PUBLIQUE
297. Définition et Division. — Les droits de puissance publique sont ceux qui donnent aux personnes administratives des prérogatives exorbitantes du droit commun, et qui^ par conséquent^ peuvent entraîne?* des obligations pour les personnes et des chxirges pour la propriété également exorbitantes.
L'existence de ces droits se justifie par des considérations d'utilité publique particulièrement pressantes.
On peut les diviser en deux groupes, les droits de police et les droits domaniaux de puissance publique,
i ® Droits de police, — Ce sont ceux qui, tout en donnant aux personnes administratives autorité sur les personnes ou sur les biens^ n*ont psiT eux-mêmes aucune valeur pécuniaire, et n'entraînent l'acquisition d'aucune valeur pécuniaire. Ainsi, le droit de service militaire est un pur droit de police; il donne autorité à l'État sur tout homme de vingt à quarante-cinq ans, mais il n'a pour l'État aucune valeur appréciable en argent, et il n'est pour l'État la source d'aucune acquisition pécuniaire; la police des petits cours d'eau donne à l'État autorité sur les propriétés riveraines de ces cours d'eau, elle entraine à la charge de ces^ propriétés la servitude de curage, mais il n'y a là non plus la source d'aucuse acquisition pécuniaire.
2^ £h*oits domaniaux de puissance publique, — Ce sont ceux qui
)nt une valeurapprédable en argent, soit parce qu'ils sont des droits
le propriété, soit parce qu'ils sont des modes d'acquérir et con-
luisent k ia'fnropriéfé. Bonc deux catégories :
a) Le droit de dmnàine public : Nous verrons au n«! 362 que le droit
de domaine public est un véritable droit de propriété, que TÉtat par exemple est vraiment propriétaire des chemins de fer, des canaux, des routes nationales, etc., comme d'autre part ce droit entraîne des prérogatives exorbitantes du droit commun, c'est bien un droit domanial de puissance publique.
h) Les modes d^acquérir de puissance publique : Ces modes d'acquérir sont, par exemple, Texpropriation pour cause d'utilité publique, les impôts, les travaux publics^ etc.. Cette énumération est significative par elle-même ; il est clair que le droit d'exproprier, le droit de lever l'impôt, le droit d'accomplir des travaux publics, sont des droits de puissance publique, et il est clair aussi que ce sont des modes d'acquérir qui conduisent à la propriété soit directement, soit pir Tin termédiaire d'obligations, et, par là, méritent d'être qualiCés de doma
niaux.
Observation. — Il faut entendre cette division des droits de puissance publique en droits de police et droits domaniaux avec une certaine largeur; il est des droits de police dont l'exercice peut entraîner accessoirement certaines conséquences pécuniaires, il faut s'attacher à l'objet direct et principal du droit.
Pour ce qui est de comprendre parmi les droits domaniaux non seulement le domaine public, mais aussi les modes d*acquérir, cela est conforme à la tradition de nos anciens auteurs. Ils rangeaient dans le domaine entendu largement, non seulement la propriété des objets corporels, mais aussi certains droits incorporels qui étaient des modes d'acquérir, les droits d'aubaine et de bâtardise, d'amortissement, de franc-fief, le droit du roi sur les octrois des villes, elc... (V. les œuvres de Chopin, Bacquet, Lefèbre de la Planche.)
298. De Tantagonisme des droits de puissance publique et des droits publics des citoyens. — Il y a un
antagonisme naturel entre les droits de puissance publique des personnes administratives, et les droits publics des citoyens ; les droit> de puissance publique entraînent des obligations pour les personnes, et des charges pour la propriété ou servitudes d'utilité publique, qui sont imposées et non pas librement consenties; cela équivaut, en devnière analyse, à la violation de quelque liberté individuelle, soit I.» liberté d'aller et de venir, soit la liberté de la propriété.
Une des grandes préoccupations du droit a toujours été de restreindre au minimum strictement exigé par la nécessité publique, le^ atteintes portées aux libertés individuelles. Nous allons passer eu revue quelques-unes des grandes théories auxquelles celte préoccupation a donné naissance, et l'on remai quera une chose curieuse, c'e>i
que la protection est plus grande peut-être pour la propriété que pour la personne. Cela tient à ce que l'atteinte à la propriété est bien plus facile à saisir et à réparer^ parce qu'elle est d'ordre pécuniaire. Mais cela prouve une fois de plus, de quelle importance est la propriété pour rindividu, non seulement comme source de richesse, mais comme garantie d'indépendance.
Les garanties pour les libertés individuelles ont été tirées des deux principes suivants, qui en un certain sens sont constitutionnels : 1® pas de charge sans une loi ; 2" égalité des charges pour tout le monde.
i^ Pas de charge sans une loi. — Ce principe est bien connu en matière d'impôt ; mais il a d'autres cas d'application, sa portée est générale. Il présente un intérêt particulier en matière de police, en tant que les obligations émanent de règlements. Il faut absolument que les règlements de police s'appuient sur des lois, et notamment aucune charge nouvelle ne peut être imposée à la propriété sans une loi (v. p. 64). En matière de salubrité, c'est une grande gêne pour les maires ; en matière de police des cours d'eau, il est tels arrêtés des préfets qui, si l'on cherchait bien, malgré leur incontestable nécessité, devraient être déclarés illégaux.
2^ Egalité des c/targes pour tout le monde, — Ce principe est susceptibled'une application directeou indirecte. D'uneapplicationcf/r^c^e, lorsque la charge est réellement susceptible d'être imposée à tout le monde, comme en matière d'impôt ou de service militaire L'égalité, réalisée pour l'impôt depuis la Révolution, ne Tétait pas complètement, il y a peu de temps encore, en matière de service militaire. La loi du 15 juillet 1889 l'a réalisée autant qu'il est possible, soit en imposant à tous le service effectif, soit en frappant d'une taxe compensatrice ceux qui n'accompliraient pas ce service effectif pour des causes déterminées.
Mais il y a des cas nombreux où la charge, par sa nature même, ne peut pas être répartie directement sur tout le monde, elle frappe au contraire une propriété déterminée ou une personne déterminée. C'est ainsi, par exemple, qu'on exproprie pour cause d'utilité publique des propriétés déterminées ; c'est ainsi que la servitude d'alignement est iofligée à des propriétés déterminées le long des voies publiques, que la. servitude de chemin de halage est infligée aussi à des propriétés déterminées le long des fleuves. Ici donc, l'égalité devant la loi et devant les charges, ne peut être rétablie qu'indirectement par le moyen d'une indemnité qui sera payée avec les deniers publics au propriétaire frappé.
De là le grand principe de l'indemnité pour les servitudes publiques trrëposées à la propriété^ principe qui a été proclamé dans la Déclara-
tion des droits de rhomme à propos de Texpropriation pour cause d'utilité publique, qui a été appliqué par la loi à propos de diverses servitudes d'utilité publique, et qui a servi de point de départ à la jurisprudence du Conseil d'État, pour édiQer sa très belle théorie des dommages permanents causés par les travaux publics (Y. infrà^ n<> 475]. Ce principe n*est pas encore appliqué partout» et n'a certainement pas dit son dernier mot.
Il est des cas où le principe de Tégalité devant les cbarges se retourne contre certains particuliers, et aboutit à leur faire supporter des charges exceptionnelles ; cela arrive lorsque les deniers publics ont servi à payer des travaux, qui apportent à certaines propriétés des plus-values exceptionnelles; il parait juste qu'une contribution spéciale soit levée sur cette plus-value. (V. infrà. Travaux publics, n<> 478).
299. III. Des règles de droit qui doivent être appliquées aux droits de puissance publique. — Du moment que les droits de puissance publique dépassent les droits privés par les eJQTets exorbitants qu'il entraînent, il est clair que les règles du droit privé, et spécialement celles du Code civil, ne peuvent pas s'y appliquer de planoy puisque ces règles sont faites à la mesure des droits privés'. Il faut donc se défier des tentatives d'assimilation entre les opérations de puissance publique et les opérations privées. En matière de contrats administratifs notamment, il faut se défier de Tassimilation avec les contrats ordinaires. On a voulu, par exemple, bien des fois, définir la situation du fonctionnaire, en disant qu'il y avait contrat de mandat ordinaire, le résultat est qu'on laisse dans l'ombre les droits de police considérables que l'admînis tration a sur lui, et qui caractérisent vraiment sa situation.
A ces droits spéciaux il faut appliquer des règles spéciales, qai sont des règles de droit public, et proprement des règles de droit administratif. Mais il faut dire bien haut, que ces règles spéciales doivent s'inspirer du grand principe d'égalité qui fait le fond de Tidée de justice dans tout le droit moderne. Tantôt elles puisent ce principe dans les règles constitutionnelles, nous venons d'en voir un exemple, tantôt elles le puisent par analogie dans les règles contractuelles du droit privé.
Nous ne faisons d'ailleurs aucune difficulté de reconnaître^ que les droits de puissance publique ont une tendance à s'atténuer d'une
1. On verra à propos de la théorie des dommages permanents causés à Ib propriétés par les travaux publics, que les principes du Gode civil, s'ils eusseDi été appliqués, eussent «u le résultat déplorable de faire obstacle à rindemnité.
façon constante ; de telle sorte que sur une matière donnée on peut assister à un glissement vers les règles du droit privé, sauf à voir de nouveaux droits de puissance publique s'édifier à côté, car il en faut et il y en aura toi:yours.
300. De la concession des droits de puissance publique. — £n principe, les droits de puissance publique ne doivent être exercés que par TÉtat ou 'par les personnes administratives membres de TËtat. Il arrive cependant que l'exercice de quelqu'un de ces droits soit concédé temporairement à des particuliers. C'est ainsi que les compagnies de chemin de fer ont la <x>ncession d'une dépendance du domaine public^ la voie ferrée, et en outre celle du droit de levei* une taxe sur le public ; c'est ainsi que la Banque de France a la concession du droit d émettre des billets de banque; c'est ainsi qpie les compagnies de colonisation, si elles sont constituées, auront la concession de divers droits, notamment le monopole de certains commerces ou de certaines industries, le droit d'établir certains péages, d^organiser certaines forces de police, etc. C'est ainsi enfin que les communes concèdent certains monopoles de canalisation à des compagnies d'éclairage au gaz ou autres.
Nous reviendrons plus loin (n' 396 à 400) sur les concessions faîtes sur les dépendances du domaine public et sur les monopoles de £siit qu'elles entraînent. Faisons remarquer seulement ici : 1* que les concessions de droits de puissance publique quelles qu'elles soient ne donnent jamais au concessionnaire le droit lui-même, mais seulement l'exercice du droit, c'est-à-dire une possession précaire. En ce sens on peut dire que tous les droits de puissance publique sont entré les mains Je l'État inaliénables et imprescriptibles et que Finaliénabilité spéciale des dépendances du domaine public est bien moins une exception qu'une application delà règle; 2* que, par suite, ces concessions sont essentiellement révocables ou racbetables, en tout cas temporaires.
