Histoire de l'organisation départementale

Ancien régime, — A la veille de la Révolution, la France était divisée en trente quatre généralités, dans chacune desquelles se trouvait un intendant. Dans les pays d'élection, la généralité était subdivisée en élections où l'intendant avait un subdélégué. Dans les pays d'État (six généralités seulement), elle était subdivisée en baillages ou vigueries sous l'autorité des États.

Les intendants étaient tout-puissants, même dans les pays d'Etat : c< Sachez, dit Law^ à d'Argenson, que le royaume de France est gouverné par trente intendants; que vous n'avez ni État, ni parlement, ni gouverneurs, ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux provinces, de qui dépendent le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité. »

L'intendant avait, en efi'et, beaucoup plus de pouvoirs que nos préfets d'aujourd'hui; il s'appelait intendant de justice police et finance. Tout ce que le roi lui-même avait le droit de faire, il le faisait par délégation. C'était la centralisation absolue, en ce sens qu'il n'y avait pas une autorité municipale, ni provinciale, susceptible d'une initiative particulière.

En même temps, au milieu de cette unité et de cette centralisation administrative extrême, il y avait une grande variété de mœurs et d'institutions secondaires, tenant à la vieille division ethnique des provinces englobées dans les généralités.

0} ganisation de 4790, — L'Assemblée nationale a certainement voulu détruire la centralisation de l'ancien régime. C'est pour cela qu'elle a supprimé les généralités et les intendants, procédé à une nouvelle division administrative, et donné aux départements une orçanisaiion qui, dans sa pensée, devait réveiller la vie locale. Mais elle a voulu, du même coup, détruire les vieilles institutions particulières des provinces. Elle a voulu, en un mot, qu'il y eut une vie locale, mais que partout cette vie locale fût menée par les mêmes Français, non pas par des Bretons à louest, des Provençaux aux midi, etc. C'est pour cela que les départements morcèlent les provinces, au lieu que les généralités les réunissaient.

La première organisation des départements date de i790, dans la loi même qui portait leur création territoriale, elle est aussi éloignée que possible de l'organisation des généralités :

1° Le système de la collégialité absolue est substitué au système de l'unité absolue. Dans la généralité, il y avait un intendant qui faisait tout ; dans le département, il y aura un dhectoire, composé de plusieurs membres, qui fera tout. Dans l'élection il y avait un subdélégué, dans le district il y aura un directoire.

2* L'inlepdanl et )e subdélégué étaient des agents du pouvoir central, sans aucune attache dans la région; les directoires de département et de district seront élus par la circonscription. Ils sont d'ailleurs sous les ordres de conseils élus qui se réunissent une fois par an, comme de petits États, et dans le sein desquels ils rentrent momentanément ,

3^ Les directoires recueillent la plupart des attributions des intendants.

Us sont chargés : de l'impôt; de la justice administrative (i. 11 septembre J790, titre XIV), ils ont les attributions qui seront plus tard confiées aux conseil de préfecture; de l'aliénation des biens nationaux; de la tutelle des communes, car le roi ne correspond pas directement avec les communes. Us ont, sauf pour les objets les plus importants, un pouvoir de décision propre; leurs décisions peuvent bien être annulées par le roi, mais il n'y a auprès d'eux aucun représentant du roi pour faire respecter son autorité. Il n'y a qu'un procureur syndic, sorte de ministère public chargé de faire respecter la loi, mais nommé comme eux à l'élection.

Ce fut bientôt l'anarchie.

Les vices de cette organisation étaient :

lo L'excès du principe de la collégialité; il fallait, pour le moindre acte la signature de tous les membres présents du directoire;

2» La complication des rouages à cause des directoires de district;

3° L'absence de lien et d'articulation avec le pouvoir central. Organisation de Van 11 L — Dans Torganisatioa du 5 fructidor an III, la deuxième organisation révolutionnaire qui a.U foacfJonné, on s'efforça de faire disparaître les deux derniers inconvénients.

1° On supprima les directoires de district, et on tâcha de faire l'économie du rouage intermédiaire entre le département et les communes, par une organisation toute spéciale du canton. Il y avait dans chaque commune, deux ofûciers municipaux, et la réunion au cheflieu de chaque canton de ces ofûciers des communes, formait la municipalité de canton qui gérait les intérêts communs de tout le canton. C'était encore trop compliqué.

2** On tâcha de relier davantage les administrations des départements au pouvoir central, par Tinstitution de commissaires nommés par le Directoire exécutif auprès du directoire de département et de la municipalité de canton. Ces commissaires n'avaient pas voix délibérative, mais ils étaient chargés de surveiller et de requérir Téxécution des lois.

On respecta le principe de la collégialité, et le pnncipe de Télection des membres des directoires et municipalités de canton. Seulement il est à remarquer que les conseils adjoints aux directoires ont disparu.

Organisation de l'an VllL — Avec l'organisation de Tan VIII, nous sommes rejelés tout à fait vers le système des intendants : 1** action confiée à un seul homme, le préfet, suppression de la collégialité à ce point de vue; 2® le préfet nommé par le pouvoir central et en correspondance constante avec lui ; 3** suppression de toute élection locale. En même temps , rétablissement du district sous le nom d'arrondissement, et suppression des municipalités de canton.

Toutefois, l'influence de la collégialité ne devait pas complètement disparaître, on donnait comme auxiliaire au préfet, deux conseils :

L'un, le conseil de préfecture, devait être son auxiliaire dans l'intérêt de l'État, et recevait en même temps les attributions judiciaires qui avaient appartenu aux directoires; l'autre, le conseil général, devait être l'auxiliaire du préfet dans l'intérêt du département. Mais ce n'étaient que des conseils non élus et sans pouvoir propre ; on peut dire qu'il n'y avait dans le département qu'un seul organe, le préfet.

Organisation actuelUj datant des lois du 22 juin 1833etiO mai 4 838. — Actuellement, il y a dans le département deux organes : L.e préfet, organe exécutif nommé par l'État;

conseil général, organe délibérant élu (complété depuis 1871

par une délégalion permanente appelée commission départementale).

4° Cette orgatBLJsation nouvelle est le résultat d'une transaction entre le principe de la collégialité et celui de l'administrateur unique, analogue à celle qui a triomphé dans l'organisation de l'État et danscelle de la commune. Les décisions de principe doivent être prises par une agence collective, mais l'exécution doit être confiée à un administrateur agissant seul.

2<> Il y a décentralisation, parce que le conseil général est élu par la population du département.

Historiquement , ce double résultat provient d'une transformation du conseil général de l'an VIII. Ce conseil, qui n'était au début qu'un auxiliaire du préfet, dont les membres étaient désignés par le pouvoir central et qui n'avait pas de pouvoirs propres, a été rendu électif en 4833, et a reçu en 4838 des pouvoirs de délibérations. Ses attributions ont été encore augmentées par les lois de 4866 et de 4871, qui lui ont donné la décision dans un grand nombre d'affaires. Dès lors, au lieu d'être un auxiliaire, le conseil général est devenu une autorité parallèle et même, sous un certain sens, le supérieur du préfet.

- Les bienfaits de cette organisation nouvelle sont assez évidents pour frapper les esprits les plus prévenus. Depuis la loi du 40 août 4871, grâce surtout à la création de la commission départementale , la vie locale s'est merveilleusement éveillée dans le département. Vingt années de fonctionnement régulier ont donné aux conseils généraux le sentiment de leur pouvoir en même temps que celui de leur responsabilité. Ils ont bien géré les services départementaux, ils ont fait des créations et commencé des réformes..., ils ont créé des chemins de fer d'intérêt local, des institutions d'assistance, l'enseignement agricole, etc.. Partout ils ont mis à l'étude l'importante question delà refonte de la voirie départementale. La lecture de leurs procès- verbaux qui sont publiés tous les ans, ou simplement celle des Annales des assemblées départementales, résumé de leurs travaux que M. de Crisenoy publie également tous les ans depuis 4886, laisse une impression de satisfaction. C'était à prévoir d'ailleurs. Une assemblée départementale est à l'abri des grandes agitations de la politique, l'atmosphère y est plus calme qu'au Parlement; d'un autre côté il y a plus de lumières et moins d'esprit de coterie que dans un conseil municipal. On pourra étendre encore dans l'avenir les attributions des conseils généraux et par conséquent augmenter les droits du dépaitement.

SECTlOxX I". — ORGANE EXÉCUTIF DU DEPARTEMENT. — LE PRÉFET.

L'organe exécutif du département est le préfet. Comme le préfet est un fonctionnaire de TÉtat, il y a là une mainmise énergique de l'État sur le département.

Il n'y a pas lieu de revenir sur les règles d'organisation relatives au préfet. (V. n° 160.) Il faut se préoccuper seulement de ses attributions.

197. Attributions du préfet comme autorité administrative départementale. — Le préfet en cette qualité n'a que deux attributions : 1° la préparation des décisions du conseil général et de la commission départementale; 2° Texécution de ces décisions (loi 10 août 1871, art. 3). En dehors de ces deux cas, même quand, avec un pouvoir de décision propre, il exerce quelque droit qui semble être départemental, il est représentant du pouvoir exécutif de l'État. (V. nombreux exemples dans le décret du 25 mars 1852, tableau A.)

4' Instruction préalable des affaires. — Toutes les affaires soumises au conseil général ou à la commission départementale doivent être instruites parle préfet, c'est-à-dire que le préfet doit donner son avis ; il y a là une règle obligatoire, des décisions de conseils généraux ont été annulées pour l'avoir méconnue. (D. 27 févr. 1874, 2 juin. 1874.)

Le préfet fait des rapports au conseil général qui sont imprimés et distribués à tous les membres buit jours au moins avant l'ouverture de la session; à la session d'août, il doit joindre au rapport sur les affaires spéciales un rapport ou compte rendu complet sur la situation générale du département. (L. 1871, art. 56).

Cette préparation des affaires se fait dans les bureaux de la préfecture, aussi les conseils généraux votent-ils des fonds pour contribuer, dans une certaine mesure^ au traitement des employés.

2° Exécution des décisions, — L'exécution des décisions du conseil g-énéral ou de la commission départementale peut être obtenue par de simples mesures de fait, mais elle peut aussi demander des actes d'administration.

Dans tous les cas c'est le préfet qui exécute.

a) Il fait les nominations aux emplois créés par le conseil généi'al.

b) Il passe les contrats et les marchés ^wr a^;^s conforme de la cornjriîssion départementale, (Art. 54.)

c) Il représente le département en justice, à moins que le litige ne

«e soit élevé entre le département et TÉtat, auquel cas il représente rÉtat, le département étant alors représenté par un membre de la commission départementale dénigré par celle-ci.

Il intente les actions en vertu de la décision du conseil général.

Il défend aux actions sur avis conforme de la commission départementale.

Il fait seul tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance.

d) Il répartit les crédits votés, toujtes les fois que ce droit n'a pas été réservé à la commission départementale par la loi *, et il a Vordon- .nancement des dépenses.

198. Force exécutoire des actes du préfet. — Pour savoir quelle est la force exécutoire des actes du préfet dans sa mission d'organe exécutif du département, il faut consulter les décrets du .25 mars 1852 et du 13 avril 1861; en général il a des pouvoirs

propres.

Il est surveillé par le conseil général et surtout par la commission départementale. Mais ces assemblées n'ont pas de pouvoir direct sur lui; elles peuvent seulement agir en adressant directement des réclamations au ministre, ou bien par des moyens politiques, par exemple A^n provoquant un conflit.

SECTION II. — ORGANE DÉLIBÉRANT DU DÉPARTEMENT Conseil général et commission départementale.

§ l®^ — LE CONSEIL GÉNÉRAL

Article P»". — Règles d'organisation,

199. Règles générales de composition. —Il y a un conseil général par département. Le conseil général est une assemblée délibérante composée de représentants élus au suffrage universel direct, à raison de un par canton, quelle que soit la population du canton.

Les conseils généraux sont renouvelables par moitié de trois en trois ans, ce qui porte à six ans la durée du mandat de chaque con-

1. V. sur ce point ce qui a été dit p. 221 sur le partage des pouvoirs entre J'organe exécutif et l'organe délibérant.

seiller. Le roulement régulier des séries est établi à l'heure actuelle, mais il peut se faire qu'un conseil soit dissous ; à la suite de )a dissolution, il y aune élection intégrale. Alors, pour rétablir le roulement, à la session qui suit cette élection, le conseil général divise Jes cantons en deux séries en répartissant autant que possible dans une proportion égale les cantons de chaque arrondissement dans chacune des séries, et il procède à un tirage au sort entre les deux séries pour régler Tordre du renouvellement; la première série sortante ne fait que trois ans. (Art. 21.)

Le conseil général doit toujours être au complet. Lorsqu'un membre disparait il y a l?ea à élection complémentaire. Toutefois, si le renouvellement légal de la série à laquelle appartient le siège vacant, doit avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du conseil général, Télection partielle se fera à la même époque. (Art. 22.)

200. Élections an conseil général. — Électeurs. — Ce sont les électeurs ordinaires. (V. p. 106.)

Eligihlcs, — Sort exigibles tous les citoyens âgés de vingt-cinq ans accomplis qui réunirisent les deux copdil ions suivantes: 1^ inscription sur une liste électorale quelconque, ou justification du droit à être in£:2rit avant le jour de lélecf ion ; 2<* attiiche légale avec le département établie par Tvn ou l'autre des faits suivants : a) domicile; b) inscription au rôle d'une des contributions directes au 1©^ janvier de l'année dans laquelle se fait Télecl ion, ou justification du droit à y être inscrit; c) héritage d'une propriété froncière fait depuis le 1®' janvier dans le département. Toutefois, le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne pourra pas dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé, sinon il y aura élimination par voie de tirage au sort. (L. 1871, art. 6 et 17.)

A . Il y a des inéligibilités . — L Les unes résultent de la privation de la jouissance du droit par suites de certaines condamnations. (V. p. 122.) A signaler seulement certaines inéligibilités temporaires : est inéligible pendant trois ans le conseiller général condamné pour avoir pris part à une réunion illégale du conseil, ou à une conférence interdépartementale dissoute (1. 1871, art. 34 et 91). Est inéligible pendant un an le conseiller déclaré démissionnaire pour refus d'accomplir une fonction légale. (L. 7 juin 1873.)

IL D'autres inéligibilités résultent de la privation de l'exercice du droit. Sont inéligibles : a) les interdits (D. 1852); b) les demi-interdits (1. 1871, art. 7) ; c) les fonctionnaires énumérés dans l'article 8 loi 1871 ; il est à remarquer que toutes ces inéligibilités de l'article 8 sont relatives, à l'exception de celle qui frappe les militaires en activité de

service qui a été rendue absolue par une loi du 23 juillet 1891. (V. p. 123.)

B. Il y a des incompatibilités, — I. Il y a des incompatibilités résultant du cumul du mandat avec une fonction publique : 1° d'une façon absolue dans le cas de fonction de préfet, sous-préfet, secrétaire général, conseiller de préfecture, commissaire et agent de police; 2® d'une façon relative dans le cas d'agents salariés sur les fonds départementaux. (L. 1871, art. 9 et 10.)

II. Il y a encore incompatibilité dans le cas de cumul de deux mandats de conseiller général {art. 11) et dans celui de cumul du mandat de conseiller général evec le mandat de conseiller d'arrondissement. (L. 22 juin 1833, art. 14.)

Convocation des électeurs. — Les collèges électoraux sont convoqués par décret (art. 12). Toutefois, le décret est lancé pour le département tout entier; les canton; où doit avoir lieu l'élection sont ensuite désignés par arrêté du préfet. S'il s'agit de fixer la date pour laquelle la convocation doit être faite, il faut distinguer les hypothèses : 1" en cas de renouvellement normal des séries, la seule règle est celle qui résulte de la durée du mandat de chaque série. Le mandat ne doit pas durer plus de six ans, par conséquent les électeurs doivent être convoqués avant l'expiration des six ans. Ils ne doivent pas non plus être convoqués trop tôt ; le pouvoir exécutif ne doit pas pouvoir abréger le mandat; cependant, à cet égard, il n'y a pas de règle et le chef de l'État jouit d'une certaine latitude (art. 12); 2° en cas d'élection générale après dissolution, l'élection doit avoir lieu le quatrième dimanche qui suit le décret de dissolution, à moins qu'une loi ne soit intervenue pour fixer une autre date (art. 35-36) ; 3" en cas d'élection complémentaire par suite de décès, option, démission, vacance d''un siège ou pour toute autre cause, Téleclion doit avoir lieu dans le délai de trois mois. (Art. 22.)

Période électorale, — La durée de la période électorale est de quinze jours francs entre la date du décret de convocation et le jour de l'élection. Pour les faits de presse et les réunions électorales, règles ordinaires. (V. p. 243.)

Scrutin. — Il peut y avoir deux tours de scrutin. Le premier doit toujours avoir lieu un dimanche ; le second, s'il est nécessaire, a lieu le dimanche suivant (art. 1 2). Le scrutin est ouvert à sept heures du matin et clos le même jour à six heures.

Pour toute la procédure du scrutin, règles ordinaires. (Y. p. 244 et s.) Le recensement général des voix est fait par le bureau du chef-lieu de canton, auquel les procès-verbaux de chaque commune sont portés immédiatement par deux membres du bureau. (Art. 13.)

Contentieux électoral, — Le contentieux des élections appartient au Conseil d'État. Peuvent former des réclamations : d® les électeurs du canton, les candidats, les conseillers généraux pour toute espèce de motifs ; 2" le préfet pour inobservation des conditions et formalités prescrites, mais ces expressions sont interprétées largement. Les réclamations des particuliers doivent être formées dans les dix jours qui suivent l'élection. Pour le préfet, le délai est de vinjît jours, à partir du jour de la réception des procès-verbaux des opérations électorales. (Pour le surplus, voir p. 250 et s.)