LE CONSEIL D ÉTAT

des actes d'adminisiralion, tantôt des actes d autorité, tantôt des actes de gestion.

Ces actes affectent tantôt la forme d'an^étés, tantôt celle de décisions. Les décisions sont de simples lettres missives. Les arrêtés comportent le visa des textes, des considérants, un dispositif par articles, la date et la signature. Les cas dans lesquels le ministre doit statuer par arrêté ne semblent pas bien définis. Quelques auteurs disent que l'arrêté seul est opposable à un particulier. Ce n'est pas le sentiment de la jurisprudence, qui admet le recours contentieux aussi bien contre les simples décisions que contre les arrêtés.

Les recours contre les actes des ministres sont les suivants : 1® le recours gracieux au ministre lui-même ; 2° par la voie contentieuse, le recours contentieux ordinaire contre les actes ayant conféré des droits acquis, le recours pour excès de pouvoir contre les actes n'en ayant point conféré.

Article IL — Fonctionnaires du pouvoir central.

N° i . Conseils administratifs, — Le Conseil d'Etat.

150. Le Conseil d'État estleconseil administratif du chef deTÉtat. Il se distingue par là d'une foule d'autres conseils administratifs qui sont uniquement les conseils des ministres. (Conseil supérieur de la guerre, de la marine, des colonies, du travail, etc., etc.)

Le Conseil d'État est une institution nécessaire et d'ordre universel. Partout où il existe un État et un chef de l'État, il y a, sous une forme ou sous une autre, un Conseil d'État, parce que partout le chef de l'État a besoin de s'entourer d'avis. Notre Conseil d'Ztat actuel remonte visiblement à celui des dernières années de l'ancien régime, et de là, sous des noms divers, au Conseil d'État de l'empire romain. A toutes les époques, le Conseil d'État présente un caractère singulier, toujours le même, qui est d'être d'une très grande plasticité : 1® le Conseil d'£tat a eu toujours des attributions multiples; actuellement il est à la fois conseil administratif et tribunal administratif. A la fin de l'ancien régime, il était tout cela et en plus il jouait le rôle de conseil des ministres. Au xiii» siècle, il était toute l'administration, et aussi toute la juridiction, puisque de son sein sont sortis la Cour des comptes et le Parlement de Paris, etc.. ; 2«le Conseil d'État a toujours eu un personnel un peu flottant. Sous l'ancien régime, il y a eu pendant longtemps un Conseil d'État sans qu'il y eût de conseillers attitrés ;

286 ORGANISATION DE l'ÉTAT

et plus lard, outre les conseillers réguliers, il y a eu des personnages qui venaient siéger extraordinairement. A l'inverse, les membres du Conseil d'État étaient délégués dans des fonctions d'administration active. Les maîtres des requêtes étaient fréquemment commissaires départis ou intendants. A l'heure actuelle la fixité dans le personnel tend à s'établir. Cependant il y a encore des conseillers en service extraordinaire, des personnages qui ont entrée sans être conseillers, et, en sens inverse, des conseillers en service ordinaire sont détachés en mission ; 3° le Conseil d'État fonctionne sous ce que nous appellerons les formations les plus diverses, tantôt en sections, tantôt en assemblée générale, tantôt en assemblée délibérant au contentieux, etc., etc.... Cette plasticité du Conseil d'État est une nécessité de gouvernement, elle répond à ce qu'il y a de varié, d'imprévu, de complexe dans ladministration quotidienne.

LeConseil d'État, envisagé comme conseil administratif, est un instrument indispensable au pouvoir exécutif et il doit être absolument dans sa main. Aussi faut-il considérer comme un véritable contresens constitutionnel les tentatives faites en 1848 et en 1872 pour donner au Parlement la nomination des conseillers d'État.

Le Conseil d'État de l'ancien régime avait été supprimé pendant la Révolution. Le Conseil d'État moderne date de la Constitution du 12 frimaire an VIII, art. 52. Nous verrons dans la partie du contentieux quel fut son rôle comme juridiction. Gomme conseil administratif, son importance a varié avec les régimes, elle a toujours été plus grande sous les régimes de pouvoir personnel que sous les régimes parlementaires. D'abord, les régimes de pouvoir personnel donnent tous leurs soins à l'administration. De plus, le gouvernement ayant seul l'initiative des lois, fait préparer celles-ci par le Conseil d*État. Il serait à souhaiter que sous le régime parlementaire, on suivît sur ce point les mêmes errements.

1. 13 juillet 1879: D.R. 2 août J879; 1. 1*' juillet 1887). — A. Organisation générale du personnel. — Il faut distinguer l'organisation générale du personnel, et l'organisation en vue du travail, ce que nous appellerons les formations du conseil.

Il y a un personnel flottant et un personnel fixe.

a) Font partie du personnel flottant: 1* les ministres qui ont rang et séance au conseil à des titres divers, notamment le ministre de la justice, garde des sceaux, qui a le titre de président du Conseil d'Ëiat, et qui peut présider effectivement en matière administrative; 2^ des personnes ayant des connaissances spéciales que le gouvernement peut

LE CONSEIL DÉTAT 287

appeler à prendre part aux séances avec voix consultative (1. 1872, art. 14) ; 3° les conseillers, maîtres des requêtes^ et auditeurs de 1'® classe, actuellement délégués dans des fonctions publiques aux termes de Tart. î^, 1. 13 juillet 1879, et qui ont cependant entrée au conceil. (R. 2 août 1879, art. 3.)

b) Le personnel fixe comprend : 1° un vice-président nommé par décret et choisi parmi les conseillers en service ordinaire; 2^ un secrétaire général placé à la tète des bureaux du conseil, ayant rang et titre de maître des requêtes; un secrétaire spécial attaché au contentieux ; 3» trois espèces de membres du conseil : des conseillers d'Etat^ des maî&es des requêtes, des auditeurs, 11 faut observer que cette division des membres du conseil en classes, qui est d'ailleurs très ancienne, correspond à une division du travail. On peut dire sommai- i rement que les conseillers d'État formulent les délibérations, tandis i que les maîtres des requêtes et les auditeurs préparent les affaires. Il / faut observer en outre qu'il n'y a pas dans ces trois classes un avancement hiérarchique régulier. Le chef de l'État n'est pas tenu de prendre les conseillers d'État parmi les maîtres des requêtes ; il n'est tenu de prendre les maîtres des requêtes parmi les auditeurs de première classe que jusqu'à concurrence d'un tiers des places. On saisit là la préoccupation de conserver une certaine mobilité, même au personnel fixe du conseil.

Il y a : 4<» trente-deux conseillers en service ordinaire; dix- huit conseillers en service extraordinaire; 2» trente maîtres des requêtes; 3° douze auditeurs de première classe et vingt quatre de seconde classe * .

Conseillers d'Etat, — On distingue les conseillers d'État en ser^ vice ordinaire et les conseillers en service extraordinaire. Les premiers n'ont pas d'autre fonction que celle de conseillers d'État. Les seconds au contraire sont de hauts fonctionnaires de l'administration active détachés temporairement au Cionseil d'État.

Les conseillers d'État en service ordinaire sont nommés et révoqués par décret rendu en conseil des ministres. Ils doivent avoir trente ans accomplis. Aucune autre condition de capacité.

Les conseillers d'État en eervice extraordinaire sont nommés par décret simple ; ils perdent leur titre de plein droit, dès qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active. (L. 1872, art. 5, § 1.)

Maîtres des requêtes, — Les maîtres des requêtes, le secrétaire

1. Un projet de loi, qui sera probablement adopté, porte le nombre des maîtres des requêtes à trente-deux ; celui des auditeurs d« première classe, à quinze ; celai des auditeurs de seconde clause, à Tiugt-cinq.

général et le secrétaire spécial du contentieux, sont nommés par décret du président de la République sur présentation du vice-président et des présidents de section, ils ne peuvent être révoqués que par un décret individuel aprèsavis des présidents (Art. 5, §§ 2, 3 et 4.) Age minimum, vingt-sept ans.

Auditeurs. — Les auditeurs de première classe seront choisis parmi les auditeurs de seconde classe, ou parmi les anciens auditeurs sortis du conseil qui comptent quatre années d'exercice, soit de leurs fonctions, soit des fonctions publiques auxquelles ils auraient été appelés. Ils seront nommés par décret du président de la République. Le viceprésident et les présidents de section seront appelés à faire des présentations (I. 13 juillet 1879, art. 2). Ils ne doivent avoir ni moins de vingt-cinq ans, ni plus de trente-trois ans au 1*' janvier de Tannée de leur nomination. (L. 1" juillet 1887.)

La durée de leurs fonctions n'est pas limitée. Le tiers au moins des places de maîtres des requêtes sera réservée aux auditeurs de première classe. (L. 1872, art. 5, §§ 10 et il.)

Les auditeurs de deuxième classe seront nommés au concours dans les formes et aux conditions qui seront déterminées dans un règlement que le Conseil d'État sera chargé de faire. Nul ne peut être nommé s'il a moins de vingt-un ans et plus de vingt-cinq. Ils ne restent en fonctions que pendant huit ans (I. l®** juillet 1887).

Chaque année, le gouvernement fera connaître par une décision prise en conseil des ministres et insérée au Journal officiel, les fonctions qui seront mises à la disposition des auditeurs de deuxième classe qui auront au moins quatre ans de service. Ces fonctions seraient les suivantes : commissaire du gouvernement près le conseil de préfecture de la Seine; secrétaire général d'une préfecture de première ou de deuxième classe; sous-préfet de première ou de deuxième classe ; substitut dans un tribunal de deuxième classe.

Les auditeurs, tant de seconde que de première classe, ne peuvent être révoqués que pardesdécrets individuels et après avoir pris l'avis du vice-président du Conseil d'État délibérant avec les présidents de seclion. (L. 1872, art. 5, § 12.)

Incompatibilités, — Les fonctions de conseiller en sei*vice ordinaire et de maîtres des requêtes sont incompatibles avec toute fonction publique salariée *.

Mais il y a deux séries d'exceptions en sens inverse. Les of Gciers généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteurs

1. Et mêineavec certaines fonctions privées, telle que celles d'admiaistateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée. (L. 1872, art. 7, § 3.)

LE CONSEIL d'état . 289

et iagénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de renseignement supérieur, peuvent être détachés au Conseil d'Ëfat. lis conservent, pendant la durée de leurs fonctions, les droits attribués à leur position, sans pouvoir toutefois cumuler leur traitement avec celui de conseiller d*État. (L. 4872, art. 7, §§lel2.)

En sens inverse, les conseillers d'État en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs de première classe, après trois années depuis leur entrée au Conseil d'État, pourront, sans perdre leur rang au Conseil, être nommés à des fonctions publiques pour une durée qui n'excédera pas trois ans. Le nombre des membres du Conseil*, ainsi nommés à des fonctions publiques, ne pourra excéder le cinquième du nombre des conseillers, maîtres des requêtes et auditeurs^. Pendant ces trois années ils ne seront pas remplacés. Les traitements ne pourront être cumulés. (L. 13 juillet 1879, art. 3.)

Traitements. — Vice-président du Conseil d'État, 25,000 francs — présidents de section, 18,000 francs — conseillers d'État, 16,000 francs maître des- requêtes 8,000 francs. (Lois de finances annuelles.)

Auditeur de première classe, traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes. (L. 24 mai 1872, art. 5, § 10 — auditeurs de deuxième classe, 2,000 francs. (L. 23 mars 1880, art. 4.)

152. B. Les différentes formations du Conseil d'État. — (L. 13 juillet 1879; D. R. 2 août 1879.) Le Conseil d'État est divisé d'une façon permanente &n sections; il peut en outre se former en sections réuniesy en assemblée générale du Conseil d'Êtaty en assemblée du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Le dernier mode de formation étant spécial à la matière du contentieux, il ne sera traité ici que des trois premiers.

a) Formation du Conseil en sections. Depuis la loi du 13 juillet 1879, le conseil d'État est divisé en cinq sections ; une section du contentieux et quatre sections administratives, où les affaires sont réparties par ministères, avec cette observation qu'il y a une section de législation, tandis qu'il n'y a pas de ministère de législation : i° législation, justice et affaires étrangères; 2° intérieur, cultes, instruction publique et beaux-arts; 3° finances, postes et télégraphes, guerre, marine, colonies; 4° travaux publics, agriculture et commerce ^

1. Le projet de loi indiqué plus haut aurait pour résultat, sans modifier |ê nombre total des sections, de créer une seconde section du contentieux ; t'est la section de législation qui disparaîtrait.

Les sections sont composées de cinq conseillers d'État en service ordinaire et d'un président, à l'exception de la section du contentieux qui est composée de six conseillers en service ordinaire et d'un président. (L. 13 juillet 1879, art. 4, § 2.)

Les conseillers en service extraordinaire ne. peuvent pas être attachés « à la section du contentieux » ; ils peuvent être attachés à toutes les autres sections. Le ministre de la justice a le droit de présider toutes les sections à l'exception de celle du contentieux. Les autres ministres n'ont pasentréedans les sections. (L. 24mai 1872, art. 10, § 4.)

Les maîtres des requêtes et les auditeurs sont en outre répartis entre les diverses sections.

Tous les trois ans, il peut être procédé à une nouvelle répartition des conseillers d État et des maîtres des requêtes entre les diverses sections ; tous les ans pour les auditeurs. Cette répartition est faite par décret en ce qui concerne les conseillers d'État, et par arrêté du ministre de la justice, en ce qui concerne les maîtres des requêtes el les auditeurs.

Les sections administratives ne peuvent délibérer valabliement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage la voix du président est prépondérante. (L. 24 mai 1872, art. 12, § 2.)

Quelquefois les sections délibèrent définitivement, mais le plus souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis qui sera porté à rassemblée générale du Conseil d'Etat.

b) Formation en réunion de sections, — Certaines affaires peuvent concerner plusieurs sections, et il peut être utile de les réunir. Cela peut être fait par le ministre de la justice ou le vice-président du Conseil d'État. (R. 2 août, 1879, art. 2.)

Lorsque plusieurs sections sont réunies, la présidence appartient, en l'absence du ministre de la justice, au vice-président, ou à celui des présidents de ces sections qui est le premier dans l'ordre du tableau.

Dans certains cas, les réunions de sections délibèrent définitivement sur les affaires qui leur sont soumises, mais le plus souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis, et préparer un rapport qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État.

Les décrets rendus après délibération d'une ou plusieurs sections mentionnent que cessectionè ont été entendues. (L. 1872, art. 13, § 2.

c) Formation en assemblée générale du Conseil d'Etat. — L'assemblée générale du Conseil d'État se compose : du garde des sceaux, ministre de la justice, du vice-président, des ministres, des conseillers d'État en service ordinaire, des conseillers d'État en service

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extraordinaire, des maîtres des requêtes, des auditeurs et du secrétaire général.

Elle est présidée par le ministre de la justice, et, en son absence, par le vice-président du Conseil d'État; en l'absence de l'un et de l'autre, par le plus ancien des présidents de sectioh en suivant l'ordre du tableau. (L. 24 mai 1872, art. 4.)

Le Conseil d'État en assemblée générale ne peut délibérer si seize au moins des conseillers en service ordinaire ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. (L. 1879, art. 6.)

Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale mentionnent que le Conseil d'Étal a été entendu et constituent toujours, soit des règlements d'administration publique^ soit des décrets en forme de règlements d^ administration publique, (L. 1872. art. d3, § l«^)

Des affaires portées à rassemblée générale du Conseil d^Etat, — Certaines affaires sont nécessairement portées à l'assemblée générale, les autres n'y sont portées qu'autant que le renvoi à cette assemblée a été ordonné par les ministres ou par les présidents de section. Il faut voir à ce sujet le règlement du 2 août 1879, modifié par celui du 3 avril 1886. ï^armi les affaires nécessairement portées figurent au premier rang les règlements d'administration publique*.

1. Nomenclature complète d'après le décret 3 avril 1886: 1° les projets et les propositions de loi renvoyés au Conseil d'État; 2° les projets de règlement d'administration publique ; 3° l'enregistrement des bulles et autres actes du Saint-Siège ; 4° les recours pour abus ; 5' les autorisations des congrégations religieuses et la vérification de leurs statuts ; 6° la création des établissements ecclésiastiques ou religieux ; 7* l'autorisation d'accepter des dons et legs excédant 50,000 francs lorsqu'il y a opposition des héritiers ; 8° l'annulation des délibérations prises par les conseils généraux du département dans les cas prévus par les art. 33 et 47^ L. 10 août 1871 ; 9° les iûipositions d'office établies sur les départements dans les cas prévus par l'art. 61, L. 10 août 1871 ; 10» les traités passés par la ville de Paris pour les objets énumérés dans l'art. 16, L. 24 juillet 1867; 11° les changements apportés à la circonscription territoriale des communes; 12'» la création des octrois; 13° la création des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes ; la création ou la prorogation des Chambres temporaires dans les cours ou tribunaux; 14° la création des chambres de commerce ; 13° la naturalisation des étrangers accordée à titre exceptionnel; 16» les prises maritimes; 17° la délimitation des rivages de la mer; 18° les demandes en concession de mines en France ou en Algérie; 19° l'exécution des travaux publics à la charge de l'État qui peuvent être autorisés par décret; 20° l'exécution des tramvays; 21" la concession de dessèchement de marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement des cours d'eau non navigables; 22° l'approbation des tarifs des ponts à péage; 23° l'établissement des droits de tonnage dans les ports maritimes; 240 l'autorisation des sociétés d'assurance sur la vie, des tontines... ; 25" la

163. C. Râle des dÎTers membres du Conseil d'État. — Garde des sceaux, minisire de la justice, présidence facultative de l'assemblée générale et des sections administratives, avec voii délibérative.

Ministres, autres que le garde des sceaux, vois: délibérative à l'assemblée générale, chacun pour les affaires de sou département ; peuvent toujours faire venir une affaire en assemblée générale.

Conseillei'S en sei-vice ordinaire, voiï délibérative quelle que soit la formation du Conseil d'État.

Conseillers en service extraordimire, n'ont entrée qu'à l'assemblée générale et aux sections administratives ; voix délibérative dans les affaires qui ressortent à leur déparlement ministériel, vois consultative dans les aulres.

Maîtres des requ/tes, voix délibérative dans les affaires dont ils ont fait le rapport, voix consultative dans les autres aussi bien à l'assemblée générale que daDS les sections.

Auditeurs, n'ont d'opinion à émettre que sur les affaires dont ils ont fait le rapport, voix délibérative dans leur section, consultative à l'assemblée générale.

154. II. Attributions du Conseil d'État. — Le Conseil d'État a des altributionF administratives et des attributions conteatîeuses. On dit quelquefois qu'il a ans» des attributions lét^islatives. Il en a eu sous certains régimes, mais il n'en a plus; son intenenlion dans la confection de la loi n'est plus nécessaire; quand il Inlervienf en fait, c'est qu'il est consulté à titre administratif.

Pour les attributions contenlieuses , renvoi au contentieux. Quant aux allributions administratives, elles consistent uniquement à émettre des avis dont le gouvernement reste libre de s'écarter.

L'intervention du Conseil d'Ëtat est tanlât facultative, tantôt nécessaire. Elle est nécessaii'e quand la loi dit qu'il sera statué pai' règlement d'administration publique ou par décret en forme d' règlement d'administration publigite. Dans ces cas, l'absence de l'avis du Conseil d'Élat constituerait un vice de formes du décret.

155. APPENDICE. — Conseils administratifs placés auprès des ministres. — Dans tous les ministères il y s des conseils ou comités dont les ministres prennent les avis; qiiel-

Buppression des établisse m enis dangereux, incommodes et insalubres àaof les cfts prévus par le D. 15 oct. 1810( S0° toutes les affaires non compriMs dans cette nomenclature sur lesquelles il doit être statué en vertu d'uDc disposition spéciale par décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique ; 27" enfin les alTairea qui, à raison de leur importance. sont renvoyées à l'exameu de l'aBBemblèe générale, soit par les ministre?, ^i>i' par le président de la section, d'orSce on sur la demande de la section.