Origine, sens et portée de cette inaliénabilité

— Les dépendances du domaine public sont inaliénables^ imprescriptibles, insaisissables à raison de leur destination d'utilité publique. Cette inaliénabilité existait dans notre ancien droit, mais elle pouvait s'expliquer de deux façons : soit comme une conséquence du principe de l'inaliénabilité du domaine de la couronne (édit de Moulins, février

1566), soit comme conséquence de ce fait que les dépendances du domaine public par leur nature même résistaient à l'appropriation.

Dans notre législation actuelle Tensemble des textes consacre rtndisponibilité ou la mise hors du commerce des dépendances du domaine public par suite de leur destination d'utilité publique, il en découle naturellement Tinaliénabilité, Timprescriptibilité et Tinsaisissabilité.

La mise bors du commerce résulte de l'art 538 du Code civil qui déclare que les dépendances du domaine public ne sont pas susceptibles de propriété privée. Soustraire les dépendances du domaine public à la propriété privée, c'est les mettre hors du commerce, car ce que le langage du droit appelle le commerce en ces matières, c'est l'ensemble des transactions qui conduisent à la propriété privée.

L'inaliénabilité s*en suit immédiatement. Art. 1128 : c II n'y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être Tobjet des conventions ]», et l'art. 1598 précise : c Tout ce qui est dans le com* merce peut êti'e vendu ». Par conséquent, ce qui n'est pas dans le commerce ne peut pas l'être.

L'imprescriptibilité est prévue par l'art. 2226 : c On ne peut prescrire le domaine des choses qui ne sont point dans le commerce. *

Quant à rinsaisissabilité, elle résulte indirectement de l'art. 1598| car la saisie n'ayant de sens que si elle aboutit à une vente, les choses qui sont inaliénables sont par là même insaisissables. Nons verrons d'ailleurs plus tard, que même les biens du domaine privé sont insaisissables; ceux de l'État le sont complètement, ceux des autres personnes administratives ne deviennent saisissables qu'avec l'autorisation de l'État. Nous allons insister sur l'inaliénabilité proprement dite.

Sens et portée de cette inaliénabilité . — L'inaliénabilité des dépendances du domaine public est fondée uniquement sur la destination d utilité publique de la chose; elle n'est donc pas aussi absolue que si elle découlait de la nature même de la chose et si celle-ci était par elle-même hors du commerce. Il en résulte que cette inaliénabilité doit être un obstacle à tous les actes qui porteraient atteinte à la destination de la chose; mais qu'elle ne doit pas empêcher les actes qui n'y porteraient aucune atteinte.

Ceci doit être examiné à divers points de vue :

a) Au regard des aliénations qui seraient consenties à des partie culiers, — Ces aliénations sont nettement prohibées, c'est Teffet direct de la mise hors du commerce. Mais, bien entendu, Timpossibilité d'aliéner ne dure qu'autant que dure l'afifectation de la chose à l'utilité publique. Ainsi, lorsqu'une route est déclassée, le terrain

LE DOMAINE PUBLIC. — DÉPENDAîICES 491

peut en être vendu parce qu'il cesse par là-mème d'être dépendance àa domaine public»

Est impossible, non seulement Taliènation totale, mais l'aliénation partielle. La doctrine et la jurisprudence tirent de là cette conclusion, que les bâtiments qui sont dépendances du domaine public ne sont pas soumis à la servitude légale de cession de mitoyenneté telle qu'elle résulte de l'art. 661 du Code civil (Cass. 5 déc. 18%, mur d'église. — Câss. 16 juin 1856, mur de soutènement d'une place publique). Cette solution paraît correcte. On ne peut pas objecter que la cession de mitoyenneté résulte d'une de ces servitudes légales qui forment le droit commun de la propriété. 11 est bien clair, en effet, que les dépendances du domaine public sont soustraites au droit commun de la propriété, en tant que ce droit commun les mettrait dans le commerce. Est impossible, non seulement l'aliénation de la pleine propriété, mais toute aliénation d'un démembrement de la propriété, par conséquent toute constitution de servitudes. Il ne pourrait pas être concédé sur une dépendance du domaine public un droit de passage, une servitude de vue, etc., etc.

Mais, de ce que des droits réels ne peuvent pas être constitués sur les dépendances du domaine public, il ne s'ensuit pas que des concessions précaires ne puissent pas être faites sur ces mêmes dépeniances. Les concessions de ce genre sont d'une pratique constante. SUes ne confèrent au concessionnaire aucun droit réel véritable, mais illes lui confèrent l'exercice du droit réel, sa possession ou sa quasi )ossession vis-à-vis des tiers, si bien que le concessionnaire peut ixercer vis-à-vis de ceux-ci l'action possessoire. C'est un véritable )récaire. Nous reviendrons plus tard sur ces concessions (n* 396).

à) Au regard des aliénations forcées qui ont un but d'utilité publique. — Il y a des aliénations forcées qui ont un but d'utilité ublique, comme, par exemple, celle qui résulte d'une procédure 'expropriation pour cause d'utilité publique, ou celle qui résulte 'une servitude d'alignement. Les dépendances du domaine public 3nt-elles exposées à ces aliénations? Il y a ici conflit de deux utiles publiques. La question a été tranchée négativement (Cass. 3 mars 862), et une loi récente, la loi sur les monuments historiques du } mars 1887, est venue dans son art. 4 apporter un argument de lus, en mettant les monuments classés hors du droit commun en ce ii concerne l'expropriation et l'alignement. Une dépendance du )maine public ne peut donc pas être expropriée, elle n'est pas non us soumise à l'alignement*.

i. Il n'en est pas de même de Timmeuble dotal que cerlains auteurs consi-

Au premier abord, cela paraît un peu excessif, car TexpropriatioD est motivée par l'utilité publique^ il s'agit peut-être d'accomplir un travail de première nécessité. Il en est de même de Talignement, il peut être très utile, indispensable même, d'élargir une voie publique. Cola est vrai, mais il faut remarquer que sans recourir à l'expropriation ou à l'alignement, la question pourra presque toujours être réglée à l'amiable. Il s'agit d'une affaire qui se traite entre personnes administratives; c'est l'État qui a besoin de faire passer un chemin de fer sur une place publique communale ; c'est^ au contraire, une commune qui aurait besoin de bâtir sur une voie publique appartenant à rÉtat, etc.. Quelquefois même, l'affaire se traite entre services différents d'une même personne administrative ; c'est le service des ponts et chaussées qui aurait besoin d'un terrain qui est sous la garde du service de la guerre ou inversement. Dans ces différents cas, il suffit d'obtenir la désaffectation du terrain et de procéder à l'amiable à des cessions ou à des échanges. Il est vrai que parfois, notamment pour le domaine militaire, la désaffectation peut être difficile à obtenir.

Notre doctrine pourrait présenter des inconvénients en cas de travaux nécessités par la défense militaire. Il faut admettre que dans ce cas elle fléchit, et qu'un décret ou une loi spéciale peut décider l'expropriation. (Art. 75, 1. 3 mai 1841.)

c) Au regard des servitudes légales qui constituent le droit commun de la propriété, — De ce que les dépendances du domaine public sont hors du commerce, il ne s'ensuit nullement, à notre avis, qu'elles soient soustraites en principe aux règles qui constituent le droit commun de la propriété, car ce sont des objets de propriété. Elles sont donc soumises aux servitudes légales : 1® quand ces servitudes n'ont pas pour effet d'entraîner une mise dans le commerce, comme dans le cas de l'art. 661 du Code civil ; 2° quand elles n'ont rien de directement contraire à l'utilité publique.

En conséquence, les terrains, cours et jardins dépendant des bâtiments, peuvent être considérés comme soumis à l'obligation de clôture (art. 663), aux règles sur la distance exigée pour certains travaux et certaines plantations, aux règles sur les jours et vues et sur l'égout des toits. Les terrains du domaine public sont assujettis à l'obligation de recevoir l'égout des terrains supérieurs. Les dépendances du domaine public doivent être frappées par la contribution foncière lorsqu'elles sont productives de revenus ; c'est ainsi que les

dèrent comme étant frappé lui aussi d'indisponibilité. La différence lient à r*que la mise hors du commerce de l'immeuble dotal, & supposer qu'elle fû* réelle, n'aurait jamais qu'un but d'intérôt privé. Elle devrait disparaître «Jcas d'utilité publique.

chemins de fer exploitée par VEtat sont imposables comme les pro. priétésdes particuliers (1. 18 mai 1878), etc..

Observation, — Des droits d'accès et de vue des riverains des voies puàiigues, — Les riverains des voies publiques et des places publiques ont sur ces voies le droit d'accès et le droit de vue. Il ne faut point considérer ces droits comme semblables à des servitudes du droit privé qui pèseraient sur la voie publique. Ces droits sont beaucoup plutôt des bénéfices dont profitent les riverains. Cependant ils ne peuvent pas être retirés sans indemnité et par conséquent constituent de véritables droits, non pas une simple jouissance précaire. Ce sont des droits administratifs d'un caractère assez indéterminé : 1° si par suite d'une opération de voirie le riverain perd son droit d'accès ou de vue, par exemple par l'exécution d'un plan d'alignement qui rétrécit la voie publique^ il peut y avoir indemnité fondée sur la théorie des dommages permanents résultant des travaux publics (Cons. d'Ët. ville de Ckaumonty 17 déc. 1886) ; 2« pour pratiquer des accès ou des vues, le riverain n'est point tenu d'observer les art^ 678 et 679 G. c, il doit seulement observer les règlements administratifs. (Cass. 28oct. 1891.)

365. Droits utiles que laisse subsister rinaliénabilité. — Bien que les dépendances du domaine public soient inaliénables, le droit de propriété que les personnes administratives ont sur elles comporte encore des prérogatives importantes.

Il entraîne, en effet :

1° Le droit d'affecter ou de désaffecter la cbose à Tutilité publique, par conséquent le droit de lui donner ou de lui enlever son caractère;

2® Le droit d'en constater et d'en protéger les limites par la délimitation, l'alignement, etc. ;

3» Le droit de veiller à sa conservation par des moyens de police ou des moyens judiciaires;

4*" Le droit de retirer de la cbose toute Futilité qu'elle peut fournir sans que cela nuise à sa destination, ce qui entraîne le droit de percevoir les produits^ et de faire des concessions sur la cbose.

/Vo 2. Du critérium qui permet de déterminer les dépendances du

domaine public»

366. Les dépendances du domaine public sont les choses sur lesquelles porte cette forme particulière de propriété publique, et qui, )ar conséquent, doivent être considérées comme mises hors du comnerce, inaliénables et imprescriptibles.

Nous savons déjà que le droit de domaine public n'appartient pas aux établissements publics; il ne faudra donc chercher de dépendances du domaine public que parmi les choses qui appartiennent à FÉtat, aux départements, aux communes, aux colonies.

Il y aura lieu de procédera des énumérations et à des descriptions; mais une question préalable se pose, c'est celle de savoir qve^ est le critérium à Taide duquel mi reconnaît qa*une chose ou mie catégorie de choses sont des dépendances du domaine public.

367. Position de la question. -—Il y a des textes de loiqni énumèrent des dépendances du domaine public, les deux principaux sont les art. 538 et 540 du Gode civil ; mais tout le monde reconnaît que rénumération donnée par ces textes n'est point limitative, qu'elle est purement énonciative, il s'agit donc de trouver un critérium qui permette de la compléter. Le critérium doit être cherché dans un caractère commun à toutes les choses énumérées par la loi. Il est clair, en effet, que la raison qui lait ranger toutes ces choses parmi les dépendances du domaine public doit se trouver dans un caractère commun à toutes. Ce caractère une fois dégagé, partout où on le retrouvera dans une chose appartenant à une personne administrative, il faudra déclarer que la chose est une dépendance du domaine public.

368. Le critérium est dans l'affectation de la chose àrutillté publicpie. — Le seul caractère ctHnmun que Ton puisse découvrir dans toutes les dépendances du domaine public énumérées par la loi, c'est que toutes ont reçu une affectation d'utilité publique: par conséquent^ ]e critérium est dans V affectation de la chose à Futi' lité pubUque, Ce fait, qui détermine déjà les altérations que le droit de propriété subit dans le domaine public, qui explique déjà Findisponibilité des dépendances du domaine public, sert encore, comme on le voit, à déterminer ces dépendances.

Il faut entaidre Taffectation à Putilité publique de la façon la plus lai^ :

\^ L'aifectation à l'utilité publique peut résulter : soit de ce que la chose est affectée à Vusage direct du public^ comme les rivages de la mer, les chemins et routes à la charge de TÉtat que Ton rencimtre dans rénumération de l'art. 538; sent dé ce qu'elle est affectés à un sei'vice public^ comme les murs et remparts des places de guerre qui sont indiqués dans Tart. 5M, et qui s<mt affectés an service de la guerre, non point du tout à Tusage du public; par conséquent, ton? les bâtiments affectés à un service public devront, en principe, ètr^ considérés comme des dépendances du domaine public.

2* Il n'est pas nécessaire que raffectation soit perpétuelle, il suffit qu'elle soit actuellement réalisée, wÀi par un fait naturel, soit par un acte de l'autorité administratiTe.

369. Conséquences au point de vue des choses mobilières et incorporelles. — !• Des choses mobilières peuvent, aussi bien que des immeubles, être considérées comme dépendances du domaine public, si elles ont reçu une affectation d'utilité publique. La jurisprudence a décidé que les collections des musées et les livres des bibliothèques publiques devaient être considérés comme inaliénables et imprescriptibles, à titre de dépendances du domaine public et il faut étendre cela à tous les meubles affectés d'une façon évidente, parla place même qu'ils occupent, à l'utilité publique (Ck)urs de Paris, 3 janv. 1846, D. 46, 2, 212; 18 août 1851, 30 nov. 1860; Tribunal de * de la Seine, 2 mai 1877). De plus, la loi du 30 mars 1887 sur les monuments historiques, dans son art. 10, déclare que les objets artistiques, appartenant à l'État et spécialement classés, sont inaliénables etimpre5criptibles*,et cela est vrai alors même qu'ils ne seraient point dans un musée offerts aux yeui^ du public. Enfin, il est bien difficile de ne pas considérer comme inaliénable et imprescriptible, tant qu'il n'est pas mis en réforme^ tout le matériel de guerre, chevaux, canons, fusils, effets, etc.

Pour ces objets mobiliers, il est vrai, Tinaliénabilité et Timprescriptibilité peuvent prendre un sens spécial. Dans le cas de l'art. 10, 1. 30 mars 1887, elles ont seulement pour effet de permettre l'action en revendication pendant trois ans, comme en cas de vol, mais pour les collections des musées et les livres des bibliothèques, la jurisprudence admet Timprescriptibilité perpétuelle.

i" Des choses incorporelles peuvent, aussi bien que des choses corporelles, être considérées comme dépendances du domaine public, à condition de pouvoir être conçues comme objets de propriété ou de possession.

C'est ainsi que les fonctions publiques, lorsqu'dlesont une existence permanente, peuvent être considérées comme choses en soi, objets de possession pour le fonctionnaire, et alors objets de propriété pour l'État à titre de dépendances du domaine public inaliénablea et imprescriptibles. (V. n^l37 et 802.)

i. L'art, il semble éearter cette conséqueDce pour les objets «knaeés qui appartiendraient aux départements ou aux comioiiaes. -^ Sur toute ceUe question de la doiiMniailté publique des objets mobîfiers et sur les difficultés que soulèTe Ht loi du 30 mars ISSl, V. étude de M. Saleille, RêvtK àmtrffmgnonne, 1891, p. 635.

Observation. — Gomme le résultat du classement d'une chose dans le domaine public est sa mise hors du commerce, et en somme sa conservation indéfinie en vue de l'usage qu'elle est destinée à procurer, il est des choses que Ton ne peut point y ranger, bien qu'en un certain sens elles aient une affectation d'utilité publique. Ainsi en est- il des deniers publics^ parce que leur destination est d'être aliénés. Cependant les deniers publics ont un caractère à part, leur maniement est soumis à une comptabilité sévère, et le seul fait de les avoir maniés, même sans mandat, entraîne l'application des règles de la comptabilité. (V. Comptabilité de fait, p. 431.) hes approvisionnements de l'État, soumis aux règles de la comptabilité-matière, ne peuvent pas non plus être classés dans le domain^ public, parce que ce sont des. choses qui se consomment par le premier usage.

370. Justification du système, en ce qui concerne les bâtiments affectés à un service public. — Cette façon large de concevoir le domaine public, en ramenant tout à la seule question d'affectation de la chose à l'utilité publique, n'est pas admise par tout le monde. Le point le plus contesté est la situation faite aux bâtiments affectés à un service public. Tout le monde n'admet pas qu'ils soient rangés parmi les dépendances du domaine public. Beaucoup d'auteurs pensent au contraire que ces bâtiments restent dans le domaine privé.

La doctrine est très divisée sur cette questio^^ La jurisprudence est presque muette*, elle n'a pas eu souvent l'occasion de se prononcer, parce que, ainsi que nous allons le voir, la question est très théorique: à raison de diverses circonstances, la situation des bâtiments afiTectés est en fait à peu près la même dans les deux systèmes.

La justification de notre manière de voir, en ce qui concerne les bâtiments affectés à un service public, aura pour conséquence la justification du système tout entier, et c'est pourquoi nous y insistons.

1. Le système qui range les bâtiments affectés aux services pablîcs parmi les dépendances du domaine public, a pour partisans : MM. Toallier (in, 39), Mourlon (art. 538), Aubry et Rau (II, § 169), G. BressoUes (Journal de droit adm,f t. XI, p. H7), Troplong (art. 2226), Bourbeau {Traité des justices de paix, p. 621), Dareste {La justice administrative, p. 253); Gaudry [Traité

du domaine).

Le syslème qui les range parmi les dépendances du domaine pri^é a pour défenseurs : MM. Delvincourt (I, p. 145); Macarel et Boulatigner {Traité de in fortune publique, n® 70) ; Proud'hon, Du domaine public, II, n9 334 ; Balbic : Jldolphe Chauveau; Ducrocq et Aucoc.

2. La seule décision intéressante est celle de la Cour de Paris du 25 féTrier 1854, qui refuse de ranger les hôtels de préfectures parmi les dépendances du domaine public.

Intérêt de la question. — L'intérêt pratique de la question est, nous l'avons dit, assez petit. Si les bâtiments affectés à un service public sont des dépendances du domaine public, il s'ensuit qu'ils sont mis hors du commerce, que par conséquent ils sont inaliénables et imprescriptibles.

Qu'ils soient imprescriptibles, cela ne peut vraiment paraître fâcheux à personne. La prescription acquisitive peut être une nécessité sociale entre particuliers, mais, appliquée aux propriétés publiques, ce qu'elle cache d'usurpation apparaît immédiatement. D'ailleurs, la surveillance constante, qui est exercée sur les immeubles occupés par des services publics, rend bien rares les faits de possession sur lesquels pourrait se fonder une prescription.

Que ces immeubles soient inaliénables, cela paraît au premier abord plus fâcheux. Les immeubles affectés aux services publics sont nombreux et importants. Si Ton additionne tous les bâtiments de TÉtat, palais, ministères, arsenaux, grandes écoles^ prisons, hôpitaux, manufactures, etc.; tous ceux du département: hôtels de préfecture et de sous-préfecture, palais de justice, prisons, asiles d'aliénés, écoles normales primaires, etc.. ; tous ceux des communes : hôtels de ville, maisons d'école, lycées, collèges, facultés, casernes, halles et marchés couverts, etc., etc., on arrive au chiffre de plusieurs milliards *.

Et si l'on songe que cette masse énorme de richesses est immobilisée, retirée du commerce, on évoque l'idée de la mainmorte.

A la réflexion, cependant, on ne tarde pas à s'apercevoir qu'en fait, ce qui crée l'indisponibilité, c'est l'affectation ; qu'un bâtiment affecté ne peut pas être vendu sans être désaffecté, même quand on le considère comme une dépendance du domaine privé ; que par conséquent la théorie de l'inaliénabilité ne change rien à l'état des choses, d'autant que cette inaliénabilité elle-même n'existe que pendant l'affectation; qu'il suffît de désaffecter un bâtiment pour le faire rentrer dans le domaine privé et par conséquent dans le commerce.

Le seul intérêt pratique sérieux qu'on ait signalé est celui-ci : Supposons un bâtiment affecté à un service public qui ne soit pas isolé, qui soit innmédiatement contigu à un héritage voisin, s'il n'est pas dépendance du domaine, public, le voisin pourra demander la cession de la mitoyenneté du mur aux termes de l'art. 661, C. civ. ; si, au contraire, le bâtiment est dépendance du domaine public, le voisin ne pourra pas obtenir cette cession (V. n** 364). On nous permettra de trouver que cette conséquence n'est pas très regrettable, il est cerlai-

1. Un tableau arrêté par radjulDistration des domaines le 31 décembre 1875, avant la construction des maisons d*écoles, accuse le chiffre de 1,767 millions.

nement bon, au point de vue des incendies, que les bàtimeiitfi affectés AUX services pul)lics soient séparés des maisons privées au moins par un double mur. Ce prétendu inconvénient devrait plutôt être considéré comme un avantage, d'autant que cela n'empêche point la mitoyenneté pour les murs qui auraient été dès le début bâtis comme mitoyens.

Nous ajouterons un autre intérêt pratique. Si les bâtiments aifectéa aus services sont dépendances du domaine public, la conservation de ces bâtiments, la protection des limites et la protection contre les dégradations, peuvent être obtenues non seulement par des moyens de droit civil, mais par des moyens de police, conformément à la théorie générale de la police du domaine public. Les préfets et les maires peuvent donc prendre des arrêtés à ce sujet.

J)iscussion. — L'opinion, qui exclut du domaine public les bâtiments affectés à un service public, a été présentée sous forme de Dyl- 'logisme de la façon suivante, par son principal interprète ' :

« Une chose domaniale ne peut faire partie du domaine public, être inaliénable et imprescriptible, qu'en vertu d'un texte de loi général ou spécial.

Il Or, il n'existe pas de texte général qui classe dans le domaine public ou frappe d'inaliénabilité tous les bâtiments affectés à un service public. Donc il n'y a dans le domaine public que les bâlimentf auxquels un texte spécial imprime ce caractère. »

A. Comme presque toujours, dans un syllogisme contestable, c'est la majeure qui contient l'erreur. Oii a-t-on vu qu'il faille un texte de loi pour classer une chose dans le domaine public? Si cette règle a la valeur d'un principe absolu, comme on l'afQrme avec qxielque solennité, elle ne doit souffrir aucune exception.

Or, comment se fait-il que tout le monde ait admis comme une chose toute naturelle, que les églises, bâtiments pour lesquels 0 n'y a aucun texte, sont des dépendances du domaine public? C'est un point d'histoire curieux auquel on n'a pas accordé toute l'attentioo qu'il mérite.

Le concordat, dans son art. 12, avait dit ceci : <> Toutes les églises métropolitaines, cathédrales, paroissiales et autres, non aliénées^ nécessaires au culte, seront remises à ta disposition des évoques ». Les art. 75 à 77 de la loi du 18 germinal an X avaient donné des instructions aux préfets pour opérer cette remise. Une fois la remise opérée, on se demanda quelle était la situation juridique des ^lises. D'abord à qui elles appartenaient, si c'était à l'État, aux fabriques on