CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

294. A. Droits de puissance publicfue et droits de personne privée. — Nous savons déjà que les personnes administratives ont la jouissance de deux catégories de droits fort différents : 1^ les droits de puissance publique qui procèdent de la souveraineté de l'État, qui se justifient par des considérations particulièrement pressantes d'utilité publique, et qui ont pour caractéristique d'imposer d'autorité, aux personn3S des obligations^ à la propriété privée des servitudes exceptionnelles. Ces droits ne sont point seml)/ables aux droits des particuliers, bien qu^ils ne soient pas sans commune mesure avec eux. Ce sont, par exemple, les droits de police, les droits relatifs au domaine public, les modes d acquérir tels que l'expropriation, les impôts, etc.; 2^ les droits de personne privée, droits semblables à ceux des particuliers, à ceux que Ton trouve dans le Gode civil ou même dans le Code de commerce ; ces droits s*exercent dans des matières où l'utilité publique n'est pas au même degré en cause^ et n'entraînent que des obligations ordinaires; ce sont, par exemple, les droits relatifs au domaine privé, el les modes d'acquérir gui ne supposent pas la puissance publique, vente, échange, dons ou legs, elc... (Y. p. 173.)

Il est conforme à la tradition historique, et il est d'une bonne méhode d'étudier séparément ces deux espèces de droits. Historiqueneni, ils ont toujours été séparés depuis l'empire romain. Le fisc mpérial n'était pas autre chose que l'administration des biens de 'JÈtat en tant que celui-ci était considéré comme une personne privée, t \e jus fisci était la législation applicable, qui, malgré des différences

de détail, s'inspirait des principes du droit privé. Sous l'ancien régime, le domaine du roi était administré comme un domaine privé, et les villes, les corps et communautés avaient des syndics chargés de la gestion de leurs intérêts privés. Aujourd'hui, l'État seul a une administration spéciale pour son domaine privé, celle des domaines. Pour les départements et les communes, les droits de personne privée sont exercés par les mêmes organes que les droits de puissance publique. Mais il reste toujours cet intérêt capital à la distinction, que ies règles du droit dans cette matière se rapprochent bien plus des règles du droit privé, de même que pour le jus fisci romain ; et cpie les contestations, s'il s'en élève, sont normalement de la compétence des tribunaux ordinaires.

On ne sera donc pas étonné de nous voir grouper dans un titre premier tous les droits de puissance publique, et dans un titre second tous les droits de personne privée.

295. De la jouissance des droits. — Les personnes admi nistratives ont la jouissance de ces deux espèces de droits, mais dans une mesure qui demande à être déterminée.

a) Droits de personne privée. — Pour ce qui est des droits de personne privée, on peut admettre que les personnes administratives en jouissent sans avoir besoin d'une concession de la part de l'Étal. La jouissance de ces droits est impliquée par la notion même de la personnalité juridique.

Il faut même aller jusqu'à reconnaître que les personnes administratives peuvent faire des actes de commerce; l'État est considéré comme en accomplissant pour son administration des chemins de fer de l'État. (Cass. 8 juill. 1889.)

Un seul droit privé est refusé à l'État, c'est le droit de compromettre, de nommer des arbitres; l'État peut bien se soumettre à un arbitrage dans les litiges internationaux, mais non pas dans les litiges nationaux, car là il a des juges à lui, et ce serait leur donner une preuve de défiance. (C. d'Ét. 23 déc. 1887, domaine d'Yseure.) Il ne semble pa> que le droit de compromettre soit refusé aux autres personnes administratives. Il y a notamment des exemples de compromis faits par des communes en matière de travaux publics. (Gons. d'Ét. 29 juillet 18bl, Rousseau; 16 mars 1870, Sagnot; 24 janvier 1872, Clet.)

b) Droits de puissance publique, — Pour les droits de puissance publique la question est plus délicate. Faut-il considérer que les personnes administratives, étant au fond des membres de l'État, ont y\^ plein droit la jouissance des droits de puissance publique, à l'exception de certains droits régaliens qui seraient réservés à l'État ? Faut-

faire une distinction entre les personnes administratives ayant des services multiples, ayant besoin par conséquent de plus de droits, comme le département ou la commune, et les établissements publics qui ne gèrent qu'un seul service? Conviendrait-il défaire une autre distinction suivant que les personnes administratives sont ou non décentralisées, attendue qu'il est de la nature de la puissance publique d'être déléguée directement par le souverain? Faut-il au contraire eonsidérer que les droits de puissance publique sont une concession de rÉIat, et que par conséquent ils peuvent être concédés à toutes les pentonnes administratives, mais inégalement? La discussion approfondie de cette question très tbéorique serait déplacée ici ; bornons-nous à constater que tout se passe pratiquement comme si ces droits étaient une concession de TÉtat.

Il y a des droits qui, en fait, n'appartiennent qu'à l'État, tel le droit de disposer de la force armée. La commune a des droits de police sur les citoyens^ le département n'en a pas. Les établissements publics ont tous le droit de faire des opérations de travaux publics, mais ils n'ont pas de domaine public, et, à l'exception des associations syndicales^ ils n'ont pas le droit d'exproprier. Il y a donc la plus grande i)igarrure.

296. De l'exercice des droits et de la capacité. —Les personnes administratives n'exercent pas librement les droits dont elles ont la jouissance; à l'exception de l'État, toutes sont des incapables. La situation de toutes ces personnes se rapproche de celle du mineur émancipé. D'abord le régime auquel elles sont soumises se rapproche de celui de la curatelle, bien qu'on l'appelle dans la pratique, tutelle administrative; en effet, les personnes administratives agissent par elles-mêmes comme le mineur émancipé, seulement elles ont Jbesoin pour certains actes, de l'autorisation d'un curateur qui est le plus souvent l'État. De plus, les actes, pour lesquels il leur faut /'autorisation, sont à peu près les mêmes que pour le mineur émancipé. Elles ne peuvent ni aliéner leurs immeubles, ni emprunter, ni ester en justice sans autorisation, sauf de rares exceptions; elles jouissent de plus de liberté au point de vue des actes qui sont d'administration pure, ainsi le département peut passer des baux d'une durée indéterminée, la commune des baux de dix-huit ans, les hôpitaux et hospices de même ; mais elles disposent de leurs revenus avec moins d'indépendance que le mineur émancipé, à cause de la nécessité de pourvoir dans leur budget aux dépenses obligatoires.

La théorie de l'incapacité en matière administrative est d'ailleurs Ijffîcile à construire, parce qu'il y a des différences considérables

418 LES DROITS DES PERSONNES ADSnNISTRATIVES

csitre la capacité àes d^rtements, celle des; commîmes et celle dilfêrents établissements publics.

Pour ce qui est des détails, ils cmt été donnés dans notre étude de Forganisation administrative, à propos des attributions des différents organes, conseil général, conseil municipal, etc. Nous y reviendrons encore quelque peu, à propos de la tutelle administrative considérée comme droit de puissance chez celui qui l'exerce. (V. ôt/rà, n* 318.)

Il est légitime d'étendre par analogie aux incapables du droit administratif, les règles du Code civil sur les incapacités, mais ilfaat procéder avec la plus grande circonspection. On ne saurait, par exemple, admettre au profit des départements on des communes I9* règle de l'art. 2252 sur la suspension de la prescription au profit des mineurs. La minorité des départements ou des communes durant pei^tuellement, cette suspension équivaudrait à une suppre|Bsi(m de la prescription. Or, lart. 2227 soumet formellement les personnes administratives à la prescription. On doit admettre, au contraire, que lorsqu^mepersonneadministrative incapable a été engagée en dehors des formes et des autorisations requises, il existe à son profit une action en nullité, analogue à celle de Tart. 1305; Alors, par analogie, on doit exiger la preuve de la lésion : minor restituitur non tanqum minor sed tanguant lœsus. Rien ne s'oppose à l'application de cette maxime très sage. Même, on ai^lique la prescription de dix ans de Fart. 1304, mais on est obligé de modifier le point de départ du délai, le point de départ est ici le jour de l'acte attaqué. (Bordeaux, 29mar« 1882; Cass. 42 janv. 1864; Cons. d'Ét. 15 juin 1877.)

TITRE PREMIER