SECTION IV. — LES QUASI-C02ÎTBATS

536. Les personnes administratives peuvent être obligées en verlu de quasi-contrats.

Les deux seuls quasi- contrats dont il puisse être question vis-à-vis d'elles, sont le paiement de Vindû et la gestion d^affaire. Le paiement de rindû ne donne lieu à aucune difficulté sérieuse. S'il y a eu trop perçu au profit d'une personne administrative, soit dans le recouvrement de l'impôt, soit dans toute autre occasion, il doit y avoir restitution, sauf formalités de comptabilité pour cette restitution. L'application du principe de la gestion d'affaire donne lieu à des difficultés plus grandes.

537. De la gestion d'affaire. — Dans la gestion d'affaire, il y a un maître de la chose que nous supposons ici être une personne administrative ; il y aussi un tiers, qui, sans mandat et de sa propre initiative, accomplit une dépense pour la chose. La question est de savoir si la personne administrative sera obligée de tenir compte à ce tiers des dépenses qu'il aura faites.

Quelques exemples montreront combien cette matière de la gestion d'affaire est pratique et dans quelles hypothèses variées la question peut se poser :

1° L'hypothèse la plus simple est celle où un tiers, qui n'est en aucune façoti une autorité administrative, fait une dépense qui sera utile à une personne administrative et veut recouvrer sa dépense. Par exemple un usinier a fait construire à ses frais un pont sur un chemin vicinal et actionne la commune en remboursement.

2° Une hypothèse déjà plus compliquée, est celle où une autorité administrative a engagé seule une dépense qu'elle n'a pas le droit d'engager; par exemple, un maire a passé seul un marché pour lequel il eût dû y avoir décision du conseil municipal. Le fournisseur ou l'entrepreneur du travail pourra-t-il se faire payer par la commune ? Ou bien s^il a poursuivi le maire, celui-ci, après avoir payé de ses deniers, pourra-t-il intenter une action récursoire contre la commune ?

3° Enfin, voici une hypothèse plus compliquée encore, mais singulièrement pratique : un administrateur, un maire , par exemple, ayant soustrait une certaine quantité de deniers à la comptabilité de la caisse municipale, emploie cette somme d'une façon utile pour la commune ; sa gestion occulte est découverte ; nous savons qu'en vertu des principes sur la comptabilité de fait, il devient comptable

MODES ©'acquérir. — LES QUASI-CONTRATS W7

des deniers dissimulés, c'est-à-dire, qu'il doit rendre intégrsilemeBt la somme. Ne peut-il pas invoquer, à titre d'exception, la gestion d'affaire, et se faire décharger de l'obligation de restituer dans la nQ'esuu!^ où les deniers auront été utilement employés pour la commune?

La doctrine est divisée sur la question de savoir si le principe de la gestion d'affaire doit être appliqué aux personnes administratives dans ces diverses hypothèses. La jurisprudence est aussi un peu indécise ; cependant, dans ces dernières années, elle semble s'^re orientée vers l'application du principe. On peut invoquer en ce sens des décisions de toutes les juridictions intéressées : de la Cour de cassation (Cass., req. 15 juill. 4873, commune de Saint-Ghinian, conclusions de M. Reverchon; Cass., req. 19 déc. 1877, commune de Bordeaux, conclusions de M. Dareste) ; du Conseil d'Etat (46 mai 1879 ; 49 mai 4882 ; 8 déc. 1882; 6 févr. 1883; 13 avr. 1883) ; enfin du tribunal des conflits (26 juin 1880; 25 janv. 1881 ; 11 déc. 1881).

On ne peut que se féliciter de voir la jurisprudence s'engager dans cette voie.

Le remboursement des dépenses accomplies par le gérant d'affaires repose sur un principe de justice évident, d'autant mieux qu'il y . presque toujours lieu d'appliquer un autre principe, celui de la restitution de l'enrichissement sans cause, autrement dit de l'action de in rem verso ; si la gestion de l'affaire a été utile, le maître de la chose s'est enrichi, et il doit être tenu d'indemniser, au moins dans la limite

de son enrichissement.

Il est de principe que les quasi-contrats obligent même les incapables, pourquoi n'obligeraient-ils pas les personnes administratives?

11 est vrai qu'il pourrait y avoir là une cause de désorganisation pour les finances publiques, si la pratique des gestions d'affaire se généralisait. Des dépenses considérables pourraient être engagées sans que les autorités, qui sont les représentants légaux de la personne administrative, et qui seules ont le droit de formul er sa volonté, fussent appelées à se prononcer. Mais il est bien évident que l'application de la gestion d'affaire doit demeurer une exception en cette matière, comme elle est une exception dans les relations entre les particuliers. C'est aux tribunaux d'abord, à l'administration ensuite^ à veiller à ce qu'elle ne s'étende pas^

Les tribunaux doivent se préoccuper : 1' de la question de savoir si la dépense a été utile et dans quelle mesure ^ ; 2° de celle de savoir

1. Ua arrêt de la cour de Chambéry du 13 août i891 fait une distinction très judicieuse entre les dépenses utiles et les dépenses de luxe à propos d'tin« dépense engagée par un maire.

539. On entend par contentieux administratif V ensemble des règles relatives aux litiges que suscite V activité des personnes administratives^ en tant que ces règles s'écartent du droit commun.

Les personnes administratives, en agissant^ c'est-à-dire en exerçant leurs droits, sont exposées à commettre des violations de drmt ou à froisser des intérêts respectables.

Sans doute, pour donner satisfaction aux réclamations qui s'élèvent, l'administration pourrait se borner à examiner elle-même la plainte, et l'admettre ou la rejeter sans la soumettre à un juge, c'est ce qui se passe en cas de recours gracieux. Mais il est facile de comprendre que cette façon de procéder, dans le cas où la réclamation est rejetée, ne donne pas satisfaction au plaignant, car celui-ci peut toujours objecter que dans cet examen de Taffaire fait par l'administrateur lui-même, sans aucune des formes protectrices employées d'ordinaire par la justice, la vérité n'a pas pu se faire jour.

L'administration a tout intérêt, afin d'apaiser au plus vite les mécontentements, à soumettre la réclamation à un juge en suivant les formes ordinaires des litiges organisés; ces formes permettent au particulier lésé de lutter pour faire triompher ses prétentions ; de là le nom de contentieux donné au débat {contendere, lutter). La lutte judiciaire, avec ses péripéties et ses formalités accoutumées, a le don d'apaiser les plaideurs, quelle qu'en soit l'issue.

Ce n'est pas seulement d'ailleurs de l'intérêt de l'administration qu'il s'agit, mais du triomphe du droit et de la justice Or, d'abord, il est clair que quelque bien disposé que soit un administrateur auquel on s'adresse par recours gracieux, il y a plus de garanties de justice dans l'intervention d'un juge, soit parce que ce juge est étranger à la contestation, soit parce que les formes de la procédure qu'il emploie ont par elles-mêmes une vertu.

1. Bibliographie : E. Laferrière. — Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux^ 2 vol. in-S®, 1887.

De plus, le contentieux administratif a pour résultat de dépouiller en partie l'État de son aspect de puissance publique en ramenant devant un juge; et ce fait est, au point de vue des progrès du droit, d'une très grande valeur : il fait apparaître dune façon sensible aux yeux de tous, que l'État peut être soumis à des règles de droit analogues à celles auxquelles sont soumis les particuliers, puisqu'il est astreint comme eux à un juge. Aussi est-ce par le contentieux que le droit administratif s'est formé, et, plus que tous les autres droits, celuilà sort-il de la procédure.

Dans les pays où le contentieux administratif n'est pas développé, il peut y avoir de bonnes pratiques d'administration, mais il n'y a pas de droit administratif. Le contentieux administratif remonte jusqu'au droit romain, et sous Tancien régime, à la veille de la Révolution, il était très considérable.

L'étude du contentieux administratif doit logiquement comprendre les trois objets suivants :

1» Les actions ou recours; 2» les juridictions et la compétence; 3Ma procédure.