LES TRAVAUX PUBLICS

Article !•'. — Définition de V opération de travaux publics.

470. L'opération de travaux publics est un mode d'acquérir qui suppose un travail exécuté pour le compte d'une personne adminis^ trative en vue d'un service public.

Tous les éléments de cette définition doivent être sérieusement étudiés parce qu'il y a des intérêts nombreux à la question de savoir si dans un cas donné on se trouve ou non en présence de Topération

1. Bibliographie : Aucoc, Conférences de droit administratif; Perriqaet, Les travaux publies; Albert Christophle, Traités des travaux publics, 2« édition.

de travaux publics ; le contentieux de ropération de travaux publics est de la compétence du conseil de préfecture ; cette même opération entraîne en certains cas, pour les propriétés voisines, des dommages graves, tels que l'occupation temporaire, etc., etc..

La question de compétence est particulièrement importante. La compétence des conseils de préfecture est établie par l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, et ce texte, quelque peu incomplet, est interprété par la jurisprudence administrative de façon à rendre !e contentieux des travaux publics extrêmement compréhensif. Tout ce qui fait partie de l'opération telle qu'elleva être définie; tout ce qui en est une conséquence, rentre dans la compétence du conseil de préfecture, à condition d'intéresser de près ou de loin la personne administrative. La raison semble en être que les travaux publics sont l'opération administrative la plus dangereuse pour les finances publiques et que le contrôle doit en être assuré d'une façon particulièrement sévère.

Faisons observer que la question de savoir s'il y a opération de travaux publics est complètement indépendante de celle de savoir par quels procédés l'opération est réalisée. Nous verrons plus loin que les travaux publics peuvent être exécutés par trois procédés principaux : en régie, par entreprise, par concession. Sous ces procédés divers, c'est toujours la même opération qui se retrouve. Cette opération est un mode d'acquérir, parce qu'en effet, elle fait entrer dans le patrimoine de la personne administrative un objet nouveau, l'objet créé par le travail public, bâtiment, pont, route, chemin de fer, etc..

L'opération est constituée par trois éléments : 1" un travail exécuté; 2" une personne administrative pour le compte de laquelle le travail est exécuté; 3° un service public en vue duquel il est exécuté.

471. I. Du travail exécuté. — Il faut qu'il y ait exécutm (Tun travail pour le compte de la personne administrative et non pas livraison d'une chose fabriquée d'avance. C'est-à-dire que si un contrat intervient avec un entrepreneur, il faut qu'il puisse s'analyser en vn louage d'ouvrage et non pas en une vente ou fourniture.

Il y a des cas douteux où les deux éléments sont combinés. Mais alors, si l'opération est indivisible, le caractère de travail public remporte, même si l'élément de louage est moins important que celui de fourniture; c'est ainsi que les entreprises d'éclairage au gaz sont considérées comme des travaux publics; il y a fourniture pour le gai. mais il y a travail exécuté pour la canalisation (C. d'Ét. 28 nov. 4880). C'est ainsi que les entreprises de travail dans les prisons sont considérées comme des travaux publics, parce que le cahier des chaires

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impose ordinairement à Tadjudicataire certains travaux d'entretien des bâtiments. (G. d'Ét. 23 déc. 1881.)

Observation. — La loi ne précise nulle part la nature matérielle de l*objet qui doit être créé par Topéralion de travaux publics; mais il résulte, soit de l'esprit des textes, notamment de la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, soit de la jurisprudence, soit de la pratique administrative, que l'opération de travaux publics aboutit toujours à la création ou à l'entretien d'un immeuble. C'est une maison, un pont, une voie qui sont construits sur le sol et qui deviennent l'accessoire du sol. Des objets mobiliers entrent évidemment dans la construction, mais il y a toujours un travail de pose qui les incorpore au sol *.

Si un entrepreneur fournissait des matériaux destinés à la construction, mais s'il n'en opérait pas la pose, il y aurait fourniture et non pas travaux publics. (G. d'Ét. 3 mars 1876, 7 mai 1881.)

A plus forte raison, s'il s'agit de la création d'objets mobiliers qui ne seront jamais incorporés au sol, n'y a-t-il point travaux publics; aussi la construction d'un navire par un entrepreneur privé, même surveillée par des agents de l'État, n'aboutit-elle qu'à un marché de fourniture, de même la fabrication d'armes de guerre par l'industrie privée.

A plus forte raison encore, un simple service comme un service de transports maritimes accompli par une compagnie de navigation, fnême si un monopole est concédé, ne peut-il point être considéré :omme un travail public, parce qu'il n'y a aucun immeuble de l'État m cause.

472. IL De la personne administrative pour le compte de laquelle le travail est exécuté. — Il est

lujourd'bui admis que toutes les personnes administratives, y compris nème les établissements publics, peuvent faire des opérations de travaux publics. Il n'y a jamais eu de difficulté pour les départements ; 1 y en a eu pour les communes, sous la Restauration, malgré l'art.SO le la loi du 16 septembre 1807 ; il y en a eu surtout pour les établislements publics, mais aujourd'hui toutes les controverses sont abolies ; a création des associations syndicales autorisées, dont les travaux ont formellement assimilés aux travaux publics par la loi du 21 juin 865, art. 16, a eu à cet égard beaucoup d'influence. (V. Travaux punies d'hospice, G. d'Ét. 27 févr. 1847, 14 juill. 1876 ; - Travaux

1. L'établissement d'une ligne télégraphique ou téléphonique est une opéition de travaux -publics, mais aussi c'est que les fils une fois posés sont attahés au sol et deviennent immeubles. (V. Cons. d'Ét. 21 novembre 1890.)

publics de fabrique, G. d'Ét. U nov. 1879 ; Trib. confl. 9déc. 1882. Sont travaux publics non seulement ceux qui sont exécutés sous la direction des personnes administratives en régie ou par entreprise, mais encore ceux qui sont exécutés pour leur compte par des concessionnaires. A l'inverse des travaux qui ne sont pas exécutés pour le compte des personnes administratives, ne sont pas des travaux publics, même s'ils sont exécutés pour un établissement d'utilité publique. (G. d'Ét. 19 janv. 1860.)

473. lU. Du service public en vue duquel le travail est exécuté. — Il faut que le travail soit exécuté en vue d'uo service public. Par conséquent, tous les travaux entrepris par les personnes adminstratives n'ont pas le caractère de travaux publics, notamment ceux qu'elles font sur leur domaine privé et en vue de l'utilité particulière de ce domaine. Ainsi, les entreprises de routes faites par l'administration forestière pour l'exploitation des forêts de l'État ne doivent pas être considérées comme des travaux publics. Le Conseil d'État s'est prononcé plusieurs fois. (Arr. 2 mai 1873, 4 avril 1884.) De même, les travaux faits pour des biens communaux. Même si les travaux sont accomplis sur des dépendances du domaine public, ce ne sont pas des travaux publics s'ils sont faits en vertu d'une convention privée. (Gonfl. 18 mars 1881.)

Mais les travaux de construction d'une manufacture de tabac, ceux d'un établissement d'eaux thermales ont été considérés comme faib en vue d'un service public. De même les travaux à une maison que la commune loue au département pour un service public, par exemple une gendarmerie.

Il est des travaux que l'on appelle d'ordinaire travaux d'inUrH collectif, qui ont pour but d'augmenter la valeur de certains terrains, par exemple, en desséchant des marais, en opérant des drainages, etc. ; pour l'exécution de ces travaux, il se constitue des associations syndicales de propriétaires, qui, lorsquelles sont autorisées par l'administration, deviennent des établissements publics (V. n® 499) ; ces tra.vaux sont, eux aussi, faits en vue d'un service public, bien qu'ils doivent profiter à un ensemble parfaitement déterminé de propriétaires. En effet, puisqu'un établissement public a été créé pour accomplir cette œuvre, l'œuvre est devenue un service public. Ce sont donc des travaux publics ordinaires, bien qu'ils entraînent certaines conséquences spéciales au point de vue des plus-values,

474. Observation. — Gomme toute opération, les travaux publics doivent être décidés au nom de la personne administrative, par l'autorité administrative compétente. C'est ainsi que les travaux qui

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doivent être payés sur les fonds de l'État, ne peuvent jamais être entrepris que si une loi en autorise l'ouverture et alloue les crédits (1. 27 juin. 1870). Les travaux départementaux doivent être décidés par le conseil général, les travaux communaux, par le conseil municipal. Les délibérations de ces conseils locaux doivent être approuvées, en certain cas, par des autorités diverses *.

La question se pose de savoir s'il y a vraiment opération de travaux publics, et, par suite, compétence administrative, lorsque ces décisions nécessaires n'ont pas été prises et que les travaux sont irrégulièrement engagés ; par exemple un maire engage seul des travaux qui auraient dû être votés par le conseil municipal. Sur cette question la jurisprudence se montre hésitante. Tantôt, dans des affaires où le travail a été -accompli par un particulier qui invoque ensuite contre une commune la gestion d'affaires pour se faire rembourser, le Conseil d'État affirme que le conseil de préfecture est compétent et que l'inobservation des formalités ne fait pas disparaître le caractère de travail public (G. d'Ét. 16 déc. 1881, 15 janv. 1881) ; tantôt, quand il s'agit de dommages causés à la propriété par des travaux d'une commune irrégulièrement engagés, il affirme que les tribunaux judiciaires sont compétents et qu'il n'y a pas travail public (G. d'Ét. 25 nov. 1881). Mais il y a bien des chances pour que finalement la compétence administrative soit consacrée. Et, en effet, cette compétence, en matière de travaux publics, a pour raison d'être le désir de protéger les finances publiques ; il faut reconnaître que ces finances sont tout aussi menacées par des opérations irrégulièrement engagées ïue par des opérations régulières, sinon plus *.

1. Nous ne parlons pas des déclarations d'atilité publique et des enquêtes lui peuvent être nécessaires, parce qu*elles sont nécessitées, non pas direcement par Topération de travaux publics, mais plutôt par d'autres raisons, )ar exemple parce qu'il faut au préalable procéder à une expropriation, ou nen parce qu'il faut créer une association syndicale (1. 22 déc. 1888, art. 3), »u bien parce qu'il y aura une taxe à recouvrer sur des propriétés (I. 7 juin 845, sur rétablissement des trottoirs),

2. Quant à la question de savoir si celui qui a engagé la dépense irréguièrement ne sera pas personnellement responsable. (V. infrà, gestion daffairesy « 537.)

Article II. — Conséquences de Vofération de travaux publics

vis-à-vis des tiers.

N^ /. Théone des dommages causés à la propriété par V opération ie

travaux publics.

L'opération de travaux publics, par quelque mode qu'elle soit réalisée, peut avoir vis-à-vis des propriétés voisines des conséquences graves en deux sens différents : elle peut entraîner des dommages pour certaines propriétés, elle peut apporter des plus-values à certaines autres propriétés. La justice exige que Tune et l'autre de ces conséquences soient corrigées ; de là deux théories, inséparables de la matière des travaux publics^ la théorie des dommages et celle des plus-values.

475. A. Théorie générale des dommages aux propriétés. — Deux espèces de dommages peuvent être causés à la propriété par l'exécution des travaux publics : 1* des dommages variés qui sont causés par Texécution même des travaux et que Ton groupe sous le nom ô^occupation temporaire, notamment Toccupation d'un terrain pour y faire un dépôt de matériaux, ou pour y procéder à l'extraction de matériaux ; ces dommages, qui d'ailleurs actuellement ne sont attachés qu'aux travaux de voirie, sont de leur nature passagers ; 2** des dommages permanents qui résultent pour une propriété, du voisinage du travail exécuté, quel que soit cet ouvrage, pont, remblai, tunnel, bâtiment, etc., par exemple, parce que la propriété voisine a été rendue insalubre.

Comme l'exécution des travaux publics profite à tous également, il est juste que tous y contribuent également; il ne serait pas juste, par suite, que les propriétaires immédiatement voisins supportassent des dommages particuliers sans indemnité, car ce serait mettre à leur charge une contribution exceptionnelle. Le principe de Tindemnité en matière de dommage causé par les travaux publics est donc de toute justice, mais il reste à lui donner une base juridique précise qui permette de définir les caractères du dommage.

La théorie extrêmement sage qui tend à s'établir, est que le droii à Vindemnité résulte d'une violation du droit de propriété priv''^ analogue à celle gui se produit dans V expropriation. L'expropriation elle-même, en un certain sens, peut être rangée parmi les dommages qui résultent des travaux publics ; elle est Tatteinte la plus

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grave qui puisse être portée à la propriété; les autres dommages y apportent des atteintes moins graves, mais de même nature.

C'est-à-dire que le dommage résulte deTexerciced'un droit de puissance publique supérieur au droit de propriété privée, devant lequel le droit de propriété doit céder, mais que l'équilibre doit être rétabli par une indemnité. Le dommage, en un mot, résulte du conflit d'un droit de puissance publique avec un droit de personne privée. (V. p. 420.)

î^ chose est évidente quand il s'agit des dommages occasionnés par l'occupation temporaire ; même, l'analogie avec l'expropriation s'impose; le terrain est occupé, il est fouillé, il y a dépossession véritable quoique temporaire, d'un autre côté l'administration agit en vertu d'un droit spécial reconnu par des textes formels.

La situation est moins nette quand il s'agit de dommages permanents.

D'une part, si le dommage est presque toujours évident, il n'apparaît pas toujours avec la même évidence qu'il soit le résultat d'une atteinte portée au droit de propriété, car là il n'y a pas, en apparence du moins, dépossession dupropriétaire. Voici une hypothèse curieuse. A. la suite de travaux publics, \m fort remblai est élevé dans le voisinage d'un moulina vent ; ce remblai intercepte le vent régnant dans a contrée et par conséquent le moulin cesse de tourner, le dommage 3st évident. L'atteinte au droit de propriété l'est moins au premier îxannen; en effet, il n'a pas été touché à l'héritage où se trouve le noulin et qui est distant d'une dizaine de mètres. Cependant, à la éflexion, on s'aperçoit que le droit de propriété ne doit pas être enendu d'une façon étroite^ qu'il ne donne pas seulement droit à la puissance du sol, mais aussi, au soleil, aux pluies, aux vents, à toutes 3s circonstances atmosphériques qui constituent le climat normal de 1 région. Or, il y a eu modification dans ces circonstances atmosphéiques, il y a donc eu atteinte à la propriété.

Mais, d'autre part, cette atteinte résulte-t-elle bien de l'exercice d'un roit de puissance publique ? ne pourrait-on pas dire que l'admiistration, qui est propriétaire du terrain sur lequel elle accomplit î travail, ne fait en somme qu'exercer de son côté le droit de propriété 'dinaire ? car le droit de propriété, d'après le Code civil, permet de Itir, comme bon il semble, de faire des fouilles dans son terrain >inme bon il semble. Et dès lors, Tadminislration ne devrait aucune demnité, pas plus qu'un particulier n'en devrait en pareille circonsace.

A cela on a répondu fort justement que le Code civil a été fait

vue des opérations ordinaires accomplies par les particuliers, mais

qu'il n'y a aucnn rapport entre les petit» travaux d'usage courant parmi les propriétaires, et les énormes travaux bouleversant le relief du sol accomplis par les administrations publiques, tranchées, remblais, viaducs, tunnels, etc.. ; que ces travaux, par conséquent, ne peuvent pas être considérés comme faits en vertu des privilèges du droit de propriété privée, mais bien en vertu d'un droit de puissance publique.

Cependant, cela appelle une distinction qui est de nature à concilier bien des décisions contradictoires du Conseil d'Etat en matière de dommages permanents : les travaux ne doivent être considérés comme accomplis en vertu d'un droit de puissance publique ^ et par conséquent le dommage ne donne lieu à indemnité y que si les travaux dépassent par leurs proportions ceux qui sont accomplis par les particuliers. Voici, par exemple, une source qui a été coupée. Si c'est en creusant un simple puits, il n'y a pas droit à indemnité, car c'est un travail qu'un propriétaire ordinaire eût pu faire; si c'est en creusant un tunnel, il y aura droit à indemnité.

Toute cette théorie, très équitable et très élégante, se trouve consacrée à prop os de l'hypothèse du tunnel dans un arrêt du Conseil d'Etat du 11 mai 1883, rendu sur rapport de M. Le Vavasseur de Précourt *.

476. B. De roccupation temporaire. — Cette matière est assez mal régie mentée, elle s'appuie sur des textes antérieurs à 1789, notamment sur des arrêts du Conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars 1780, con firmes par l'art. 28, tit. l**", 1. 19-22 juili, 1791. J\ a été plusieurs fois question de la remanier, plusieurs projets déposés n'ont pas abouti *.

1» En quoi consiste r occupation temporaire. — Elle consiste dans le droit d'occuper les terrains des particuliers : 1* en vue du passage ou du dépôt de matériaux; 2* en vue de pratiquer des fouilles et d'eitraire les matériaux qui seraient utiles à la construction. On conçoit combien ces droits sont nécessaires pour l'exécution de grands travaux, notamment pour les chemins de fer.

2' A r occasion de quels travaux elle s*appdique, — L'occupation temporaire ne s'applique qu'aux travaux de voirie, c'est pour les

t. Il est à peine besoin de faire observer quMl serait absurbe de chercher la base du droit à iDdemnité dans l'art. 4382. Gela sopposerait que radmn nistratiou commet un quasi-délit en exécutant d«8 travaux publics, alors <ive c'est non seulement son droit, mais son devoir d'en exécuter. Même si Fing*^ nieur avait commis dans son plan des fautes évidentes, cela ne ressemblefait encore en rien au quasi-délit.

a. V. proposition Morel, Sénat, iô nov. 189i, JimmfeèoffkielîZ tMier !851

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 611

routes qu'elle a été créée par les anciens arrêts et qu'elle a été consacrée par le Gode civil, dans l'art. 650 et par la loi du 16 septembre 1807, art. 55; elle a été étendue aux chemins vicinaux par la loi du 21 mai 1836, art. 17; aux chemins de fer par la loi du 15 juillet 1845, art. 3, aux chemins ruraux par la loi du 20 août 1881, art. 14. Elle s'applique aussi bien pour les travaux d'entretien que pour ceux de construction.

Elle s'applique aussi aux travaux des fortifications (1. 31 mars 1832) et des casernes (pratique incontestée), mais elle ne s'applique pas aux travaux des bâtiments civils.

3* A quels teirains elle s'applique. — A tous, sauf les exceptions. Sont exemptés du droit d^occupation, l'habitation et ses dépendances, c'est-à-dire les cours, jardins, vergers, parcs, lorsqu'ils sont entourés de véritables clôtures en défendant l'accès, alors même qu'ils ne seraient pas complètement attenants à la maison. C'est ainsi que le Conseil d'Etat (arr. 21 mai 1867) interprète définitivement les arrêts du Conseil du 7 septembre 1755 et du 20 mars 1780 dont les fermes ne sont pas très mesurés.

4° Par qui elle est exercée. — Le droit d'occupation et d'extraction peut être exercé directement par l'administration, par les entrepreneurs ou concessionnaires de travaux publics, et même par de simples fournisseurs de matériaux. Ce dernier point a été longtemps contesté, l'arrêt du 7 septembre 1755 ne parlant que des entreprenairs d'ouvrages. Le Conseil d'État a résisté pendant longtemps. Cependant il s'est rendu à la raison (9 mai 1867). Le décret du 16 décembre 1811, art, 28, prescrivant à l'administration de se faire fournir les matériaux pour l'entretien des routes, c'eût été supprimer le droit d'occupation que d'en refuser l'exercice aux fournisseurs.

5* Suivant quelles formes, — Les formes, suivant lesquelles doit s'effectuer l'occupation, sont réglées par un décret du 8 février 1868 qui malheureusement ne s'applique qu'aux services relevant du ministère des travaux publics, sauf en ce qui concerne l'arrêté du préfet tonjours nécessaire :

lo Un arrêté du préfet indiquant le nom de la commune où le terrain est situé, le numéro des parcelles et le nom du propriétaire, et visant les documents eu vertu desquels l'occupation est proposée (devis ou rapport d'ingénieur). Ampliation de cet arrêté est envoyée à l'ingénieur qui en remet une copie certifiée à l'entrepreneur et au maire, qui notifie l'arrêté aw propriétaire du terrain ou à son représentant.

2® Une tentative de l'entrepreneur afin d'arriver à une entente amiable.

3<*' A défaut d'«nteAte amiable, une constatation de l'état des lieux faite

l* €12 LES DROITS DOMANIAUX DE PUISSANCE PUBLIQUE

contradictoire ment par deux experts, conformément aux art. 4, 5 et 6 du

j décret de 1868.

I 4° La prise de possession par l'entrepreneur, faite avec l'assistance du

maire si le propriétaire veut s'y opposer, sauf toutefois que l'entrepreneur est tenu de laisser subsister les arbres fruitiers ou de haute futaie jusqu'à ce que l'estimation en ait été faite.

Lorsque les entrepreneurs ne remplissent pas les formalité prescrites par le décret du 8 février 1868, ils sont responsables devant les tribunaux civils. (Conflits, 17 février 1869: 19 juillet 1872, 9 mai 1884.) S'ilnyapas eu de désignation du tout ou si elle est irrégulière, ou si l'entrepreneur est sorti des limites de l'arrêté, les extractions non autorisées constituent des voies de fait et sont passibles du tribunal correctionnel. (C. d'Ét. Jurisprudence constante).

L'arrêté du préfet peut être l'objet d'un recours gracieux devant le ministre des travaux publics en cas d'inopportunité, et d'un recours contentieux devant le conseil de préfecture, s'il y a violation des règles sur les terrains qui ne doivent pas être occupés.

6" Comment est réglée Vindemnité. — Après Taché vement des travaux, et s'ils doivent durer plusieurs années, à la fin de chaque campagne, il est fait une nouvelle constatation de l'état des lieux. A défaut d'accord entre l'entrepreneur et le propriétaire pour Tévatuation partielle ou totale de l'indemnité, il est procédé conformément à l'art. 56 de la loi du 16 septembre 1807, c'est-à-dire devant le conseil de préfecture. (D. 1868, art. 8.)

Il y a toujours lieu d'indemniser pour l'occupation du sol, son bouleversement, le dégât aux récoltes, etc.

Pour ce qui est des matériaux extraits, on distingue deux hypothèses : s'il n'y avait pas de carrière déjà en exploitation, on ne doit rien au propriétaire pour la valeur des matériaux extraits ; s'il y avait une carrière déjà en exploitation, on paye la valeur des matériaux. (L. 16 sept. 1807, art. 55.)

Cette distinction peu justiûable est la disposition la plus critiquée; aussi, dans les projets de loi, indemnise-t-on toujours de la valeur des matériaux. En matière de chemins vicinaux, il y a prescriptioB de deux ans pour l'indemnité. (Art. 18, loi 1836.)

7® De V occupation définitive, — L'occupation indéfiniment prolongée équivaut à expropriation, il doit être procédé à la fixation de l'indemnité par le jury.

477. C. Des dommages permanents. — La théorie des dommages permanents est beaucoup plus large que celledel'occupatioo temporaire, en ce sens qu'elle s'applique à propos de foute espèce de travaux publics. Nous avons donné plus haut (p. 608) la notion de œs

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 613

dommages et le fondement juridique du droit à indemnité; il nous reste ici à indiquer les caractères précis que doit présenter le dommage pour que l'indemnité soit accordée, et les règles de l'action en indemnité.

a) Caractères du dommage. — Il faut pour qu'un dommage donne lieu à indemnité :

V Qu'il soit dij'ect et matériel. Direct, c'est-à-dire qu'il soit la conséquence immédiate du travail exécuté ; des travaux de voirie exécutés à côté d'une maison laissent cette maison en contre-bas delà voie, voilà un dommage direct; des travaux de voirie exécutés dans un quartier d'une ville appellent dans ce quartier le mouvement et le commerce, les immeubles des autres quartiers subissent une baisse; ce n'est pas un dommage direct. — Matériel, c'est-à-dire que la propriété doit être touchée dans un de ses éléments physiques; il faut qu'il y ait une sorte d'expropriation (v. p. 608]. Le cas cité plus haut du moulin à vent, pour lequel le régime des vents a été modifié par un remblai, est un excellent exemple dédommage matériel, parce qu'il montre que cette condition est interprétée 1res largement.

2° Qu'il porte atteinte à un droit et non à une simple pei^mission précaire. — Les permissions^ accordées sur les voies publiques ne donnent qu'une possession précaire exclusive de toute idée d'indemnité en cas de dommages résultant de travaux. Ainsi la construction d'un égout, par exemple, bouleverse les tuyaux de canalisation qu'une compagnie d'éclairage au gaz avait placés sous le sol de la rue, aucune indemnité sauf convention contraire. Nous savons que la suppression de jours ou d'accès par des travaux de voirie, donne au contraire droit à indemnité au profit des riverains de la voie publique, parce que le droit aux jours et à l'accès sur la voie est plus qu'une possession précaire. (V. p. 493.)

3" Qu^il résulte d'un fait excédant l'exercice normal du droit de propriété ordinaire. — Ce caractère a été expliqué par avance plus haut. (V. p. 610.)

b) Règles de V action en indemnité. — L'action en indemnité peut être intentée par toute personne qui a souffert un dommage résultant de l'exécution des travaux, non seulement le propriétaire, l'usufruitier, l'usager, mais aussi le locataire, comme en matière d'expropriation. Pour savoir contre qui l'action peut être intentée, il faut voir si le dommage provient du plan de l'ouvrage ou de la faute de l'entrepreneur qui n'a pas observé le plan.

Dans le premier cas elle doit toujours être intentée contre Tadministration, soit que celle-ci dirige les travaux, soit qu'elle les ait donnés à l'entreprise, soit même qu'elle les ait concédés et bien que les

cahiers des charges mettent d'ordinaire la réps^ration des dommages à ta charge dii concessionnaire.

Lorsque le dommage résulte du fait personnel de l'enlrepreneur oudu concessionnaire, il ne peut être poursuivi que contre lui; on s'appuie d'ailleurs, non plus sur ce que les travaux publics sont une opération de puissance publique, mais tout simplement sur l'article 1382.

L'indemnité doit comprendre tous les éléments du dommage, la perte subie et le gain manqué^ damnum emergens et lucrum c^sçmSj mais en revandie si une même opération a à la fois causé uA4)0inmage et apporté une plus-value, la plus-value doit entrer en conopeasation.

c) Compétence du comeil de préfecture. — Le conseil de préfecture est compétent pour les dommages permanents en tant qu'ils résultent de l'opération même des travaux et que Tindemnité est .réclamée à Tadministration. Il est compétent aussi en tant qu'ils résultent du fait de l'entrepreneur.

iVo 2. Théorie des plus-values indirectes apportées à la propriété par les opérations de travaux publics.

478. La loi du d6 septembre 1807, dont l'objet principal est le dessèchement des marais et quelques autres travaux d'intérêt collectif, contient un certain nombre de dispositions d'une portée générale, qui lui ont valu une juste célébrité et le surnom de Code des travaux publics. L'une de ces dispositions générales, trop rares en droit administratif, est l'art. 30, qui pose en principe que lorsque des propriétés privées auront acquis^ à la suite de travaux publics exécutés par VÊtatj le département ou la commune^ une notable augmentation de valeur^ elles pouiront être chargées de payer une indemtùié qui pourra s'élever jusqu'à la valeur de la moitié des avantages qu'elles auront acquis.

On appelle cette espèce de plus-value, plus value indirecte, parce qu'elle n'a pas été le résultat directement poursuivi par les travaux ; et on l'oppose aux plus-values directes^ qui résultent de travaux spécialement entrepris pour améliorer un ensemble de terrains, travaux de dessèchement ou de drainage, que nous verrons plus loin à propos des associations syndicales. Nous n'aimons pas beaucoup ces QX|i^r^sioDS qui ont le tort de n'être pas claires, mais elles sont consacrées par l'usage.

La plus-value indirecte qui nous occupe seule en ce momentei gui résulte de travaux publics quelconques, percements de rues, 4X)nstructions de quais, de ponts, etc., est évidemment un enriçhi^semeot

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 815

gratuit pour les propriétés voisines. Les travaux étaat payés sur les ^ds d'État ou sur les fonds départementaux ou communaux, tous les contribuables participent également à la dépense ; il n'est pas juste que quelques propriétaires en profitent d'une façon exceptionnelle. Là est le fondement de la disposition de l'art. 30 de la loi du 16 septembre 1807, il est bien inutile d'en chercher un autre.

Dans l'hypothèse des plus-values directes, au contraire, quand il s'agit de travaux entrepris spécialement pour améliorer des terrains , on peut dire qu'il y a eu gestion d'affaires au profit de tous les propriétaires dont les terrains sont améliorés, et la contribution demandée sur la plus-value a le caractère d'un remboursement de frais.

Le principe posé par l'art.' 30, L 16 septembre 1807, a certainement inspiré l'art. 51 de la loi du 3 mai 1841, en cas d'expropriation partielle : « Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale au restant de la propriété, cette augmentation sera prise en considération dans l'évaluation de l'indemnité. }i> Dans ce cas-là Tapplication du principe est facile, parce que la procédure est tout engagée, que l'administration a la main garnie et qu'elle se paye en moins donnant.

L'application du principe est beaucoup moins facile, lorsqu'il faut faire contribuer des propriétaires qui ne sont pas touchés par l'expropriation et sur lesquels il faut directement lever des taxes ; la procédure organisée par la loi de 1807 n'est pas très heureuse, et il faut bien reconnaître qu'en fait l'application de l'art 30 est de plus en plus rare^

Il faut qu'un décret rendu en Conseil d'État intervienne et décide, après avoir entendu les parties intéressées, que dans un certain périmètre il y a lieu à faire contribuer la plus-value. Après cela, des commissions spéciales sont nommées conformément à l'art. 42, 1. 16 septembre 1807, pour estimer la plus-value ; ce sont de véritables tribunaux temporaires et l'on peut recourir directement au Conseil d'Étal contre leurs décisions. Enfin, divers modes de libération sont offerts aux propriétaires par l'art. 31. Les recouvrements se font comme en matière de contributions directes.

i. On avait même prétendu qu'il avait ëtè abrogé par Tart. 51, 1. 3 mai 1841; il n'en est rien, il a été appUqué depuis, d'ûlieurs les deux dispositions se concilient très bien.

A^' 3, Des dommages causés aux personnes par les travaux publia.

479. Des dommages peuvent être causés aux personnes par les travaux publics, soit dans la construction de l'ouvrage par suite d'accidents de chantier, soit par suite de Técroulement de l'ouvrage, soit dans l'usage même de l'ouvrage par suite de dispositions vicieuses.

Ces dommages doivent être réparés soit par l'administration, soit par Tentrepreneur, mais la difQculté est de savoir si le conseil de préfecture est encore compétent.

Les arguments pour défendre sa compétence sont les suivants : 1" l'article 4, 1. 28 pluviôse an VIII qui est le texte fondamental ne distingue pas entre les dommages aux propriétés et les dommages aux personnes ; 2" la juridiction du conseil de préfecture est plus expéditive, parce que s'il y a des actes administratifs à interpréter le conseil peut les interpréter, tandis qu'un tribunal judiciaire serait obligé de surseoir et de renvoyer pour l'interprétation devant l'autorité compétente.

Le Conseil d'État, après certains revirements de jurisprudence est actuellement fixé dans le sens de la compétence du conseil de prélecture sans aucune distinction (Gons. d'Ét. 30 nov. 1877. Le fort . Le tribunal des conflits fait certaines distinctions et notamment pour les demandes d'indemnité d'ouvriers contre les entrepreneurs renvoie à l'autorité judiciaire (Conflits 15 mai 1886, Bordelier), Il faut avourr qu'on se trouve là à l'extrême limite de la notion de dommage causé par le travail public , et que la notion de faute soit de l'ingénieur, soit de l'entrepreneur, qui entraînerait compétence judiciaire, paraît s'imposer. Le dommage est survenu à l* occasion du travail, mais la véritable cause est dans une faute dont on peut nommer l'auteur.

Article III. — Exécution de l'opération de travaux publics.

N^ i . Exécution en régie ,

480. Les travaux publics peuvent être exécutés de trois façons: en régie, par entreprise ou marché, par concession. Il y a là autant de contrats différents qui entraînent des rapports entre la personne administrative qui fait exécuter le travail, et les ouvriers, entrepreneurs, concessionnaires qui l'exécutent.

L'exécution en régie est celle qui est faite sous la direction de l'administration elle-même ; cela ne comporte pas de grands déveiop-

MODES d'acquérir. — LES TRAVAUX PUBLICS 617

pemeDts, le seul contrat qui intervienne est ua contrat de louage d'ouvriers.

On distingue : 1° l'exécution à la Journée, comme pour l'empierrement des roulea par un cantonnier; 2° la régie simple, où il y a un directeur de travaux qui est un fonctionnaire, généralement un conducteur des ponts et chaussées ; 3° la régie intéressée, où le directeur des travaux n'est pas un agent de l'administration et est payé spécialement.

li ne faut pas confondre l'exécution en régie avec la mise en i-égie, un incident qui peut survenir dans le marché par entreprise.

A" 2. Exécution par marché ou entreprise.

Les marchés de travaux publics.

a) Forme des marchés.

481 . L'entreprise ou marché de travaux publics est un contrat par lequel un entrepreneur s'engage envers une personne administrative à exécuter l'ouvrage convenu, moyennant un prix que cellensi doit lui payer d'après des bases déterminées.

Le contrat peut se former de deux manières : par voie d'adjudical Ion publique, ou par marché de gré à gré.

L'adjudication est la règle; les marchés de gré à gré ne doivent avoir lieu que dans des cas exceptionnels. Ce principe, posé déjà par l'ordonnance du 18 mars 1829 et celle du 4 décembre 1836, est consacré à nouveau pour les travaux de l'État par le décret du 18 novembre 1882 ; il s'applique de plein droit aux travaux des déparlements; il est posé pour les travaux des communes et des établissements de bienfaisance par l'ordonnance du 14 novembre 1B37 ; il a été étendu lux colonies par des décrets. Les cas dans lesquels, exceptionnellement, les marchés peuvent être passés degré à gré sont énumérés pour l'Ëtat et pour les départements dans le D. 18 nov. 1882, art. 18 ; pour les communes dans l'O. 14 nov. 1837, art. 1"'.

En dehors de ces hypothèses exceptionnelles, tout marché passé le gré à gré alors qu'il eût dû être passé par adjudication, est enaché de nullité. Cette nulhté, fondée sur l'incapacité, ne peut être nvoquée que dans l'intérêt de la personne administrative, l'entrepreleur ne saurait s'en prévaloir.

482. De l'adjudication. (D, 18 nov. 1882; D. 4 juin 1888; ). 14 nov. 1837 ; 1. 5 avril 1884, art. 89.) — L'adjudication est un narcké passé avec publicité et concun-enee.

Les formalités de radjudication consisteat essentiellement en ce qœ, en une séance publique présidée par une autorité administrative, il est procédé à une enchère pour arriver au plus fort rabais sur le devis dressé par Tadministralion.

Les rabais proposés par les entrepreneurs sont d*ailleurs contenus dans des soumissions écrites et cachetées, et Ton se borne en la séance publique à ouvrir les soumissions.

Bien que l'adjudication doive être faite avec le plus de concurrence possible, les concurrents ne sont admis que s'ils présentent des garanties de capacité et des garanties de solvabilité, ces garanties sont appréciées par le bureau d'adjudication. Les associations ouvrières sont admises à l'adjudication depuis un décret du 4 juin 1888.

Aussitôt après T adjudication, Tadjudicataire est lié vis-à-vis de Tadministration; Tadministration ne Test pas vis-à-vis de Tadjudicataire tant que l'adjudication n'a pas été approuvée soit par le ministre compétent pour les travaux de l'État, soit par le préfet pour les travaux des communes.

L'adjudicataire doit fournir un cautionnement sauf exception. Pour les travaux de l'État, il peut y avoir dispense du cautionnemeat ; les associations ouvrières, notamment, sont dispensées lorsque le montant des travaux ne dépasse pas 50,000 francs. (X). 4 juin 1888.) Pour les travaux des communes et des établissements charitables, il y a toiyours cautionnement.

En principe, le cautionnement consiste au choix de radjudicataire : lo en numéraire ; 2° en rentes sur l'État et valeurs du Trésor au porteur; 30 en rentes sur l'État, nominatives ou mixtes. Les valeurs du Trésor transmissibles par voie d'endossement, endossées en blanc, sont considérées comme valeurs au porteur. (D. 18 nov. 1882, art. 5.)

D'autres garanties peuvent être exigées dans c^tains cas, telles que cautions personnelles et solidaires, affectations hypothécaires, dépôts de matières dans les magasins de l'État. (Art. 4.)

Recours d^ adjudicataires évincés, — On reconnaît aux entrepreneurs admis à une adjudication le droit d'en contester la régularité si tous les concurrents n'ont pas été, quant aux conditions à remplir^ placés sur pied d'égalité. (V. arrêt C. d'Ét. 9 janv. 1868 et déjà 28 janv. 1836 et 26 juin. 1851.) C'est un recours pour excès de pouvoir, formé contre l'arrêté du préfet approuvant l'adjudication. Il est vrai que cet arrêté est nn