Répertoire de Bequet, v^ Commune

B. On a des textes d*ailleurs, il suffît de savoir les lire ; ces textes nous donnent tout ce qu'ils peuvent nous donner, c'est-à-dire un critérium qui nous permette de reconnaître les dépendances du domaine public.

Ce sont les art. 538 et 540 G. civ. Ils contiennent une énumération énonciative où Ton trouve de tout, des choses affectées à l'usage du public, comme les routes et les rivages de la mer, des bâtiments affectés à un service public, comme les portes, murs, remparts des places de guerre et forteresses. Nous en avons tiré celte conclusion, que la seule condition exigée était l'affectation de la chose à l'utilité publique, que cette chose fût un terrain affecté à un usage public, ou bien que ce fût un bâtiment affecté à un service public. Celte conclusion s'impose à tous ceux qui reconnaissent, d'une part, que l'énumération des art. 538 et 540 est purement énonciative, et, d'autre part, que tous les éléments de cette énumération ont une valeur égale. Or, que rénumération soit purement énonciative, cela tout le monde l'admet. Reste la question de savoir si tous les éléments ont une valeur égale, si l'art. 540 a autant de valeur que l'art. 538. Rien, ni dans leur texte, ni dans l'histoire de leur rédaction, n'autorise à faire une différence entre ces deux articles. C'est pourtant ce qu'on a fait, on a affirmé sans preuve que l'art. 540 ne comptait pas, qu'il fallai chercher le critérium uniquement dans l'art. 538, et alors on s'est livré à un curieux travail de dissection du texte de l'art. 538, pour y découvrir d'autres conditions que celle de l'affectation de la chose à l'utilité publique ; on a cru y voir :

1"* Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être en principe que des terrains non bâtis sous prétexte qu'il y a dans l'article ces mots : « et généralement toutes les portions du teiritoire français y etc. » Cet argument par trop subtil n'a pas eu beaucoup de succès. Et d'ailleurs tout le monde est bien forcé d'admettre qu'il y a des constructions bâties parmi les dépendances du domaine public, au moins lorsqu'elles sont à titre d'accessoires sur des terrains, exemple: gares de chemins de fer; murs de soutènement, quais, etc...

2» Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être que des choses insusceptibles de propriété privée par leur nature méw. comme les rivages de la mer, les fleuves, elc , mais que les bâtiments publics ressemblaient trop à des bâtiments privés, qu'on n^ pouvait pas admettre qu'un pur acte administratif comme l'affectation changeât leur caractère. Cette prétention est encore singulière. Voie par exemple un chemin rural. Rien ne ressemble à un chemin pn« comme un chemin rural, et cependant un arrêté de reconnaissanof de la commission départementale va le faire tomber dans le domaine public. (L. 20 août 1881.)

3o Que les dépendances du domaine public ne pouvaient être que des choses consacrées à l'usage direct du public, et non pas des choses affectées à un service public. On oublie toujours Tart. 540 qui flous donne l'exemple d'une chose affectée à un service public. Et puis, quelle source de difficultés inextricables que cette distinction. Un musée est affecté à un service public, n'est-il pas en même temps affecté à l'usage du public, et le conçoit-on sans cela? De même une bibliothèque, de même un palais de justice, etc., etc.

Ainsi on part d'une distinction arbitraire entre Tart. 538 et l'art. 340, et les conséquences auxquelles on aboutit, en interprétant judaïquement Tart. 538 pris isolément, se réfutent d'elles-mêmes. Conséquence : il faut prendre dans leur ensemble les art. 538 et 540, et les deux articles exigeant simplement l'affectation de la chose à l'utilité publique, donnant d'ailleurs, à propos des forteresses, un exemple de bâtiments affectés à un service public, suffisent à montrer que la loi elle-même a voulu faire entrer dans la catégorie des dépendances du domaine public, tous les bâtiments affectés à un service public.

C. Le système que nous soutenons résiste donc facilement à toutes les attaques. Il concorde avec l'ensemble des textes. Il a quelque chose d'éminemment rationnel, car il est satisfaisant pour l'esprit que l'affectation d'une chose à l'utilité publique produise toujours et partout les mêmes résultats. Il est simple. Enfin il n'entraîne aucun inconvénient pratique.

Comment se fait-il alors qu'il ne soit pas plus généralement accepté dans le monde administratif ?

Cela tient, croyons-nous, à deux raisons :

!<> A ce que l'opinion, qui classe les dépendances du domaine public parmi les res nulliuSy est très répandue. Une erreur en entraîne une au Ire. On répugne à déclarer que toute cette masse de bâtiments deviennent des res nullius. Si l'on admettait comme nous, que les dépendances du domaine public restent objets de propriété, on hésiterait moins à augmenter la quantité de ces dépendances, et l'on comprendrait la portée du décret du 24 mars 1852, qui dit « que l'affectation d'un immeuble à un service public n'altère en rien son caractère domanial. }E>

2** A des habitudes d'esprit entretenues par la pratique administrative ; l'administration des domaines, en effet, continue à considérer les bâtiments de l'État affectés aux services, comme des dépendances iu domaine privé. (Instr. du l**' avr. 1879, n° 2618.)

Limites du système. — Deux limites apparaissent immédiatement, au système qui place dans le domaine public tout bâtiment affecté à un service public.

l"" Il faut que le bâtiment soit vraiment affecté à un service public, a) Il faut qu'il soit affecté par une décision administrative, il ne suffirait pas qu'il fût utilisé en fait ; nous verrons plus loin les règles de l'acte d'affectation ; P) Il faut que ce soit à un service public, par conséquent un bâtiment dont la jouissance aurait été consacrée à un établissement d'utilité publique ne remplirait pas les conditions.

52° Il faut que le bâtiment soit la propriété d'une personne administrative susceptible d'avoir un domaine public. S'il est la propriété d'un établissement public, il ne sera pas dépendance du domaine public, car il n'est pas admis que les établissements publics aient un domaine public. Il y a peut-être là quelque chose d'arbitraire. La notion de l'établissement public s'est certainement développée depuis le Gode, et cela pourrait entraîner un développement correspondant de la théorie du domaine public.

La question n'a d'ailleurs pas beaucoup d'intérêt pratique, parce que la plupart .des édifices, où sont logés les services des établissements publics, appartiennent à d'autres personnes administratives. Ainsi les hôpitaux appartiennent en général aux communes, les asiles d'aliénés aux départements, etc.

A plus forte raison, lorsqu'un service est logé dans un bâtiment appartenant à un particulier et loué par la personne administrative, ne peut-il pas être question de domaine public.

En dehors de ces deux limitations nous n'en voyons point d'auti'e, et notamment il n'y a pas de raison pour écarter la domanialilé publique, dans le cas très fréquent où un bâtiment est la propriété d'une personne administrative, et est affecté aux services d'une autre. Beaucoup de services de TÉtat sont ainsi logés. Les facultés, les casernes, les hôtels des postes, sont en général des- bâtiments municipaux et sont affectés à un service d'État. Il en est de même de toutes les maisons d'école. Les palais de justice sont des bâtiments départementaux et sont affectés à un service d'État, etc., etc. Ce serait se lancer dans des difficultés inextricables, que de vouloir faire le triage à& bâtiments qui sont ainsi fournis par une personne à une autre. Certains auteurs ont mis cette restriction au système, nous ne pom'ons les approuver. Il suffit pour qu'il y ait domanialité publique : 1* qu'il y ait affectation à un service public; 2" que le bâtiment soit la propriété d'une personne administrative susceptible d'avoir un domaine public.

TV»» 3. Enumération des principales dépendances du domaine public.

371. Domaine public de l'État. — Le domaine public de l'État est d'ordinaire divisé, d'après les diverses administrations qu*

DOMAINE PUBLIC DE l'ÉTAT 503-

en ont la garde et la surveillance, en domaine public maritime^ do^ moine public militairey domaine public des ponts et chaussées ; il 7 faut ajouter un domaine public monumental ^ puisque nous admettons que les bâtiments affectés à un service public en font partie. Cette expression, d'ailleurs, a déjà été employée^

A cette division qui est tout à fait administrative, nous en préférons une autre plus juridique. Il y a des dépendances du domaine publie de rÉtat qui sont naturelles^ en ce sens que l'homme n'intervient pas nécessairement pour les approprier à Tusage auquel elles doivent servir. Tels sont les rivages de la mer, les fleuves. Il y a au contraire des dépendances du domaine public qui sont artificielles ^ en ce sen& que c*est l'homme qui les crée ou qui les approprie, telles sont les^ routes, les canaux, les bâtiments. Parmi ces dépendances artificielles, il en est qui, par leur importance, méritent d'être mises à part, ce sont les voies de communication. En somme, il y a lieu de distinguer : 1** le domaine public naturel ; 2» les voies de communication artificielles; 3° les bâtiments et les terrains affectés à un servicepublic. Cette distinction est juridique, parce qu'à elle se rattachent dea règles différentes dans la matière de l'affectation et de la délimitation.

A. Domaine public naturel de CEtat, — 1* Les rivages de la mer» — Le rivage de la mer est la bande de terrain que la mer laisse à découvert à marée basse et qu'elle recouvre à marée haute. Le rivage n'est pas déterminé de la même façon le long de l'Océan et le long de la Méditerranée.

Pour l'Océan, on applique l'ordonnance de 1681, tit. VII, art. l^"", livre IV : « Tout ce que la mer couvre et découvre pendant les noua velleset pleines lunes, et jusqu'où le plus grand flot de mars se « peut étendre sur la grève. »

Pour la Méditerranée, où il n'y a point de marées, on applique la loi 112 au D. de V. S. « litus publicum est eatenus quâ maxime fluctus exaestuat, » (V. aussi 1. 96 eod. tituL)

La différence est donc, que pour TOcéan, il faut combiner le plus grand flot de mars avec les marées des pleines et nouvelles lunes^ tandis que pour la Méditerranée il faut tenir compte seulement du plus grand flot d'hiver.

Le rivage de la mer est interrompu à l'embouchure des fleuves ; \\ remonte un peu dans leur estuaire car la mer elle-même y remonte, mais il arrive un point où la rive du fleuve doit succéder au rivage. Ce point est assez délicat à fixer et cela constitue une difficulté de la délimitation des rivages que noas aurons à examiner.