelle il y a done, à côté de l'assemblée générale du contentieux, deux seclions permanentes et deux sections temporaires. Il faut espérer que ces cinq organes juridictionnels, fonctionnant tous ensemble et d'une manière continue (1), parviendront. dans un laps de temps relativement restreint, à diminuer l'encombrement des affaires, à liquider tout l'arriéré et à permettre à la justice de reprendre un cours normal et régulier. Alors nous verrons nettement que la Procédure administrative est tout à fait rapide et amène d'excellents résultats lorsqu'elle est bien appliquée.

En effet, la procédure administrative, comparée à celle des tribunaux civils ou considérée en elle-même, réunit de sérieuses garanties de célérité. C'est le juge qui à la main mise sur la direction du procès ; c'est donc lui qui guide les débats et, par conséquent, il évite, d'une part, les enchevètrements d'incidents, d'autre part, les lenteurs et les tergiversations qu'occasionnerait la mauvaise volonté des parties.

De plus, nous avons remarqué, au cours de cette

(1) En fait, les sections lemporaires sont permanentes et elles le seront pendant quelques années encore, jusqu'au déblaiement complet et définitif des affaires arriérées.

élude que, dans maintes circonstances, le législateur avait pris lui-même d'excellentes mesures pour accélérer la marche du procès administratif. Il a supprimé la tentative de conciliation, institution dégénérée en formalité plutôt gènante qu'utile : il a promis au juge de faire faire les expertises par un seul expert et non par trois ; il n'a pas admis l'appel contre les jusgements qui statuent sur la récusation d’un ou de plusieurs juges : il n’a toléré le défaut profit-joint que devant les Conseils de préfecture, et encore sous certaines conditions soigneusement spécifiées dans la loi ; il à limité les cas de révision à des hypothèses exceptionnelles, etc., etc. Toutes ces dispositions montrent fort bien que la ferme volonté du législateur à été d'entraver le moins possible la marche des tiges administratifs. On pourrait mème invoquer d'autres raisons encore plus probantes. C'est ainsi par exemple que le juge administratif, prononçant toujours sa décision d'après des rapports écrits, consciencieusement étudiés par lui, n’a pas besoin, comme en matière civile, de recourir au procédé des délibérés. Il est suffisamment instruit de l'affaire pour pouvoir statuer de suite, sans délai. D'autre part, l’appel et l'opposition n’étant pas en principe suspensifs de la décision attaquée, sont, par le fait mème, un stimulant pour le juge supérieur ; 1l prononce sa L. R, 42

sentence le plus rapidement possible, afin de faire cesser un état de choses que la mise à exécution de la décision incriminée pourrait rendre injuste ou, tout au moins, injustifié.

Bref, la Procédure administrative est certainement rapide. Bien appliquée elle permet de juger les affaires contentieuses avec une grande célérité. Le législateur l'a voulu ainsi parce que les litiges administratifs intéressent tous l'ordre public et nécessitent la plupart du temps une prompte solution. Il est vraiment regrettable qu'on n'ait pas envisagé d'une manière aussi favorable les conflits entre intérèts

privés.

3 Quelle est la procédure la plus impartiale ?

Beaucoup plus délicate est la question de savoir quelle est des procédures administrative et judiciaire la plus impartiale.

Dire qu'une procédure n'est pas impartiale, c'est dire qu'elle favorise certains plaideurs au détriment de certains autres. Il est à remarquer que les deux procédures, mais principalement la procédure administralive paraissent favoriser les personnes morales

et, parmi elles, l'Etat.

L'Etat possède un grand nombre de privilèges. Mettons tout d'abord en relief ceux dont il bénéficie aussi bien en matière judiciaire qu'en matière administrative. Nous n'avons qu'à les signaler rapidement puisqu'ils ne mellent aucune des deux procédures dans un état d'infériorité par rapport à l’autre, toutes deux accordant les mêmes avantages.

1° L'Etat ne peut-être condamné aux dépens que lorsqu'il agit comme personne privée et non comme puissance publique.

2° In y a contre lui aucune voie d'exécution forcée. C'est toujours volontairement qu'il exécute les condamnations résultant de jugements : il faut donc avoir confiance en sa solvabilité et attendre avec calme qu'il lui plaise de payer.

Ces deux règles, la seconde surtout, se justifient d'elles-mêmes. Il eut été difficile de ne pas les admettre, élant donnée la nature juridique de la personnalité de l'Etat et le rûle important qu'il remplit dans la société. Nous avons du reste insisté sur ce point au cours de ce travail : il est inutile d'y revenir. .

D'autres privilèges, particuliers à l'Etat, vont nous retenir plus longtemps, car ils ne s'appliquent qu'en matière administrative. La procédure administrative

semble avoir à cœur d'accorder à l'Etat des faveurs

qu'elle refuse aux particuliers. Mais nous allons voir que la plupart du temps, ces faveurs sont beaucoup plus apparentes que réelles.

1° L'administration a le droit, aussi bien devant le Conseil d'Etat que devant les Conseils de préfecture, d'exiger le déplacement des dossiers pour en prendre connaissance. Quant aux parties privées elles sont tenues de se rendre au greffe et c'est là seulement qu’elles peuvent se faire communiquer toutes les pièces de procédure. En fait, il en est rarement ainsi : les avocats des particuliers sont généralement autorisés à emporter chez eux les pièces du procès ; la loi a, sous certaines conditions, permis au Juge de les faire bénéficier de cette faveur et jamais le Conseil ne sv oppose.

2° Les ministres, représentants de l'État, ne sont pas, comme les autres plaideurs, tenus de constituer un avocat. [ls signent eux-mêmes les différents actes de procédure et saisissent le Conseil d'État par simple lettre, avantage incontestable puisqu'il permet d’économiser les frais d'honoraires. Remarquons qu'auprès des juridictions civiles l'État jouit d'un privilège analogue : en général il n’est pas tenu de constituer un avoué. Mais ici le législateur à été beaucoup plus juste. Par mesure de réciprocité 1} a, dans certains

cas, fait bénéficier de la même faveur les particu-

liers qui plaident contre l'État (1). C'est une excellente disposition qui aurait bien dû ètre généralisée et pénétrer dans les règles de la Procédure administrative. Malheureusement, devant le Conseil d'État, la dispense d'avocat n’est jamais réciproque. Îlest difficile de s'expliquer la rigueur de la loi et l'inégalité de traitement ainsi établie par elle.

3° Enfin, auprès des Conseils de préfecture, l'Administration peut ètre à la fois juge el partie. Nous avons vu, en effet, que le préfet avait la présidence de ces Conseils et que mème, en cas de partage, sa voix était prépondérante. Cette disposition est tout à fait regrettable et mérite d’être sérieusement criliquée. Depuis longtemps les jurisconsultes réclament la séparation complète de l’action et de la juridiction. Pourquoi ne pas l'admettre ? En droit, ce serait une réforme très heureuse: en fait, elle ne modifierait rien, car depuis de longues années déjà Îles préfets ont perdu l'habitude d'assister aux séances contentieuses. Il n’en est pas moins vrai que la situation actuelle de ces administrateurs entraine un défaut d'harmonie dans notre législation et laisse Ja porte

ouverte à bien des critiques de doctrine. I serait d'au-

(1) C'est ainsi que toute personne qui agit contre les administralions des douanes et de l'enregistrement est dispensée de la consti-

tution d'avoué.

tant plus facile de remédier à cet état de choses que la réforme proposée ne changerait rien à la pratique actuelle : le vice-président du Conseil de préfecture

prendrait simplement le titre de président (1).

En résumé, la procédure administrative est supérieure à la procédure judiciaire aux points de vue économie et rapidité: elle lui est inférieure au point de vue 2mpartialité. L'Etat parait en effet être un plaideur privilégié : mais en réalité, ce n'est pas exact. Ce qui est important, c'est Pimpartialité dans le jugement: or, sur ce point, nous pouvons affirmer que les juges administratifs sont tout aussi imparlaux que les juges civils. Le Conseil d'Etat à une épulalion de grande indépendance et, souvent même, il rend des décisions plus libérales que celles de la

Cour de Cassation (2).

(1) Avant 1889 il existait un autre cas dans lequel administration élait à la fois Juge el partie. Lorsque, sous le régime de la loi du 16 seplembre 1807, il y avait lieu à tierce expertise, le tiers expert élail, de droit, Vingénieur en chef du service intéressé. Injustice flagrante ! On chargeait de l’expertis: un agent de l'administration ayant pris le plus souvent une part active aux travaux contestés.

Celte disposition a disparu de nos textes avec la loi du 2 juillet 1889. C'est un réel progrès el une sage réforme à laquelle tout le monde à applaudi.

(2) Qu'on se rappelle la jurisprudence du Conseil d'Etat en ma-

Nous sommes maintenant assez renseignés et documentés pour conclure d’une façon précise. Cest à la procédure administrative que nous accordons toutes nos préférences. Elle contient un ensemble de règles excellentes qui, toutes, paraissent établies pour l'avantage des plaideurs et dans l'intérêt d'une bonne et prompte justice. I y a bien quelques réformes à souhaiter, mais ce sont des réformes de détail et d'ordre un peu secondaire : les grands principes doivent rester intacts, les lignes générales doivent ètre maintenues. La procédure civile, au contraire, est défectueuse sur bien des points; elle néglige les in- {érèts des plaideurs et tourne à l'avantage des procéduriers. Pourquoi tant de paperasses ? Pourquoi ne pas restreindre les écritures prolixes el coûteuses de tous ces officiers ministériels qui exploitent les Justiciables? IL faudrait remplacer les actes d'avoués par des mémoires que les parties rédigeraient ellesmêmes. Il faudrait surtout permettre au juge d'avoir une réelle influence sur la direction des procès: ce serait le seul moyen de mettre un terme à tous Îles abus de la chicane. Ainsi, la procédure civile réus-

sirait certainement à être moins dispendieuse et plus

tüière d'alignement! Ne voulant pas être aceusé de soutenir PAdministralion, il a reconnu aux particuliers des droils presque ex-

cessifs.

rapide. Espérons que le législateur comprendra la nécessité de ces réformes et qu'il les accomplira sans tarder! Depuis longtemps déjà on réclame la révision du Code de procédure. D’excellents projets avaient été élaborés par le Conseil d'Etat du Second Empire, mais abandonnés quelque temps après, on ne sait pourquoi. De nouvelles études ont été entreprises ces dernières années ; elles n'ont pas abouti. Puissent les Chambres actuelles se remettre au travail et voter une loi définitive ! Elles auront alors à leur actif une œuvre sage et salutaire qui leur

vaudra la reconnaissance du pays tout entier.

Vu :

Le Président de la thèse, M. BERTHÉLÉMY.

Vue Le Doyen, GLASSON.

Vu et permis d'imprimer :

Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris.