II PRÉFACE

ments, communes, etc.. ; puis les règles sur les droits de ces personnes morales, avec cette observation que ces droits ne dépassaient pas la notion du domaine privé, et que toute la puissance publique restait en dehors ;

2" Le groupe des règles de procédure ou du contentieux, qui s'était formé à l'occasion dès litiges suscités par l'activité de l'administration, et qui d'ailleurs, comme il arrive toujours dans les droits nouveaux, contenait encore beaucoup de règles de fond mélangées aux règles de forme ;

3** Le groupe des règles sur V administration et sur Pacte d administration^ qui s'était constitué le dernier, qui devait son existence à la pratique du recours pour excès de pouvoir dirigé contre les décisions des autorités administratives, et qui comprenait des règles sur les conditions d'existence et de validité de ces décisions.

Or, de ces trois groupes de règles, il y en avait un que l'on n-avait pas pu rattacher à la théorie de la personnalité, c'était le dernier.

On n'avait pas vu tout de suite ce qu'est l'acte d'administration et où il peut être classé.

Pendant longtemps on avait pris le parti de le rejeter dans le contentieux. En effet, il y touche de très près ; c'est par lui que les droits des particuliers sont violés ou leurs intérêts froissés ; c'est, par suite, à son occasion que le litige nait, une observation superficielle devait porter à croire qu'il était partie intégrante du litige. On assimilait donc les décisions administratives à des jugements, l'administrateur qui se prononçait sur une question d'administration intéressant un particulier, était considéré comme un juge tranchant un véritable débat entre Tintérêt général et Tintérêt privé. Plus tard, si sa décision était attaquée devant un tribunal, on estimait que le recours du particulier n'était qu'un recours en appel. On appliquait surtout ce raisonnement aux décisions ministérielles, c'était la doctrine du minislre-juge.

Cela ne satisfaisait point tous les esprits, cependant, on sentait qu'il y avait dans cette assimilation quelque chose de

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forcé ; que Tac te d'administration ne pouvait pas être un jugement terminant un litige, puisqu'au contraire c'était lui qui provoquait ce litige ; et, d'autre part, que sous peine de confondre toutes les notions, tous les administrateurs ne pouvaient pas être transformés en juges. Cependant on s'attardait dans cette erreur, au grand détriment de la conception générale du droit administratif.

Le Conseil d'Etat est enfin sorti du cercle enchanté en condamnant la doctrine du minislre-juge, en séparant l'administration et la juridiction, en déclarant que l'acte d'administration n'est point une décision judiciaire, mais une simple manifestation de volonté. Les conséquences de cette évolution de jurisprudence sont d'une très grande portée.

La question se pose en effet tout de suite de savoir ce qu'est cette manifestation de volonté renfermée dans l'acte d'administration, puisqu'on ne l'analyse plus en un jugement, et voici la seule réponse possible : Si Ton réfléchit que derrière l'administrateur qui prend la décision, il y a une personne administrative, Etat, département ou commune, pour le compte de laquelle l'administrateur agit ; que cette personne administrative, pour remplir sa mission qui est d'assurer le fonctionnement des services publics, a des droits à exercer, on arrive facilement à cette conclusion que Xacte d administration est une décision relative à t exercice des droits, et que d'une façon générale, r administration est T exercice des droits des personnes administratives.

De fait, pour que cette vérité n'ait pas apparu plus tôt, il faut qu'on ait prêté peu d'attention à ce qui se passe en droit privé. En droit privé aussi, il y a un exercice des droits et des règles sur l'administration. Sans doute, lorsqu'un individu majeur et capable administre sa propre fortune, le droit n'intervient pas, car il respecte la libre initiative de l'individu ; mais dès qu'il s'agit de l'administration de la fortune d'autrui ou de celle d'un incapable, il intervient et pose des règles d'administration. Faut-il rappeler en droit civil, les règles de la tutelle, celle» de Tadministration des biens de la femme