A. Des contraventions de petite voirie. — Ce

sont en principe des contraventions de simple police, qui entraînent compétence du tribunal de simple police et amende de 1 à 5 francs. (Art. 471, n« 5, et n° 15, C. P., art. 479, n'» 11 eod).

Par exception, la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage s'applique aux chemins vicinaux de grande communication et donne lieu à des contraventions de grande voirie.

Par exception encore, toutes les fois qu'il y a usurpation du sol des chemins vicinaux, le conseil de préfecture est compétent, mais uniquement pour la restitution du sol, pas pour l'application de l'amende. (Combinaison de la loi du 9 ventôse an XIII et de Fart. 479, DO 11, C. P., qui a donné lieu à difficulté; conflits, 26 mars 1850, Cass. 19 juin 1852.)

Quand il y a simple dégradation sans usurpation, le tribunal de simple police est compétent pour le tout. (Conflits, 17 mai 1873.)

394. B. Obligations et servitudes des riverains. — Elles sont en général de même nature que celles de la grande voirie ; seulement, elles résultent d'arrêtés préfectoraux ou municipaux, au lien de résulter de lois, de décrets ou d'anciens règlements.

Il faut distinguer :

a) Voirie vicinale, — Les règles relatives aux charges des riverains jont établies par arrêté préfectoral (1. 21 mai 1836, art. 21), elles )euvent donc varier d'un département à l'autre ; mais des instructions générales du ministre de l'intérieur tendent à établir une certaine

uniformité. Ces règles sont à peu près les mêmes que celles que cous avons exposées à propos des routes nationales et départementales.

6) Voirie urbaine. — La voirie urbaine comprend les rues el places des a^lomérations bâties, quelle que soit leur importance, mais non pas les jardins publics, promenades, squares, etc.

S'appliquent à la voirie urbaine les servitudes d'alignement, les autorisations de bâtir et les diverses permissions de voirie.

Il y a de plus certaines servitudes spéciales.

Les maires ont le droit de fixer la bauteur des maisons par arrèlè de police. (L. 5 avril 1884, art. 97.)

Ils peuvent être tenus du pavage, de l'établissement des troitoirs et du balayage des rues, s'il existe à cet égard des règlements ou usages anciens. Et même dans les traverses des routes qui dépendent de la grande voirie, il peut être fait application des dispositions lie la loi du 7 juin 1845 sur les trottoirs.

Dans ce cas l'établissement des trottoirs est l'objet d'une déclaration d'utilité publique sur l'initiative du conseil municipal. Il y a une enquête de commodo et incommoda. Il est statué par décret sur l'utilité publique.

Le conseil municipal donne un choix aux propriétaires au point d« vue des matériaux à employer.

La dépense est partagée, la portion à la charge de la commune ne peut être moindre de la moitié.

La portion de la dépense à la charge des propriétaires est recouvrée dans la forme déterminée par l'art. 28 de la loi de finances du 25 juin 1841, c'est-à-dire comme taxe assimilée aux contributions direetef-

Observation. — Rappelons que les villes peuvent demander que le décret du 26 mars 1852 leur soit appliqué, et qu'alors les riverains sont soumis aux mêmes charges que les riverains des rues de Pari!, sans que pour cela les rues de la ville entrent dans la grande voine. Les riverains sont soumis notamment à l'obligation de nettoyer les façades. (V. n" 388).

c) Voirie rurale. — « L'autorité municipale est chaînée de la police et de la conservation des chemins ruraux > ().20août 1881 arl. 9 Donc règles établies par arrêté municipal.

Art, 4, — UTILISATION DES DÉPENDANCES DU DOMAINE PUBLIC PAR U PERCEPTION DES PRODUITS ET LA CONCESSION

IV' i. Perception dei produits.

395. Les personnes administratives, qui sont au fond propriétaires

des dépendances de leur domaine public^ ont le droit de retirer de ces choses foute Futilité qu'elles peuvent donner, tant que cela ne porte pas atteinte à leur destination.

Cette utilisation peut être réalisée de deux façons : 1® par la perception des produits; 2° par la concession. — La perception des produits s'opère directement en régie ou par bail à ferme.

Perception directe des produits. — C'est ainsi que TÉtat fait vendre par Tadministration des domaines Télagage des arbres plantés sur les routes nationales, ou la coupe des arbres eux-mêmes.

C'est ainsi que les communes peuvent faire vendre aussi l'élagage des haies ou des arbres accrus sur les chemins vicinaux, de même aussi la coupe de l'herbe sur les accotements. Dans la pratique, l'herbe n'est pas toujours vendue, souvent elle est abandonnée en jouissance individuelle aux habitants de la commune pour leurs troupeaux, comme elle le serait dans un pâturage communal.

Baux à fermes. — Ferme de la pêche sur les fleuves. — C'est à cette idée d'utilisation des dépendances du domaine public, qu'il faut rattacher le principe d'après lequel le droit de pêche sur les fleuves et rivières navigables et flottables doit être affermé au profit de l'État. L'État a le droit de pêche comme conséquence de son droit de propriété. Ce droit pouvant être productif sans que cela nuise en rien à l'utilisation du fleuve, l'Étal le rend productif en l'affermant. La matière est réglée par la loi du 15 avril 1829, modifiée par celle du 6 juin 1840.

L'art. 10 dispose : « La pêche au profit de l'État sera exploitée soit par voie d'adjudication publique, soit par concession de licences à prix d argent. Le mode de concession par licences ne sera employé que lorsque l'adjudication aura été tentée sans succès 2>.

Les formalités de l'adjudication sont à peu près les mêmes que celles des adjudications de coupes dans les forêts. Les licences sont concédées par l'administration des forêts.

TVo 2. Concessions sur le domaine public^. 396. A. Caractère généraux de la concession. — La

1. Nous ne traitons dans ce paragraphe que des concessions sur les dépendances imiaobiliëres du domaine public, mais il existe des concessions sur les dépendances mobilières ou sur les dépendances incorporelles. C'est ainsi que le privilège des reproductions photographiques des tableaux et des statues du Louvre a été concédé pour trente ans. (Tribunal de la Seine, 15 janv. 1890.)

C'est ainsi que les collations d'emplois publics ou de fonctions peuvent aussi s'analyser en concessions sur le domaine public. (V. n» 137.)

534 us OBom uoMA^nAux de pcis&uke pcbuqcx

cotirtuio* fur te domaine public rtt la permUriam dstnrt è lUn précaire de retirer (f un? dépendance du domaimepMie mme tfrtis'fi'. Utitilé.

la concession peat èire (ute par U pa^onne adnûni^R'iie profriêtim, toil k un particuli^, soit i ane aoire persomie admiauStratne. Ainsi les plages de la mer sont en gôiôal eoDcèdéK par l'État atu commanes riveraines, el eeiks-ci aSennent œnite leur pririlêge à des indtufriels qni établissent des cabines de bains. En ma lîêre d'établissement de tramways, l'État, les départements. '<es communes peuvent se faire des concesnons rédproqoes sur leurs roules respectives. 'L. 11 juin 1880, ail. 17 et 18.

La concession intervient dans deux bypolhèses bien diSêreales qui donnent Tien à deoi variétés : !• Il j a coneettion d'otage ou octapation temporaire du domaine, lorsque le concesEionnaire est autorisé à utiliser une dépendance dn domaine public déjà créée; il «» est ainsi des occupations du rivage de la mer : 2* il y a eonce*si->ri 'it travau x publics lorsque le concessionnaire est autorisé à utiliser une dépendance du domaine qu'il crée ou qu'il entretient lui-même, à l'occasion de laquelle il fait un travail public. La coneessioD est liée au travail public en ce sens qu'elle en est la rémunération. Ainsi eD est-il pour les concessions de chemins de fer, de tramways, de pjols à péage, faites à des compagnies. La compagnie utilise la dépendance du domaine public en ce sens qu'elle prélève une certaine taie sur le public à l'occasion de l'usage de la chose, et cela l'indemnise des dépenses faites pour la construction et l'entretien de la chose.

397. L Nature da droit du concessionnaire an regard de la chose. — Le concessionnaire est un possesseur précaire de la chose.

1° C'est un simple possesseur. Il n'a aucun droit réel sur la chose, par conséquent son droit est purement mobilier et non susceplil'l^ d'hypothèque, ce n'est même pas un droit d'emphytéose. Mais d'uu autre côté, c'est un possesseur et non pas un simple détenteur, .-i « point de vue, sa situation est bien différente de celle d'un fermier. U peut intenter les actions possessoires contre les tiers qui voudraient le troubler dans sa possession et qui ne se prévaudraient pas euimème d'une concession. {V. Casa. 20 nov. 1877, S. 78. I. 64; Ch. req. 6 mais 1878, S. 1879, 1. 13. — V. spécialement pour les coraj.jai,'nii-'i LDLiCL'^-iuiiiiaiios du chemins de fer : Cassât. 15 mai 1861; 20 nov. 18(35 ; C. d'Ét. 5 nov. 1874.)

2' C'est un possesseur précaire. Sa possession est entachée du viw de prùcarilé au regard de la personne administrative concédante>

par conséquent : a) s'il intente contre le concédant l'action possessoire, cette action se heurte à l'exception de domanialité qui est infrangible ; mais notons que cette exception ne peut être invoquée que par le domaine et en faveur du domaine ; b) jamais sa possession ne peut le conduire à l'acquisition par usucapion d'un droit réel quelconque. Ces principes, tout à fait conformes à ceux du Droit romain sur la possession du précariste, sont admis par une jurisprudence constante ; ils sont admis notamment à propos des concessions de chemins de fer. Nous verrons cependant une difficulté spéciale à propos des concessions perpétuelles dans les cimetières {infrà, n^ 399).

398. IL Nature de l'opération de concession. ~ A l'état pur, l'acte de concession est un acte gracieux et unilatéral de la personne administrative. Il peut être fait à titre gratuit ou moyennant redevance. C'est un acte de puissance publique révocable à volonté et qui est de la compétence des tribunaux administratifs.

Le concessionnaire se trouve alors non seulement vis-à-vis de la chose, mais aussi au regard du concédant, dans la situation du précariste romain ; ainsi en est- il des concessions sur le rivage de la mer, des concessions d'eau de pluie faites sur les routes, etc..

Mais il peut se faire que Tacte de concession soit accompagné d'une convention par laquelle Ja personne administrative s'interdit de révoquer la concession pendant un certain temps, ou bien s'oblige, si elle révoque, à payer une indemnité; dans ce cas, la faculté de révoquer est transformée en faculté de rachat. Des conventions de ce genre interviennent en général toutes les fois que pour utiliser la concession, des capitaux sont nécessaires, car ces capitaux exigent des garanties. Lorsque, par exemple, la concession est faite en vue de travaux publics à accomplir, elle est toujours accompagnée d'une convention. Il y a des conventions avec les compagnies de chemins de fer, avec les compagnies de tramways, avec les compagnies qui construisent des ponts à péage.

Ces conventions ne créent entre les parties contractantes que des rapports purement personnels, elles n'empêchent point que sur la chose la possession du concessionnaire ne soit toujours précaire, maïs dans ses rapports avec le concédant, la situation du concessionnaire s'éloigne de celle du précariste, car il a de véritables droits à faire valoir contre le concédant.

Observation, — La concession sur le domaine public a toujours été pratiquée, mais son caractère juridique n'a pas toujours été hien compris et même sa légalité a été suspectée. Il ne pouvait pas y avoir de doutes pour le domaine public terrestre, car la loi du 12 frimaire an VII, t. I, art. 7, autorise expressément la location de places sur les

promenades publiques^ etc.; mais on en souleva pour le domaine public maritime. Dans un arrêt du 7 juillet 1869, la Cour de cassation fut prise d'un scrupule excessif; elle déclara que les rivages de la mer, étant hors du commerce, ne pouvaient faire l'objet d*aucuiie convention. Elle appliquait l'art. 1128, d'après lequel, en effet, c il n'y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être l'objet de conventions ». — Il fallut que la loi de finances du 28 décembre 1872 autorisât au profit de l'État, la perception de redevances à titre d'occupation temporaire ou de location des plages et de toutes autres dépendances du domaine maritime^ ce qui était, p^ voie de conséquence, autoriser les concessions. La C!our de cassation commettait une double erreur, d'abord en considérant le rivage de la mer comme une chose hors du commerce par sa propre nature au lieu d'y voir une propriété de FEtat frappée d une certaine indisponibilité. Nous avons signalé cette erreur qui consiste à voir dans les dépennances du domaine public des res nullius (n® 362) ^ ; ensuite en appliquant l'art. 1128. Dans les concessions sur le domaine public, la dépendance du domaine n'est pas^ à proprement parler, l'objet de la convention, attendu qu'aucun droit réel n'est constitué sur la chose; la dépendance du domaine n'est que l'occasion de la convention, et le véritable objet, c'est un pur fait que le concédant s'engage plus ou moins à tolérer.

399. B. Examen de quelques concessions. — Les concessions de travaux publics seront étudiées plus loin à propos des travaux publics. Nous allons passer en revue ici quelques concessions d'usage.

a) Concessions sur le rivage de la mer, — On peut citer :

1® Les concessions pour établissement de cabines de bains, ces concessions sont d'ordinaire faites par l'Etat aux communes riveraines, celles-ci exploitent directement ou aûerment.

2^ Les concessions faites sur les quais aux chambres de commerce pour établissement d'appareils de chargement et de déchargement des navires;

3° Les concessions pour établissement de pêcheries.

Les autorisations pour les occupations temporaires sont accordées soit par le ministre de la marine seul, comme pour les pêcheries, soit par le ministre des travaux publics avec l'avis conforme du minisin? de la marine.

1. Les dépendances du domaine public ne sont hors du commerce que dan» la mesure où cela est nécessité par leur destination d^utiiitè publique.

11 y a des redevances fixées par le ministre des finances et révisables tous les cinq ans.

Révocation sans indemnité à première réquisition. b) Concessions sur les cours d'eau navigables et flottables, — Les concessions sur les cours d'eau peuvent avoir pour pbjet : soit des prises d'eau pour force motrice, soit des prises d'eau pour Tirrigation. En principe, toutes ces concessions sont accordées par le chef de rÉtat; par exception, par les préfets (arrêté du 4 9 ventôse an VI; D. du 25 mars 4852, tableau D, n^s 1 et 2).

Ces concessions donnent lieu à des redevances (1. 16 juill. 1840). Elles sont révocables sans indemnité en principe. Il y a cependant iieu à indemnité lorsque Tusine se trouve dans l'un ou l'autre des cas suivants : 1* Lorsqu'elle existait avant 1566, époque où le domaine public est devenu inaliénable; 2» lorsque Tusine a été l'objet d'une vente comme bien national après 1789; 3° lorsque la concession a été faite à titre onéreux, moyennant certains travaux ou certaines charges.

c) Permissions de voirie. — Les permissions de voirie sont relatives, soit à l'occupation du dessus de la voie publique par des saillies des bâtiments ou le dépôt temporaire d'objets mobiliers, soit à l'occupation du dessous de la voie par des canalisations diverses, eau, gaz, etc.. Les saillies des bâtiments se distinguent en saillies fixeSy telles que balcons, piliers, marches d'escaliers, tuyaux de descente des eaux, corniches, etc.. et en saillies mobiles telles que enseignes, devantures de boutique etc.. La permission de voirie est donnée ici par l'autorité compétente pour Talignement.

Il en est de même pour les permissions qui concernent le dessous ie la voie publique.

Quant aux permissions de dépôt d'objets mobiliers sur la voie ^omme étalage, tables de café, etc., elles sont dans les attributions du naire à titre de matière de police municipale. (L. 1884, art. 98.)

Toutes ces concessions sont en principe révocables à volonté à Qoins qu'elles ne soient accompagnées de conventions; seulement n certain cas les redevances perçues doivent être restituées en tout u en partie.

Ces permissions donnent en effet lieu à des redevances perçues au roQt des communes sous le nom de droits de voirie et il n'y a pas eu de faire de distinction entre les voies publiques qui sont traver- ;s de routes et les voies urbaines. Les tarifs sont délibérés par le )nseil municipal et approuvé par le préfet. (L. 21 avril 1832, art. 3; 5 avril 1884, art. 68).

d) Concession des eaux de pluie qui tombent sur la voie publique.

— Ces eaux ne sont pas, à proprement parler, des dépendances du domaine public, ce sont des res nulliusy elles sont au premier occupant. Mais c'est une occupation qui doit être accomplie chaque fois. Le riverain n'acquiert pas par prescription vis-à-vis de l'administration le droit d'accaparer ces eaux de pluie. £n ce sens, on dit que les eaux de pluie sont imprescriptibles ^

Ces eaux, quoique res nullius, peuvent être concédées par Tadministration. En effet, l'administration a le droit de tirer du domaine toute l'utilité qu'il peut fournir, tant que cela ne gêne pas l'usage public.

La concession peut être formelle ou bien résulter de l'autorisation d'établir un aqueduc sous la voie. (Ch. req, 21 mars 1876, S. 76, I, 359.)

Dès lors^ les propriétaires de fonds riverains supérieurs ne peuvent plus détourner ces eaux de pluie, ou s'ils le font il y a lieu à complainte; à moins qu'eux aussi n'obtiennent une concession, car l'administration n'est point liée vis-à-vis du premier concessionnaire.

e) Concessions dans les cimetières, — « Lorsque l'étendue des lieux <( consacrés aux inhumations le permettra, il pourra y être fait des a: concessions de terrain aux personnes qui désireront y posséder une (c place distincte pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents « ou successeurs, et y construire des caveaux, monuments ou tora- « beaux. » (D. 23 prairial, an XII, art. 10.)

« Les concessions de terrains dans les cimetières communaux, pour «: fondation de sépultures privées, seront, à l'avenir, divisées en trois « classes ; 1° concessions perpétuelles; 2* concessions trentenaires ; « 3° concessions temporaires. — Les concessions trentenaires sout « renouvelables indéfiniment à l'expiration de chaque période de trenie « ans, moyennant une nouvelle redevance qui ne pourra dépasser le « taux d« la première... — Les concessions temporaires sont faites « pour quinze ans au plus, et ne peuvent être renouvelées. » (0. 6 déc.

Les concessions temporaires et les concessions trentenaires sont certainement de véritables concessions sur le domaine public; l'acte de concession est un acte de puissance publique, et il ne peut être interprété que par la juridiction administrative ; les concessicnnaires ne peuvent avoir au plus pour faire respecter leurs concessions qiie des actions possessoires, car ils n ont qu'une possession temporaire.

1, Cependant les riverains peuvent faire des conventions entre eux, ou étabhr un état des lieux tel que vis-à-vis de quelques-uns le droit d'occupation soii établi par prescription.

En est-il de même pour la concession perpétuelle, et le concessionnaire n'acquiert-il pas ici un véritable droit de propriété ?

Les conséquences seraient les suivantes : 1** l'acte pourrait être interprété par les tribunaux judiciaires ; 2" contre les empiétements des voisins le concessionnaire aurait l'action en revendication.

L'opinion actuelle de la jurisprudence semble être dans le sens du droit de propriété, malgré deux circulaires ministérielles des 20 juillet 1841 et 30 décembre 1843. (V. Gons. d'État 19 mars 4863, Cassât. 24 août 1864, 31 janv. 1870, 26 avril 1875; V. aussi conflits, 19 nov. 1875, 26 mars 1881, Gons. d'État 10 janv. 1890.)

Cette opinion est très contestable, le droit du concessionnaire ne peut pas être un véritable droit de propriété, car, malgré le nom de la concession, il n'est pas véritablement perpétuel. En effet, en cas de translation du cimetière, le droit sur l'ancien terrain concédé disparaît et est remplacé par un droit sur un nouveau terrain d'égale superficie. (0. 6 déc. 1843, art. 5.)

La vérité est que la concession est ici accompagnée d'une convention, qui donne au concessionnaire un droit personnel très énergique contre la commune. La commune s'est interdit à perpétuité de révoquer la concession. Rien n empêcbe que le concessionnaire ne transmette à cause de mort ou entrevifs ce droit qu'il a contre la commune, en transmettant la concession. On arrivera ainsi au même résultat que s'il transmettait un droit de propriété; car le résultat que l'on paraît poursuivre surtout, c'est la transmissibilité des caveaux de famille. Déjà les usiniers qui ont une prise d'eau sur un fleuve transmettent le droit à la concession en cédant leur usine, bien qu'ici la concession soit essentiellement révocable.

Si, malgré tout, il faut adopter l'opinion de la jurisprudence, et idmettre que la concession perpétuelle est une concession en pleine jropriété, comment concilier cela avec l'inaliénabilité des dépeniances du domaine public? Faut-il aller jusqu'à dire, avec beaucoup l'auteurs, que les cimetières ne doivent pas être rangés parmi les dé- )endances du domaine public justement à cause de celte possibilité le concessions perpétuelles? La conséquence n'est pas forcée. Le cinetière n'est pas un objet indivisible, on peut admettre que son eneinte et les quartiers consacrés aux concessions temporaires sont des épendances du domaine public, mais que les parties consacrées aux oncessions perpétuelles ont été désaffectées^ sont retombées dans le ornai ne privé, et par conséquent sont devenues aliénables.

400. G. Des monopoles créés par les concessions uir le domaine public. — Il arrive souvent que les concessions

5S0 LES DROITS DOMANIAUX bE PUISSANCE PUBLIQUE

sur le domaine public créent au profit du concessionnaire un monopole de fait. Il est bien clair, par exemple, que les compagnies de chemin de fer ont un monopole pour les transports par voie ferrée. Un monopole semblable peut être créé pour une compagnie de tramwajs, si on accorde à elle seule le droit de poser des rails sur les voies publiques. Enfin les permissions de canalisation dans le sol des rues peuvent encore être udo occasion de constituer un monopole, au profit d'une compagnie d'éclairage par exemple.

En cette matière, deux règles doivent être posées : l" Toutes les fois que de la concession ou de la permission de voirie il résulte un monopole, cette concession ou permission ne saurait être accordée par l'organe exécutif en vertu de ses pouvoirs de police ; elle doit résulter d'un traité passé par l'organe délibérant et stipulant en retour des avantages pécuniaires. Ainsi un arrêté de police d'un maire sur le stationnement des voitures d'où résulterait un monopole de fait pour une certaine entreprise d'omnibus serait radicalement nul (Cons. d'Ét., 15 février 1864, Lesbats ; 1 août 1870, Bouchardon tandis que le traité passé par le conseil municipal et conférant indirectement le même monopole sera valable. C'est que si on peut admettre qu'une personne administrative batte monnaie avec ses droils de police, au moins faut-il que sa caisse en profite et parla, indirectement, le public tout entier.

i" Les traités qui confèrent ainsi des monopoles doivent sans doute. comme tous les contrats, être interprétés de bonne foi. Cependant, dans les cas oil il y a doute, il nous parait qu'il faudrait plutôt les interpréter de façon à restreindre autant que possible le monopole. La ques^on s'est présentée sous une forme assez aiguë pour les traités passés par les villes avec les compagnies d'éclairage au gaz, et cela depuis qu'il s'est créé des compagnies d'éclairage électrique. Ces compï^uies ont demandé à leur tour aux villes des permissions de voirie pour installer leur canalisation. Il s'^itde savoir jusqu'à quel point les villes sont liées par le monopole concédé aux compagnies d'éclairée au gaz. Les traités ne sont pas conçus tous dans les mêmes termes; mais la rédaction la plus fréquente et qui donne lieu aux plus grandes difficultés est celle qui concède à la compagnie le monopole pour Ffclairage au gaz. Les conseils de préfecture se sont montrés un peu hésitants, cependant une jurisprudence tendait à s'établirdanslesens de l'iiilerprélalion restrictive du monopole, le monopole n'existant que pour le gaz, les villes auraient pu autoriser la canalisatlondel'électncitL' au profit des particuliers, et même en user elles aussi, à moins qu'elles n'eussent concédé l'éclairage public. (Conseil de préfecture l'Orne, 13 février 1891; id. Seine-et-Marne lOdéc. 1891.)Malbeu-

LES MODES d'acquérir DE PUISSANCE PUBLIQUE 541

reusement deux arrêtés du Conseil d'État du 26 décembre 1891 (vilk de Montluçon et ville de Saint- Etienne) semblent condamner ce principe d'interprétation ; mais cette jurisprudence n'est peut être pas encore bien assise.

SECTION II. - LES MODES FAGQUÉRIR DE PUISSANCE PUBLIQUE Caractères généraux de ces modes d^acquérir,

401. 1. Des divers modes d'acquérir de puissance publique. — Les modes d'acquérir de puissance publique sont de nature très variée. Les uns se rattachent à la loi, comme les impôts; les autres, sont une décision judiciaire comme le jugement d'expropriation, les autres sont des contrats comme les marchés de travaux publics, les marchés de fournitures de l'État, les contrats relatifs à la dette de l'JÉtat. De ces modes, les uns font acquérir la propriété directement, comme l'expropriation pour cause d'utilité publique, les autres la font acquérir par l'intermédiaire d'obligations.

Caractère commun, — Tous ces modes d'acquérir, envisagés au point de vue de l'administration, constituent des opérations administativeSy ce sont des opérations de puissance publique (v. p. 185). Leur caractère commun est de produire des eifets exorbitants et d'être employés dans des hypothèses où l'utilité publique est particulièrement évidente. Par conséquent, ils font acquérir la propriété aux personnes administratives dans des cas où cette acquisition est particulièrement utile.

Il faut bien se garder cependant de voir un lien nécessaire entre les niodes d'acquérir de puissance publique et le domaine public au sens étroit, tel que nous l'avons étudié à la section précédente, et de croire que leur spécialité est d'alimenter ce domaine. 11 n'en est rien. Les modes d'acquérir de puissance publique font bien acquérir la propriété et à ce titre méritent d'être classés parmi les droits domaniaux au sens large du mot comme nous l'avons fait p. 419, mais les choses acquises, grâce à eux, tombent toujours, momentanément au moins, dans le domaine privé.

D'abord, beaucoup de ces opérations ont pour résultat de faire acquérir des deniers : les impôts, les contrats relatifs à la dette publique, notamment les emprunts, sont dans ce cas, or, les deniers publics ne sont point dépendances du domaine public.

Même les modes, comme l'expropriation, comme les marchés de travaux publics, qui font acquérir des objets susceptibles de devenir

des dépendances du domaine public, ne doivent pas être considérés comme des modes d'acquérir dç ce domaine. Sans doute, un terrain acquis par expropriation deviendra presque toujours une dépendance du domaine public, mais il ne le deviendra pas par le fait de Texpropriation, il faudra que Taffectation à Futilité publique soit ultérieurement réalisée. Même observation pour une construction accomplie au moyen d'une opération de travaux publics.

Les personnes administratives ont des privilèges exorbitants pour les créances et pour les dettes qui résultent de ces modes d'acqué rir.

402. II. Privilèges exorbitants des personnes administratives pour les créances qui naissent d'opérations de puissance publique. — En général^ les personnes administratives pour ces créances-là, n'ont pas besoin de recourir aux tribunaux pour se procurer titre exécutoire contre le débiteur.

La règle s'applique complètement aux départements et aux communes^ elle ne s'applique pas complètement à l'État, elle n'est pas formulée pour les colonies ni pour les établissements publics.

a) Créances des départements et des communes. — Pour les départements et les communes il y a des textes généraux (1. 10 août 1871, art. 64; 1. 5 avr. 1884, art. 154, § 1®'). Ces textes sont conçus d'une façon analogue : toutes les recettes pour lesquelles les lois et règlements n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s'effectuent sur des états dressés par l'organe exécutif. Pour les départements, les états sont dressés et rendus exécutoires par le préfet ; pour les communes ils sont dressés par le maire el sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le préfet ou le sous-préfet. Gela appelle les observations suivantes :

1° Ces états de recouvrement ne sont nécessaires que lorsqu'il n y a pas d'autre mode de recouvrement, ce qui sera assez rare. Ainsi les impôts directs ou indirects ont des modes spéciaux de recouvrement que nous verrons plus tard, et qui d'ailleurs ne supposent pas l'intervention des tribunaux ; les taxes municipales dues en vertu de lois ou d'usages, et réparties par le conseil municipal, sont recouvrées comme les contributions directes (art. 140, 1. 1884) ; les octrois, droits de place, etc., sont recouvrés dans la forme des contributions indirectes. D'un autre côté, quand les départements et les communes ont passé des contrats en la forme administrative, nous savons que Tacte forme titre exécutoire. (V. p. 200.)

On peut signaler, comme cas d'application, le recouvrement àes subventions promises par des particuliers pour une opération de tn-

MODES d'ACQUIÉRIR. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 543

vaux publics ; celui des redevances pour concessions dans les cimetières.

2° Ces états de recouvrement n'ont point d'autre effet que de former titre exécutoire ; par conséquent ils n'entraînent point une hypothèque judiciaire analogue à celle qu'entraînent les contraintes au profit de l'État {V. p. suiv.) ; ils n'entraînent pas davantage attribution de compétence pour les tribunaux administratifs. Si la matière par elle même est de la compétence des tribunaux ordinaires, elle ne cessera point d'en être parce qu'un état de recouvrement aura été dressé (Caen, ISjanv. 1881). Le visa du préfet ou du sous-préfet n'a que la valeur d'une formalité de procédure*. (D. P. 82, 2, 57, note sur l'arrêt précité.)

3° La conséquence de ce mode de poursuite est que le débiteur qui veut contester sa dette est obligé de faire opposition. L'opposition au recouvrement sera formée devant les tribunaux administratifs ou devant les tribunaux ordinaires selon la matière ; devant les tribunaux ordinaires elle sera jugée comme affaire sommaire, et les communes pour y défendre ne seront pas obligées de se faire autoriser par le conseil de préfecture (Art. 154.)

b) Créances de l'Etat, — Pour l'État il n'y a point de texte général, aussi peut-il être exposé en certains cas à demander aux tribunaux un titre exécutoire, mais pour ses principales créances des textes spéciaux lui donnent le droit de décerner des contraintes délivrées par le ministre des finances, qui entraînent l'exécution parée et de plus une hypothèque judiciaire.

Les créances ainsi recouvrables sont :

4« Les débets des comptables, entrepreneurs et fournisseurs (L, 42 vendémiaire et 13 frimaire an VllI, arrêté du 18 ventôse an VIII, arrêté du 28 fioréal an XI et décret du 12 janv. 1811.)

Cette législation est applicable à toute personne ayant eu le dépôt, la garde, le maniement de deniers publics ou la disposition d'avances dont le Trésor a le droit de demander compte (Gons. d'Ét. 10 juill. 1874-6 juin 1879); mais elle ne s'étend pas plus loin; ainsi de nombreux arrêts ont refusé l'emploi de la contrainte pour le recouvrement du prix de la pension dans des écoles de l'État. Les arrêtés de débet ne peuvent pas non plus être pris contre les ordonnateurs pour dépenses inutiles, ni pour paiement de l'indu fait entre les mains des particuliers;

2° Les créances de Tadministration des douanes (1. 6-22 août 1791, litre XIII, art. 31 et suiv.; 1. 16 fructidor an III, art. 10; avis Gons. d'Ét. 29 oct. 1811); celles de l'administration des contributions indirectes (1. 1" germinal an XIII art. 43 et suiv.); de l'administration

de renregiôtrement et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 frimaire an VII, art. 64j.

Nous ne faisons pas figurer les contraintes en matière de contributions directes, parce qu'elles ne présentent pas le même caractère que les autres, elles sont collectives et s'adressent plutôt à l'administration qu'aux contribuables. D'ailleurs le titre exécutoire se trouve ici dans le rôle des contributions.

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c'esl-àdire qu'elles autorisent: la saisie^ la vente des meubles, l'inscription de l'hypothèque judiciaire (av. cons. d'ét. 16therm.anXII;av.29oct. 1811 ").

Le recouvrement par contrainte repose sur une double présomption de véracité de l'administration : véracité au point de vue de l'existence de la créance, véracité au point de vue du calcul du quantum.

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

Lu contrainte administrative n'est point un acte de jufçemenU malgré qu'elle entraine Thypothèque judiciaire, c'est un acte d'autorité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas à la façon d un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. no573].

403. m. Privilèges des personnes administratives pour les dettes résultant des opérations de puissance publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres dilTérents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être poursuivi.

a) Comment les personnes administratives peuvent être déclarées débitrices, — Il existe ici au profit de l'État un privilège qui lui est pai'ticulier : toutes les fois qu'il s'agit de dettes contractées en qualité de puissance publique, il ne peut être déclaré débiteur que par les tribunaux administratifs, jamais par les tribunaux judiciaires.

Ce principe signifle ceci, c'est que : aucune créance ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses délégués ; que cette liquidation n'est pas seulement une opération préliminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance, à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur

MODES d'acquérir. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 545

lesquels leur paiement pourrait être imputé, mais qu'elle comporte en outre la reconnaissance définitive ou le rejet de la créance, que c'est un acte de gestion conférant vraiment le droit au créancier; que la décision du ministre ne pouvant ensuite être attaquée que devant les tribunaux administratifs, en aucun cas les tribunaux ordinaires ne peuvent connaître des actions tendant à faire déclarer l'État débiteur.

Ce principe, qui remonte à l'ancien ré^me, a été consacré par les lois de la Révolution (l. il juill. 1790, et 1. 26 sept. 1793), et est toujours en vigueur.

Ce principe s'applique aux nombreuses créances provenant de contrats ou de quasi-contrats de l'Ëtat : soldes, traitements, pensions, émissions de rente, opérations de trésorerie, comptes courants des trésoriers -payeurs généraux, marchés de fournitures, marchés de travaux publics, etc.

Cette procédure est tellement rigoureuse que lorsque le Conseil d*État condamne l'État à payer une indemnité à un fournisseur, il ne liquide pas lui-même, il renvoie devant le ministre pour la liquidation. Mais ce principe, comme toute règle générale, comporte des exceptions.

D'abord il ne s'applique pas aux actes que l'État accomplit comme personne privée pour son domaine privé. En efifet, c'est un privilège de puissance publique.

En second lieu, même pour les actes accomplis à titre de puissance publique, il y a des exceptions résultant de lois, mais il faut un texte. 11 en existe en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, en matière de réquisitions militaires, etc.

ù) Comment le paiement des dettes est obtenu, — Il existe ici un privilège commun à toutes les personnes administratives, et ce privilège s'étend à toute espèce de dettes, non plus seulement à celles qui supposent la puissance publique. Les créanciers ne peuvent pas employer les voies d'exécution du droit commun. Par conséquent ils ne peuvent faire ni saisie-immobilière ni saisie-exécution, ni saisie*arrêt sur les créances. (Av. Cons. d'Ét., 12 août 1807; Cours de Paris, 11 janv. 1889; — spécialement pour les hôpitaux, cire. 2 prairial an VIL)

Contre l'État il n'y a aucun moyen de contrainte, il paye toujours

volontairement, d'ailleurs il est présumé solvable et honnête homme.

Contre les autres personnes administratives, il existe un moyen de

contrainte, mais il est à la disposition de l'État qui est toujours juge

de la question de savoir s'il convient de l'employer.

Ce moyen de contrainte consiste en ceci : que les dettes exigibles

de renregifltrement et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 frimaire an VII, art. 64] .

Nous ne faisons pas figurer les contraintes en matière de contribu* tiens directes, parce qu'elles ne présentent pas le même caractère que les autres, elles sont collectives et s'adressent plutôt à l'administration qu'aux contribuables. D'ailleurs le titre exécutoire se trouve ici dans le rôle des contributions.

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c esl-àdire qu'elles autorisent : la saisie^ la vente des meubles, l'inscription de rhypolhèquejudiciaire(av.cons.d'ét.l6therm.anXII;av.29oct.l8H).

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

Lu contrainte administrative n'est point un acte de jugement, malgré qu'elle entraîne Thypothèque judiciaire, c'est un acte d'autorité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas à la façon d*un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. n<>573}.

403. m. Privilèges des personnes administratives pour les dettes résultant des opérations de puissance publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres différents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être poursuivi.

a) Comment les personnes administratives peuvent être déclarées débitrices. — Il existe ici au profit de l'État un privilège qui lui est particulier : toutes les fois qu'il s'agit de dettes contractées en qualité de puissance publique, il ne peut être déclaré débiteur que par les tribunaux administratifs, jamais par les tribunaux judiciaires.

Ce principe signifie ceci, c'est que : aucune créance ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses délégués; que cette liquidation n'est pas seulement une opération préliminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance, à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur

MODES D*ACQUÉRIIl. — LES CRÉANCES ET LES DETTES 545

Ce principe, qui remonte à l'ancien régime, a été consacré par les lois de la Révolution (1. 17 juill. 1790, et 1. 26 sept. 1793), et est toujours en vigueur.

Ce principe s'applique aux nombreuses créances provenant de contrats ou de quasi-contrats de l'État : soldes, traitements, pensions, émissions de rente, opérations de trésorerie, comptes courants des trésoriers -payeurs généraux, marchés de fournitures, marchés de travaux publics, etc.

Cette procédure est tellement rigoureuse que lorsque le Conseil d^État condamne l'État à payer une indemnité à un fournisseur, il ne liquide pas lui-même, il renvoie devant le ministre pour la liquidation. Mais ce principe, comme toute règle générale, comporte des exceptions.

D'abord il ne s'applique pas aux actes que l'Éiat accomplit comme personne privée pour son domaine privé. En effet, c'est un privilège de puissance publique.

En second lieu, même pour les actes accomplis à titre de puissance publique, il y a des exceptions résultant de lois, mais il faut un texte. Il en existe en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, en matière de réquisitions militaires, etc.

b) Comment le paiement des dettes est obtenu, — Il existe ici un privilège commun à toutes les personnes administratives, et ce privilège s*étend à toute espèce de dettes, non plus seulement à celles qui supposent la puisî^ance publique. Les créanciers ne peuvent pas employer les voies d'exécution du droit commun. Par conséquent ils ne peuvent faire ni saisie-immobilière ni saisie-exécution, ni saisie-arrêt sur les créances. (Av. Cons. d'Ét., 12 août 1807; Cours de Paris, 11 janv. 1889; — spécialement pour les hôpitaux, cire. 2 prairial an VII.)

Contre l'État il n'y a aucun moyen de contrainte, il paye toujours

volontairement, d'ailleurs il est présumé solvable et honnête homme.

Contre les autres personnes administratives, il existe un moyen de

contrainte, mais il est à la disposition de l'État qui est toujours juge

de la question de savoir s'il convient de l'employer.

Ce moyen de contrainte consiste en ceci : que les dettes exigibles

de Tenregistreraent et des domaines (1. 19 août 1791, art. 4; 22 frimaire an VII, art. 64] .

Les contraintes administratives entraînent exécution parée^ c'est-àdire qu'elles autorisent : la saisie^ la vente dés meubles, l'inscription de l'hypothèque judiciaire (av. cons. d'ét. 16therm. an XII; av. 29 cet. 1811'.

Cette présomption tombe devant une opposition régulièrement formée et la question est portée devant le tribunal compétent.

La contrainte administrative n'est point un acte de jugement, malgré qu'elle entraine l'hypothèque judiciaire, c'est un acte d'autorité administrative. Elle est revêtue de la formule exécutoire, c'est vrai, comme les jugements, mais ceux-ci empruntent eux-mêmes la formule exécutoire à la puissance executive, et puis il y a d'autres actes qui en sont revêtus, par exemple ceux des notaires.

Elle fixe avec autorité le montant de la créance, mais ce n'est pas à la façon d'un jugement, car ici le juge serait juge et partie. Nous reverrons la question au contentieux, car c'est un des cas où Ton a prétendu que les administrateurs agissaient comme juges. (V. n^blS].

403. III. Privilèges des personnes administratives pour les dettes résultant des opérations de puissance publique. — Au regard des dettes, les privilèges sont de deux ordres différents : ils sont relatifs, soit à la façon dont les dettes peuvent être déclarées ou constatées, soit à la façon dont le paiement peut en être poursuivi.

Ce principe signifie ceci, c'est que : aucune créance ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses délégués ; que cette liquidation n'est pas seulement une opération préliminaire de comptabilité, consistant à recevoir les titres de créance, à vérifier les déchéances qui leur seraient opposables, les crédits sur