LE CHEF DE L'ÉTAT

Le chef deTÉtat fait certains actes d'autorité intéressant le domaine public de l'Etat : décrets de délimitation du rivage de la msr, décrets déclarant l'utilité publique d'un travail, elc...

2*^ Droits de personne pnvée. Certaines ventes des biens de l'Etat, certaines concessions sur le domaine privé, sont faites par décret.

145. III. Nature etforme des actes, les décrets, voies de recours. — Les actes du chef de l'État sont en principe des actes d'autorité, il fait peu d'actes de gestion, les actes de gestion intéressant l'État sont accomplis en général par les ministres ou les préfets. Cependant, il faut signaler les décrets autorisant des ventes ou des concessions sur le domaine privé; les décrets concédant des pensions à des fonctionnaires, etc.

A l'exception des messages, ils portent tous le nom de décrets. Le décret est un acte écrit, qui comporte des considérants avec visa des textes, un dispositif généralement par articles, la date et la signature du chef de l'État toujours accompagnée du contreseing d'un ministre. Le chef de l'État, ne peut pas déléguer sa signature. Le décret est inséré au Journal officiel ou au Bulletin des Lois.

Les décrets se divisent en : décrets réglementaires, qui contiennent des règlements, et en décrets individuels, (Pour les décrets réglementaires, voir plus haut, p. 61.) Les décrets individuels sont rendus dans l'une des formes suivantes : l'* sur le rapport d'un ministre; 2° en conseil des ministres; 3° en Conseil d'État, alors ils s'appelhnt décrets en forme de règlements d^ administration publique. Voies de recours, — On recourt contre les décrets du chef de l'État : lo Pi^r voie gracieuse au chef de l'Étal lui-même ; 2® Par voie contentieuse : a) par recours pour excès de pouvoir contre tous décrets, exceptés ceux qui sont gouvernementaux, s'il y a une ouverture; h) par recours contentieux ordinaire devant le Conseil d'État contre tous les décrets dont il résulte des droits acquis ; c) par un recours spécial en vertu de l'art. 40, D. 22 juillet 4806, contre les décrets rendus en Conseil d'État. Ces décrets peuvent déjà être attaqués par le recours pour excès de pouvoir, mais le recours spécial a ceci de plus avantageux qu'il permet la réformation de l'acte. Ce recours n'est pas considéré par tout le monde comme contentieux. (V. m/rd, contentieux, n®576.)

iV" 2, Les ministres, les sous -secrétaires d'État, le conseil des

ministres.

146. Les ministres ont plusieurs attributions juridiques, ainsi

qu'on le verra plus loin. Au point de vue politique, ce sont les maires du Palais, c'est-à-dire que, adjoints au chef de l'État, et théoriquement subordonnés, en fait ils ont le pouvoir effectif. Le pouvoir effectif des ministres, combiné avec leur responsabilité devant le Parlement et avec l'irresponsabilité du chef de l'État, constitue le régime parlementaire.

Historiquement, les ministres procèdent des conseillers du roi. Ce sont des conseillers imposés au chef de l'État par la nation, et qui, par suite de cette origine, sont devenus les maîtres. Lorsque sous les régimes de pouvoir personnel, les ministres sont choisis librement par le chef de l'État, ils ne sont plus que des commis et méritent le nom de sous- secrétaires d'Etat, Sous l'ancien régime, il n'y avait que des sous-secrétaires d'État.

147. L Règles d'organisation. — Ministres. — On admet que le nombre des ministres est réglé par décret du chef de l'État, sauf le contrôle du Parlement qui peut s'exercer par voie budgétaire. En fait, le nombre en a souvent varié.

Il n'avait été créé que six ministères par la Constituante : justice^ intérieur^ finances^ guerre^ marine, affaires étrangères ^ il y en a maintenant dix, parceque du ministère de l'intérieur se sont détachés le commerce^ Vagriculture^ les travaux publics^ Vinstruction publique.

De plus, il peut y avoir des ministres sans portefeuille.

Les ministres sont nommés par le chef de l'État ; ils peuvent être révoqués par lui, quoique, dans la pratique, il n'use pas de ce droit; ils donnent leur démission, laquelle a besoin d'être acceptée; cette démission peut être individuelle ou coUeclive. Ils touchent un traitement fixe de 60,000 francs, sans retenues (1. 16juinl871, art. 26); ils sont logés et meublés aux frais de l'État. (L. 10 vendémiaire an IV, art. 17.)

Sous-secrétaires dEtat, — Les sous-secrétaires d'Etat sont adjoints aux ministres. Leur nombre n'est pas fixé. Leur traitement n'est pas établi par la loi; les lois de finances leur accordent 25,000 francs.

Conseil des ministres, — Les ministres forment un conseil où se font régulièrement des échanges de vues sur les affaires politiques et les affaires administratives. Le conseil des ministres est, avant tout, un corps politique ; ce n'est pas une véritable assemblée délibérante, ni une autorité administrative, en ce sens qu'il ne prend pas en son propre nom des décisions exécutoires; mais certains décrets du chef de l'État doivent être, de par la loi, délibérés en Conseil des ministres

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et en porter la menlion. Exceptionnellement, en cas de vacance de la présidence, le conseil des ministres devienJrait une autorité administrative et rendrait de véritables décrets {1. const, 25 février 1875, art. 7). L'existence otticielle du conseil des ministres a toujours été reconnue depuis la loi du 25 mai 179J qui l'avait substitué à l'ancien Conseil dËlat. s^iufàcertainesépoques de pou voir personnel. Cent ainsi que depuis la Constitution de l'an III jusqu'en 1814, les ministres ont cessé de former un conseil pour être considérés comme des agents d'exécution cliacun dans son département; il en a été de même sous la Constitution de 1852 et jusqu'au sénat us -consul te de 1869. £n d'autres termes, sous les régimes où les ministres ne sont considérés que comme des commis, il n'y a pas de conseil des ministres.

Le conseil des ministres peut être présidé soit par le chef de l'État soit par le président du conseil qui est le ministre auquel le chef de l'État a confié le soin de former le cabinet. Dans le premier cas on dit qu'il y a réunion du conseil des minisires, dans le second qu'il y a conseil de cabinet. En principe, les sous -secrétaires d'État n'ont pas enirée au conseil.

Responsabilité ministérielle. — On appelle de ce nom la responsabilité politique que les ministres encourent à raison de leurs actes. Celte responsabilité consiste en ce que un vote de blâme de l'une des deux Chambres, surtout de la Chambre des députés, peut les contraindre à donner leur démission. Lorsque l'acte est l'œuvre d'un ministre isolé, la responsabilité es! individuelle; elle esl collective, lorsque l'acte est l'œuvre du cabinet tout entier. Cette responsabilité des ministres, jointe à l'irresponsabilité du chef de l'État, est l'institution essentielle du régime parlementaire. 11 s'agissait de donner la haute main au Parlement dans la direction des afTaires, d'établir sa suprématie sur le pouvoir exécutif, sans toutefois affaiblir par trop ni déconsidérer celui-ci. Le résultai esl obtenu. En effet, le chef de l'État, en qui est incarnée la majesté du pouvoir exëculif, en luimême esl inattaquable. Mais les ministres, en qui réside le pouvoir effectif, sont sous la dépendance du Parlement. Or, la responsabilité des ministres est ent^agée pour le moindre acte du pouvoir e.xôculif, grâce à la règle qui veut que chacun des actes du président de la République soit contresigné par un ministre. (L. '24 février, art, 3, g 6.) Responsabilité criminelle. — Les ministres peuvent èlre mis en accusation par la Chambre et jugés par le Sénat en cas de crimr.< commis dans l'exercice de leurs fonctions. (L. const, 16 juillet lâ7ô. art. 12, § 2.)

Responsabilité civile. — En dehors de la responsabilité criminelle, les ministres n'ont-ils pas une responsabilité civile vis-à-vis de l'État

lorsque, par leurs actes, ils ont causé à celui ci un préjudice pécuniaire?

Le priocipe de la responsabilité civile est posé, au moins daas le cas où le ministre a engagé des dépenses en dehors des crédits ouverts par le budget, et s'il n'a pas été appliqué cela tient à des difûcultés de procédure.

Les lois de la Révolution avaient déjà vaguement parlé de la responsabilité civile des ministres. La charte de 1814 avait été plus explicite (art. 55 et 56). Elle avait rendu les ministres responsables des faits de concussion; la loi de finances de 1817, art. 91, en tira cette conclusion, que le minisire ne pduvait dépasser les crédits; la loi du 18 mai 1850, le décret du 31 mai 1862, ont insisté sur cette idée, mais la difQculté est de trouver une juridiction. Les assemblées politiques ne semblent compétentes que dans le cas de crimes; les tribunaix civils, à cause du principe de la séparation des pouvoirs, ne peuvent pas connaître des actes administratifs et il y en aurait forcément à apprécier. Restent seulement le Conseil d'Etat et la Cour des comptes.

La Cour des comptes a juridiction sur les comptables et non pas sur les ordonnateurs. Quant au Conseil d'État, il ne juge que les actes d*administration, *non pas les administrateurs. En présence de cette difficulté, FAssemblée constituante de 18 43 avait inséré dans la Constitution un article 98 ainsi conçu : « Dans tous les cas de responsabilité des ministres, l'Assemblée nationale peut, selon les circonstances, renvoyer le ministre inculpé, soit devant la haute-cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires, pour la réparation civile. »

Dans la pensée des rédacteurs de cet article, l'intervention préalable delà Chambre répondait à l'objection tirée de la séparation des pouvoirs, puisque c'était la Chambre elle-même, corps administratif, qui chargeait le tribunal civil d'aprécier le dommage.

On pourrait peut-être soutenir que cette disposition delà Constitution de 1848 n'est pas abrogée.

148. III. Attributions. — Les ministres ont une triple qualité, ils sont à la fois : 1* autorités administratives en tant qu'ils ont un pouvoir de décision ; S^ fonctionnaires en tant qu'ils exécutent des décisions prises par le chef de l'État, avec le contreseing d'un de leurs collègues; 3° juges dans des cas exceptionnels.

En tant que fonctionnaires , leurs attributions ne méritent pas qu'on s'y arrête ici, la seule chose intéressante est la qualité même que cela leur donne. Les ministres sont les premiers des fonctionnaireS; ils font partie de la hiérarchie, ils en forment le sommet.