PREMIÈRE PARTIE

PEIUiONNES JUBIBIQPS RECONKIISS PAR LA LOI

GHAPITBE PREMIER

Le fisc.

Le fisc ou trésor public est la personnifioation de rÉtat Qomme sujet du .droit, des bieas : l'État ayant en lui-même la plénitude de la puissance législative, on comprend qu'il n'ait pas été besoin d'un texte spécial pour, lui reconnaître une personnalité ; mais elle éclate à chaque instant.

Le trésor du peuple romain se nommait primitivement œrarium : avec l'établissement du^ouvernement impérial, le trésor du prince prend sa place à côté de lui sous le nom de jiscus. La distinction entre le fi$cu9 et Vœrarium était la eonsëquence^ natuielle de la 4i>i-

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8ion des provinces entre le sénal el Tempereur (1) : elle dul sVffaoer gradueltemeni, à mesure que le pouvoir absolu prepait plus de force : elle subsistait encore sous Trajan, car Pline le jeune loue ce prince d'avoir pris autant de soin du trésor public que du sien propre (2) ; nous ne la voyons disparaître comptétemenl que sous Adrien. Le prince» à partir de ce moment, a le plein pouvoir de puiser dans Tun ou Tautre trésor; aussi les jurisconsultes les confondent-ils le plus souvent sous le nom de fiscusj bien que le souvenir de Tancien trésor du peuple, distinct du trésor impérial, apparaisse souvent dans leurs écrits (3).

II paraît au reste que» bien que confondus en réalité, puisque le prince avait sur Tun et Tautte un pouvoir absolu de disposition, les deux trésors étaient séparés quant à la comptabilité, et formaient, dans l'immense machine administrative deTempire, deux services distincts: à la tête du premier était le cornes sacrarufn largitionum^ sorte de ministre du trésor public ; à la tête du second, le cornes rer^m privatarum qu'on pourrait appeler ministre des domaines du prince (4;. Chacun

(1} Galas, Comm. II, 2t.

(2) Panégyr., c. 42.

(3) Paul, Sent., U V, t. XII, de jure fisci et populi. Les mots d'œra nttui el de (istus^ sont employés quelquefois indifférelnmeDt pour désigner le trésor unique du peuple et du prince. (Dig., loi 43 d^ jure fisci.)

(4) M. Serrigny^ Droit public et «dmin. r., 1. 1, p. 403.

-aide ces grands officiers avait sous ses ordres un personnel nombreux qu& la noiiiia dignitatum imperii nous fait connaître dans le détail ; dans les provinces, leurs principaux subordonnés étaient les rationales, appelés encore prœfecH thesaurarum ou procuratores rerum pntiatorum, suivant qu'ils dépendaient de Tunouder^utiie déparlement; il est question des .derniers dans un titre du Digeste (1).

Mais c'est là une pure affaire d'administration et de bureau; au point de vue qui nous occupe, le prince peut élre considéré, à partir d'Adrien, comme concentrant en lui tous les droits qui composent la personnalité juridique du fisc.

Dans les causes fiscales, le prince avait son avocat, par l'intermédiaire duquel il plaidait et faisait défendre, ses droits. Nous retrouverons plus loin cette institution ; elle est due à l'empereur Adrien et a préoccupé le9 commentateurs modernes. L'avocat du fisc était choisi dans Tordre des avocats et désigné par Tempereur ou par les gouverneurs des provinces. Plusieurs fois les empereurs, usant de l'autorité qu'ils avaient sur lui, lui enjoignirent d'exercer contre les coupables les actions criminelles, à défaut d'autres accusateurs.

On ne sait pas si cette commission devint jamais perpétuelle ou si elle devait être renouvelée à chaque

(4] Dîg., de offieiis procuratoris CmarU vel rationalis.

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occasion. Danis tous les cas, le prince ou son avocat, en poursuivant un criminel, ne faisait autre chose qu*user d'un droit ouvert à tous les particuliers (popularis actio). Le progrès des temps ayant désintéressé peu à peu les citoyens ^e toutes les causes dlntérèt public, le rôle de l'empereur en ce point devint de plus en plus prépondérant; mais il ne fut jamais exclusif; et c'est là l'immense différence qui sépare notre ministère public moderne de Tavocat du fisc, auquel on a voulu le rattacher par des liens historiques (1).

Les causes d'attribution de biens au fisc sont nombreuses : la loi 1, § 1 de jure fisci^ au Digeste, en donne une énumération qui est loin d'être complète. La principale est celle qui a retenu pour elle seule le nom générique de confiscation (â). C'était une peine attachée à une multitude de crimes, politiques ou autres. On en poursuivait Texécution contre le coupable, même après sa -mort; au cas de suicide, il fallait rechercher si le dégoût de la vie, ou l'ennui d'une maladie, ou le mauvais état de la fortune avait été sa cause déterminante ou si au contraire le coupable, ayant conscience de son

(1) Dig., loïf de juré ftid^ eiCoàtl.^UÂ^déiidvocalU IUd;M.Serrigny^ op. cit., n^ 654 at sui?.; AI. de Valrogeri Revus critique^ t. XVI, p. 523 et suiv. et à son cours.

[i) Au temps de la distinction entre Vofrarium et le fUcus^ Pattrlbution au premier de ces trésors se nommait publicatio : mais c'est toujours aii trésor du prince quç furent attribués les biens des condamnés.

crime, avait voulu prévenir la vengeance publique; en ce dernier cas, le fisc conservait sa proie. Les lois romaines sont pleines de semblables dispositions (1).

Les hérédités vacantes et les caduca^ sous Tempire des lois qui les constituent, sont aussi pQur le fisc une source importante d'acquisitions. Un titre, au Code, trace les règles par lesquelles il se met en possession des biens qui lui sont attribués (2).

Le fisc n'est pas une personne juridique ordinaire, c'est une personne privilégiée; nous constaterons plus loin ses nombreux privilèges.

Ledomaine patrimonial du prince, sacrum putrimo^ nium^ res dominica^ est distinct du fisc. Il n'y faut pas voir une personne morale distincte, mais bien le patrimoine d'un simple particulier. Seulement le pouvoir absolu du prince sur le trésor public, pouvoir qui n'était pas limité, comme sous notre ancienne monarchie,^ par rioaliénabilité des biens qui en faisaient partie, dut emmener entre ce trésor et le domaine privé du prince la même confunlon qui s'était produite entre Ymatium et le fiscus; bona principis, dit Cujas, autfiscalia sunt atU patrimonialiaf et fiiraque propria^ autqwuiprapria etprivataprineipis{S).

(4) PmI, Sent., 1, V, t. XII, § 4 ; Code J», li^ 4 de bonis êçrwn qui sibi^ 8 ad kgemJuliam maj(istatis<i etc.

(2) Code h^de bonis vacatitibus et incorporcUùmê.

(3) Parât. inCod. J., de officia comitis rerum privatarum.

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Suivant Gujas, cepeadant, la disUncUon entre les deux domaines a une grande importance: à la mort de chaque prince, le fisc tout entier passe à son successeur au trône, tandis que les choses composant le domaine privé sont attribuées à son héritier, suivant la loi commune des successions ab intestat ou testamenr taires (1).

Le legs fait à Tempereur n'était pas réputé caduc par le prédécès du prince qui régnait au moment du testa* ment; mais il était dû à son successeur (2). C'est là une conséquence de la confusion du fisc avec le domaine privé ; le fisc, en effet, ne meurt pas.

Il n'en était pas de même du legs fait à l'impératrice, même sous la dénomination générale d'Augusta (3) ; il n'y a pas, en efTet, dans la succession des impératrices, la continuité et l'unité qui existent à un si haut degré dans la succession des princes.

Le domaine privé de l'empereur et celui de l'impé* ratfice jouissaient au reste, dans l'ordre du droit privé,

(4) ton de ravénement d*un prince au trône, y ayail-il dévolution de ses biens au fisc? M.Laboulaye {Histoire de la propriété foncière^ p. 410) i*à soutemi; son opinion n^est pas généralement suivie : le principe de ladévolulion^ en effet, est conforme à la nature des monarchies héréditaires ; mais le principal romain n'admit jamais pleinement Thérédité (M. Serrigny, op. cit., n^ 663). Dans Topinion de M. Làboulaye, le domaine privé du prince et les droits de ses héritiers sur sa succession seraient réduits à très-peu de chose.

(5) Ilig., loi 56 de legatis —r..

(3) Dig., loi 57 de legatis -^9r.

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— Sodés mêmes privilèges que le fisc. JusUnieo, dans une constitution célèbre rappelée aux Instilutes, complète cette assimilation, en un point important qui, il est vrai, ne constitue pas précisément un privilège au profit du fisc :

« Quelle différence, dit-il, peut-^n maintenir entre deux domaines qui sont tous deux la propriété du prince (1).

CHAPITRB II

Les Tilles, cités, monicipesi etc.

Il n'entre point dans notre dessein de faire Thistoire complète du régime municipal dans Tempire ramain* Cette histoire est longue : le régime municipal commence avec les premières conquêtes de Rome : il étdt dès lors Tapplication naturelle d'une politique qui voulait asseoir sa domination sur le monde, sans pour cela le dépeupler, comme avaient fait les conquérants antiques; les derniers vestiges n'en sont abolis qu*à la fin du IX' siècle par Léon le philosophe, sous prétexte qu'ils encombrent inutilement le terrain légal, ton*

(4) Code J., loi 3 de quadriennii^proÊmpHcne; Inst., 1. Il, t.VlI,§44.

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quaminca8mmcircalegalesolumoberrantia(l)f et, durant cette longue "période, il préynte des vicissitudes diverses, inlimement liées à celles de Tempire et du Tnpnde. Aboli en Orient par un empereur, il a survécu dans une certaine mesure en Occident à la dissolution de Tempire, etnous en retrouvons des traces, vivantes encore, dans nos institutions du moyen âge : « Rome, dit M. Guizot, n'était dans son origine qu'une municipalité, une commune. Le gouvernement romain n'a été que l'ensemble des institutions qui conviennent à une

population renfermée dans les murs d'une ville Â

la chute de l'empire romain, nous retrouvons le même fait que nous avon^ reconnu dans le berceau de Rome, la prédominance du régime et de Tesprit municipal. Le monde romain est revenu à son premier état : des villes l'avaient fondé; il se dissout, des villes restent (2).»

Trois éléments sont à considérer dans cette histoire : le second seul nous intéresse directement^ et nous tenons à le dégager des deux autres, parce que les écrivains qui se sont occupés de cette matière n'eu ont pas traité séparément (3). C'est : l"" la communication graduelle du droit de cité romaine ; S"" l'indépendance a.d-

(4) Imper. Léon., Canstit.XLyL

(2) M. Guizot, Hiitoêre de la civiUsaiiofken JEttfopd,! 2* leçon.

(3) botb, De re miinicipali R otîtanorum (Leipsig, 48<M); M. Gui* zot, Essais sur Vhisioire de France^ A^ essai; Raynouard, Histoire

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ministrative des villes dans la sphère des intérêts locaux ; 2^ rattribution aux villes, dans la personne des magistrats qu'elles mettaient à leurs tètes d'une portion de la puissance publique.

1** La communication du droit de cité est à ^origine ridée principale contenue sous le nom de municipe : municipèssunt, dit Aulu-Gelle, cives romani ex municipiiSy kgibus suis etjuresuo utentes^ muneris tantum cum populo romano honorarii participes (1). Lorsque le sénat jugeait à propos de Taccorder à une ville vaincue, cette ville abdiquait toute souveraineté politique avec une partie plus ou moins grande de ses lois civiles ; ses habitants recevaient, en échange, des démembrements plus ou moins importants du droit quiritaire soit dans Tordre privé, soit dans Tordre public ; les plus favorisé^ avaient la dvitas optimo jure, c'est-à-dire le droit de suffrage : seulement le respect pour la majesté romaiqe avait fait admettre que ce droit ne pouvait être exercé qu'à

du dfûit mufHdpal; SavigAy, Histùire du drtnt tùmaitij th. U; Niebuhr, traduit par Golbéry, t. ill, p. 60 et sviv.; tf . Girandi Hiitoire du droit français au moyen âge, 1. !« ch. lil, art. 4, etc.

[h] Aul.-Gell., noct. ait. XVl, § 3. C'est une question vivement coniroyersée que celle de'savoir 6i tesmuniclpea eonservaieut leurs lois civiles : il est probable que tout dépendait dea conditions particulières faites par le traité: Au moment de la loi Julia, toutes les différences étaient effacées; la condition des populi fundi^ des peuples qui avaient voté Temploi du droit civil romain comme préliminaire k leur admission au droit de dté^ était devenue le régime commun.

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Rome, à peu près, dit tin {luteiy-y comme chez les Juifs, certains sacrifices ne pouvaient être faits ailleurs que dans le temple de Jérusalem (1). Il en était de même au reste de tout oe qui tenait au droit public, par exemple des opérations du recensement : un certain nombre de centuries renferm^iient les habitants des municipes admis au droitde suffrage : les autres figuraient dans les registres du censeur sur des tables particulières appelées tabulœ Ccmtumt du nom de la première ville qui ait obtenu, à la suite de services rendus dans une guerre, le titre et le rang de municipe. Les tables des Cérites reçurent dans la suite les noms des citoyens qui avaient encouru une indignité, et qu'une décision du magistrat, impuissante à leur enlever la qualité de citoyen, privait néanmoins du droit de suffrage (2).

En dehors des municipes, la condition des villes d'Italie, jusqu'à la fin de la guerre sociale fut diverse : il y avait les villes restées libres et alliées de Rome, sous la condition d'un traité, avec des conditions plus ou moins avantageuses, mais qui n'allaient jamais jusqu'au droit de cité (civitatês libêrœ^ fœderatœ) ; parmi elles, les villes du Latium avaient reçu les conditions les plus favorables, dont l'ensemble formait un droit particulier (jtis laHnitàtis)^ conférant, entre autres faveurs, des facilités plus grandes.d'arriver àla plénitude

(Si) Attla-Gelle, loe. cii.

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du droit de cité; il y avait les colonies, émanation du peuple romain, jouissant, comme les municipes, du plein droit de cité, sans lois et sans institutions particulières, parce qu'elles conservaient celles de la mèrepatrie ; il y avait enfin les préfectures qui différaient des colonies et des niunicipes en ce qu'elles recevaient de Rome un administrateur appelé prœ/ecfus la mission de ce magistrat était quelquefois temporaire, et, dans ce cas, après qu'elle avait pris fin, la ville reprenait son ancienne condition.

Toutes ces différences s'effacent avec les lois Jidia et Phùtia Papiria de Civitate (ans de Rome 664 et 665} ; les noms de municipes et de préfectures n'ont plus, à partir de cette époque, qu'un sens historique ; quelquesr villes les conservent encore en souvenir de leur origine (1) ; mais l'Italie entière jouit du plénum jus Quiritium. C'est au dehors delà péninsule, c'est sur l'univers romain tout entier qu'il faut porter ses regards pour y suivre un travail d'égalisation et de nivellement analogue à celui qui s'est produit en Italie (2).

Ce travail remplit le dernier siëcïe de la république,

(1) Ainsi Arpiamn, patrie de Cicéron, qui avait été nne préfectare, continoait à hp^peler prœfeeius le magistrat qu'elle élisait;' des désignations analogues s'iftaient perpétuées jusqu'au temps de Léon le philosophe. (Imper. Léon, const. nov. 47.)

(2) Le droit do cité romaine^ hi^a qu'il soit accordé; à partir de la guerre sociale, à toute l'Italie péninsulaire, n*cst pas ce qu'on entend ordinairement par jés iùUicum> Ce dernier mot, comme l'a

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et les deux premiers siècles de l'empire. Il fcut voir, dans là description de Pline l'ancien (1), la diversité de condition des villes à celle époque : peuples libres et alliés, colonies, les unes romaines avec le droit de cité, les autres latines avec le vieuii droit du Latium, sont répandues sur la surface du territoire; le droit commun est le régime provincial, c'esl-à-dire la servi* tude la plus complète, quelque chose d'analogue à la condition des anciennes préfectures-

Les provinces, depuis Auguste, 30ii|t partagées entre l'empereur et le sénat ou le peuple qui ont la propriété émiqente du sol, perçoivent le vectigal pu tribuêum et administrent, le premier par l'intermédiaire d'un k^atus .Cœ$ariSf le second par l'intermédiaire d'un pr<H consul ou d'un propréleur.

Devenus dispensateurs du droit de cHé eomme de tous les autres, les empereurs l'octroyaient successivement, tantôt à des particuliers» lantôt à des villes, tantôt à des .provinces entières. 11 n'avait plus d'impor^ tance politique ; Auguste l'avait altéré profondément en permettant aux habitants des municipes d'envoyer

trèfr-bien démontré Savigoy, a une significatian principalement territoriale; i) désigne une qualivé da sol, Taptitude à la propriété Gtfile rooiaine^ et, dans ce.sens, son imporianqe survit même à la eoostilution de Caracalla : elle ne disparaît entièrement que sous Justinien (Code }., de nudp jure QuirUitun tollendo et de usucafi&ne traneformanda)* {k) mn. Hi^tor.natur.^ lllU

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à Rome leurs suffrages cachetés^ avec les suecMseiirs d'Auguste, toute espèce de suffrages avaieut disparu* Mais dans l'ordre privé, la qualité de citoyen romain donnait encore des privilèges impprtants : Caraoalla, par sa' célèbre constitution) les étend au mmide en* tier (1). Cette mesure, qui eut pour résultat d'achever Tassinûlation avec Rome du monde conquis, fut prin-* cipalement fiscale dans l'intention de son auteur, elle eut pour but d'augmenter le produit des impôts sur leii affirancbis^ements et les testaments ; impôts qui ne se( percevaient que sur les citoyens* romains.

â"" Le second élément du régime municipal nous offre, dans son. développement, un phénomène inverse à celui, du premier; tandis, en effet, que la eon&tiMh tion des hommes libres répandus^ sur toute la surface de l'empire se nivelle, peu à peu^ dans Tégalilè civile et la servitude politique, il s'opère ce qu'on pourrait appeler, en notre langage modemei un mouvement do décentralisation adminisjxntive qui fait ressembler Tempire à une fédération de petites républiques» entre lesquelles Rome conserve sa prééminence par l'auto* rite de son droit civil et par une souveraineté politique dont la modération fut assurément l'une des causes les plus puissantes de la durée de l'empire.

(4) Dig.., Un 47 de statu hominum et Nov. 78, c. A. Jlistlnien s'est trompé, 4an8 ce dernier texte,' sur le véritable aateunde la réforme^, CD l'attribuant à Antoûin Te Jietfit. •

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Llndépendance des municîpes e^l fondée sur leur existence antérieure à la domination romaine : ils ont perdu par celle-ci leur qualité de peuple libre; mais les nies, les places, les édifices et tout ce qui com^ posait autrefois leur domaine public, leur ont été conservés à titre de patrimoine privé de la cité : les anciens corps politiques, sénat, magistrats, etci. Font été de même ât s'employent à Tadmintstration de ce patrimoine comme autrefois à celle de la chose publique : id tanium mfUatum est, dit Rotb, ut, qui olim summœrèi^ publicœ prœfuissent, nuhc, easublaia^ rem^ ut ita dicam, privatam civitatis, administrarent (1).

Ce fut là de bonne heure la condition de toutes les villes dltalie, sans en excepter même les préfectures, au témoignage de Savigny (S).

S'il y avait partout indépendance, il y avait diversité dans la constitution sur laquelle reposait cette indépendance : seules, les colonies reproduisaient d'une manière uniforme Timage de la constitution remanie dont elles étaient sorties. Ailleurs, les différences venaient d'institutions anciennes conservées

(4)Roth. op. cit. 1,7.

(2) Histoire du droit rom,^ 1. 1, eh. ii, § 1 4. Suivant Savigny, le sort infligé à Capoue, et que Tite-Live nous a fait connaître, n*est pas le droit commun des préfectures, mais une dispoation particulière ;4a d|!réreQce. entre les .préfectures et les autres villes ne consisterait pas en autre cl)0S6 qu en ç& qwi46 magisU at supérieur y serait eavoyé de tUmie au lieu d'être choisi par la ivilio elk^jndmé»

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à travers la conquête. Elles disparureat pour la plupart vers la (in de la république : du jour où régalité^ des villes au point de vue des droits dont jouissent leurs habitants est oomplétée, nous voyons intervenir des règlements généraux applicables & toutes les villes él organisant d'une manière uniforme les constitutions municipales. Le plus important de ces règlements est la loi Julia muMctpnUs^ bien différente de la loi Julia de civitate et dont un fragment important nous est parvenu dans la table d'Héraelée : on a, d'après Une lettre de Gicéron, Bxé la date de cette loi à Tan de Rome 709(1).

Comment <;e régime libre des cités fut-il étendii de ritalie au reste du monde? Ces! là un point fort obscur. Ce qui est certain d'une part, c'est qu'il n'intervint à aucune époque de la loi municipale applicable à tout l'empire» comme la loi Julia avait été applicable à toute rilalie. Il y en eut de particulières à certaines provinces comme la lex Rubria ou la lex Galliœ cisalpinœ pour la Gaule cisalpine (2). Elles furent quelquefois l'œuvre de gouverneurs, auxquels le peuple on l'empereur donnait pour mission d'organiser le régime municipal dans leur province : les tables de Malaga et

(1 ) CicéroD » ad FamU. , L VI, ép. 4 8.

[%) C'çst une qu^iion dç savoir si la loi Rttbria eïHles GàtUas cU $al^,inos%oïi i ic^p tiques : la premier est visée par la seconde, ce qoi semble établir son ant^rii^nt^S.. . :

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deSalpeait reatrent dans cette catégorie (1). Quand , nous rencontrons dans les textes les mots de lex munid" jriif kxmunioipalia^ c'est de semblables lois qu'il s'agit» ou biende la loi Julia, ou biendelois particulières émanées de la ville^lle-méme, en vertu d'un reste de pouvoir législatif (2), ce n'est jamais d'une loi générale. Ce qui est certain, d'autre part> c'est qu'à un moment donné le régime municipal embrasse tout l'empire et qu'il est organisé dans des conditions presque uniformes, c'està-dire que chaque ville, comme les colonies à Poriginè, reflète dans ses institutions les institutions de la république romaine.

Chaque ville constitue donc une univet'9itaêf ayant ses droits, ses biens, sa personnalité enfin, distincte, aussi bien que celle de la grande république^ de celle de tous les particuliers qui la composent ; le soin des affaires de cette universiias entretient dans char que ville un foyer de vie publique et d'activité : activité toute locale, toute administrative, mais Jouissant dans sa sphère d'oine indépendance presque absolue. Dès le temps de Cicéron, cette vie se développaità côté de la grande vie publique concentrée à Rome : chacun a deux patries, disait* il, sa patrie de naissance, et celle

(4) M. Giraud; les Tables de Malagaelde Salpensa. Paris, 4856.

'{%) Dif . lois % de albo scribmdo^ 24, § 7 ac? municipalem^ 4, g 2, 3 , § I, 48, § Sl7 de muneribus, 3, 6 princ. qucd cujuscwpque^ eic. *

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OÙ il exerce ses droits politiques (1). Quand On n'exerce plus de droits politiques nulle pari, par suite de la ' transformation du gouvernement> les citoyens repor- . tent dur leur ville natale l'intérêt qu'il prenaient autrefois aux affaires générales; ils cherchent, dit Rotb, dans la bonne administration de leurs petites républiques une consolation à la perte de la grande (2). Le patriotisme se disperse et s& localise en quelque sorte; cette dispersion produit ses effets jusque dans la langue juridique. Tous ces mots qui rappelaient jadis la majesté unique et incommunicable du peuple romain, respublica^ civitoa^ sont tombés dans le domaine commun et devenus la désignation indifférente de toute assemblée d'hommes contenue dans les murailles d'une ville (9); la civitaB0u]9L qualité de citoyen de telle ville de province, comme Alexandrie, est plus précieuse et pluii difficile à obtenir que h'dvitas romana (4)1

Les empereurs ne contribuent pas peu à ce. développement des libertés locales : « Je tiens pour certain, dit Mé Giraud, d'après les documents les plus

W Cïc.^ de Leg. LU, ch, i.

(2) Religipsa adminûtratûme rerum publicarum solatiumamissœ reipublicœ bene principes prœbent (Reth., op. cit. i, 8).

' (3) Dig., lois 1, § -1,2 quod cujuscunque universitalis ; Code J. loi 4 de debitoribus civitatum, de administratione rerum publicarum de sertnê reipublicœ manumiltendis, eie. Dig., lois 6, § 4 de divisione rerum^ 6, 8 quod cujuscunque^ etc.

(4)Plin. iun.,ep.l. X,24,22.

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incontestables, que la polilique d*Aiiguste avait pris soin de disperser en privilèges municipaux la liberté concentrée jadis dans les murs de Rome, liberté si op^pressive pour les provinces, qu'elles applaudirent avec enthousiasme à Tenlreprise de César. Auguste dissémina ainsi respriid*indépendance dont le foyer embrasait si squvenl naguère la capitale. H rejeta dans les municipes el sur les questions ^l'administration communale l'activité politique, la turbulence de l'aristocratie romaine (1). » Celte conduite fui imitée des succesr seurs d'Auguste pendant quelque temps. Mais les libertés locales, quelque grandes, quelque précieuses qu'elles fussent, manquaient de ce qui en est l'appui indispensable, des libertés politiques; aussi le despotisme croissant du pouvoir central fut-il emmené, par sa pente naturelle, à peser de tout son poids sur les villes, pour en tirer ce qui était nécessaire au maintien de sa puissance. C'est à peu près vers l'époque de Septime-Sévère, c'est-à-dire au moment où le gouvernement devient tout à fait militaire, qu'on peut faire commencer le déclin du régime municipal; il présage le déclin et la décadence générale : perversis municipiorum rébus perversum imperium (2).

Le mot de munieipium,k l'époque classique* a le même

(4) Tables de Malaga et de Salpeosa, première lettre à H. tabou* Iaye,p. 24(i*éd.).

(2)Roib.,op. cit. 1, 40.

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sens que les mots de civiias ou de reapublica. II en est de même du mot munkipes^ plus fréquemment employé dans les textes. Il désigne la généralité des habitants, considérée comme le sujet des droits qui appartiennent à la ville : c'est ut universitas que les habitants sont sujets de ces droits, et ils ne sont point du tout, à regard des propriétés de la ville (s'il s'agit d'un droit de propriété), dans la position de cppropriétaires ordinaires :• c'est le principe universUas diHat a èiftgulis. Où a changé du root mimicipes jusqu'à son étymologie pour raccommoder à son nouveau sens : proprie quidem, dit un texte, municipes appel* lantur muneris participes recepti in civiiatem ut munera nobiscum faeerent; aed nunc abusive municipes dicimus^ suœ cujusque citntatis dves ; ut puta Campanos^ Puteola- "nos (1). C'était autrefois l'admission aux tnunera populi romani f c'est maintenant la participation au munera cujusque civitatis qui est le fond de l'idée municipale : aussi quelquefois le mot de municipes apparaît-il comme désignant les seuls décurîood , les citoyens actifs de chaque cité» à l'exclusion du reste des habitants (2).

Sous ces divers noms, et quelquefois sous ceux de respublica dmtatiSy respublica munioipii^ la cité, la ville nous apparaît dans les recueils de droite comme le type

(4) Dig., loi 4 ud municip(dem.

(2) Gothofr. paraL, in Cod. Th.^ XII, 4, et Savigny, Histoire^ ch. 11, par. 7.

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des universitaies en personnes juridiques sasceptibles d'acquérir et d'exercer, comme les particuliers, des droits sur les biens.

La plupart des villes étant plus anciennes queTËtat lui-même, l'acte du pouvoir souverain, que nous avons dit être nécessaire pour donner naissance à une personne juridique, n'intervient pas ici d'une manière fornielle. On peut le voir néanmoins pour les colonies* dans la coloniœ reduetio, pour les municîpes-proprement dits, dans le fœdus, la kœ^ forma provindœf ou autre acte politique qui, réglant les conditions de leur union aveo le peuple romain, limite leur indépendance et la recon* natt par là même.

La cité est au premier degré une universitas ùrdinata. Son organisation, dans laquelle elle puise le moyen d'accomplir les divers actes de la vie civile, présente, à peu de chose près, avons-nous dit, l'image de la république romaine. Elle repose, essentiellement dans une assemblée nommée curie (curta) et quelquefois orclo(l), senatHs ; ce mot est le plus ancien de tous ; il figure dans la table d'Héraolée. Quelques auteurs ont vu dans le sénat un corps particulier, corps aristocratique et patricien, qui aurait siégé dans chaque ville en dehors et au-dessus de la curie. Cette opinion est généralement repoussée : peut-être cependant le

(4) Dig., dedecreiis ab ordine faciendis^ et la loi *1^%% de dècnr rianibus.

sénat a-Ml existé dans quelques villes, dans les plus importantes; peut-être a-t-il existé dans toutes à l'oririgine, et puis disparu par suite de Textinction des familles patriciennes : mais c'est en général de la curie qu'il est question sous le nom de senatus^ à moins qu*il ne s'agisse des sénats de Rome et de Constantinople. C'est évidemment de ces derniers que parlent les empereurs dans les textes où ils se plaignent que, pour échapper aux charges municipales, les curiales se réfugient dans la dignité sénatoriale (1).

Les curiales sont les membres de la curie, appelés encore decuriones ; on a cherché l'origine de ce dernier mot dans cette circonstance qu'à l'origine, lorsqu'on fondait une colonie, le dixième des colons était choisi pour composer un conseil de gouvernement (2). On dit quelque part, des curiales, qu'ils sont les nerfe et les entrailles nervos ac viscera^ de la chose publique (3). Cela est vrai, non-seulement de la chose publique municipale, mais encore de l'État qui, trouvant là curie organisée dans toutes les villes, fait peser sur ses membres les charges de l'empire, devenues chaque jour plus lourdes. Les curiales sont chargés, et responsables sur leurs biens, de la perception des impôts

(4) Raynonard, Histmre du dr, ^ihinic,^ t. I,p. SO et snîv.; M, Serrigny, op. cit., n** 232.

(2) Dig., loi 239 de verborum signifteatione.

(3) Nov. Majoriani imper, [in append, Cod. Th.).

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publics ; de là des précautions iaouïes pour les emp6cher de fuir la curie ou même d'aliéner leurs biens. . La curie se recrutait principalement par Thérédité» subsidiairemenl par la volonté libre de ceux qui s'y faisaient agréger ou par le choix que laisaient les décurions en fonctions dans certaines catégories d'habitants (t). Quand elle fut devenue odieuse» Texemption en était considérée comme un privilège, et, plus les concessions de ce privilège devenaient nombreuses, plus la charge retombait lourde sur ceux qui n'étaient pas exempts. Cette hitte entre la puissance impériale et les curiales remplit les demfers siècles de Pempire : elle est un des plus tristes spectacles que présente rhistoire, et n'aboutit à rien moins qu'à ce que M. Guiro| ne craint pas d'appeler l'anéantissement de la classe moyenne dans le monde romain.

En dehors de k curie, nous trouvons dans chaque ville, comme pouvoirs constitutifs de la cité, le peuple et les magistrats.

Le peuple est composé de tous les citoyens ayant le fmoriginis ou le jus incolatus. Les incolŒf par opposition aux municipes d'origine, sont ceux qui ont établi leur domicile dans la ville (2). On peut être incola de plusieurs villes et obligé par là de contribuer aux charges municipales dans les unes et les autres ; mais on ne

(1) Code Th. et Code J. dé dêcwionibus.

(2) Dig., loi 239, %%da verborum significalicne.

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peut prétendre aux honneurs que dans une. Au peuple appartenait primitivement Vélection des magistrats : plus tard, comme à Rome, mais pins lard qu*à Rome et par une révolution graduelle, le pouvoir électif passa du peuple à la curie : cette révolution n'était pas encore accomplie au temps de Domitien, caries tables de Malaga et de Salpensa, qui sont de Tépoque de ce prince, règlent la tenue des comices populaires. Vers la fin de l'empire» le peuple n'intervient guère plus dans les affaires de la cité : cependant, lorsque est créée la nouvelle magistrature àesdefensores civitatum^ c'est à l'assemblée entière des habitants qu'est remis le soin de sa nomination (1). Une décision, non pas ^u peuple entier, mais des principaux propriétaires, des possessores^ est en outre nécessaire ))Our raliénation des biens de la cité (2), et dans quelques autres circonstances, par exemple pour la fixation du nombre des médecins, pour l'envoi d'une ambassade À l'empereur, elc. (3).

Nommés par la curie dans les derniers temps, et, à toute époque, prisdansson sein, les magistrats municipaux en sont les ministres, plutôt qu'un pouvoir exé-

(4) Code J. lois 2 de defensotibus civitalumi 49 ie episcopali audienUa.

(2) Gode J., loi 3 de vendendU rébus civitatum,

(3) Dig., loi 4 de decrelù ab ordine faeiendis; Cod. J., Ici laditegationibus.

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cutif distinct, analogue à celui que nous trouvons dans la constitution de nos municipalités ou de nos nations modernes. Ils sont nombreux et ont des fonctions diverses : il y a des duumvirs ou des quatuorvirs ; ce sont eux que les textes désignent sous le nom de magistra-* tus municipales ou simplement de magistratus (i); des quinquennales (2) ; un principalis ou des principales qui ne sont probablement que les premiers inscrits sur Valbum de la curie : cette primauté d*incription leur confère certaines fonctions analogues h celles des premiers inscrits sur le tableau de nos conseils munici* paux (3). Le curator ou les curaiores sont peut-être au point de vue qui nous occupe les magistrats les plus importants, parce que dans leurs attributions rentrent à peu près tous les actes d'administration des biens de la ville. Les defensores sont créés beaucoup plus tard : leur rôle est principalement administratif ou judiciaire : Ils ne pouvaient pas, à Torigine, être pris dans la curie. Un trait particulier aux magistratures municipales

(4 ) Pig., lois 4 3, 26 ad municipalem : le nom de daumvirs se troave cependant au Digeste (lois 4 princ. de albo scribendo^ 7, § SI (fa decuriùnihus) ; mais on le rencontre surtout au Code Théodosien. . (2) Gothofr., adl.^de mêdicis an Gode Théod. ; Savîgny, Histoire du dr.r., ch. ii, §45.

(3) H. Serrigny, op. cit. n^ 258, et suiv. Diaprés Sayigny {Histoire^ ch« II) les principales auraient exercé une magistrature spéciale, exclusiTe du duumvirat et qui en tenait lieu dans les villes n'ayant pas le jus italicum. Nous verrons plus loin à quel système historique se rattache cette hypothèse.

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romaines^ c'est la responsabilité des magistrats avee les garanties sérieuses dont on l'entoure : à leur entrée en fonctions ils doivent donner caution pour la bonne administration de la chose publique, rempuhlicam sal-' vam fore; à leur sortie de charge, ils ont le droit de désigner leurs successeurs, etcette désignation, simple nomination bien distincte de la creatioy mais qui, dans la pratique, était presque toujours suivie, les rend responsables de la gestion de leurs successeurs au même titre que de la leur propre ; les pères eux-mêmes sont responsables de la gestion de leurs enfants, toutes les fois qu'ils ont consenti, expressément ou tacitement, h ce que^ces enfants l'acceptassent, et encore qu'ils soient restés étrangers aux actes particuliers d'administration (1).

Au-dessus du peuple, de la curie et des magistrats, il faut, pour compléter cette idée générale de l'organisation des villes dans l'empire romain, ne pas négliger la tutelle administrative. Cette tutelle est exercée pai' l'empereur ou par ses représentants, les magistrats provinciaux: ils cassent les décrets des curies tanquam ambitiosa (2); ils s'ingèrent d'une façon ou d'une autre

(I) Dig., lois % § 5, 47, § 46 ad municipaUmy 4 princ. de magUtraHbus convenimidU , S, 4 4 , § 4 , 4 2 et seq. (id municipaLem^ 6, § ^9 '^9 § 3 de decurionibu$ ; Code J. de periculo nominatùrum.

(î) Dig., loi 4 de decretis ab ardine faciendis; Code J., loi idedeereUs decurUmum.

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dans les affaires des cilés(l). Celle immixUon étail quelquefois sollicitée par les villes elles-mêmes ; c*eslaiDsi qull nous est parlé dans la table de Salpensa de cités choisissanirempereur pourleurduumvir. Ailleurs, dans la correspondance de Pline avec Trajan* nous voyons que les habitants d'Âpamée jouissaient du privilège de ne soumettre les comptes de leur ville à la vériticalion d*aucun gouverneur et que néanmoins ils demandent à Pline de vouloir bien faire cette vérification: Tempereur, consulté» décide qu*il faut répondre au bon vouloir des babitants, tout en réservant leurs droits pour l'avenir : remuneranda est igitur probitas eorum, uljam nunc sciant hoc quod inspecturus es, ex mea voluntatef salvis quœ habent privilegiis esse facturum (2). G*est la belle époque du régime municipal : plus tard les empereurs ont agi avec moins de réserve, et de là, pour une grande part, la décadence de ce régime.

Nous verrons plus en détail, en traitant des divers droits accessibles aux personnes juridiques et de la manière dont elles les exercent, le rôle que joue la cité ut universitas : le plus souvent elle est considérée comme une personne individuelle ; mais, sous beaucoup de rapports, elle est, comme le fisc une personne privilégiée.

(4) Dig., lois 1, § 2, 3, 4 (juando appellandum «î2, 7 de officia proconsulis^ 3, § 45 demuneribus^ ^i § ^ deoperibUs publias^ eic. (2) Plin., ép. l. X, 56, 57.

Les biens dont elle est ou peut être propriétaire sont de deux sortes. Les uns, comme les rues, les places publiques, les théâtres, les stades, sont, par leur destination, affectés à Tusage de tous, même des étrangers qui sont de passage dans la vilJe; c'est en quelque sorte le domaine public de la cité et, bien qu*on le dislingue avec soin des choses véritablement publiques, t^'eslà-dire composant le domaine du peuple romain (1), le droit de propriété que conserve Vuniversitas s'efface dans une certaine mesure devant l'usage commun. Elles entrent dans le patrimoine de la ville par les moyens du droit commun: elles en sortent de même; mais tant qu'elles y restent, elles sont soustraites au commerce et protégées par des moyens de police, quelquefois même par l'intervention de l'idée religieuse; ainsi les mur railles et les portes des villes sont res sanctœ comme les murailles et les portes de Rome (â).

Bien différents sont les biens composant la seconde catégorie. Ceux-ci sont proprement le domaine patrimonial, hresprivata de la cité : cen'est pas seulemenlà l'occasion de leur acquisition ou deleur aliénation, mais encore pour satisfaire aux nécessités quotidiennes de

(1) Dig., loi 16 dé verborum significati&ne, Voircependanl k loi 47 princ. du même titre el la loi 5 de operibm pubHds^ où le mot de public est appliqué formellement aux biens des villes.

(2) Dig., \m2^^ne qtûd in loco sacro^ Hy^ide divimne re^

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tour ftd&iiDîstffatio&, que la ville oontraote, s'oblige ou oblige les autres envers elles, iuteute ou soutient des «ctionSé A la différence des premiers qui, eu général, ne sont pas susceptibles de produire des fruits, ils sont eidtivés en vue des revenus qu'ils donnent : ces revenus sont même employés à entretenir les biens de la première catégorie (1), et, à la belle époque de Tempire, ils oomposent, avec les dons volontaires des particuliers, des ressources suffisantes pour la ville, sans qu'il soHàpeine besoin de lever des contributions sur les babîtantk U ne paraît pas qu'il y ait eu jamais d'impôt direct municipal : il y avait seulement des oo^ trois ou autres taxes indirectes que les empereurs au-torisaient et dont la perception était donnée à ferme & des publiêonù A la fin de l'empire, un tiers seulement des ressources produites par ces taxes profitait aux villes, le reste était la proie du fisc (2).

Les rei agrariœsoripiores nous signalent la présence, dans le patrimoine des villes, d'une elasse particulière de biens portant le nom de communia, eomr ftttinalta, eompacuùf et dont la jouissance est abandoDnée à tous les habitants. C'est là Forigine de nos biens communaux ; elle parait remonter aux colonies militaires des Romains. Lorsqu'une colonie de ce genre était fondée, les colons se partageaient la plus

(4) Code J., loi 3 de divermprœdtis urbards.

(9) Code Jm lois 40, 43 de vectigalibus ; Roth., op. cit. I', 40i

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grande partie du soU et les portîoo», aiooiiDdividueUèment attribuées, senomniaieiitmfc^eciDa; une portion restai! livrée h la jouissance commune ; elle composait le domaine dont nous parlons. Des colonies miUlaires, l'institution se répandit dans les Autres colonies et dans les autres dtés (1)«

S' Nous avons dit qu'il y avait un troisième éMment dans le régime munieipal fomain; il consiste dans Tattribution d'une partie de la puissance publique et principalement de la juridiction civile aux magistrats municipaux que nommait le peuple ou la curie. Cette juridiction est ttè^^ancienne; la force des choses et la nécessité d'an pouvoir judiciaire, mis à la portée des justiciables sur tous les points du territoire, devaient la développer naturellement, là surtout où Ton ne professait pas peur le cumul des fonciiens administratives et judiciaires la même répugnance que de nos jours. Suivant Roth, elle n'existait pas sous la république : de bonis municifriorum^ ûïtri\ en parlant des municlpes à cette époque, decemendi statuendique satU ampla fuit magistratibus senatoribusque qui decurianes ix>cabantur, jurisdictio eœigtui eipene nulla; et plus loin, parlant des améliorations apportées par Trajan au régime muni*cipal : his alque ialibus effectum eêi ut non privaH tantum hominis personarriy sed etiam reipublicœ haberent civitateSé

[Vf Rei agrariœ scriptoresy collection publiée par M. Giraud; M. Serrigny,* op. cit. n» 694 . •

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Suivant Savigny, du cootraire, la juridiction des magistrats municipaux aurait existé de tout lemps dans les villes d'Italie, et même, illimitée à Torigine, elle n'aurait été restreinte qu'assez tard, après la réunion de la Gaule cisalpine. Mais, en revanche, Savigny cherche à prouver qu'elle fut particulière à l'Italie et aux villes de province qui avaient la jouissance duju^ italicum; ailleurs, suivant lui, les villes n'eurent, avant l'institu* tion des defensores, que des magistrats purement administratifs. Cette opinion est généralement abandonnée; il partit difficile, en effet, malgré la simplicité qu'apportait à la ]uridi(5tion le dédoublement si connu des fonctions du magistrat et du jtiekr, qu'un gouverneur de province, se transportant périodiquement sur tous les points de son territoire pour y tenir des espèces d'assises, ait suffit pendant si longtemps à Tadminis* tration de la jusUce de premier ressort (1).

On ne sait pas au juste où s'arrêtait la compétence des magistrats municipaux; pour certaines matières la limite est fixée dans la lex Galliœ cisalpinœ; mais cellelà n'était pas applicable hors de la Gaule. Une limite existait partout cependant (2). Toujours aussi les

(4) Rotb., op. cit., I, 7, 9; Savigny, Histoire du dr. r., cli. n, §§40, 44, 47, etc. -^ Voir, dans Topinion de Savigny, M. Bonjean [Trailé des actionsy § 51); en sens contraire, MM. Serrigny (op. cit., n<> 253), Giraud (Dr, fr. au moyen âge) ^ Ortolan, de Vairoger (à son cours), etc.

(2) Dig., loi 28 ad municipaUm; Paul Sent,, 1. V« t. V, Â, § 4 .

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dicisioDS des magistrats municipaux furent susceptibles d*appel (1).

Ils n'avaient, en général , aucune des attributions de la puissance souveraine» de celles quœ sunt magis imperit quant jurisdictionis : par exemple, le droit d'accorder une restitutio in integrum^ d'envoyer en possession de biens, de faire donner la caution damni infectif etc. (2). Ils eurent cependant une juridiction criminelle, très-limitée, exercée surtout par les defen^ sores (3). Plusieurs actes de juridiction gracieuse, nomination des tuteurs, adoptions* affranchissements, insinuation des donations, etc., s'accomplissaient aussi devant les magistrats municipaux ou devant la curie (4). Ces diverses attributions sont étrangères à la personnalité juridique des villes; mais elles ont joué un grand rôle dans leur histoire, et l'organisation municipale, dont nous avons essayé de faire connaître les traits généraux, les a en vue tout autant que l'administration proprement dite de la ville.

(4) Dig., de appeUaHonibus^ quando appellandum sit^ etc.

(2) Dig,« lois 26, § 4 ad municipaUmy 4 de jurisâicHane.

(3) Dig., loi 42 dejurisdictione; Code J., lois Qeil de defensori-' bus civitatum.

(4) Dig., lois 4, §6 de magiétratibus conveniundiSy 3 de iui^ibus et curatoribus^ 46, § 6 de administrations etpericulo lutarum^ i9 de tutoribus datisy 4 de adoptianibus ; Cod. J., lois 30 d^ episcopoli audientia^ 4 de adoptionibus ; Paul, sent., 1. U, t. XXV, § Si.

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— Suchapitre ni

Curies.

La curie, ou le sénat de chaque ville, représente, en général , la personnalité juridique de la ville ; mais elle constitue elle-même une personne civile, distincte de tous les membres qui la composent et distincte de la ville elle-même. Cette personnalité est reconnue dans plusieurs textes (1). Le droit par lequel elle s^affirme le plus énergiquemenl est celui en vertu duquel la curie recueille rhérîtage de ses membres morts sans testament et sans héritiers directs (2). Les biens acquis à la curie par cette voie ou par toute autre sont employés au soutien des charges municipales et des obligations envers le fisc; les curiales ne sont tenues personnellement qu'après épuisement du patrimoine commun.

(4) Loi 7 quôd cujuscunque universitatis. Quelquefois la curie est prise comme personDifiant la ville elle-même (loi 3 du même titre), et il faut bien distinguer ces cas de ceux où une personnalité propre lui est attribuée.

(^Code J., loi 4 de herediuuibus decurionum.

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