De l'exercice des droits et de la capacité. — Les

personnes administratives n'exercent pas librement les droits dont elles ont la jouissance; à l'exception de TÉtat, toutes sont des incapables. La situation de toutes ces personnes se rapproche de celle du mineur émancipé. D'abord le régime auquel elles sont soumises se rapproche de celui de la curatelle, bien qu'on l'appelle dans la pratique, tutelle administrative; en effet, les personnes administratives agissent par elles-mêmes comme le mineur émancipé, seulement elles ont besoin pour certains actes, de l'autorisation d'un curateur qui est le plus souvent l'État. De plus, les actes, pour lesquels il leur faut /'autorisation, sont à peu près les mêmes que pour le mineur émancipé. Elles ne peuvent ni aliéner leurs immeubles, ni emprunter, ni ester en justice sans autorisation, sauf de rares exceptions ; elles jouissent de plus de liberté au point de vue des actes qui sont d'adminis- (ralion pure, ainsi le département peut passer des baux d'une durée indéterminée, la commune des baux de dix-huit ans, les hôpitaux at hospices de même ; mais elles disposent de leurs revenus avec moins d'indépendance que le mineur émancipé, à cause de la nécessité de pourvoir dans leur budget aux dépenses obligatoires.

La théorie de l'incapacité en matière administrative est d'ailleurs liffîcile à construire, parce qu'il y a des différences considérables

■ (le domaine public est un véritable droit de propriété, que l'ÉUt par

exemple est vraiment propriétaire des chemins de fer, des eaniDi,

' des routes nationales, etc., comme d'autre part ce droil entraîne de;

i prén^tives exorbitantes du droit commun, c'est bien un droit dorai-

b niai de puiasance publique.

F h] Let modes d'acquérir de puissance publique : Ces modes <i'«c-

r quérirsonl, par exemple, l'expropriation pour rause d'utilité publiqur.

L les impAts, les travaux publics^ etc... Cette énumération est sigaili-

m cative par elle-même; il est clair que le droit d'exproprier, le dn<i'

de lever l'impAt, le droit d'accomplir des travaux publics, sonldi'

b droits de puissance publique, et il est clair aussi que ce sont des modn'

d'acquérir qui conduisent & la propriété soit directement, soit pir l'iii

m. termédiaire d'obligations, et, parla, méritent d'être qualitiés de doE»

niaux.

Obseroalion, — Il faut entendre celte division des droits de pui sance publique en droits de police et droits domaniaux avec une ce taine laideur; il est des droits de police dont l'exercice peut entrai Dr. accessoirement certaines conséquences pd^cuniaires, il faut s'alticbà l'objet direct et principal du droit.

Pour ce qui est de comprendre parmi les droits domaniaux v* seulement le domaine public, mais aussi les modes d'acquérir, ee\> cât conforme i la tradition de nos anciens auteurs. Us rangeaient dans le domaine entendu largement, non seulement la propriété J'^ objets corporels, mais aussi certains droits incorporels qui étaicLi des modes d'acquérir, les droits d'aubaine et de bâtardise, d'amortisèment, de franc-fief, le droit du roi sur les octrois des villes, c'-c . (V. les œuvres de Chopin, Bacquet, Lefèbre de la Planche.)

298. De l'antagonisme des droits de puissance publique et des droits publics des citoyens. — Il y a i.',

antagonisme naturel enire les droits de puissance publique de:« {*^sonnes administratives, et les droits publics des citoyens; les dn<.> de puissance publique entraînent des obligations pour ks personr.i?. et des changes pour la propriétL' ou servitudes d'utilité publique, qi.< sont imposées et non pas librement consenties; cela équivaut, en ii-- nière analv'se, à la violation de quelque liberté individuelle. »»it ■ lilterlO d'uller et de venir, soit la libeité de la propriété.

Une des grandes préoccupations du droit a toujours été ilc* n tteindrcau minimum strictement exigé par la nécessité puMi<jue. l-" atteintes portées aux libertés individuelles. Nous allons passer -ri revue quelques-unes des grandes théories auxquelîee cette prêt.* > p.iiinn a donné naissance, et ton remaïquera une chose curieuse, i '

LES DROITS DE PUISSANCE PUBUQUB iâi

i(ue la protection est plus g^rande peut-être pour la propriété que pour la perfonnu. Cela tient à ce que l'attetnle k la propriété est bien plus facile & saisir et i réparer, parce qu'elle est d'ordre pécuniaire. Hais cela prouve une fois de plus, de quelle imporiance est la propriété pour l'individu, non seulement comme source de richesse, mais comme garantie d'indépendance.

Les (carantiea pour les libertés individuelles ont élé tirées des deux principes suivants, qui en un certain sens sont constitutionnels : 1" pas de charge sans une loi ; 2* égalité dea charges pour tout le monde.

I« Pas de charge lani une loi. — Ce prinûpe est bien connu en matière d'impôt ; mais il a d'autres cas d'application, sa portée est b'énérale. Il présente un intérêt particulier en maUère de police, en tant que les obligations émanent de règlemenlt. Il faut absolument que les r^lements de police s'appuient sur des lois, et notamment aucune charge nouvelle ne peut être imposée à la propriété san» une 'ai (v. p. (M). En matière de salubrité, c'est une grande gène pour les maires; en matière de police des cours d'eau, il est tels arrêté» des préfets qui, si l'on cherchait bien, malgré leur Incontestable nécessité, ile\Taienl ëlre déclarés illégaux.

2° Égalité des charges pour tout le nwnde, — Ce principe est susceptibled'une application direcleou indirecte. Û'uneapplicalionti/r^dc-, lorsque la charge est réellement susceptible d'être imposée à tout te monde, comme en matière d'impôt ou de service militaire L'égalité, réalisée pour l'impôt depuis la Révolution, ne l'était pas complètement, il y a peu de temps encore, en matière de service militaire. La loi du 15 juillet 1889 l'a réalisée autant qu'il est poesible, soit en imposant i tous le service efTectif, soit en frappant d'une taxe compensatrice ceux qui n'ac4;ompli raient pas ce service effectif pour des causes déterminées.

Mais il y a des ras nombreux où la charge, par sa nature même, ne p^ut pas être répartie directement sur tout le monde, elle frappe au 'oniratre une propriété déterminée ou une personne déterminée. C'est nnsi, par exemple, qu'on exproprie pourcause d'utilité publique des propriétés déterminées; c'est ainsi que la aervitude d'alignement est infligée k des propriétés déterminées le long des voies publiques, que la servitude de chemin de halage est infligée aussi à des propriétés 'léterminées le long des Qeuves. là donc, l'égalité devant la loi et il.'vant les chaires, ne peut être rétablie qu'iW/recfemenf parle moyen J'une indemnité qui sera payée avec les deniers publics au propriéi^ire fruppé.

De li le grand principe de Vindemaitt' pour U» tervitudet pubtù/aes nipot^es à la propriété, principe qui a été proclamé dans la Déclara-

42â LES DROITS DE PUISSANCE PUBLIQUE

tion des droits de rhomme à propos de Texpropriation poar cause d'utililé publique, qui a été appliqué par la loi à propos de diverses servitudes d'utilité publique, et qui a servi de point de départ i U jurisprudence du Conseil d'État, pour édifier sa très belle théorie des dommages permanents causés par les travaux publics (V. tn/rd, n* 473). Ce principe n'est pas encore appliqué partout, et n*a certainement pas dit son dernier mot.

Il est des cas où le principe de Tégalité devant les charges se retourne contre certains particuliers, et aboutit à leur faire supporter des charges exceptionnelles ; cela arrive lorsque les deniers publics ont servi à payer des travaux, qui apportent à certaines propriétés des plus-values exceptionnelles; il parait juste qu'une contribution spéciale soit levée sur cette plus-value. ^V. infrà. Travaux publics, n« 478).

299. m. Des règles de droit qui doivent ôtre appliquées aux droits de puissance publicpie. — Du moment que les droits de puissance publique dépassent les droits privés par les effets exorbitants qu'il entraînent, il est clair que les règles du droit privé, et spécialement celles du Gode civil, ne peuvent pas s*y appliquer de plano^ puisque ces règles sont faites à la mesure des droits privés \ Il faut donc se défier des tentatives d'assimilation entre les opérations de puissance publique et les opérations privées. En matière de contrats administratifs notamment, il faut se défier de Tassimilation avec les contrats ordinaires. On a voulu, par exemple, bien des fois, définir la situation du fonctionnaire, en disant qu'il y avait contrat de mandat ordinaire, le résultat est qu'on laisse dans l'ombre les droits de police considérables que l'administration a sur lui, et qui caractérisent vraiment sa situation.

A ces droits spéciaux il faut appliquer des règles spéciales, qœ sont des règles de droit public, et proprement des régies de droit administratif. Mais il faut dire bien haut, que ces règles spéciales doivent s'inspirer du grand principe d*égalité qui fait le fond de I*idée de justice dans tout le droit moderne. Tantôt elles puisent ce principe dans les règles constitutionnelles, nous venons d*en voir un exemple, tantôt elles le puisent par analogie dans les règles oontractuelles du droit privé.

Nous ne faisons d'ailleurs aucune difficulté de reconnaître, que It^ droits de puissance publique ont une tendance à s'atténuer d^une

1. On verra & propos de la théorie des dommages permanents canaè* a » propriétés par les travaux pnbllcs, qoe les principes du CodedvU, alla 9v%^ii été appliqués, eussent eu le résultat déplorable de faire olwUde& llndeo&a.-

façon constante ; de telle aorte que sur une matière donnée on peut assister à un glissement vers les règles du droit privé, sauf à voir de nouveaux droits de puissance publique s'édifier à côté, car il en faut et il y en aura toijgours.

300. De la concession des droits de puissance publiqpie. -- En principe, les droits de puissance publique ne doivent ^tre exercés que par TÉtat ou par les personnes administratives membres de FÉtat. Il arrive cependant que Texercice de quelqu'un de ces droits soit concédé temporairement à des particuliers. C'est ainsi que les compagnies de chemin de fer ont la concession d'une dépendance du domaine public^ la voie ferrée, et en outre celle du droit de levez une taxe sur le public ; c'est ainsi que la Banque de France a la concession du droit d émettre des billets de banque; c'est ainsi que les compagnies de colonisation, si elles sont constituées, auront la concession de divers droits, notamment le monopole de certains commerces ou de certaines industries, le droit d'établir certains péages, d'organiser certaines forces de pdice, etc. C'est ainsi enfin que les communes concèdent certains monopoles de canalisation à des compagnies d'édan rage au gaz ou autres.

Nous reviendrons plus loin (n* 396 à 400) sur les concessions faites sur les dépendances du domaine public et sur les monopoles de dit qu'elles entraînent. Faisons remarquer seulement ici : t* que les concessions de droits de puissance publique quelles qu'elles soient ne donnent jamais au concessionnaire le droit lui-même, mais seulement Texercice du droit, c'est-inlire une possession précaire. En ce sens on peut dire que tous les droits de puissance publique sont entré les mains Je l'État inaliénables et imprescriptibles et que nnaliénabilité spéciale des dépendances du domaine publie est bien moins une exception qu'une application de la règle ; 2* que, par suite, ces concessions sont essentiellement révocables ou rachetables, en tout cas temporaires.