DE LA JUSTICE

Sous cette rubrique nous allons étudier les règles fondamentales qui dominent notre sujet ef qui sont communes aux juridictions administratives tout aussi bien qu'aux juridictions civiles.

Notre premier soin va être de mettre en relief le principe de la justice déléguée, principe essentiellementimportant dans la matière dont nous nous oc- CUpons.

Nous étudierons ensuite certaines obligalions imposées aux juges des deux ordres, obligations {anto{ actives comme celle de juger à peine de déni de juslice et Lantôt passives, comme celle de ne pas empiéler sur les attributions du pouvoir législatif et de respecter la mutuelle indépendance des autorités

administrative et judiciaire,

Par suite, celle section comprendra quatre paragraphes :

A. — De la Justice déléguée.

B. — De l'obligation imposée à tout juge de juger à peine de déni de justice.

CU. — De linterdiclion faite aux juges des deux ordres dempiéter sur les attributions du pouvoir législatif.

D. — De l'interdiction faite aux juges des deux ordres d'empiéter mutuellement sur leurs attribu-

lions réciproques.

A. — De la Justice déléguée.

Actuellement © {oule justice est déléguée ». Ces mols signifient que toute décision juridictionnelle doit êlre prise, non pas sous la signature d'un chef d'État, mais au contraire sous la responsabilité de corps indépendants, d'autorités spéciales instituées à cet effet et dotées dans ce but d'un pouvoir propre.

[n'en à pas toujours été ainsi. Sous l'Ancien régune, d'après la théorie qu'avaient élaborée les 16gistes de l’époque, la rovauié élait la source de loute justice. Le pouvoir judiciaire résidail donc out entier dans la personne du roi; mais le prince élant dans l'impossibilité matérielle de l'exercer

par lui-même, avait délégué son droit et son pou-

voir à des magistrats institués &d hoc (1). Cette délégation élait cependant loin d'être parfaite, car le roi inlervenait fréquemment par des actes individuels dans l'exercice de la Justice. Tantôt il lroublait où inlervertissait l'ordre des juridictions, lantôt il arrèltut ie cours de la Justice en substituant sa volonté, dans un cas donné, aux effets de la loi ou à l'achion des tribunaux.

En pralique, ces interventions aboulissaient au règne Ge Parbitrure eLà la prédominance de la volonté plus où moins capricieuse d'un monarque toutpuissant. Mus, en théorie, elles étaient justifiées et la jusUlicalion invoquée par les légistes de l'Ancien régime élit d'une sublüilité loute juridique : le roi, disait-on, à délégué l'exercice de la Justice, mais il n'en à point aliéné la propriété ; il peut done l'exercer quand bon lui semble et en écarter à son gré les délégués ordinaires. C'est ce qu'on appelait : « La Juslice retenue ».

Elle se manifestait par certains actes dont il n'est pas inutiles de mentionner les principaux. M. Esmein

cile les suivants : l'évocation, les jugements par

(1) C'est mème ce qui faisait dire à Montesquieu que la Monarchie française élait une Monarchie tempérée : « Dans la plupart « des royaumes de l'Europe, écrivait-il, le Gouvernement est mo- « déré parce que le prince qui a les deux premiers pouvoirs laisse « à ses sujets l'exercice du troisième (pouvoir judiciaire). » Voir Espritdes lois : Hivre XE, chapitre 6.

commissaires, les lettres de committimus. les lettres de grace el les lettres de cachet.

L'évocalion permettait au roi de faire trancher par son Conseil un litige préalablement enlevé à la juridiction compétente. Peu imporlait que celle juridiclion ait déjà été saisie où non. Le roi pouvait, à tout moment, évoquer l'affaire.

Les jugements par commissaires constituaient un acle encore plus arbitraire. Le roi donnait à une ou plusieurs personnes, soigneusement choisies par lui, le droit de trancher sans appel une affaire déterminée. Celle juridiction d'occasion avait alors des pouvoirs souverains et dessaisissait de plein droit les libunaux ordinaires. Il est juste d'ajouter qu'elle était rarement utilisée dans les affaires d'intérêt privé. Seuls, les procès politiques étaient jugés par commissaires.

Les lettres de committémus aboutissaient elles aussi une perlurbation complète de l'ordre des juridictions. Mais celte perturbation, au lieu d'être accidentelle, devenait permanente et, par suile, moins irrégulière, Le roi en effet autorisait certaines personnes, à litre définitif, à porter tous les procès qui les concernaient devant des juridictions privilégiées connues sous le nom de Requêtes du Palais et Requétes de l'hôtel.

Les lettres de grace S'appliquaient en matière pé-

nale et constituaient l'exercice du plus. beau et du

plus noble de tous les droits régaliens, Le droit de faire grâce. Elles servaient au Souverain pour commuer adoucir ou supprimer les peines prononcées par les tribunaux (4).

Les lettres de cachel permettaient au roi de pousser l'application de la justice retenue jusqu'à ses extrèmes limites. C'est l'institution la plus arbitraire el en mème temps la plus scandaleuse de lancien régime. Elles soumetlaient les individus à la tyrannie du Monarque, en autorisant celui-ci à emprisonner ses sujets sans nulle forme de procès. Par une simple lettre dispensée de tout contrôle, mème de celui du chancelier, le roi pouvait se débarrasser de tout personnage qui lui semblait compromettant et l'envoyer soit en exil, soit dans les fers. C’élait abusif et c'était vouloir anéantir jusque dans ses derniers alômes la liberté individuelle, Aussi fallaitl craindre un jour ou l'autre le réveil du sentiment populaire el l'indignation des masses. La Révolution est dûe en erande partie à l’abus des lettres de cachet.

De toute celte justice retenue il ne reste rien à

l'heure actuelle si ce n'est le droit de grace réservé

(1) Lorsque la grâce élail accordée, sans restriction aucune, le condamné se trouvait, par le fait mème, amnistié. C’est que dans notre ancienne France la grâce et l’ammislie élaient confondues elidenbifites. L'évolution juridique qui plus tard devait en faire deux inslilutions distineles n'avail pas encore pris naissance à lépoque dont nous parlons.

au chef de l'Etat dans les affaires pénales (1). La Révolution à déclaré que « toute justice serait déléguée » el, depuis cette époque, ce principe s’est toujours maintenu dans nos textes. C’est donc aux tribunaux et à ‘eux seuls qu'il appartient de rendre la justice ; le pouvoir exécutif n’a plus à intervenir, de quelque façon que ce soit.

Mais si, en matière judiciaire, ce principe a été suivi dès 1789, il est de date beaucoup plus récente en malière administralive. Longtemps en effet les décisions contentieuses du Conseil d'Etat furent prises sous la signature du Souverain. Or comme tous les tribunaux administratifs dépendaient du Conseil d'Etat, soit par la voie de l'appel, soit par celle du recours en Cassation, il en résultait que toute la justice administrative était retenue. De plus, comme le Conseil d'Etat était juge des conflits, la juridiction des conflits était, elle aussi, une justice retenue.

En 1849 cet état de choses cessa ; on donna au Conseil d'Etat un pouvoir propre, on créa un tribunal des conflits indépendant et, de la sorte, la justice déléguée se trouva substituée à la justice retenue.

Malheureusement cette sage réforme ne fut que pro-

(1) Le droit de grâce du chef de l'Etat s'applique aussi en maüière administralive, lorsqu'il s’agit du contentieux de la répression : les amendes de grande voirie peuvent, en effet, être levées par le Président de la République.

visoire : on revint aux errements de jadis par le décret organique du 25 janvier 1852.

Il fallut attendre la loi du 24 mai 1872 pour voir s'implanter définitivement, en malière administrative, le principe de la justice déléguée. Depuis que celte loi est entrée en application le Conseil d'État à un pouvoir de juridiction propre. Il rend des décisions contentieuses qui sont signées par son vice-président et non plus par le chef de l'État. Ce sont des arrêts. tandis qu'autrefois c'étaient, suivant le régime politique, des Ordonnances ou des Décrets en Conseil d'État. M est juste cependant de faire remarquer que la réforme de 1872 a été une réforme de droit et non de fait. On s’est contenté de mettre la théorie en harmonie avec la pratique. Jusqu'à cette date en effet, bien que la justice adminstrative fut retenue, le chef de État se conformait toujours, dans la décision à prendre, à l'avis que lui donnait son Conseil. I n'est pas d'exemple que le Souverain ait osé modifier une décision contentieuse soumise à sa signa- Lure. Tout au plus se permettaitil quelquefois (el encore fort rarement!) de faire attendre cette signature et de retarder ainsi l'exécution des déeisions

adoptées par le Conseil d'État (1).

(1) Un projet délibéré par le Conseil d'État sur une instance engagée en 1842 n’a élé approuvé par le chef du pouvoir exécutif que sous le second Empire le 18 août 1856. — Un autre projet, arrêté par le Conseil en 1852 n'a été signé par Napoléon HT que

Quelques auteurs, et notamment M. Hauriou, prétendent que de nos jours on trouve encore, en droit administratif, certains cas de justice retenue. Ils visent principalement les recours en matière de prises marilimes et les recours pour abus, recours sur lesquels le Conseil d'État statue par une décision soumise à la signature du Président de la République. Ces recours, dit M. Hauriou. nécessitent une procédure à peu près identique à la procédure des affaires contenticuses. C'est done qu'ils ont eux aussi le caraclère contentieux et, comme ils aboutissent toujours à des décrets en Conseil d'État, on est forcé de reconnaitre qu'il y a là un dernier vestige de Justice retenue.

Nous pouvons répondre qu'une simple analogie de procédure ne suffit pas pour changer la nature juridique d'un recours. Du reste l’analogie à laquelle M. Hauriou fait allusion est loin d'être complète. En effet, en matière de prises maritimes et en matière d'abus, ce n’est pas l'assemblée du contentieux qui slalue : c'est l'assemblée générale du Conseil d'État. Par suite les recours dont il est question ne sont pas des recours contentieux, mais des recours administratifs. Il n'y a donc aueun cas de justice retenue. À l'heure actuelle on peut affirmer que toute justice le 4 mai 1861, Ces deux exemples sont les sculs que l’histoire nous

ait laissés des retards apportés par les souverains à l'approbation des décisions contentieuses du Conseil d'État.

est déléguée, aussi bien en malière administrative qu'en malière judiciaire. De ce principe va découler

la conséquence suivante :

Interdiction aux membres du pouvoir législatif el du pouvoir exécutif de participer à l'emercice de la justice. — Du moment que le législateur à pris le soin de créer des corps spéciaux pour statuer en matière contentieuse, du moment surtout que ces corps ont été revètus d'un pouvoir propre, aucune personne étrangère ne doit être admise à prendre part à l’exercice de la Justice. Cette règle est de rigueur aussi bien devant les juridictions civiles que devant les juridictions administratives.

IL est cependant une exceplion qui parait inexplicable et contraire à tous les principes. Cest celle que l’article 5 de la loi du 28 pluviôse an VII à introduite dans nos textes et qui s’est maintenue Jjusqu'à nos jours. En vertu de cet article, la présidence des Conseils de préfecture appartient au Préfet qui a mème, en cas de partage, voix prépondérante. Etrange disposition! On l'a fortement critiquée et à juste titre, car elle permet à l'administration d'être à la fois juge et partie. Mais elle à néanmoins traversé tout le siècle et résisté à toutes les attaques des jurisconsultes. Iest vrai que la lot du 21 juin 1865 y à apporté une atténualion en autorisant le

chef de FEtat à nommer, chaque année et dans cha-

que département, un conseiller de préfecture viceprésident du Conseil auquel il appartient : ce membre, ainsi désigné, est chargé de remplacer le préfet au cas d'absence de celui-ci. On peut dire que, de nos jours, ilest le véritable président du Conseil de préfecture, car les préfets ont pris l'habitude de ne plus assister aux séances contentieuses. Mais cette réforme de fait devrait bien ètre consacrée par un texte. [en existe déjà un'pour le département de la Seine, c'est la loi du 27 mars 1863. Pourquoi ne pas l'étendre à toute la France ? Tout le monde désire vivement la séparation nette et définitive de l'action et de la juridiction. Le législateur devrait bien exaucer ce vœu unanimement formulé.

B. — De l'obligation imposée à tout juge de juger, à peine de déni de justice.

Le premier devoir de tout juge est de se prononcer sur la cause qui lui est soumise. Puisque le législateur a pris le soin d'instituer des fonctionnaires spéciaux chargés d'élucider les affaires contentieuses, 1l est juste que ces fonctionnaires ne puissent pas s'esquiver et refuser pour une raison quelconque de rendre un arrêt, S'ils le faisaient, ce serait un déni de justice. La loi à prévu ce cas et Fa traité

comme un fait délictueux en le punissant de peines

sévères (1). Rien n'est plus légitime, car, s’il est interdit aux citoyens de se faire justice à eux-mêmes, il faut du moins qu'ils soient assurés de trouver des juges.

Cette obligation de juger s'impose aussi bien aux membres des tribunaux judiciaires qu'à ceux des tribunaux administratifs, C’est parfaitement logique et naturel. Les uns, comme les autres, sont tenus de rendre la justice, et l’article 185 du Code pénal a eu raison de leur infliger les mêmes peines au cas où ils ne se conformeraient point à cette prescriplion (2).

Aucune excuse ne peut être invoquée par eux, mème si cette excuse était tirée du silence ou de l'obscurité de la loi. Le législateur s’est certainement

montré sévère, mais il a eu raison. Que de causes,

(4) « C'est parce que la Justice est une dette de l'Etat que le « déni de justice est à la fois un crime et un délit civil et expose « le juge qui le commet aux peines portées par le Code pénal et à « la prise à partie. » (V. Garsonnet, Traité de la procédure civile, tome I.)

(2) Cet article est ainsi conçu : « Tout juge où tribunal, tout ad- « minislrateur ou autorité administrative qui, sous quelque pré- « Lexte que ce soit, même du silence ou de l'obscurité de la loi, «aura dénié de rendre la justice qu'il doit aux parties après en «avoir élé requis, ét qui aura persévéré dans son déni, aprés «avertissement où injonction de ses supérieurs, pourra êlre pour- « suivi et sera puni d’une amende de deux cents francs au moins «et de cinq cents francs au plus, et de l'interdiction de l'exercice «des fonctions publiques depuis cinq ans jusqu'à vingt, »

sans cela, resteraient non jugées! Que de procès n'arriveraient jamais à une solution! Sous prétexte d'attendre une loi explicative ou interprélative, la plupart des litiges pourraient être en suspens pendant des années et il n°v aurait rien de plus mauvais, rien de plus contraire à tous les principes d'une bonne et saine justice. A quoi servirait alors la jurisprudence ? N'est-ce pas elle qui doit combler les lacunes de la loi par une interprétation aussi juridique que possible des textes actuellement en vigueur? Si elle n'avait à se prononcer que sur des textes ne prèlant à aucune ambiguité, son rôle serait rabaissé et rédait à celui d’une simple mécanique. On ne peut donc qu'approuver hautement la disposition de l'article 185 du Code pénal.

Mais, si les juges sont tenus de juger, ils ne peuvent le faire d'office, car ce n’est pas à eux qu'il appartient de créer un litige. IIS doivent attendre que les parties se présentent à leur tribunal et réclament de leur science juridique et de leur honnôteté morale la solution d'un différend. Alors seulement ils pourront se prononcer, Et encore seront-ils tenus de statuer dans les termes mêmes des conclusions qu'on leur soumettra ! [ls ne pourront juger ni en deçà, ni au delà, C'est une des règles fondamentales de notre droit français, Elle s'explique tout nalurellement, par celle simple considération que les parties sont mieux

à même que personne de connaitre les points qui

font entre elles l’objet d’une contestation. Les tribunaux n'ont pas à se préoccuper des questions qu’on Juge à propos de ne pas leur soumettre.

C. — Obligation imposée aux juges des deux ordres de ne pas empiéter sur les attributions du pouvoir législatif.

Si les juges ne peuvent se soustraire à l'obligation de juger, ajoutons maintenant que ces mèmes juges sont tenus de ne pas sortir de leurs attributions etde rester dans la limite des pouvoirs qui leur ont été conférés par le législateur. C'est ainsi que tout d’abord et en vertu du grand principe de la séparation des pouvoirs il leur est interdit d’empiéter sur le domaine du pouvoir législatif. Le décret des 16-24 août 1790, porte en effet dans son titre IT, article 10, que « les tribunaux ne peuvent prendre directe- € ment ou indirectement aucune part à l'exercice € du pouvoir législatif, ni empécher ou suspendre « l'exécution des décrets du corps législatif, à « peine de forfaiture ». Les constitutions de 1790 el de l'an HT, ont renouvelé cette prohibition qui, plus tard, devait ètre sanctionnée en termes formels par le Code pénal (art. 127, 1°) : « Seront coupables € de Jorfailure el punis de la dégradation civique «les juges qui se seront immiscés dans l'exercice € du pouvoir législatif, soit par des règlements

« contenant des dispositions législatives soit en € suspendant ou en arrélant l'exécution d'une ou € de plusieurs lois, soit en délibérant sur le point « de savoir si les lois seront publiées ou exécu- « Lées. »

Da texte précédent il résulte que les tribunaux sont frappés d’une double interdiction :

1° Interdiction de statuer par voie réglementaire :

2° Interdiction de s'opposer à l'exécution des lois.

On peut en ajouter une troisième :

3° Interdiction d'apprécier la constitutionnalité des lois.

Examinons-les successivement.

1° /nterdiclion de statuer par voie réglementaire. — W est défendu aux tribunaux de faire des règlements (1). Autrement dit: il est interdit aux juges de faire la loi à l’occasion des contestations qui sont portées devant eux. Ce n'est que sur des cas particuliers qu'ils doivent être appelés à se prononcer. Cette règle s'applique aussi bien aux tribunaux de l’ordre judiciaire qu’à ceux de l’ordre administraif. Elle mérite de fixer un moment notre attention et c'est ce que nous allons faire en entrant dans quel-

ques détails historiques.

(1) Décret des 16-24 août 1790, litre Il, art. 42; Constitution du ù fructidor de Pan IH, art. 203 ; Code civil, art. 5; Code pénal art. 127 40.

Sous l’ancien régime, les Parlements et autres cours souveraines parlicipaient au pouvoir législatif par le droit de rendre des « arréts de règlement ». Les arrêts ne se ratlachaient point à la justice contentieuse. Ils n'étaient pas rendus pour trancher un lilige entre deux parties. C'étaient de véritables règlements ayant force de loi dans le ressort du Parlement qui les avait faits. Comme la loi, ils statuaient pour l'avenir et à l'égard de tous. Dans ces arrèts les Parlements déclaraient d'avance et d’une manière générale commentils jugeraient un point de droit lorsqu'à l'avenir il se présenterait devant eux. « Cet usage, € écrit M. Garsonnet, rappelle l'édit par lequel le € préleur romain annonçait en entrant en charge la € solution qu'il donnerait aux difficultés nouvelles et Caux questions controversées. Mais c'était une vé- € rilable usurpation du pouvoir législatif et l'oubli € de ce principe essentiel que le pouvoir judiciaire € ne prévoit pas l'avenir et ne statue que sur Île € passé. »

L'origine de celle attribution des Parlements remontait à la féodalité, À cette époque en effet le droit de justice el celui de réglementation étaient confondus. Quiconque possédait le droit de juslice avait, dans la mème mesure, le droit de rendre des règlements ; celui-ci élait la conséquence de celui-là. Plus rd celle confusion disparut : le pouvoir règlemen-

taire fut enlevé aux tribunaux inférieurs, mais il fut

maintenu aux Parlements. Pour quelles raisons ? Nul ne le sait au juste. Comme justification les jurisconsulles prélextaient une délégation du roi qui, ne pouvant tout connaitre, ni pourvoir par des lois à tous les besoins de son peuple, aurait permis aux cours souveraines d'y suppléer par des règlements obligaloires dans leur ressort.

Les Parlements avaient done un pouvoir réglementaire pour tous les objets rentrant dans leur compétence. Leurs règlements constituaient une véritable législation, mais législation simplement provisoire et suppléloire : provisoire, en ce sens qu'elle intervenait pour attendre une loi ; supplétoire, en ce sens qu'elle pouvait, non pas modifier les dispositions légales où coutumières, mais simplement en combler les lacunes.

Depuis la Révolution, depuis que le grand principe de la séparation des pouvoirs s'est introduit dans nos textes, les cours judiciaires se sont vu enlever le droit de rendre des arrêts de règlement. Cest le décret des 16-24 août 1790 qui, le premier, à prononcé celle interdiction. Quelques années plus lard le Code civil s'est exprimé en termes encore plus formels: « {l'est défendu aux juges.dit l'article 5, de € prononcer par voie de disposilion générale et « règlementaire sur les causes qui leui Sont sot- C MUSES. »

Cette règle a été étendue aux juges administratifs

aussi bien qu'aux juges des tribunaux judiciaires. Ni les uns ni les autres ne peuvent participer à l’exercice du pouvoir législatif, ni les uns ni les autres ne peuvent donc statuer par voie générale ou réglementaire (1). Toutes les fois qu'une affaire leur est soumise ils doivent se prononcer uniquement en vue de celte affaire. Si, dans la suite, une espèce analogue est portée à la barre d’un tribunal, celui-ei a toute liberté d'action pour statuer dans le sens qu'il entend.

Sans doute il est des arrèts qui font jurisprudence

el qui sont généralement adoptés par toutesles cours

(1) L'expérience à démontré que les craintes du législateur n’avaient pas été chimériques. Il existe, même dans des lemps moderpes, plusieurs exemples de décisions Juridictionnelles annulées pour avoir slalué par voie de disposition générale ou réglementaire.

Un conseil de préfecture saisi de réclamations tendant à faire décider que dans Ja distribution du bois d'affouage on avait appliqué inexaclement l’article 103 du Code forestier (article qui fixe les conditions d'aptitude auxquelles est subordonné le droit au dit bois) avait imposé par voie de disposition réglementaire à la commission syndicale des bois communaux un certain mode de répartition. Le Conseil d'État a annulé l'arrêté Je 19 juin 4891.

Même remarque en matière judiciaire : le 12 juillet 4847 un arrl de la Cour de Cassation à annulé une décision de Cour d'appel ordonnant qu'à l'avenir les jugements commerciaux des tribunaux de première instance ne feraient plus mention de la présence du ministère publie.

De même un arrêt décidant que Îles parlies devraient se faire représenter par des avoués devant les tribunaux correctionnels à été annulé le 29 juillet 4854 par la Cour suprème.

el tribunaux. Mais n'oublions pas qu'ils n’ont rien d'obligatoire. La jurispradence est essentiellement variable et ne s'impose pas: on peut revenir d’un jour à l'autre sur l'interprétation donnée depuis longtemps à un texte de loi. L'expérience nous en fournit chaque jour de nombreux exemples.

IL est évident que les règlements interdits aux juges sont ceux qui mettent en jeu une question de droit. S'il s'agissait simplement de pourvoir aux détals de l'administration intérieure, les tribunaux seraient compétents pour prendre toutes les mesures nécessaires. C'est ainsi que, par un règlement, ils peuvent fixer le nombre, la durée et l'heure de leurs audiences : où bien, prendre des disposilions relatives à la bibliothèque, au mobilier, aux cérémonies publiques, ete. Des lois spéciales Leur donnent toute liberté sur ce point, car il nv à rien de contraire au principe de la séparation des pouvoirs. Ce sont des questions d'ordre tout-à-fait intérieur. Il faut que quelqu'un s’en occupe et naturellement ce soin à été

confié aux juges eux-mêmes.

2° Interdiction de s'opposer à l'exécution des lois (4). — Cette règle a été édictée dans le but de faire disparaitre une institution de l'Ancien régime. (1) Décret des 16-24 août 1790, titre H, art. 10 et 11. -— Cons-

titut. du 3 sept. 1794, titre HT, chap. V, art. 3. — Constitut. du 5 fructidor de l'an IL, art. 203. —= Code pénal, art. 427, 4°.

Avant 1789 en effet les ordonnances royales n'avaient force de loi qu'après avoir été enregistrées par les Parlements. Or ceux-ci avaient le droit d'adresser des remontrances et ils en usaient fort souvent. Ainsi se trouvait suspendue et enravée l'exécution des ordonnances. Le roi, il est vrai, pouvait prescrire l'enregistrement obligaloire, en adressant aux magistrats des /e/tres de jussion où en venant en personne tenir wn lil de justice. Mais ces formalités demandaient du temps et retardaient beaucoup les réformes attendues impatiemment par le pays tout entier, Cest pour remédier à cet état de choses que l'Assemblée Constituante à interdit aux tribunaux de tous ordres de s'opposer à l'exécution des lois. Aujourd'hui une telle inquiétude parait chimérique, car les mœurs judiciaires sont absolument changées. La constitution actuelle de la magistrature, conforme d'ailleurs à sa mission sociale, ne lui permet plus de s'opposer à l'exécution des lois. En traçant la règle du décret des 16-24 août 1790 on sent que le législateur avait encore sous les veux les exemples des

anciens Parlements.

3 /nterdiction d'apprécier la constitutionnatité des lois. — Cette règle est une des conséquences les plus originales du principe de la séparation des pouvoirs. Aucun fexte ne la proclame, mais tout le monde l’admet, parce qu'elle est absolument logique

el découle tout naturellement des principes de notre droit public. En effet, permettre aux tribunaux de discuter le caractère constitutionnel d’une loi, ce serait leur permettre d'empiéter sur le pouvoir législatif, ce serait faire des corps judiciaires une autorité politique supérieure à toutes les autres. supérieure même à la volonté nationale qui, elle, est représentée par le législateur. I vaut donc mieux décider que les juges n'ont pas le droit de discuter la validité d’une loi et qu'ils doivent la considérer comme constitulionnelle à dater du jour où, régulièrement promulguée, elle est devenue obligatoire pour tous les citoyens.

Certains peuples n'ont cependant pas admis cette manière de voir.

Les Américains reconnaissent à la Cour fédérale Le droit de déclarer inconstitutionnelles les lois votées par le Congrès des Etats-Unis et, par suile, d’en refuser l'application. Hs reconnaissent aux juridictions des Etats particuliers le même droit pour les lois vo- Lées par leurs législatures. Pour justifier leur système ils nous disent ceci :

La Constitution est la loi suprème du pays. Si donc elle se trouve en conflit avec une autre loi votée, soit par le Congrès, soit par les législatures des Etats particuliers, c'est elle qui doit l'emporter et elle seule, car elle à une force obligatoire prédominante devant laquelle tous les tribunaux doivent s'incliner

et au nom de laquelle ils doivent refuser d'appliquer toute loi inconstitutionnelle.

Cette jurisprudence peut paraitre ingéneuse el originale, mais elle est moins conforme aux prineipes que celle admise par la loi française. Il vaut mieux dire avec les jurisconsultes de notre pays que, si une loi n'est pas conforme à la Constitution, c’est au législateur Jui-mème qu'il faut en demander la suppression sans permettre aux tribunaux de la déclarer préalablement non-applicable.

D. — Obligation imposée aux juges des deux ordres de respecter mutuellement leurs attributions réciproques.

Le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire a été formulé à un moment où le législateur était beaucoup plus préoccupé de réprimer les empiétements des tribunaux sur l’administration que de prévenir l'abus contraire. Aussi les textes de l’époque S'appliquent-ils surtout à l’autorité judiciaire. Ils lui interdisent formellement toute immixtion dans le domaine administratif (1). La ré-

ciprocité n'est pas consacrée par la législation écrite,

(1) Ces textes sont : 10 La loi des 16-24 août 1790, titre H, article 13 : « Les juges ne pourront à peine de forfaiture, troubler de « quelque manière que ce soit, les opérations des corps adminis- « tratifs » ; 20 la loi du 16 tructidor de l’an II : « Défenses itéra-

mais elle doit cependant ètre regardée comme une règle fondamentale et essentielle de notre droit public. Elle découle en effet de la notion mème de la séparation des pouvoirs : cette séparation n'aurait aucune raison d'être si les deux pouvoirs n'étaient pas également tenus de la respecter.

Ceci étant admis et la mutuelle indépendance des autorités administralive et judiciaire étant solennellement affirmée, il en résulte que les tribunaux administralifs, de même que les tribunaux Judiciaires doivent se dessaisir de toute contestation qui serait portée devant eux etne rentrerait pas dans la sphère de leurs attributions. Ce dessaisissement doit avoir lieu d'office, que les parties le veuillent ou non. qu'elles le demandent ou qu’elles s'y opposent. Il s'agit en effet d'une règle d'ordre public et la volonté des individus est impuissante à en paralyser l'application. Mème si la question n’est qu'incidente, même si elle ne constitue pas le fond du procès, le tribunal est tenu de s'en dessaisir. On dit alors qu'il y à question préjudicielle. C'est une question accessoire au litige, mais qui aura peut-être une grande influence sur le jugement du fond. Il est done juste et équitable de la renvoyer devant le tribunal compétent et d’ordonner

au juge du principal de surscoir à statuer.

« lives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’adminis- « ration de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit. »

LRO

Pour assurer le maintien et le respect des règles précédentes le législateur à pris le soin d'édicter plusieurs sanctions, les unes visant les juges coupables d'abus de pouvoir, les autres concernant les décisions prises par eux. Parmi les premières nous pouvons citer les dispositions des articles 127 et 131 du Code pénal qui punissent de peines sévères les magistrats de l'ordre judiciaire ainsi que les administrateurs qui empiéteraient intentionnellement sur leurs attributions respectives (1). Parmi les secondes nous pouvons ranger : |

1° Le droit qui appartient au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation d'annuler, chacun dans son domaine, les actes faits par l'autorité incompétente :

2° Le droit d'élever le conflit.

Le conflit dont il est ict question n'est pas le con-

(4) Ces deux articles sont ainsi conçus :

Art. 127 : « Seront coupables de forfailure et punis de la dégrada- « tion civique …. 20 Les juges, les procureurs généraux où du roi « où leur substituts, les officiers de police judiciaire qui auraient « excédé leur pouvoir en s'immisçant dans les matières atribuées « aux aulorilés administralives, soil en faisant des réglements « sur ces malières, soit en défendant d'exécuter les ordres émantés « de l’administralion... ».

Art. 431 : « Lorsque ces administrateurs (préfets, sous-préfels, « maires et autres) entreprendront sur les fonctions judiciaires en « s’ingérant de connaitre de droits et intérêls privés du ressort des « tribunaux, et qu'après Ja réclamation des parties ou de l’une « d'elles, ils auront néanmoins décidé l'affaire avant que l’auto- « rilé supérieure ait prononcé, ils seront punis d’une amende de

« seize francs au moins el de cent cinquante francs au plus. »

RESSEMBLANCES ENTRE LES DEUX PROCÉDURES 5 s)

fit de juridiction, mais le conflit d'attributions, c'est-à-dire celui qui s'élève entre deux tribunaux de nalure différente. W peut ètre positif ou négatif, Suivant que ces deux tribunaux revendiquent mutuellement le droit de trancher une affaire litigieuse ou refusent {ous deux d'en être les juges. Seul le confit positif est intéressant, parce qu'il met toujours en jeu une question d'ordre publie : il tient en échec le principe de la séparation des autorités administralive et judiciaire.

SILÔL élevé, le conflit suspend le Jugement du lilige. Il entraine ensuite la mise en œuvre d'un rouage jumidictionnel de nature tout à fail supérieure el chargé de {rancher la question de compétence. Tant que la justice administrative a été retenue, le jugement des conflits est resté entre les mains du chef de l'État statuant en son Conseil. Mais du Jour où elle est devenue une justice déléquée, il à fallu créer un Libunal spécial pour résoudre les conflits d’attribulions. En de pareilles matières en effet, il ne pouvait plus être question de l'ingérence du pouvoir exécu- UE. Aussi la loi du 24 mai 1872. reprenant l'expérience déjà faite de 1848 à 1852 a-t-elle créé une juridiclion particulière dite tribunal des conflits. C’est à celle dernière qu'il appartient de statuer sur les différends survenus entre les autorités administrative et judiciaire. C’est elle qui est chargée de main-

tenir ces deux autorités dans les limites de leurs at-

tributions et c’est ainsi qu'elle se trouve être la gardienne vigilante d'un des principes fondamentaux de notre droit public.

La procédure en règlement de conflit n'est pas instituée dans l'intérêt des particuliers, mais dans lintérèt général. Les parties intéressées au procès doivent s’effacer ; ce n’est pas leur affaire qu'on Juge, c'est une question de bien plus haute importance, c’est une délimitation de compétence entre lautorité administrative et l'autorité judiciaire qui, seules, doivent rester en présence et annihiler ainsi le rôle des individus.

Le tribunal des conflits statue souverainement. Aucun recours n'est possible contre ses décisions.

IL est assez curieux de remarquer que lautorité judiciaire ne peut pas élever le conflit. Ce droit n'appartient qu'à l'Administration. Il semble qu'il v ait à une différence de traitement donnant uue cerlaine supériorité à l’aulorité administrative. Mais cette supériorité n’est qu'apparente el n'entraine aucune conséquence grave. En effet, ce n'est que dans un intérèt exclusivement privé que les tribunaux judiciaires pourraient être appelés à revendiquer une affaire portée par mégarde devant la juridichion administralive. Aucune règle d'ordre public ne serait ici mise en jeu. Si donc les parties litigantes laissent un tribunal administratif trancher par erreur un dif-

férend de nature judictare, elles seront seules à sup-

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porter les conséquences de cette décision incompétemment rendue : l'intérêt général n’en souffrira pas. Dans l'hypothèse inverse, il n’en serait pas de mème. Si l'autorité judiciaire empiélait sur l'autorité administrative et s'arrogeait le droit de discuter un acte de puissance publique, l’intérèt général pourrait ètre sérieusement compromis. Il est done essentiel que administration ait le droit d'élever le conflit, andis qu'il n'est pas nécessaire de donner pareil pouvoir à l'autorité judiciaire.

Connaissant le principe de la mutuelle indépendance des autorités administrative et judiciaire et avant étudié les diverses sanctions auxquelles il est soumis, nous pouvons rechercher maintenant comment est faite l'application positive de ce principe. c'est-à-dire quelle est la délimitation de compétence qui existe entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative.

À l'autorité administrative appartient la connaissance de tous les actes ou opérations qui se rattachent à l'exercice de la puissance publique et qui, à ce titre, excèdent les facultés des simples citoyens. À l'autorité judiciaire appartient la connaissance de tous les différends entre particuliers et même de tous les litiges dans lesquels l'Administration est partie, pourvu que celle-ci ait agi à titre de personne privée.

Telle est la règle, mais il faut signaler une double

série d'exceptions :

1° Bien des actes de gestion, accomplis par l'administration comme personne privée, ont cependant été déférés par des textes de lois généraux ou spt- CIAUX aux juridictions administratives. C’est ce qu'on appelle le contentieux administratif par détermination de la loi. MW oppose au contentieux par nature et comprend les matières suivantes : marchés de fournitures, créances contre l'Etat, ventes domaniales, marchés de travaux publics, dommages entrainés par l'exécution des dits travaux, etc. :

2° Inversement, l'autorité judiciaire est compétente pour statuer sur des litiges qui, par nature et par essence, devraient relever des juridictions administratives. Il y à donc là des cas d'empiètement 16gitime e{ permis. On peut en citer trois:

a) En premier lieu, l'autorité judiciaire est appelée par l'article #71, 15° du Code pénal à interpréter les réglements administratifs légalement faits. Elle n'a évidemment pas le droit deles annuler, mais eile peut en refuser l'application si elle les juge illégaux. Nous n'avons pas à insister sur cette disposition. Elle a été édictée pour protéger les individus en permettant au pouvoir judiciaire de contrebalancer la toute puissance des administrateurs. [l'est vrai que, depuis la promulgation du Code pénal, un autre moyen, Qune soupape de sûrelé », à été mis à la disposition des particuliers pour résister à la tyrannie que

pourraient exercer les autorités administratives.

C'est le recours pour excès de pouvoir. Mais ces deux moyens ne se nuisent pas lun à l’autre; ils se juxtaposent, ils se complètent ef donnent ainsi une double garantie aux individus.

b) En second lieu les tribunaux civils sont compétents en vertu de la législation sur l'expropriation publique pour vérifier si les formalités prescrites par l'article 2 du ütre Let par le tre IT de la loi du 3 mai 1841, ont été exactement observées et entièrement remplies. L'expropriation est cependant, par son essence même, un acte de puissance publique. Mais les tribunaux civils ont été considérés par le 16vislateur comme élant les défenseurs nés et attitrés de Finviolabilité de la propriété privée et c'est à ce Hitre qu'il leur a été accordé une compétence tout à fait exceplionnelle en cette matière.

e) Enfin il est de jurisprudence constante que l'autorité judiciaire à le droit d'interpréter tous les contrats où l'Administration figure comme partie, alors mème qu'il s'agirait d'un marché de fournitures ou d'un marché de travaux publics. Cette règle n'est nullement contraire à la séparation des pouvoirs, car l'Administration agit ici comme personne privée et non comme puissance publique. Ce n’est pas un acte d'autorité qu'il s'agit d'interpréter, mais un acte de gestion. La compétence judiciaire se trouve donc 16-

gitimée de plein droit.