COMPTABILITÉ PUBLIQUE

282. La comptabilité comporte trois séries d'opérations : 1° le compte du patrimoine y ou inventaire des éléments actifs et passifs du patrimoine, appréciés au point de vue de leur valeur en capital, compte des biens mobiliers ou immobiliers, compte de la dette ; 2° le budget, ou compte des dépenses et des revenus annuels ; 3* les comptes de caisse^ qui sont un moyen de vérification des deux autres espèces d'opérations, parce qu'en effet toute opération, soit sur le capital, soit

sur les revenus, se traduit par une somme d'argent qui entre ou sort de la caisse.

Une comptabilité idéale serait celle qui, portant à la fois sur ces trois espèces d'opérations, par un artifice d'écriture, pourrait présenter quotidiennement, dans un tableau unique, tous les résultats, en concordance les uns avec les autres.

L'Italie, grâce à la méthode Cerboni, est arrivée à peu près à ce résultat; on peut saisir au compte du patrimoine, et sous forme d'acquisition faite par celui-ci, la trace d'une somme sortie de la caisse ^ £n France, tous ces éléments de la comptabilité existent, mais ne sont pas suffisamment reliés entre eux.

N^ i , Le compte du patrimoine.

283. Le compte du patrimoine existe dans des documents séparés. Ainsi pour l'État il y a :

1° La comptabilité de la dette publique; 2^ la comptabilité de tous les éléments actifs et passifs susceptibles de détériorations, tels que les approvisionnements des magasins et arsenaux ; on l'appelle comptabilité-matière (V. 0. 16 août 1844; D. 31 mai 1862) ; 3« des inventaires de mobilier dans les musées, palais nationaux, bâtiments affectés aux services, etc.; 4? des inventaires des propriétés immobilières exécutés en vertu d'une loi du 29 décembre 1873 et dont le premier tableau a été arrêté le 31 décembre 1875. (V. comptes généraux de l'administration des finances.)

Pour les départements, les communes, les colonies et les établissements publics, ces éléments divers du compte du patrimoine existent aussi ou peuvent exister. C'est ainsi notamment qu'il y a une comptabilité-matière dans les hospices, dans les lycées, etc.

iV° ^. Le budget,

284. Le budget est Vacte par lequel sont prévues et autorisées fes recettes et les dépenses annuelles d'une personne administrative.

En réalité un budget se compose de deux tableaux, l'un de recettes, l'autre de dépenses; le total des recettes doit être le même que celui des dépenses, c'est ce qu'on appelle équilibrer le budget.

L'opération du budget est annuelle parce qu'il s'agit de dépenses

1. Il y a cependant quelque chose de fictif; on ne sait pas si la valeur eotr«'*e dans le patrimoine est réellement égale à la somme sortie de la caisse. Ou peut même affirmer qu'il n'en est rien et qu'il y aurait un coefficient de déperdition à déterminer.

qui doivent être payées par les revenus de l'État, c'esc-à-dire en somme par les revenus des particuliers, et que ces revenus sont annuels.

Cette opération est faite d'avance pour Tannée qui vient, dans une pensée de prévision, afin que dans les dépenses engagées au jour le jour on ne se laisse pas aller à dépasser les revenus.

Les budgets des recettes et des dépenses se distinguent en ordinaires et en extraordinaires^ et cela pour toutes les personnes administratives, parce qu'en effet il y a des dépenses ordinaires et des dépenses extraordinaires, des recettes ordinaires et des recettes extraordinaires. La notion de la dépense extraordinaire est facile à saisir, c'est toute dépense qui dépasse l'entretien, qui est de premier établissement, l'acquisition d'un terrain, la construction d'un édifice ou d'une voie publique, la construction d'un matériel de guerre, etc.. La notion de la recette extraordinaire est corrélative. C'est en principe une recette qui est constituée par un capital plutôt que par un revenu; c'est, par exemple, le produit de l'aliénation d'un immeuble ou d'une rente, le produit d'une coupe extraordinaire de bois , enfin et surtout le produit d'un emprunt.

Il y a, au point de vue du budget extraordinaire, entre la situation de l'État et celle des autres personnes administratives, une série de différences, qui font que l'existence de ce budget crée un péril pour l'État, alors qu'il n'en crée pas pour les .autres : 1** les personnes administratives autres que l'État alimentent surtout leur budget extraordinaire par des impôts dits extraordinaires votés d'une façon temporaire. Cette façon de procéder a l'avantage de ne pas augmenter le capital de la dette; l'État ne l'emploie pas parce qu'il ne pratique pas le système des impôts temporaires. L'État alimente son budget extraordinaire par des emprunts. 2<> Lorsque les personnes administratives autres que l'État sont obligées de recourir à l'emprunt, celui-ci est à court terme et l'amortissement en est soigneusement gagé; les emprunts auxquels l'État recourt sont rarement à court terme, et quand ils le sont le gage est insuffisant; l'État compte, pour amortir, sur les ressources du budget ordinaire dont il anticipe ainsi les revenus ; mais les excédents de recette du budget ordinaire ne se produisent pas toujours ; la dette de l'État arrive à échéance sans pouvoir être payée, elle est alors exigible, et prend le nom de dette flottante. Elle pèse bientôt sur le crédit de l'État et devient un danger. Il faut arriver au remède suprême qui est de faire un" emprunt en rente perpétuelle pour rembourser. Les budgets extraordinaires de l'État aboutissent ainsi à des liquidations périodiques qui se traduisent par une consolidation, c'est-à-dire par une augmentation définitive du capital de la dette perpétuelle.

Ces inconvénients du budget extraordinaire de l'État ont amené bien souvent sa suppression. Mais on aura beau faire, il renaîtra toujours^ parcequ'il correspond à une réalité permanente : il y aura toujours des dépenses de premier établissement qui se distinguent des dépenses de revenu. Il serait plus sage de chercher à perfectionner les receltes extraordinaires, en gageant plus sérieusement les emprunts à court terme.

285. Vote du budget. — Le budget est toujours voté par les assemblées délibérantes, c''est une de leurs prérogatives. Le budget de l'État est voté par les Chambres, celui du département est voté par le conseil général, sauf à être réjglé par le chef de l'État, etc..

Ces assemblées doivent observer un certain nombre de règles :

1° Relativement à la spécialité des crédits. — On appelle crédit la somme qui est prévue au budget des dépenses pour une dépense déterminée, on alloue un crédit, on ouvre un crédit, etc... Il est clair que l'on peut plus ou moins détailler les crédits; il est clair aussi que plus on détaille les crédits, moins l'administrateur chargé d'exécuter les dépenses aura de latitude, moins il pourra modifier les éléments de la dépense. Si^ par exemple, on allouait un crédit en bloc pour le service des enfants assistés, l'administrateur resterait libre d'employer telle partie de la somme à T hospitalisation des enfants, telle autre partie à leur placement chez des cultivateurs ; mais si on ouvre des crédits distincts pour ces deux opérations, l'administrateur sera lié, car il lui est interdit de faire des virements^ c'est àdire d'employer un crédit à une dépense autre que celle qui est prévue. Dans le budget de l'État les crédits sont peu spécialisés, ils sont votés par chapitres, c'est- à-dire en somme par services, ce qui permet aux ministres des virements à l'intérieur d'un même chapitre entre les différentes branches d'un même service. (L. 16 sept. 1871, art. 30.) Dans les budgets des autres personnes administratives, ils sont plus spécialisés et sont volés par articles.

2° Relativement à V imputation des dépenses sur ressources spéciales, — Dans le budget de l'État il y a à ce point de vue une grande liberté ; sauf pour les emprunts, aucune recette n'est affectée à une dépense spéciale ; dans les autres budgets, au contraire, beaucoup de recettes spéciales, notamment des centimes spéciaux, sont affectées à des dépenses spéciales : exemple, centimes pour les chemins vicinaux. Cette tendance à l'imputation se trouve au début de l'histoire de tous les budgets, l'ancien régime en faisait un abus. C'est une garantie aux époques où la comptabilité est imparfaite, mais cela devient vite une gêne.

3® Relativement aux dépenses obligatoires. — Il n'y a pas dans le budget de l'État de dépenses particulièrement obligatoires, elles le «ont toutes également; mais dans les autres budgets, an di.stingue^ nous le savons, des dépenses obligatoires et des dépenses facultatives. L'obligation consiste en ce que, si le crédit n'a pas été inscrit volontairement, il sera rétabli d'ofûce par les représentants de l'État.

286. Exécution du budget — Le budget prévoit des receltes et des dépenses , il s'agit ensuite de les effectuer réellement, on appelle cela l'exécution du budget. Il y a des règles importantes : a) Règles relatives à l'exercice financier. — Ces règles ont pour fout de hâter l'exécution des budgets et d'empêcher qu'il ne s'établisse un arriéré.

1° L'exécution du budget dressé pour une année déterminée, par exemple pour l'année 1892, doit être achevée dans un certain espace de temps que l'on appelle l'exercice financier. L'exercice financier de Tannée 4892 sera donc l'espace de temps dans lequel devra être exécuté le budget de 1892. En principe^ l'exercice financier dure un an, il commence et s'achève avec l'année du budget dont il porte le millésime ; mais il y a des délais de grâce. On comprend, en effet, que pour certaines recettes dues à des événements qui se sont produits à la fin de décembre, l'encaissement ne se produise que le mois suivant ; on comprend encore mieux, que certaines dépenses engagées par des marchés à la Rn de l'année sur des crédits ouverts, ne soient payées qu'au commencement de Tannée suivante.

Pour l'exercice financier de l'État, les délais de grâce ont commencé par être fort longs; réduits déjà par le décret du 31 mai 1862, ils Tont été encore par la loi du 25 janvier 1889, ils durent :

1** Jusqu'au 31 janvier pour la réception du matériel, lorsque des causes de force majeure ont occasionné un retard ;

2* Jusqu'au M mars pour la liquidation et l'ordonnancement des sommes dues aux créanciers ;

3* Jusqu'au 30 avril pour le paiement des dépenses, la liquidation et le recouvrement des droits acquis à l'État pendant Tannée du budget. D'autres opérations se poursuivent jusqu'au 30 juin et jusqu'au 31 juillet dernier délai.

L'exercice financier du département est clos définitivement le 30 avril, celui de la commune le 31 mars.

2° Lorsqu'un exercice est clos, tous les crédits sont annulés. Ceux qui n*OTit pas été employés, c'est à-dire en vertu desquels des dépenses n'ont pas été engagées, demeurent définiment annulés. Ceux pour lesquels des dépenses ont été engagées, mais ne sont pas encore payées,

sont reportés au budget de Tannée suivante dans un chapitre particulier OÙ tous viennent se fondre ; ils peuvent ainsi être reportés de budget en budget, mais pas plus de quatre fois dans les budgets de rÉtat et des colonies, ainsi que nous allons le voir. (L. 23 mai 1834, art. 8.)

3° Cinq ans après l'ouverture d'un exercice, cet exercice est périmé, les créances qui s'y rattachent et qui n'ont pas été payées sont prescrites et éteintes, on appelle cela la déchéance quinquennale. Ainsi l'exercice 1892 sera périmé le 1®' janvier 1897.

La déchéance quinquennale a été établie au profit de l'État par la loi du 29 janvier 4831, art. 9; au profit des colonies par le décret du 20 novembre 1882, art. 94 ; elle n'existe pas au profit des départements (D. 31 mai 1862, art. 480), ni des communes, ni des établissements publics, ce qui est une lacune fâcheuse, car cela permet Taccumulation de l'arriéré.

b) Règles relatives au paiement des dépenses, — L'encaissement des recettes est réglementé, mais le paiement des dépenses Test encore plus. Il y a une règle fondamentale qui est une des meilleures garanties de la comptabilité : la distinction des fonctions d'ordonnateur et de celles de comptable. L'ordonnateur donne Tordre de payer, mais il n'a pas le maniement des deniers ; le comptable a le maniement des deniers, mais ne peut pas payer sans ordre. (D. 1862, art. 17-19.)

L'ordonnateur est presque toujours une autorité administrative : le ministre ou le préfet pour l'État, le préfet pour le département, le maire pour la commune, etc., très rarement un fonctionnaire à qui ce pouvoir a été délégué, par exemple, un ingénieur dès ponts et chaussées. Le comptable est un simple fonctionnaire.

Les ordres de paiement éinis par le ministre, portent le nom â'ordonnances de paiement quand ils sont délivrés directement au nom des créanciers de l'État ; ceux émis par les préfets et les maires portent le nom de mandats de paiement. Les ministres délivrent en outre des ordonnances de délégation par lesquelles ils autorisent les ordonnateurs secondaires (directeurs de service, préfets) à disposer d'un crédit ou d'une portion de crédit par des mandats de paiement au profit de divers créanciers^ Les ordonnances et les mandats^ pour être payables par les comptables, doivent être appuyés de pièces constatant que la dette est régulièrement justifiée, c'est-à-dire qu'il doit v avoir eu au préalable liquidation de la dette. (V. infrà^ dettes de l'État, n*» 403.)

c) Service de trésorerie, — L'exécution des différents budgets exige un perpétuel mouvement de fonds; l'argent des recettes doit être encaissé, l'argent des dépenses doit être tenu disponible au lieu du

paiement. Ce service a été complètement centralisé par l'État qui prend ici le nom de trésor^ et il est assuré par une direction du ministère des finances, qui porte le nom de direction du mouvement général des fonds. Non seulement tous les fonds de TÉtat sont centralisés au ministère des finances, mais encore ceux des autres personnes administratives. Ces fonds sont en eJlFet versés au trésor, soit directement, soit par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Cette centralisation a l'avantage de créer au trésor des disponibilités, et de lui permettre de faire face aux grosses échéances sans emprunter. Quelquefois cependant cela ne suffit pas, le trésor est obligé de faire des emprunts à court terme, qu'on appelle des opérations de trésorerie; ou bien il émet des bons du trésor, ou bien il se fait faire des avances par la Banque de France, etc.

Les dépôts que le trésor reçoit des autres personnes administratives, ou les emprunts qu'il fait pour son service de trésorerie, vont se joindre aux emprunts à court terme destinés à alimenter le budget extraordinaire, pour constituer la dette flottante.