Application à rorganisation française. — La

France est justement un pays où les tribunaux ordinaires n'ont pas de juridiction prétorienne; la Cour de cassation, qui est le régulateur suprême de ces tribunaux, a seulement le pouvoir d'appliquer la loi, elle ne peut ni la développer ni la modifier. La France donc, tant qu'elle conservera son organisation judiciaire générale, est condamnée à la nécessité d'une juridiction administrative spéciale pour le contentieux provoqué par les actes et les opérations de puissance publique.

Mais on peut se demander si tous les tribunaux administratifs qui existent actuellement sont bien indispensables pour exercer cette juridiction.

Il y a deux catégories différentes de tribunaux administratifs, des tribunaux à compétence large, comme le Conseil d'État, les conseils de préfecture, les ministres; et des tribunaux à compétence spéciale, comme la Cour des comptes, les conseils de révision, les conseils universitaires, etc.

Il faut tout de suite écarter du débat les tribunaux spéciaux. Il faut s'efforcer d'en diminuer le nombre, mais il en faudra toujours et il y en aura toujours.

Restent les tribunaux à compétence large, Conseil d'État, conseils de préfecture, ministres.

La compétence contentîeuse des ministres doit être restreinte autant que possible, tout le monde commence à être d'accord là-dessus, parce qu'il faut séparer les fonctions d'administrateur et celles de juge. (V. infrâ, n° 573.)

Restent finalement le Conseil d'État et les conseils de préfecture. Et comme on ne saurait songer à toucher au Conseil d'État qui est déjà le grand juge prétorien, étant le juge de l'excès de pouvoir, et qui présente les plus hautes garanties possibles d'impartialité et de science, tout se réduit à la question de savoir si Ton ne pourrait pas supprimer les conseils de préfecture.

A. notre avis, et si Ton se place uniquement au point de vue du

DE l'existence DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 685

contentieux, laissant de côté toute»préoccupation gouvernementale, la répotise ne saurait être douteuse, les conseils de préfecture pourraient être supprimés.

1° Plusieurs des affaires dont ils sont actuellement chargés pourraient leur être enlevées pour être données aux tribunaux ordinaires, notamment les affaires de contributions directes. Les conseils de préfecture jugent 460,000 affaires par an, mais, là-dessus, il y a près de 400,000 affaires qui sont des réclamations en matière de contributions directes; or, d'abord, l'application de la loi du 21 juillet 1887 fera diminuer ce chiffre, parce que satisfaction sera donnée à beaucoup de réclamations par l'administration elle-même; de plus, ces réclamations pourraient aussi bien être portées devant le juge de paix. Il s'agit d'une opération de puissance publique, mais qui est très réglementée par la loi, et où les droits des parties sont très bien précisés.

2° Les affaires qui ne seraient pas données aux tribunaux ordinaires ressortiraieAt au Conseil d'État. Au premier abord, on peut voir à cela des inconvénients :

Cela éloignerait le tribunal du justiciable : il y a un conseil de préfecture dans chaque département, il n'y a qu'un Conseil d'État pour toute la France. On peut répondre que la facilité des communications et la souplesse de la procédure remédieraient à cet état de choses. La procédure qui est entièrement écrite, où tout se juge sur mémoires^ n'exige en aucune façon la comparution des parties ni par conséquent leur déplacement.

Cela supprimerait la garantie des deux degrés de juridiction : lorsque le conseil de préfecture est saisie ce n'est jamais qu'en première instance, il y a toujours faculté d'appel au Conseil d'État; saisir tout de suite le Conseil d'État, c'est supprimer un degré de juridiction. A cela on peut répondre que c'est le propre de la juridiction prétorienne de n'avoir qu'un degré de juridiction; le recours pour excès de pouvoir ne donne lieu qu'à une seule instance. Dans notre pensée, au point de vue de la mission générale du juge, le recours contentieux ordinaire ne s'éloigne pas sensiblement du recours pour excès de pouvoir.

Le seul inconvénient vraiment sérieux serait dans la cherté de la procédure devant le Conseil d'État, mais on pourrait y remédier en multipliant les dispenses de frais et de ministère d'avocat.

Donc la suppression des conseils depréfecture serait chose possible; ce serait aussi chose désirable : on conçoit un prêteur unique pour toute la France, on ne conçoit pas bien un prêteur par département. — Cette suppression se fera probablement, mais ce serait mal connaître les habitudes des gouvernements que de supposer qu'elle aura lieu brusquement par une mesure de l'autorité. Elle sera longuement

préparée par un certain nombre d% faits dont il est déjà facile de saisir Faction :

1° Un premier fait très important, c'est que le Conseil d'État, avec une remarquable intelligence de sa mission, tire à lui, autant qu'il peut, le contentieux; il a depuis longtemps établi, par sa jurisprudence,que les conseils de préfecture n'étaient que des juges d exception qui devaient être renfermés dans la compétence que leur assignent les textes; il vient d'établir la même règle pour les ministres, de sorte que c'est lui, Conseil d'État, qui est le juge de droit commun. (Arrêt 13 déc. 1889, affaire Cadot.) (V. infrà n» 579).

2° Chaque fois que les conseils de préfecture sont attaqués, et ils le sont souvent, le gouvernement se préoccupe, pour les fortifier, d'améliorer leur juridiction. Or, il se trouve que le seul moyen d'améliorer cette juridiction et de la rapprocher de celle des tribunaux ordinaires. Ces réformes successives fortifient peut- être momentanément les conseils de préfecture, mais elles préparent fatalement leur disparition, parce qu'il viendra un moment où ils seront tellement semblables aux tribunaux ordinaires, qu'on se demandera s'ils ne font pas double emploi. Ce jour- là ils seront supprimés ou bien on les fera fusionner avec les tribunaux ordinaires.

Avant la loi du 21 juin 1865, les conseils de préfecture étaient très mal orgarnisés. Ils étaient présidés par le préfet, il n'y avait point de garanties pour le recrutement du personnel, il n'y avait pas de publicité des séances, pas de débat oral, pas de ministère public. On pouvait considérer que c'était le préfet, c'est-à-dire le représentant de l'administration active, qui jugeait, La loi de 1865 a opéré une première réforme qui a éloigné les conseils de préfecture de radministration active, et les a rapprochés des tribunaux ordinaires : le préfet ne préside plus nécessairement, il y a un vice-président, quelques garanties de capacité ont été exigées, le débat oral et la publicité des séances ont été introduits, un ministère public a été institué.

Une nouvelle réforme est actuellement à l'étude, d'après laquelle la présidence serait complètement enlevée au préfet, et des conditions seraient faites au personnel, suffisamment avantageuses pour lui donner une certaine indépendance.

Il ne resterait plus vraiment qu'une dernière réforme à accomplir pour rapprocher complètement les conseils de préfecture des tribunaux ordinaires, ce serait de décréter l'inamovibilité des juges.

— Quant au Conseil d'État, son existence comme juge administratif indépendant ne serait menacée, que si notre organisation judiciaii^ était tout entière modifiée, et si une haute cour ayant des pouvoirs prétoriens absorbait en elle la Cour de cassation, le Conseil d'État,

DU PARTAGE d'aTTRIBUTION 6H7

le tribunal des conflits : une semblable évolutkm serait peut-être dé" sirable, mais jusqu^à présent rien ne la fait prévoir.

Article II. — Du partage (ï attribution entre les tribunaux admi-

nistratifs et les tribunaux judiciaires,

iV' y. Du principe constitutionnel sur lequel repose ce partage,

556. D'après la législation positive française, le partage d'attribution entre les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires repose sur le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, (V. p. 46.)

Les tribunaux administratifs sont considérés comme faisant partie intégrante du pouvoir exécutif, et la question de leurs rapports avec les tribunaux judiciaires devient une question de rapports du pouvoir exécutif avec le pouvoir judiciaire , c'est-à-dire une question constitutionnelle.

Cela repose sur des textes de lois révolutionnaires (1. 16-24 août 1790 et 1. 16 fructidor an III), et, historiquement, cela s'explique par l'antagonisme qui existait avant la Révolution entre les intendants représentant alors le pouvoir exécutif, et les parlements représentant le pouvoir judiciaire.

11 est bon de rappeler que, actuellement, on entend par tribunaux judiciaires, tous ceux qui sont sous la dépendance delà Cour de cassation : cours d'appel, tribunaux d'arrondissement, juges de paix, tribunaux de commerce, tribunaux criminels. Ces tribunaux ont en effet succédé aux parlements et aux juridictions diverses qui dépendaient de ceux-ci.

557. Formule du principe. — Les textes qui posèrent les règles des rapports entre les deux ordres de juridiction s'exprimaient de la façon suivante :

€ Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque « manière que ce soit les opérations des corps administratifs » . (L. 16 24 août 1790, titre II, art. 13.)

« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes a d'administration^ de quelque espèce qu'ils soient ». (L. 16 fructidor an UL)

Ces expressions étaient très absolues; elles signifiaient que toutes les opérations administratives^ de quelque nature qu'elles fussent, même les opérations de personne privée, devaient être sotistraites à

la compétence des tribunaux judiciaires. Et en effet, jusqu'à la réorganisation du Conseil d'État, ce fut la jurisprudence appliquée.

Mais il est évident qu'il y avait dans cette façon de comprendre la séparation des pouvoirs, quelque chose d'exagéré et d'injuste qui ne pouvait s'expliquer que par le souvenir non encore effacé de luttes politiques.

On avait été préoccupé, visiblement, non pas de faire un partage égal entre les deux pouvoirs, mais de protéger le pouvoir exécutif contre le pouvoir judiciaire. On avait exagéré les droits du pouvoir exécutif, car ce pouvoir n'agit avec sa véritable essence, et n'a besoin d'indépendance que lorsqu'il agit à litre de puissance publique. Lorsqu'il agit à titre de personne privée, il n'y a pas de raison pour ne pas le soumettre au droit commun.

D'autre part, on avait laissé dans l'ombre les droits du pouvoir judiciaire. Le pouvoir judiciaire a des attributions qui sont tout aussi fondamentales que celles du pouvoir exécutif : le pouvoir judiciaire est le gardien des droits publics des citoyens, et notamment de ces libertés essentielles, la liberté individuelle, Tétat des personnes, la propriété. Ce sont là des attributions qui sont consacrées, non pas par tel ou tel texte, mais par l'ensemble des textes.

Ce sera le très grand honneur des juridictions administratives et notamment du Conseil d'État, d'avoir compris qu'elles devaient d'elles mêmes renoncer à profiter de textes excessifs, et qu'elles devaient les interpréter avec souplesse à l'aide du principe de la séparation des pouvoirs sainement entendu.

Le Conseil d'État entra dans cette voie dès qu'il fut réorganisé et il y a toujours persévéré, soit comme juge administratif, soit comme juge des contlits; le tribunal des conflits,. dès qu'il fut organisé à part, y entra, lui aussi.

Le résultat d'un demi-siècle d'efforts accomplis ainsi dans le sens de l'abnégation par les juridictions administratives elles-mêmes, fait qu'aujourd'hui on peut formuler ainsi le principe :

1® Tout ce qui est appréciation des actes et des opérations de puissance publique doit être de la compétence des tribunaux administratifs ;

2® Tout ce qui n^est pas appréciation des actes et des opérations de puissance publique doit être laissé aux tribunaux judiciaires.

En d'autres termes, ce ne sont plus tous les actes de l'administration qui sont réservés aux tribunaux administratifs, mais seulement les actes de puissance publique.

On remarquera que c'est justement la formule à laquelle nous sommes arrivés au paragraphe précédent, lorsque nous nous sommes

DU PARTAGE d'aTTRIBUTION 689

demandé si des juridictioas administratives étaient nécessaires, abstraction faite du principe de la séparation des pouvoirs. C'est-à-dire que les préoccupations constitutionnelles ont été progressivement ramenées à de justes limites, grâce aux idées purement rationnelles que nous avons exposées.

A^* 2. Des règles d'attribution.

558. L'énoncé du principe que nous venons de donner ne suffirait pas pour trancher les conflits d'attribution. Il faut en déduire des règles plus précises qui s*adaptent à la variété des hypothèses.

Il y a lieu de distinguer quatre espèces de contentieux :

1^ Le contentieux de l'annulation. Il s'agit de faire annuler un acte d'administration, c'est le contentieux du recours pour excès de pouvoir.

2° Le contentieux de pleine juridiction. Il s'agit de saisir complètement un j uge de toute une situation créée par un acte, soit par un recours contentieux ordinaire, soit par une action judiciaire.

3° Le contentieux de l'interprétation. Il s'agit, au cours d'un litige dont un tribunal judiciaire est saisi, de demander, à titre de question préjudicielle, à une autorité administrative l'interprétation d'un acte d'administration obscur, ou bien à un juge administratif l'appréciation de la validité de cet acte.

4^ Le contentieux de la répression. 11 s'agit des cas exceptionnels où les tribunaux administratifs sont compétents pour la répression d'infractions.

a) Contentieux de V annulation,

559. Aucune diftîculté dans cette hypothèse, puisque c'est celle du recours pour excès de pouvoir. Nous savons depuis longtemps que ce recours ne peut être porté que devant le Conseil d'État (v. p. 213),

Il s'agit de faire annuler un acte d'administration pris en luimême, isolé de l'opération dont il fait partie. Dans cet acte, qui est toujours un acte d'autorité, apparaît la volonté même de la personne administrative dans ce qu'elle a de plus indépendant et de moins facile à définir à l'avance ; l'appréciation de la validité de cet acte ne pouvait être soumise qu'au j uge prétorien par excellence.

Rappelons qu'il existe des recours administratifs en forme de recours pour excès de pouvoir, qui sont également portés devant le Conseil d'État. (L. 5 avr. 1884, art. 67.)

b) Contentieux de pleine juridiction.

560. C'est ici que se rencontrent les plus grandes difficultés, parce qu'il s''agit de saisir un juge de toute une situation créée par un acte d'une personne administrative, et il peut surgir deux questions ; on peut se demander :

1« S'il faut saisir un juge administratif au moyen d'un recours contentieux ordinaire, ou s'il faut saisir un tribunal judiciaire au moyen d'une action ordinaire ;

2" Si une fois l*un de ces juges saisi du fond de l'affaire, il ne se présentera pas des questions préjudicielles dont il faudra renvoyer Texamen à l'autre juge.

Une série de règles vont être données pour trancher ces deux questions ; on s'apercevra qu'elles sont inspirées par l'interprétation libérale du principe de la séparation des pouvoirs que nous avons signalée plus haut, c'est-à-dire qu'elles consacrent non seulenaent l'indépendance du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir judiciaire, mais aussi l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis de l'exécutif.

561. 1. De la juridiction qui doit être saisie de l'affaire. — a) Règles en faveur des juridictions administratives. — 1* Les juridictions administratives doivent être saisies du contentieux de pleine juridiction soulevé par les actes de puissance PUBLIQUE. C'est ainsi que le recours contentieux contre un décret du chef de l'État liquidant une pension, ne saurait être porté que devant un tribunal administratif; de même le recours contre une décisior. ministérielle liquidant une dette; de même, les recours en matière d'établissements dangereux (p. 464). Cette règle est fondamentale. l'acte de puissance publique est trop indéterminé pour être soumis à l'appréciation du juge ordinaire. Si elle n'est pas d'une application fréquente, cela tient à ce qu'il y a peu d'actes de puissance publique qui puissent être attaqués par un recours contentieux ordinaire.

2° Les juridictions administratives doivent être saisies également dn contentieux soulevé par les opérations de puissance publique, n moins d'exception consacrée par un texte.

La règle se justifie par cette considération, que dans les opération? de puissance publique les personnes administratives exercent des droits de puissance publique.

Mais on s'explique par là même qu'il y ait des exceptions, car, avec le temps, quelques-uns de ces droits de puissance publique se définissent tellement qu'on peut en confier Texamen aux juges ordinaires ;

DU PARTAGE d'attribution 691

OU bien, à raison de leur caractère dangereux, c'est la loi qui les a elle-même définis exactement ; c'est ce qui est arrivé pour les impôts indirects et pour l'expropriation pour cause d'utilité publique, ces opérations sont tellement réglementées par la loi qu'on a pu sans difficulté en abandonner le contentieux aux tribunaux judiciaires.

Au contraire, les opérations de travaux publics, les impôts directs, les opérations électorales, sont dans la règle, le contentieux en est encore complètement administratif. Pour les travaux publics, cela est même tout à fait frappaiit, car des conséquences accidentelles de l'opération, comme des dommages causés aux personnes, sont considérées comme entraînant la compétence administrative. (V. n°* 470, 479) .

b) Règles en faveur des tribunaux judiciaires. — !<> Les tribunaux judiciaires doivent être saisis du contentieux de pleine juridiction soulevé par les opérations de personne privée, à moins d'exception consacrée par un texte.

Nous avons vu quelques-unes de ces exceptions : les ventes et les concessions du domaine privé de l'État, par exemple, qui sont de la compétence des conseils de préfecture ; les baux des sources minérales appartenant à TÉtat. (V. n^" 532, 535.]

2° Lorsqulil s^agit de la protection des droits individuels, notam* ment du droit de propriété, les tribunaux judiciaires peuvent être saisis de demandes tendant à compenser, par une indemnité pécuniaircy le dommage causé par une opéi^ation de puissance publique.

Un exemple nous a été donné à propos de la délimitation des rivages de la mer (p. 518), et si, en matière de dommages permanents causés à la propriété par des travaux publics, les tribunaux judiciaires ne peuvent pas être saisis, cela tient à ce qu'un texte formel attribue aux conseils de préfecture tout le contentieux des travaux publics.

562. II. Des questionspréjudiciellesquipeuvent être soulevées dans l'un ou l'autre âens. — a) Questions préjudicielles en faveur des tribunaux administratifs. — Toutes les fois que dans un litige pour le fond duquel un tribunal judiciaire est compétent, il se rencontre un acte d^ administration ne faisant pas corps avec un coxjLtrat judiciaire^ y dont il faut apprécier la validité ou dont le sens est contesté, V appréciation de cet acte doit être renvoyée à la juridiction administrative ou à l'autorité administrative, et le tribunal doit surseoir.

î. Si Tacle fait corps avec un contrat judiciaire, le tribunal judiciaire esH compétent pour llnterpréter, par exemple une délibération du conseil municipal qui a décidé le bail d'un immeuble communal, une fois le bail passé. (Conflits, !2 juillet 1890.)

S'il ne s'agit que d'apprécier Texistencede l'acte et si le texte n'en est pas contesté, le tribunal judiciaire est compétent.

Le meilleur exemple nous est donné en matière d'expropriation, au sujet de l'appréciation de l'arrêté de cessîbilité du préfet (p. 592).

b) Questions préjudicielles en faveur des tribunaux judiciaires. — Il y a question préjudicielle toutes les fois que devant un tribunal administratif il se soulève: 1® une question de propriété* ; 2* une question d*état^ de capacité^ de domicile : l'examen de ces questions doit être renvoyé devant un tribunal civil, et il faut surseoir.

De plus, il est admis que la compétence répressive des conseils de préfecture ne va pas jusqu'à leur permettre de condamner à l'emprisonnement ; il faut, le cas échéant, saisir le tribunal correctionnel.

Tout cela repose sur cette idée que les tribunaux judiciaires sont gardiens de la propriété, de l'état des personnes et de leur liberté.

Observation, — 11 y aurait lieu de passer en revue les diverses matières administratives, afin d'appliquer les règles que nous venons de formuler. Ce serait un excellent exercice pratique. L'espace nous manque pour le faire ; mais il est rendu très facile par cela seul que les actes d'administration ont été étudiés à part dans un livre préliminaire, et par la façon dont tous les droits de puissance publique des personnes administratives et tous leurs droits de personne privée ont été groupés en deux titres différents du livre II.

c) Contentieux de l'interprétation,

563. Il y a contentieux de l'interprétation dans les cas où, conformément aux règles qui précèdent, l'existence d'un acte d'administration, dont le sens est obscur ou dont la validité est contestée, forme question préjudicielle devant un tribunal judiciaire saisi d'un litige.

Il faut donc deux conditions :

l® Qu'il y ait un acte d'administration dont le sens soit obscur, ou dont la validité soit attaquée;

2** Que la question soit soulevée à l'occasion d'un litige né et actuel. L'interprétation d'un acte administratif obscur ne pourrait pas être demandée d'une façon principale en dehors de tout litige actuel. Quant à la validité d'un acte administratif, elle peut^bien être attaquée d'une façon principale, mais alors c'est par le recours pour excès de pouvoir, dans les délais et avec les formes de ce recours^ et elle aboutit à l'annulation de l'acte; tandis que par la voie de la question préjudi cielle, la validité de l'acte peut être attaquée pendant trente ans, par un recours contentieux ordinaire qui ne bénéficie pas de la dispense

1. Il en serait de même d'une question d'existence de privilège. (C. d'Ét. 28 nov. 189(f.)

DU PARTAGE d'ATTRIBUTION 093

d'avocat, et cela n'aboutit qu'à une déclaration d'illégalité de l'acte qui peut avoir son influence dans le procès, mais qui n'anéantit pas l'acte. (G. d'Ét.26juinl891.)

Il faut ajouter que Tinterprétation d'un acte ou l'appréciation de sa validité peuvent paraître nécessaires, parce que de là dépend une décision administrative qui est sur le point d'être rendue. Dans ce cas, le Conseil d'État admet que l'interprétation peut être demandée, soit par les parties intéressées, soit d'office par le ministre. On assimile ainsi l'instance purement administrative d'où doit résulter une décision, à un litige pendant devant un tribunal.

11 y a lieu de distinguer l'interprétation du sens d'un acte obscur et l'appréciation de la validité de l'acte.

564. 1. Interprétation du sens de l'acte. — La question est de savoir par qui doit être donnée cette interprétation. Est-ce par l'autorité administrative qui a fait l'acte, par application de la maxime ejus est interpretari cujus est condere\ est-ce au contraire par la juridiction administrative? La jurisprudence et la doctrine paraissent sur ce point assez indécises, et il est visible que le Conseil d'Etat cherche à s'attribuer toute la compétence.

\^ Il est reçu que pour tous les actes dont le conseil de préfecture a le contentieux, l'interprétation appartient au conseil de préfecture, avec appel au Conseil d'État, par exemple, en matière de travaux publics.

2° Pour les actes du chef de l'État et même pour les actes d'administration accomplis par les Chambres, le Conseil d'État s'attribue compétence en premier et en dernier ressort. Avant la loi du 24 mars 1872, l'interprétation était donnée par décret en Conseil d'État, le Conseil estime que c'est un des cas où la justice retenue a été transformée par ladite loi en justice déléguée.

3o Pour tous les autres actes, soit des maires, soit des préfets, soit des ministres, on applique la règle ejus est interpretari, et on s'adresse à l'autorité qui a fait l'acte ; lorsque c'est une autorité inférieure, on peut remonter par des recours successifs jusqu'au ministre, et la décision du ministre peut être portée devant le Conseil d'État. Mais le Conseil d'État, estimant que ces recours en interprétation devant les autorités administratives sont des recours hiérarchiques et non point des recours contentieux, leur applique la doctrine de l'arrêt Bansais (v. p. 210), et, dans un but de célérité, autorise le recours au Conseil d'État omisso medio contre la décision de l'autorité inférieure (Cons. d'État., 21 nov. 1873; 9 mars 1877; 4 avr. 1884). On peut même prévoir que, par une nouvelle évolution, le Conseil d'État se considérera comme directement saisi par le jugement qui constate la

question préjudicielle; Tautorité qui a fait Tacte ne sera plus du tout consultée, Tinterprétation sera devenue complètement raffaire des tribunaux. Ce sera une simplification.

565. II. Appréciation de la validité de l'acte. — Cette appréciation est l'affaire des tribunaux administratifs, et non point celle des autorités administratives.

Dans le cas où le conseil de préfecture ou bien le ministre ne sont pas compétents en vertu des textes, c'est le Conseil d'État en sa qualité de juge de droit commun. (Arrêt 28avr. 1882.)

d) Contentieux de la répression,

566. Renvoi à ce que nous avons dit de la compétence répressive des conseils de préfecture en matière de contraventions de grande voirie (p. 525).