LE POUVOIR RÉGIONAL

159. Nécessité du pouvoir régional. — L*organe exé- «cutif de rÉtat fait sentir au centre du pays son action directrice, grâce aux autorités qui constituent le pouvoir central, chef de TÉtat et ministres. Mais cette action s'affaiblit à une certaine distance, et dans les régions éloignées, il est nécessaire que l'organe exécutif soit représenté avec son aspect -de puissance publique par des autorités régionales. L'ensemble de ces autorités régionales, réparties sur le territoire, constitue ce qu'on peut appeler le jiouvoir régional. L'utilité du pouvoir régional est doubla, elle existe : 1» vis-à-vis des personnes administratives inférieures et des citoyens ; il est bon qu'une partie de l'autorité que le pouvoir exécutif exerce sur eux^ soit confié à un organe très rapproché ; 2" vis-à-vis des fonctionnaires de TElat lui-même. On vient de voir que ces fonctionnaires sont divisés par ministères et par services, et qu'ils obéissent à des chefs régionaux. La discorde et les compétitions sont à craindre entre les différents • chefs de service. Au centre, les désordres de ce genre sont arrèlés par la présence du chef de l'État; au loin, il fallait qu'ils pussent l'être par un représentant du chef de l'État. Aussi le pouvoir régional •a-t-il comme mission très importante, de surveiller tous les services régionaux de l'État pour y maintenir l'harmonie.

Différence entre le pouvoir régional de l'Etat et les pouvoirs décentralisés, — Il ne faut pas confondre le pouvoir régional exercé au nom de l'État avec les pouvoirs décentralisés. Les pouvoirs décentralisés ne sont pas exercés au nom de l'État, mais au nom de personnes administratives, produit de la décentralisation, telles qu'un département ou une commune. La cause de confusion est que ces différents pouvoirs s'exercent concurremment sur le même territoire; c'est aussi que les mêmes autorités représenten.t à la fois le pouvoir régional de l'État et le pouvoir départemental ou communal ; en effet, le préfet, par exemple, est une autorité régionale de l'État et en même temps une autorité départementale; le maire, qui est avant tout une autorilé communale, est, à certains égards, une autorité régionale de l'État. Ces causes de confusion sont faciles à éviter.

Organisation du pouvoir régional. — De même que le pouvoir central, le pouvoir régional est composé d'autorités et de fonctionnaires.

Article I®^. — Autorités du pouvoir régional.

N° 1. Le préfet.

L'élément fondamental du pouvoir régional est le préfet, qui a remplacé les administrations départementales révolutionnaires, et qui représente le chef de TÉtat dans le département. Sous son autorité sont les sous-préfets et les maires.

160. Règles d'organisation. — 11 y a un préfet dans chaque département (1. 28 pluviôse an VIII, art. 2). Par exception, dans le département de la Seine, il y en a deux qui se partagent les attributions, et qui cumulent d'ailleurs la qualité de maire de Paris avec celle de préfet : le préfet de police et le préfet de la Seine. Toutes les règles d'organisation que nous allons étudier sont inspirées par une même pensée, faire que les préfets soient absolument dans la main du gouvernement et que, cependant, les avantages de leur situation soient assez grands pour attirer dans la carrière des hommes de valeur.

I. Nomination. — Les préfets sont nommés et révoqués par décrets du chef de l'État, proposés et contresignés par le ministre de l'intérieur. La qualité de citoyen français suffit, c'est-à-dire l'âge de vingt et un ans, et la jouissance des droits civils et politiques.

II. Traitement, Combinaison des classes territoriales et personnelles. — Il a été organisé pour le traitement des préfets un système que nous retrouverons pour les secrétaires généraux, les conseillers de préfecture et les sous-préfets. Les préfectures sont divisées en trois classes territoriales à raison de l'importance du département : dans une préfecture de première classe le traitement du préfet est de 35^000 francs, il est de 24,000 dans une préfecture de seconde classe, et del8500O dans une préfecture de troisième classe. (D. 28 octobre 1872) Mais ce système de classes territoriales a un inconvénient, c'est qu'il faut déplacer un préfet pour lui donner de l'avancement et il peut être très utile de le laisser dans un département où il a réussi. On a donc eu l'idée de combiner, avec les classes territoriales, des classes dites personnelles y c'est-à-dire que les préfets peuvent avancer sur place. Ainsi, les préfets de deuxième et de troisième classe, après cinq ans de service dans le même département, peuvent obtenir une augmentation de traitement à peu près égale à une demi-promotion de classe, etc.. De plus, et afin de donner plus de latitude encore au gouvernement, les préfets qui ont un poste de première ou de

298 ORGANISATION DE l'ÉTAT.

deuxième classe peuvent être appelés à des préfectures d'une classe inférieure en conservant leur traitement. (D. 27 mars 1852; V. D. 7 octobre 1883.)

III. Pension et traitement de non-activité. — Les préfets ont droit à une pension au bout de trente ans de services et à soixante ans d'âge, mais comme ils peuvent être révoqués ad nutum, on ne leur fait pas subir de rétenue sur le traitement (1. 22 août 1790). De plus, toujours afin que le gouvernement puisse les révoquer librement sans être arrêté par des considérations d'humanité, dans le cas où ils n'ont pas encore droit à la retraite, ils peuvent recevoir un traitement de non-activité. Ce traitement (8,000 francs pour la première classe, 6,000 pour la deuxième) ne constitue pas un droit, il ne peut être accordé qu'à ceux qui avaient déjà six ans de services rétribués par l'État, ii ne peut durer plus de six ans, et ne peut être cumulé avec aucun traitement ni aucune pension payés sur les fonds du Trésor, à l'exception des pensions militaires. (D. 27 mars 1852; D. 15 avril 1877.)

IV. Résidence, remplacement temporaire, — Le préfet doit résider au chef-lieu de son département, il ne peut s'absenter du département sans la permission du ministre de l'intérieur (arrêté 27 ventôse an VIII). Le préfet peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou au secrétaire général de la préfecture. La délégation n'a pas besoin d'être approuvée par le ministre de l'intérieur, si le préfet ne sort pas du département. (Ord. 29 mars 1821, art. 1.) En cas de vacance de la préfecture ou d'absence sans délégation, le premier conseiller de préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration du département; toutefois si, avant la vacance delà préfecture, l'administration a été déléguée, celui qui a reçu cette délégation continue d'exercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par le ministre de l'intérieur. (iS'orf. , art. 2).

161. B. Attributions du préfet. — Le préfet est avant tout représentant de l'Etat, mais il est aussi représentant du département. 11 s'agit ici, uniquement, des attributions du préfet considéré comme représentant de l'État, nous verrons à propos du département, les attributions qu'il a comme représentant de cette personne administrative (n° 197.)

Le préfet a la double attribution de fonctionnaire et d'autorité administrative.

a) Qualité de fonctionnaire. — En qualité de fonctionnaire, le préfet est chargé : 1° de Vexécution des décisions du chef de l'État ou des ministres ; 2° de la surveillance des services régionaux en tant qu'ils fonctionnent dans son département. Cette surveillance estfaci-

litée par ce fait, qu'une bonne partie de la correspondance officielle des chefs de service avec leurs ministres respectifs, doit passer par les bureaux de la préfecture; mais pour les services où il y a de grands chefs dont le ressort est plus grand que le département, la situation est assez délicate ; 3° d'un service général à^ in formations au profit du pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la police; 4o de la transmission des réclamations des particuliers au pouvoir central.

b] Qualité d' autorité administrative, — En qualité d'autorité administrative, le préfet prend des décisions exécutoires en exerçant certains droits de l'État.

I. Droits exercés par le préfet, — \^ Droits de puissance publique. Le préfet a la direction des sous-préfets et des maires de son dépar • terneat, considérés comme autorités administratives régionales de l'État. Il a dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires. Il exerce dans une certaine mesure là police ou tutelle sur les personnes administratives, — Vis-à-vis du département, il a le droit d'annuler en certains cas les délibérations du conseil général (1. 1871, art. 34).

— Vis-à-vis des communes^ il a le droit de suspendre pendant un mois un conseil municipal (art. 43, 1. mun.), de suspendre pour le même temps un maire ou un adjoint (art. HQ, ibid,); il a le droit d'approuver certaines délibérations du conseil municipal, le droit d'annuler leurs délibérations réglementaires lorsqu'elles renferment quelque cause de nullité (art. 65 et 66) ; il a le droit d'annuler ou de suspendre les arrêtés des maires (art. 95) ; le droit, après avoir mis le maire en demeure, de substituer son action à la sienne, aux termes des art. 85 et 99 ; il révoque les gardes champêtres (art. 102).

— Vis-à-vis des établissements publics ^ il exerce des droits considérables ; pour les établissements charitables, il nomme une partie des commissions administratives, il approuve les délibérations de ces commissions, etc., etc..

Enfin il exerce dans une certaire mesure la police sur les individus. D'abord, il a le pouvoir réglementaire. Ce pouvoir réglementaire, la jurisprudence le puise dans la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790, section m, art. 2, qui a constitué les administrations départementales ; elle a tiré notamment des §§ 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le préfet de faire des règlements relatifs à la conservation des propriétés publiques, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses communes, au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquilité publiques.

De plus, des lois spéciales ont reconnu au préfet le pouvoir réglementaire en matière de chasse (1. 3 mai 1844); en matière de pèche

298 OKGANISATIOM DE L'ÉTAT;

deuxièiiii! classe peuvent être appelés à des préfectures d'uae classe inférieure en conservant leur traitement. (D. 27 mars 1852; V, D. 7 DcU>\>T^ 1883.)

m. l''nsionet traitement de non-activité. — Les préfelsont droit l'i uni? pi'nsion au haut de ti*cnte ans de services et à soixante aii> il'.ige. mais comme ils peuvent être révoqués(wiii«(um. on ne leurfait pas siil>ii de retenue sur le traitement (I. 22 août 1790}. De plus, toujours aQn que le gouvernement puisse les révoquer librement sans f'ire arrêté par des considérations d'humanité, dans le cas oiiilî n'ont pus encore droit à la retraite, ils peuvent recevoir un traitement de ii'iii-'iciiv'té. Ce traitement (8,000 francs pour la première classe. (i,(H H) j>(iur la deuxième] ne constitue pas un droit, il ne peut être accordé qu'à ceux qui avaient déjà six ans de services rétribués par l'Étal, il ne peut durer plus de six ans, et ne peut être cumulé avec aucun traitement ni aucune pension payéssur les fonds du Trésor, à l'exception <ii-s pensions militaires. (D. 27 mars 1852; D. 15 avril 1877.

IV. /t'Sidence, remplacement temporaire. — Le préfet doit résider ou chef-lieu de son département, il ne peut s'absenter du départetn^it sans la permissiondu ministre de l'intérieur (arrêté 27 ventosean VUI . I.e ptt-l'ct peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou nu secrétaire général de la préfecture. La délégation n'a pas besoin dV-Ire approuvée par le ministre de l'intérieur, si le préfet ne sort pas du département. (Ord. 29 mars 1821, art. 1.) En cas de vacance de la prùtecture ou d'absence sans délégation, le premier conseiller de préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administration du déparlemenl; toutefois si, avant la vacance delà préfecture, l'admliiistialion a élé déléguée, celui qui a reçu cette déléi^'ation continiii- lieiercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par le ministi-eik l'intérieur. (Ê'od., art, 2].

161 . B. Attributions du préfet. — Le préfet est avant tout repri-^entant de l'Ëlal, mais il est aussi représentant du département. Il s'a;:ii ii:i, uniquement, des attributions du préfet considéré comme reprC-^entant de l'tiital, nous verronsà propos du département, les al- Iributions qu'il a comme représenlant de cette personne administrative (nM97.)

Le pi-éfet a ladouble attribution de fonctionnaire et d'autorité administratif •;.

M) i^tii'ilité de fonctionnaire . — bln qualité de fonctionnaire, k préfet eil chargé : 1' de Vexéculion des décisions du chef de l'I-^lal ou d>is ministres; 2° de la turveillance des servicet régionaux eat^kat qu'îln fonctionnent dans son département. Celte surveillance t^t facj-

litêe par ce fait, qu'une bonne partie de la correspondance officielle des chefs de service avec leurs ministres respectifs, doit passer par les bureaux de la préfecture; mais pour les services où il y a de grands dicis dont le ressort est plus grand que le département, la situation 'lassez délicate; 3* d'un service général d'informations au profit du pouvoir central, tant au point de vue de la statistique que de la police; 4o de la transmission des réclamations des particuliers au pouvoir central.

h (Jualiir d autorité administrative. — En qpialité d'autorité administrative, le préfet prend des décisions exécutoires en exerçant cer- U]m droits do l'État.

1. Droits exercés par le préfet. — 1* Droits de puissance publique. Ia* préfet a la direction des sous-préfets et des maires de son dépar i""i.'tit, considérés comme autorités administratives régionales de ' 1 at. Il a dans une certaine mesure, la police des fonctionnaires. Il ^verce dans une certaine mesure lapo/ice ou tutelle sur les personnes ^'{''ùnisirafivcs. — Vis-à-vis du département, il a le droit d'annuler n certains cas les délibérations du conseil général (1. 1871, art. 34;. ^ Vis-à-vis des communes^ il a le droit de suspendre pendant un ' :< un conseil municipal (art. 43, 1. mun.), de suspendre pour le ■ Miie temps un maire ou un adjoint (art. 86, ibid,)\ il a le droit ' [-prouver certaines délibérations du conseil municipal, le droit

• .:iiiuler leurs délibérations réglementaires lorsqu'elles renferment •^'^î'jue cause de nullité (art. 65 et 66); il a le droit d'annuler ou

• suspendre les arrêtés des maires (art. 95;; le droit, après avoir * le maiie en demeure, de substituer son action à la sienne, aux

t il es des art. 85 et 99; il révoque les gardes cbampètres (art. 102).

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^>' •>: |)our les établissements charitables, il nomme une partie des

Muiissions administratives, il approuve les délibéi*ations de ces 'iirnijfsions, etc., etc..

; iilin il exerce dans une certaire mesure la police sur les individus, ' ÎMtr.i, il a le pouvoir réglementaire. Ce pouvoir réglementaire, la I '•^prudence le puise dans la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790, '^ t!* u III, art. 2, qui a constitué les administrations départementales ; ' '^ a tiré notamment des §§ 5, 6, 9 de cet article, le droit pour le !'-:• t «le faite des règlements relatifs à la conservation des propriétés ; iii^/fe, à celle des forêts, rivières, chemins et autres choses com- ' ur,*-.^ au maintien de la sûreté, de la salubrité et de la tranquilité

i'** l'.iis. des lois spéciales ont reconnu au préfet le pouvoir régie- ' lit.ire en matière de chasse (1. 3 mai 1844); en matière de pèche

{1. 5 avril 4829) ; en matière de chemins vicinaux ;1. 21 mai 1836).

Ce pouvoir réglementaire s'exerce par des arrêtés, qui doiventèlre publiés par voie d'affiche dans les communes où leur exécution est réclamée. (Avis du Conseil d'État 25 prairial an XIII; Cassalion 12 avril 1861.)

En matière de sûreté générale, salubrité, tranquillité, les pouvoirs du préfet entrent en conflit sur le territoire de chaque commune avec les pouvoirs du maire. Nous examinerons ce conflit au n° 332.

De plus, le préfet a le droit de donner des autorisations indkiduelles, par exemple : l'autorisation d'ouvrir des établissements insalubres de 1" et 2® classe, etc., etc..

Le préfet participe à la police du domaine public de l'État, notamment à celle des fleuves et rivières navigables et flottables. Il intervient dans la perception des impôts directs en rendant exécutoires les rôles; il intervient dans l'expropriation d'utilité publique, soit dans les enquêtes, soit par l'arrêté de cessibilité; il autorise certaines adjudications de travaux publics; il liquide et ordonnance certaines dépenses, etc., etc..

2° Droits de personne privée. — 1° Le préfet est le représentani de l'État dans un certain nombre de contrats qui intéressent le domaine privé, les aliénations (sauf exceptions), les baux, etc. ; 2*^ il est représentant en justice de l'État devant tous les tribunaux de son département.

IL Force exécutoire des décisions du préfet. Décrets de déconcentration. — En tant que le préfet est une autorité administrative, il s'agit de savoir jusqu'à quel point il est indépendant des ministres, si ses actes ont force exécutoire par eux-mêmes, ou bien s'ils n'en ont que lorsqu'ils sont revêtus de l'approbation ministérielle.

De la loi des 22 décembre 1789, janvier 1790, qui avait institué les directoires de département auxquels les préfets ont succédé en l'an MUil résultait (section viii) que sur « tous les objets qui intéressaient le régime de l'administration générale du royaume ou sur des entre prises nouvelles et travaux extraordinaires », les arrêtés des administrations départementales devaient être soumis à l'approbation du roi: mais que sur les autres objets ils auraient force exécutoire par euxmêmes, sauf le droit du roi de les annuler ou réformer. Il y avait donc des actes des directoires exécutoires par eux-mêmes. Le principe est resté le même pour les préfets, l'art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VlH « le préfet sera seul chargé de l'administration » n'a rien change' aux attributions; seulement, en fait, comme les expressions « objets qui intéressent le régime de l'administration générale du royaume étaient très élastiques, la tendance centralisatrice en profita pour sou-

LE PPxÉFET 301

mettre à la nécessité de l'approbation ministérielle tous les actes des préfets, à l'exception de quelques-uns nommément indiqués parla loi du 22 décembre 1789, par exemple, les arrêtés réglementaires de police.

Il résultait de celte approbation ministérielle indispensable pour la plus petite affaire, une paperasserie et des lenteurs contre lesquelles les réclamations étaient unanimes.

Le gouvernement de 1852, qui se proposait d'être avant tout un régime administratif, donna satisfaction à ces réclamations par les deux décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861. Ces deux décrets, sans toucher au principe établi dans la loi du 22 décembre 1789, contiennent, soit dans leurs articles, soit dans des tableaux annexés, la liste d'une foule de cas où désormais les préfets pourront statuer sans Tapprobation du ministre, sauf le pouvoir pour cçlui-ci d'annuler ou de réformer après coup leurs actes.

En résumé, à Theure actuelle :

a) Les actes des préfets ont force exécutoire par eux-mêmes : 1** en matière de règlement de police (1. 22 déc. 1789) ; 2<* dans les matières contenues aux tableaux de 1852 et 1861, notamment en tout ce qui concerne la tutelle des départements et des communes (tableau A, n" 5o). Quelquefois le préfet est tenu de prendre l'avis du conseil de préfecture ; quelquefois il est tenu de prendre celui de certains chefs de service. Ces actes peuvent être réformés ou annulés par le ministre : 1° d'office, en cas de violation des lois et règlements; 2° sur recours des parties intéressées, pour toute espèce de motifs.

b) Les actes des préfets sont soumis à Tapprobation ministérielle : 1° dans certains cas exceptés par les décrets de 1852 et 1801 euxmêmes; 2o dans les matières qui intéressent l'administration générale du pays.

Première obsei^ation : Les tableaux des décrets de 1852 et de 1861 doivent être lus actuellement avec beaucoup de précautions, parce qu'en vertu des lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884, un certain nombre d'actes ne sont plus du tout dans les attributions du préfet, étant passées dans celles du conseil général ou delà commission départementale.

Deuxième observation : Les décrets de 1852 et de 1861 ont été appelés, par le gouvernement impérial, décrets de décentralisation ; ils ne méritaient pas évidemment ce nom, puisqu'ils faisaient passer des attributions du pouvoir central^ non pas à des autorités administratives décentralisées, départementales ou communales, mais à des autorités régionales de l'État lui-même ; on les a appelés plus justement décrets de déconcentration. Cependant, il est juste de reconnaître que si ces décrets n'ont pas fait par eux-mêmes de la décentralisation, ils

ront facilitée pour plus tard. Il est plus facile d'enlever une attribution au préfet, pour la faire passer au conseil général.du département, que de Tenlever au ministre. Les décrets de 4852 et 4861 ont rendu possible la loi du 10 août 4871.

162. C. Nature et forme des actes. Voies de recours. — En tant qu'il agit comme autorité administrative, le préfet fait des actes d'administration lorsque ses décisions sont exécutoires par elles-mêmes. Ce sont tantôt des actes d*autorité, tantôt des actes de gestion.

La forme régulière des actes d'autorité est l'arrêté, mais il peut e» être fait par simple décision sous forme de lettres (Pau, 9 fév. 1876 . Dans tous le: cas, il faut la signature du préfet. (Pour les arrêtés réglementaires, voir Sources du Droit ^ p. 68.)

On peut recourir contre les actes des préfets : 4* par la voie gracieuse, devant le préfet lui-même ou devant le ministre ; 2° par la voie contentieuse, par recours pour excès de pouvoir contre les acte? d'autorité s'il y a une ouverture, par recours contentieux ordinaire contre les actes de toute espèce s'il y a un droit violé.

iVo 2, Le sous-préfet.

163. Règles d'organisation. — Il y a un sous-préfet dans chaque arrondissement, excepté dans celui où est situé le chef-lieu du département où le préfet en remplit les fonctions. (L. 28 pluviôse an VIII, art. 8 et 44.) Les sous-préfets sont nommés et révoqués par décret. Aucune condition spéciale de capacité; la qualité de citoyen suffit.

Le traitement des sous-préfets est réglé d'après une combinaison de classes territoriales et de classes personnelles analogue à celle qui existe pour les préfets et qui permet l'avancement sur place. Il est de 7,000 francs pour la première classe, de 6,500 pour la seconde, de 4,500 pour la troisième. (D. 23déc. 4872; D. 45 avr. 1877.)

Il existe une pension sans retenue et un traitement d'inactivité. (V. p. 298.)

Les sous- préfets ne doivent pas s'absenter sans congé accordé par le préfet, à moins de circonstances urgentes. Le préfet désigne pour le remplacer soit un conseiller général, soit un conseiller d'arrondissement, soit un conseiller de préfecture. (Arrêté 27 ventôse an VIII. art 7; 0. 29 mars 4824, art. 3.)