SECTION III

DIVERSES DÉTERMINATIONS QUE PEUT PRENDRE l'âUTORITÊ ADMINISTRATIVE APPELÉE A AUTORISER, ET LEURS EFFETS.

Le conseil d'État (et ce que nous disons s'applique aussi au préfet, dans les cas ou le préfet est compétent) peut autoriser ou refuser pour le tout ; cela est évident. Il peut aussi, sans prendre aucune de ces décisions extrêmes, autoriser pour partie, réduire la libéralité. C'est une réduction qui n'a rien de commun avec la réduction ordinaire des dons ou legs qui dépassent la quotité disponible. Elle peut être prononcée, comme le refus d'autorisation, tantôt dans l'intérêt public et pour prévenir Textension exagérée d'un patrimoine demainmorte, tantôt dans l'intérêt de l'établissement luimême et à cause des charges imposées à la libéralité ou du déshonneur que pourrait entraîner après elle

(4) Arrêt de Bourges du 21 novembre 1831, confirmé par la cour de cassation, le 26 novembre 1833.

(2) Arrêt de cassation du 7 juillet 1834,

racoept&tioB de tel ou tel don dans un cas donné, tantôt enfin, et c*est ce qui a lieu le plus souvent, dans rintérét des familles, des héritiers du sang aux^ quels devra profiter la réduction.

La réduction des libéralités n'est pas formellement prévue par la loi qui les soumet à Fautorisation : faut-il en conclure qu'elle n'est pas légitime, et que l'autorité administrative, lorsqu'elle l'exerce, se rend coupable d'un excès de pouvoirs. Nous ne croyons pas que cette opinion puisse être sérieusement soutenue. Elle est aussi contraire à la. pratique des parlements sous l'ancienne législation qu'à celle du conseil d'État sous le code civil. « Ce qu'il y a de remarquable, disait Merlin, résumant l'ancienne jurisprudence, c'est que régulièrement on ne fait, dans la plus grande partie de la France, que réduire les institutions d'héritiers ou legs universels (1). » Et il semblait même que la légitimité du refus absolu ne fut pas à l'abri de toute contestation : « Il faut conclure de ce que dessus, dit Rousseau de Lacombe après s'être efforcé de justifier historiquement et théoriquement le droit d'amortissement, que les dons d'immeubles, soit propres, soit acquêts, ou de sommes excessives, faits aux communautés, tant par donation entre vifs que par testament, sont du

(4) Merlin, Repert., y^ Inslitution d'héritiers, sect. V, par. 1-XVII ; la distinction que fait Taateur entre les héritiers et les légataires universels, tient à celle des ps^s de droit écrit des pays de coutume.

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moins réductibles. 11 est important pour le bien public de s'en tenir rigidement à cette jurisprudence (1). »

La loi moderne s'appuie sur les mêmes principes : M. Bigot de Préameneu, dans son exposé des motifs du titre des donations, justifiait Fart. 910 sur ce que : « il est du devoir du gouvernement d'empêcher qu'il y ait dans les dispositions, au profit d'établissements publics, des excès condamnables (2). » Quand une libéralité est excessive, il est bien plus naturel de la restreindre à des limites raisonnables que de l'annuler. Etait-il besoin au reste d'un texte précis de loi pour établir le droit de réduction ? Il n'est pas autre chose, ce nous semble, que le droit d'autorisation exercé sur une parlie de la libéralité : l'autre partie se trouve par là exclue, mais elle l'est en vertu du droit de refus, que possède incontestablement le gouvernement.

Mais si 'le disposant avait mis pour condition expresse à sa libéralité qu'elle serait acceptée ou refusée pour le tout, une pareille clause ne lierait-elle pas le conseil d'État et ne lui enlèverait-elle pas la faculté de réduction? Nous pensons qu'elle le lierait, et en effet, dans cette hypothèse, le legs n'est pas pur et simple, c'est un legs conditionnel; et il ne peut pas changer de nature, parce que la qualité du légataire le soumet

(1) Rousseau de Lacombe, Recueil de jurisprud. civile, v' Amorlissement.

(2) Fenel, t. XII, p. 509.

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à Tappréciation du conseil d'Élal. Le conseil d'Étal le prend tel qu'il est : s'il n'autorise pas pour le tout, la condition à laquelle était subordonnée le legs est défaillie, le legs est caduc (1).

Le conseil d'État ne peut rien changer à l'acte de donation ou au testanoent qui lui est déféré ; il examine cet acte, dans toutes ses clauses, tel qu'il est, et modifié seulement par cette condition tacite que toutes les libéralités qui y sont contenues au profit d'établisments publics ne peuvent avoir leur effet sans l'aulorisalion administrative. Il ne faut pas perdre de vue cette

(1) Les partisans du système contraire font le raisonnement suivant : la condition apposée par le testateur diminue la liberté d'approbation du conseil d'État, qui, n'ayant plus à sa disposition la faculté de réduire, est obligé d'opter entre deux partis extrêmes, souvent également préjudiciables à l'intérêt des familles ou à celui de l'établissement gratifié; elle est par là contraire à l'ordre public; elle doit donc être réputée non écrite, et le legs devient pur et simple, réductible par conséquent à la mesure que fixera le conseil d'Etat. C'est là un faux raisonnement; car, ce qui est d'ordre public, dans l'art. 910, ce n'est pas que le conseil d'Ëtat ait une liberté d'appréciation plus ou moins étendue, c'est uniquement ceci, qu'aucun établissement public, aucune personne de main-morte n'acquière à titre gratuit sans autorisation administrative; et c'est seulement en tant qu'elle violerait cette règle, qu'une condition pourrait être réputée illicite : à cela près, tout testateur conserve le droit absolu de régler la succession comme il Tenlend. (En ce sens, arrêt de cassation du 25 mars 4»63; conférence des avocats à la cour impériale de Paris, du M février 1865. Contra^ arrêt de Paris du 4 février 4865; M. Meaume, du Droit de réduction, parle conseil d'État, des libéralités faites aux corps moraux publics. Paris, 1863.)

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idée, si l*on veut avoir l'inlelligeûce exacte du rôle que remplit le pouvoir administratif en cette matière. C*esl souvent, nous Tavons vu, en faveur des héritiers du sang, de leur pauvreté, de leur situation' particulièrement intéressante à quelque égard que ce soit, que le conseil d'État réduit ou refuse d'autoriser une libéralité. Rousseau de Lacombe, dans ses Arrêts et règlements notables (Paris, 1743), nous a conservé un réquisitoire de l'avocat -général Joly de Fleury au sujet d'un legs universel fait à un hospice. Le magistrat conclut « à ce que le legs soit confirmé, et néanmoins, qu'il soit adjugé aux héritières appelantes telle somme qu'il plaira à la cour. >» Et la cour rendit un arrêt conforme, par lequel elle distrayait effectivement une portion de la succession pour être distribuée aux héritières. « C'est, disait Durand de Maillane, la jurisprudence universelle du royaume d'accorder aux parents pauvres du testateur la préférence, ou une portion privilégiée, sur le legs qu'il a fait aux pauvres en général (1). » Des expressions analogues pourraient se rencontrer dans nos jurisconsultes modernes ou même dans des textes de décisions administratives; mais ilne faut pas se laisser tromper par les mots. Il n'y a, pas plus aujourd'hui qu'autrefois, en pareille circonstance, ni adjudication, ni attribution totale ou partielle de

(1) Dictionnaire de droit canonique, y* Legs.

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succession aux héritiers. S'ils; profitent du refus ou de la réduction, ils ne tiennent pas leur vocation de la décision administrative rendue contre rétablissement; ils la tiennent des autres clauses du testament, ou de la loi générale des successions, qu'il n'est au pouvoir de personne d'anéantir. La circonstance qu'un homme a laissé des parents pauvres est une raison assez plausible d'infirmer le testament par lequel il institue la généralité des pauvres ; mais c'est uniquement dans leur qualité de successeurs ab intestat immédiats du défunt que les parents pauvres puisent leur droit de préférence; et si, parmi ces héritiers immédiats, les uns sont pauvres et les autres riches, nul ne peut, sous prétexte de procurer la meilleure exécution du testament, écarter les seconds au profit des premiers ; la part enlevée à la généralité des pauvres, qui était le sujet du legs dans l'intention du testateur, leur profite à tous également.

Le pouvoir chargé d'autoriser la libéralité a le droit de la réduire dans sa quantité ; il peut aussi y ajouter telle condition ou modalité que ce soit, pourvu, bien entendu, qu'elle soit une restriction de la libéralité, car il ne peut, en aucun cas, l'étendre. Il pourrait, par exemple, réduire à une durée moindre que trente ans Fusufruil donné ou légué à un établissement. « Les ordonnances et arrêtés d'autorisation, dit l'ordonnance de 1817 (art. 4), détermineront, pour le plus grand

bien des élablissemenlii, remploi des sommes données et prescriront la vente des effets mobiliers, lorsque le testateur ou le donateur auront omis d'y pourvoir. » Ainsi, lorsque des sommes ont été léguées pour être distribuées aux pauvres, le décret d'autorisation peut prescrire qu'elles seront placées en rentes sur l'État, et les arrérages seuls distribués chaque année (1).

Mais nous pensons qu'ici encore le testateur aurait le droit de mettre pour condition à sa libéralité que tel ou tel emploi n'en sera pas ordonné par le pouvoir administratif : celui-ci serait lié par les volontés du testateur, et, si l'emploi prohibé lui paraissait le seul bon et utile, il devrait refuser purement et simplement.

Pour bien saisir les effets des différentes déterminations que peut prendre le pouvoir administratif à Tcgard de la libéralité qui lui est soumise, il faut les examiner séparément, en ayant soin de distinguer entre ce qui concerne les donations entre-vifs et les testaments.