SÉPARATION DE L'ADMINISTRATION ET DE LA JURIDICTION

juge et partie, car cette décision est son œuvre, ou celle d'un inférieur hiérarchique.

2o Dans l'intérêt de la méthode et des progrès du droit : si le même homme est à la fois administrateur et juge, les décisions qu'il prendra en ces deux qualités auront une tendance à se confondre, les décisions purement administratives prendront la couleur de jugements; or, cela est fâcheux, car les décisions administratives ne sont pas du tout des jugements, ce sont des manifestations de volonté des personnes administratives, analogues aux volontés que les particuliers manifestent en exerçant leurs droits. (V. p. 185 et s.)

On peut dire que cette nécessité de la séparation de la juridiction et de l'administration active est aujourd'hui comprise de tout le monde. L'idée est acceptée, en principe, par toute la doctrine et toute la jurisprudence contemporaines, mais ce progrès considérable est tout récent.

572. Application du principe de la séparation au Conseil d'État et aux conseils de préfecture . — £n

tant que ]a juridiction administrative est confiée au Conseil d'État ou aux conseils de préfecture, on voit tout de suite que la séparation est réalisée; en effet, ces tribunaux ne sont point des autorités administratives.

Ils participent, il est vrai, dans une certaine mesure à l'administration active, puisque ce sont en même temps des conseils administratifs dont les autorités administratives prennent les avis. Le Conseil d'État peut avoir préparé à titre consultatif le projet d'un décret, et être appelé ensuite à titre contentieux à statuer sur les litiges soulevés par ce décret. Le conseil de préfecture peut aussi avoir donné des avis au préfet dans des matières qui deviennent par la suite contentieuses. Il y a là un léger inconvénient.

Mais d'une part, dans ces assemblées, du moins au Conseil d'État, des précautions sont prises pour que les mêmes conseillers n'aient pas à statuer au contentieux, sur les conséquences d'un acte sur lequel ils auraient émis un avis à titre administratif. — D'autre part, autre chose est avoir donné son avis pour une décision à prendre, autre chose est avoir pris la décision soi-même; le conseiller ne peut jamais avoir le même amour-propre d'auteur que l'administrateur.

Le léger inconvénient que présente la confusion des attributions de juge et de conseiller administratif, est compensé par un très réel avantage. Du moment qu'il y a des tribunaux administratifs^ il est naturel qu'ils soient composés d'hommes compétents; or, qui pourrait être plus compétent que ces conseillers ordinaires des administrateurs

qui, en vue des avis à donner, sont obligés d'étudier toutes les affaires ?

A condition que ces corps soient sérieusement constitués^ que le personnel y ait des garanties d'indépendance, ce qui est déjà réalisé pour le Conseil d'État, ce qui se réalisera pour les conseils de préfecture, ce ne sont pas les fonctions de conseiller administratif qui nuiront aux fonctions de juge; ce sont au conti-aire les fonctions de ju^-e qui fortifieront celles de conseiller et qui donneront aux avis plus de poids.

573. Application du principe de la séparation aux autorités administratives. — Question du ministrejuge. — La conséquence rigoureuse du principe de la séparation de l'administration active et de la juridiction, est que les autorités administratives proprement dites ne sauraient être des juges.

Donc, ni les ministres, ni les préfets, ni les maires, ni aucune des assemblées délibérantes, conseils généraux, conseils municipaux, ne sauraient être des juges.

Une exception doit être faite seulement pour le chef de l'Étal dans les cas de justice retenue. (V, n* 575.) i

Celte doctrine n'a jamais présenté de difficulté qu'en ce qui concerne les ministres.

Les conseils municipaux, les conseils généraux n'ont point d'attributions contentieuses ; il est vrai que les conseils généraux reçoivent quelquefois des recours contre les décisions de leur commission départementale (1. 1871, art. 86-88)^ mais ces recours ont toujours élê considérés comme purement administratifs.

Les préfets, les maires eux-mêmes, ont bien quelques attributions contentieuses, mais elles résultent de textes anciens et sont considérées comme des anomalies.

Pour les ministres, au contraire, les résistances ont été très grandes, et pendant longtemps^ dans la plupart des décisions qu'ils rendaient, ils ont été considérés comme étant des juges, non point des administrateurs.

Il en était ainsi dans tous les cas où la décision était susceptible d'un recours contentieux au Conseil d'État. On affirmait que celte décision était elle-même un premier jugement, et que le recours au Conseil d'État n'était qu'un recours en appel.

1. Le chef de TÉtat représente ici le pouvoir exècatif dans ce quil a d« plus élevé, en tant qu'il est la source historique du pouvoir judiciaire, etmêtûf du pouvoir législatif.

SÉPARATION DE l'ADMINISTBATION ET DE LA JURIDICTION 703

I. L'une des causes de cette erreur résidait dans une locution que nous avons rapportée n® 542; on avait pris Thabitude d'appeler rf^dsion contentieuse une décision administrative prise en une matière où il existait un recours contejitieux au profit de la partie, et on en était venu à croire que la décision était contentieuse aussi en ce sens qu'elle équivalait elle-même à un jugement.

II. Une autre cause d'erreur provenaitde ce que, par les circonstances dans lesquelles elle se produisent ou par leurs effets^ quelques-unes des décisions ministérielles rappellent des jugements ; c'est surtout, en efifet, dans les deux cas suivants, qu'on voulait y voir des jugements :

1° Dam le cas d'actes de gestion : décision ministérielle liquidant une dette de l'État, arrêté de débet mettant un détenteur de deniers publics en demeure de restituer, etc...

Dans ces hypothèses, la décision, qui est exécutoire par elle-même comme tout acte d'administration, devient définitive si l'on n'a pas formé recours dans le délai de trois mois, de même qu'un jugement devient définitif par l'expiration des délais d'appel. On oubliait que c'est la condition de tous les actes d'administration, les recours contre ces actes sont enfermés dans des délais très courts, parce que sans cela la marche de l'administration serait entravée. L'administration agit beaucoup, il est nécessaire que les conséquences de ses actes soient rapidement réglées. Contre le rôle des contributions directes qui est rendu exécutoire par arrêté du préfet, le recours n'est possible é,^^alement que pendant trois mois. On n'a jamais prétendu, cependant, que cet arrêté du préfet fût un jugement.

Dans le cas d'arrêté de débet, cet arrêté est suivi d'une contrainte délivrée par le ministre des finances, qui entraîne hypothèque judiciaire comme un jugement; on s'est beaucoup appuyé sur cet argument, il est bien mauvais cependant : d'abord parce que ce n'est pas l'arrêté de débet lui-même, qui est pourtant la véritable décision, qui entraîne l'hypothèque, mais la contrainte qui n'est qu'une voie d'exécution; ensuite, parce qu'il est tout naturel que le pouvoir exécutif ait le droit d'employer des voies d'exécution énergiques; n'est-ce point lui qui donne aux jugements eux-mêmes leur force exécutoire?

Ce qui tranche la question, ce sont les observations suivantes :

a) Il est de principe que le juge ne doit pas être juge et partie; or, ici, le ministre est nécessairement partie dans l'acte comme ayant exercé les droits de l'État, donc il ne peut pas être juge.

(3) Quand un jugement en premier ressort est frappé d'appel, le |uge du premier ressort ne vient point lui-même défendre son jugennent devant le juge d'appel ; or^ le ministre vient défendre sa décision

devant le Conseil d'État; cette décision ne peut donc pas être un véritable jugement.

y) Quand une juridiction est soumise à Tappel, ses jugements sont tous portésdevant le même juge d'appel; or, les décisions des ministres sont frappés de recours, tantôt devant le Conseil d'État et tantôt devant les conseils de préfecture (en matière de travaux publics). Ces recours ne sont donc point des appels contre des jugements, mais des recours en première instance contre des actes d'administration.

2® Dans le cas de décision sur recours hiérarchique. — Dans cette hypothèse, dit-on, le ministre statue bien à la façon d'un juge, puisqu'il statue sur une décision qui a déjà le caractère d'un acte d'administration.

Nous avons répondu par avance à cet argument lorsque nous nous sommes occupés du recours hiérarchique (v. p. 208). Ce recours a beau ressembler à un recours contentieux, il est purement administratif, et la décision ministérielle n'est qu'un second acte d'administration qui vient en annuler, en réformer ou en confirmer un premier.

C'est l'action hiérarchique qui s'exerce sollicitée par un recours, mais qui pourrait aussi bien s'exercer d'office. Elle ne ne change point de nature par ce seul fait qu'elle est sollicitée.

Ainsi qu'on l'a fait observer très justement, il faudrait admettre alors que le préfet est un juge quand il annule l'acte d'un maire, que le conseil général est un juge quand il annule une délibération de la commission départementale, si bien que dans la hiérarchie administrative on chercherait vainement un administrateur^ il n^y aurait plus que des juges *.

En résumé, sauf dans les hypothèses exceptionnelles que nousénumérerons plus loin, le ministre n'a pas de véritable juridiction; les décisions qu'il prend sont des actes d administration, soit des actes de gestion, soit des actes d'autorité, notamment dans le cas de décision sur recours gracieux.

Cela entraine quelques conséquences :

a) Une décision ministérielle rendue par défaut n'est pas susceptible d'opposition. (Cons. d'Ét. 24 janv. 1872 ; 12 nov. 1875 ; SO juiU. 1877; 20févr. 1880.)

P) Une décision ministérielle peut être rapportée tant qu'elle n'a pas créé de droit acquis au profit d'un tiers. (Cons. d'Ét. 19 août 1867; 12 août 1879.)

y) Les décisions ministérielles, n'étant pas des jugements, ne sont pas soumises de plein droit à la règle d'après laquelle toute sentence doit être motivée. (Cons. d'Ét. 30 avr. 1880; 2juill. 1880.)

1. M. Laferriere, Traité de la Juridiction administrative, T, p. 40o,

Article II. — Limites des pouvoirs de la juridiction administrative

sur les actes de l'administration active,

574. L'administration active^ qui tend de plus en plus à se séparer de la juridiction administrative, a quelque peu besoin, pour garder sa liberté d'action, d'être protégée contre les entreprises de celle-ci. Elle est suffisamment protégée par les règles suivantes : l** Il y a des actes qui, à raison de leur forme ou de leur nature, échappent à tout recours contentieux.

a) Les actes du parlement, alors même que dans le fond ce sont des actes d'administration, échappent à tout recours contentieux ; il en est ainsi des lois d'affaires qui décident des travaux ou qui sont des actes de tutelle pour les départements et les communes — il en est ainsi même des décisions des commissions parlementaires — mais à l'inverse il n'est pas admis qu'un acte d'adminisiration, approuvé par un ordre du jour des Chambres, échappe par là au recours contentieux. (Cens, d'ÉL 20 mai 1887.)

b) Leà lois, les décrets- lois, les règlements d'administration publique rendus en exécution d'une loi échappent à tout recours contentieux.

c) Les actes dits de gouvernement échappent aussi au recours contentieux (v. p. 191).

Dans toul^s ces hypothèses, si le Conseil d'État voulait indûment exanniner l'acte, le ministre pourrait élever le conflit devant la section du contentieux. (L. 24 mai 187!2, art. 26.)

2» Comme toutes les juridictions, les juridictions administratives

ne peuvent statuer que lorsqu'elles sont saisies par un recours régulier.

3° En principe le recours formé n'est pas suspensif de l'exécution

de l'acte administratif; cette suspension peut cependant être ordonnée

par mesure spéciale.

4** Lorsqu'un acte est annulé, 1 administration reste libre de le refaire comme elle l'entend, ou même de ne pas le refaire.

5"^ A part les annulations ou les réformations d'actes, le contentieux esi purement pécuniaire; c'est-à-dire que, même dans le contentieux de pleine juridiction, l'administration ne peut jamais être condamnée qu'à une somme d'argent, elle ne peut pas être condamnée à une certaine prestation avec clause pénale pour chaque jour de refard.

6"* Enfin comme il n'y a pas contre TÉtat de voie»- d'exécution, l'exécution des condamnations est toujours volontaire de sa part.

Article III. — Des cas de juridiction gouvernementale.

. Il existe un certain nombre de cas où de véritables décisions ti. 45

juridictionnelles sont rendues par le gouvernement à la suite de véritables recours, qui portent dans la pratique le nom de recours administratifs ou recours gouvei^nemeniaux : telles les décisions en matière de prises maritimes, en matière de recours pour abus. Nous sommes très disposé à voir là des hypothèses .de justice retenue.

la justice est retenue^ lorsque la décision juridictionnelle est prise sous la signature du chef du pouvoir exécutif, et par conséquent sous sa responsabilité.

On dit que la justice est déléguée^ lorsque la décision juridictionnelle est prise sous la signature d'autorités spéciales constituées à cet effet.

Historiquement, pour un ordre de contestations déterminé, la justice commence presque toujours par être retenue; puis plus tard elle est déléguée. De sorte que, d'une part, la justice actuellement déléguée a été auparavant de la justice retenue; et que, d'autre part, il y a toujours un peu de justice retenue, parce que des contestations nouvelles se révèlent continuellement pour lesquelles d'abord la justice est retenue.

La vérité de ces observations est confirmée par l'histoire du développement de la juridiction administrative en ce siècle.

I. Actuellement j la justice administrative est presque t^ut entière déléguée; mais elle a commencé par être retenue, — En effet, jusqu'à la loi du 24 mai 1872, toutes les décisions du Conseil d'Etat en matière contentieuse étaient prises sous la signature du chef de l'État; sous l'empire, cela s'appelait des décrets en Conseil d'État, sous la monarchie, des ordonnances en Conseil d'État^ cela ne pouvait pas s'appeler des a7Téts du Conseil d'Etat,

Or, nous le verrons plus loin, le Conseil d'État, par la cassation ou par rappel, se subordonne toutes les juridictions administratives, de sorte que, par son intermédiaire, toute la justice administrative était retenue.

De plus, le Conseil d'État était juge des conflits, la juridiction des conflits était donc encore de la justice retenue.

Depuis la loi du 24 mai 1872, toutes ces justices sont, au contraire, déléguées. Cette loi donne en effet au Conseil d'État un pouvoir propre en matière contentieuse, de telle sorte que ses décisions ne sont plus signées du chef de l'État, mais du vice-président du Conseil d'État, et qu'elles méritent maintenant le nom d'arrêts.

De plus, la même loi ayant organisé un tribunal des conflits distinct, a également donné au président de ce tribunal le droit designer les arrêts sur conflit.

La loi du 24 mai 1872 n*a fait d'aiUwrs que consfacrer législativement ce qui depuis longtemps était passé dans les faits, à savoir que la véritable autorité contentieuse résidait dans le Conseil d'État et que le visa du chef de l'État n'était qu'une formalité.

II. // subsiste malgré tout une justice administrative retenue, — Au lendemain de la loi du 24 mai 1872, on a été très porté à eroire que toute la justice administrative était déléguée, qu'il ne subsistait plus du tout de justice retenue.

Cependant, on se trouvait en présence d'un certain nombre de recours qui aboutissaient à des décrets en Conseil d!État, et qui ressemblaient par conséquent beaucoupaux recours contentieux d'avant 1872; on se borna à les appeler recours administratifs ou recours en annu' laiion administrative^ et on affirma que c'étaient des recours administratifs, non point des recours contentieux.

Mais quelques-uns de ces recours ont des formes consacrées qui se rapprochent des formes contentieuses; il est même un cas, celui du recours contre les décisions du Conseil des prises maritimes^ où le ministère des avocats au Conseil d'État est obligatoire (Arr. 7 vent. anXII). Ce serait, croyons-nous, bien comprendre la marche de l'évolution historique en ces matières, que de considérer la plupart de ces recours, comme étant de véritables recours contentieux pour lesquels la justice est retenue.

La conséquence serait que les décisions sur ces recours seraient définitives et ne pourraient en aucun cas être attaquées, ni par un recours contentieux, ni par le recours de l'art. 40 du décret de 1806 dont il va être parlé plus bas.

Celte observation a un caractère trop scientifique pour que nous y insistions davantage.

Disons seulement que nous sommes heureux de constater dans une étude toute récente sur le contentieux admii^istratif, la trace d'une opinion très voisine de la nôtre *.

Les recours dits administratifs, qui tendent ainsi dès maintenant vers le recours contentieux, sont les suivants :

1^ Les recours au Conseil d'État contrôles décisions du conseil des prises en matièrei de prises maritimes ;

2*^ Les recours en matière d'appel comme d'abus ;

3^ Les recours relatifs au privilège de la Banque de France " ;

4® Les recours des préfets tendant à l'annulation des délibérations des conseils généraux, en vertu des art. 33 et 47, 1. 10 août 1871 ;.

i. Répertoire de Béquei^ y» Conteatteux, d<> 549, étude de M. Béqoet. 2. Ces trois premiers reocMiFa sont signalé» par M. Bé({uet^ loc, eit\

5« Les recours formés en vertu de l'art, 13, 1. 21 juin 1865, contre les an étés des préfets qui créeraient des associations syndicales autorisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6« Les recours prévus par Vart. 40 du décret du J^ 2 juillet 1 80t>^ qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative des décrets rendus après délibération du Conseil d*Ëtat en mati^r^ non content ieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui aussi, actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*Ëfat. — Le recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pouvoir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut aboutir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation '.

577. Du recours pour abus. — Le recours pour abus étant l'un des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut considérer comme contentieux en vertu d*une justice retenue, nous saisissons cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Église ou avec les Églises. Uautorilé ecclésiastique est considérée par le concordat et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à certains égards de Tautorilé civile repn'sentée par le pouvoir exécutif. U j a entre lautorilé civile et Tautorité religieuse une séparai ion des pouvoirs, qui, par certains cOtés. est analogue à la séparation constitutionnelle qui existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais apssant sur les mêmes hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits et trouver le moven de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d*abQs; Tart. 6 rmslitue aussi pour le culte prolestant, et rart. 55, Ordoon. 25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L*onpne de Tappel comme d'abus remonte au xxv* siècle ; il servit d*ahord a la roxaute a restreindre la compétence des juridictions ecclésiastiques : à partir du xvi* siècle, il fut étendu non plus seulement aux décistons des juhdiotions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était porté devant les pariemenls. Actuellement, comme il nV a plus de jorî* dictions eircir SI astiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités, et il ménte d>tre appelé non plus appel comme d'abus^ mais recours piHtr at*us ; U est p^rié au fiouvem^ment statuant en Conseil dlÊU t.

1. Nv«u^ JrrvM» reconut^trf qu^, AcS«h^l!«a»eat. le Coofeii d'État ac ^tVY p^% %*.u tt>at cv ivcvvur» «'omi^ «x^airutiefii ; au coBtrmaY U est «dtcU que U «Sfct^i.vQ »u* ce rvcxHirs poarrail. î« c«» ècâ^a^t, èire atuqaéc «a cuoteBtKai« «^ q^s I^.t ua s.&câ'.»cf o^;*w .a^rv %£e rec^^ars»

LA JUSTICE RETENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à reffel d'obtenir la censure d*un acte de Tune ou de l'autre des autorités ecclésialiquc ou civile violant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : \^ que le recours protège aussi bien Tau torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une censure purement doctrinale de l'acte, une déclaration d'abus qm peut être insérée au Bulletin des Lois ou même aHlchée, mais qui n'entraîne aucune autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques, les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1« Tusurpation ou l'eicès de « pouvoir; 2^ la contravention aui lois et règlements de la Repu- <c blique ; 3^ l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en « France ; 4® l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de TÉgUse c< gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct^flé qui, dans Vexercice du w culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement « leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en u scandale public. » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

H. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la « liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De Vexcrcice du recours. — a Le recours compétera à toute personne « intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par « les préfets. » (Art. 8, § !•».)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours contre les autorités civiles.

d) Du cjs où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même temps une intraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse, est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispensable de la poursuite de l'ecclésiaslique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une gnrantie des fonctionnaires résultant de l'art. 73 de la Constitution de l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis pour actes accomplis dans reierclce de leurs fonctions sans l'autorisation du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus préalable.

Depuis le décret du 19 déceml^re 1870, la garantie des fonctionnaires

5^ Les recours formés en vertu de l'art. 13, l. 21 juin 1865, contre les arrêtés des préfets qui créeraient des associations syndicales autorisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par Vart. 40 du décret du 22 juillet f 806, qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matih^ non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au>si, actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*État. — Le recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pouvoir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut aboutir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation \

677. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étant Pun des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut considérer comme contentieux en vertu d*une justice retenue, nous saisissons celle occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec TËglise ou avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordat et par les articles organiques, comme une autorité indépendante h certains égards de rautorité civile repn'^sentée par le pouvoir exécutif. II y a entre Tautorité civile et Tautorilé religieuse une séparation des pouvoirs» qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi* ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément maintenir, à cet efiet, Tantique institution de l'appel comme d'abus; Tari. 6 Tinstitue aussi pour le culte prolestant, et Tart. 55, Ordoon. 25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de Tappel comme d*abus remonte au xiv' siècle; il servit d'abord à la royauté & restreindre la compétence des juridictions ecclésiastiques ; à partir du xvi* siècle, il fui étendu non plus seulement aux décisions des Juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était porté devant les parlements. Actuellement, comme il n*y a plus de juridictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des aotoritês, et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuplleoient, le Conseil d*Ëtat ne conûdëre pus du tout ce recours romme conleutieox ; an contmire 11 est admis que la déci:i<ion sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au conteotieux, ce qui fait un singulier échafaudage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le chef de l'État statuant en son Conseil d'Ëtat, à Teffel d*obtenir la censure d*un acte de Tune ou de l'autre des autorités ecclésialique ou civile violant les rapports établis.

U faut donc faire attention : \^ que le recours protège aussi bien Taulorité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une censure purement doctrinale de l'acte, une dédaraiion d'abus qui peut être insérée au Bulletin des Lois ou môme afllchée, maisqui n'entratne aucune autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas d^abas, — L De la pari des autorités ecclésiastiques, les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1* Tusurpation ou l'eicès de <( pouvoir; 2^ la contravention aui lois cl règlements de la Repu- « blique ; 3<* l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en u France ; 4^ l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église » gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct'dé qui^ dans Vexercice du « culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement « leur conscience, dégénérer contre eiue en oppression ou en injure ou en a scandale public. » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

H. De la part des autorités cioiles, « il y aura pareillement recours au u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à l'exercice public du culte et à la t< liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. » (Art. 7.)

c) De r exercice du recours, — « Le recours compétera à toute personne « intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par « les préfets. >» (Art, 8, § !•».)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours contre les autorités civiles.

d) Du as oûPacle qui provoque le recours pour abus constitue en même temps une infraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse, est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispensable de la poursuite de l'ecclésiastique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d*expressions injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 73 de la Constitution de l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis pour actes accomplis dans Teiercioe de leurs fonctions sans l'autorisation du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme fonctionnaires et p^ir conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus préalable.

Depuis le décret du 19 déceml>re 1870, la garantie des fonctionnaires

b^ Les recours formés en vertu de Tari. 13, l. 21 juin 1865, contre les an ôtés des préfets qui créeraient des associations syndicales autorisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6« Les recours prévus par Vart. 40 du décret du 22 juillet f 806, qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matière non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour exoès de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au^si, actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*Ëlat. — Le recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pouvoir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut aboutir à la réformation de Tacte, non pas seulement à son annulation '.

677. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étant l'un des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut considérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissent cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Ëglise ou avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordai et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à certains égards de l'autorité civile représentée par le pouvoir exécutif. D t a entre lautorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs, qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi* ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d*abos; Fart. 6 Tinstitue aussi pour le culte protestant, et Vart. 55, Ordonn. 25 mai 1844, pour le culte israélite.

L*origine de Tappel comme d'abus remonte au xiv* siècle ; il servit d'abord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions ecclésiastiques ; à partir du xvi* siècle, il fut étendu non plus seulement aux décisions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il.était porté devant les parlements. Actuellement, comme il n*y a plus de juridictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités, et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours

pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuelleoient, le Conseil d*Ëtat ne cotMdère pHS du tout ce recours r.omme conleutieux ; au contraire U est admis que la décision sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au eoDtentleux, ce qui fait un singulier écbateuuage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DÉLÉGUÉE 709

a) DéHnition. — Le recours pour abus est un recours porté devant le chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à reffel d*obtenir la censure d*un acte de l'une ou de Tautre des autorités ecolésiatiquc ou civile violant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : 1* que le recours protège aussi bien Tau torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2** que son résultat est une censure purement doctrinale de l'acte, une déclarationifabus qwi peutâtre insérée au Bulletin des Lois ou môme afQchée, mais qui n^entratne aucune autre conséquence, pas même Tannubtionde Tacte.

b) Des diver$ cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques^ les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1* l'usurpation ou l'eicès de ce pouvoir; 2° la contravention aux lois et règlements de la Répu- « blique ; 3^ Tinfraclion des règles consacrées par les canons reçus en u France ; 4^ Tattenlat aux libertés, franchises et coutumes de TÉglise « gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proci^^lé qui^ dans Vexercice du <( culte, peut compromettre Vhonneur des citoyens, troubler arbitrairement c( leur conscience, dégénérer contre eiue en oppression ou en injure ou en « scandale public, » (Art. 6, 1. 18 germ. an X.)

II. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au u Conseil d'État, s*il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la c< hberté que les lots et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De rexcrcice du recours. — a Le recours compétera à toute personne « intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par « les préfets, n (Art. 8, § !•'.)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours contre les autorités civiles.

d) Du cis où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même temps une infraction à la loi pénale, — La question, dans cette hypothèse, est de savoir si la déclaration d'abus n*est pas le préliminaire indispensable de la poursuite de recclésiasûque à raison de l'infraction.

Lorsque Tinfraction n*a pas été commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, on s'accorde généralem<^nt à reconnaître que les tribunaux ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque l'infraction est commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 73 de la Constitution de Tan VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus préalable.

Depuis le décret du 19 décembre 1870, la garantie des fonctionnaires

5® Les recours formés en vertu de Tari, 43, 1. 21 juin 1865, contre les an étés des préfets qui créeraient des associations syndicales autorisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par Part, 40 du décret du 22 juillet 1 806, qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative des décrets rendus après délibération du Conseil d*État en matirrt non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui au.^si, actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d*État. — Le recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pou* voir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut aboutir à la réformation de l'acte, non pas seulement à son annulation '.

577. Dn recours pour abus. — Le recours pour abus étaut l'un des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut considérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissons celle occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec TÉglise oa avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordai et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à certains égards de Taulorilé civile repn*sentée par le pouvoir eiécuUf. D t a entre rautorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs, qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judi« ciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les m^mes hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits et trouver le moyen de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent expressément maintenir, à cet effet, Tantique institution de l'appel comme d'abus; Tart. 6 Tinstitue aussi pour le culte prolestant, et Tart. 55, Ordoon. 25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de Tappel comme d'abus remonte au xiv* siècle; il servit d'abord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions eccJésias* tiques ; à partir du xvi« siècle, il fut étendu non plus seulement aux décisions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était porté devant les parlements. Actuellement, comme il n'y a plus de juridictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités, et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État

1. Nous devons reeonnaftre que, acluelleoient, le Conseil d*État ne ronildère pus du tout ce recours nomme couleutieux ; au contraire 0 est admis que la décUion sur ce recoars pourrait, le cas échéant, être attaquée au eooten* tieux, ce qui fait uo singolier échafaudage de recours.

LA JUSTICE RKTENUE ET Là JUSTICE DéLÉGUÉE 709

a) DéHnition. — Le recours pour abus est un recours porté devant le chef de l'Ëtat statuant en son Conseil d'État, à l'effet d'obtenir la censure d*un acte de l'une ou de l'autre des autorités ecclésialique ou ciyile violant les rapports établis.

11 faut donc faire attention : 1^ que le recours prolège aussi bien Tau torité ecclésiastique que l'autorité civile; 2^ que son résultat est une censure purement doctrinale de l'acte, une déclarationd'abus qm peut être insérée au Bulletin des Lois ou môme affichée, mais qui n'entraîne aucune autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

b) Des divers cas (Tabas, — h De la pari des autorités ecclésiastiques^ les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1^ l'usurpation ou Teicès de « pouvoir; 2° la contravention aui lois et règlements de la Repu* « blique ; 3^ l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en u France ; 4* l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de TÉglise « gallicane ; 5^ et toute entreprise ou tout proct^dé qui^ dans ^exercice du « cuUe^ peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement « leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en « scandale public, » (Art. 6, 1. 18 germ. an X )

H. De la part des autorités cioiles^ « il y aura pareillement recours au u Conseil d'État, s'il est porté atteinte à Tezercice public du culte et à la Cl liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. >» (Art. 7.)

c) De texcrcice du recours, — n Le recours compétera à toute personne « intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'ofÛce par « les préfets, i» (Art, 8, § !•'.)

Il n'y aura de plainte particulière que daus le cinquième cas de recours pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours contre les autorités civiles.

d) Du cjs où Pacte qui provoque le recours pour abus constitue en même temps une infraction à la loi pénale. — La question, dans cette hypothèse, est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispensable de la poursuite de l'eccli'àiastiqae à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, on s'accorde généralem^^nt à reconnaître que les tribunaux ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque l'infraction est commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une garantie des fonctionnaires résultant de l'arU 75 de la Constitution de l'an Vlll, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus préalable.

Depuis le décret du 19 décem'bre 1870, la garantie des fonctionnaires

5® Les recours formés en vertu de Fart. 13, 1. 24 juin 1865, contre les an êtes des préfets qui créeraient des associations syndicales autorisées en dehors des cas prévus par la loi ;

6® Les recours prévus par l'art, 40 du décret du 22 juillet 1 806^ qui tendent à faire rapporter ou réformer par la voie administrative des décrets rendus après délibération du Conseil d'État en matière non contentieuse.

Ces recours ne font pas double emploi avec le recours pour excès de pouvoir, bien que le recours pour excès de pouvoir soit, lui aussi, actuellement admis contre les décrets rendus en Conseil d'État. — Le recours du décret de 1806 est plus large que le recours pour excès de pouvoir, il peut atteindre même des actes discrétionnaires et il peut aboutir à la réformation de l'acte, non pas seulement à son annulation *.

577. Du recours pour abus. — Le recours pour abus étant Tun des plus importants de ces recours administratifs que Ton peut considérer comme contentieux en vertu d'une justice retenue, nous saisissons cette occasion de donner sur lui quelques détails.

On a vu, p. 28 et s., quels sont les rapports de l'État avec l'Église ou avec les Églises. L'autorité ecclésiastique est considérée par le concordat et par les articles organiques, comme une autorité indépendante à certains égards de l'autorité civile représentée par le pouvoir exécutif. Il y a entre l'autorité civile et Tautorité religieuse une séparation des pouvoirs, qui, par certains côtés, est analogue à la séparation constitutionnelle qui existe entre le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. Entre ces deux autorités séparées, mais agissant sur les mêmes hommes, il fallait nécessairement prévoir des empiétements et des conflits et trouver le moven de les trancher.

Les art. 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X déclarent eipressément maintenir, à cet effet, l'antique institution de l'appel comme d'abos; l'art. 6 rinstitue aussi pour le culte protestant, et Fart. 55, Ordonn. 25 mai 1844, pour le culte Israélite.

L'origine de l'appel comme d'abus remonte au xiv* siècle; il servit d'abord à la royauté à restreindre la compétence des juridictions ecclésiastiques ; à partir du xvi« siècle, il fut étendu non plus seulement aux décisions des juridictions ecclésiastiques, mais aux actes des autorités; il était porté devant les parlements. Actuellement, comme il n'y a plus de juridictions ecclésiastiques, il ne sert plus que contre les actes des autorités, et il mérite d'être appelé non plus appel comme d'abus, mais recours pour abus ; il est porté au gouvernement statuant en Conseil d'État.

1. Nous devons reconnaître que, actuellement, le Conseil d'État ne considère pus du tout ce recours comme conteutieux ; au contraire U est admis que la décision sur ce recours pourrait, le cas échéant, être attaquée au contentieux, ce qui fait un singulier échafaudage de recours.

a) Définition, — Le recours pour abus est un recours porté devant le chef de l'État statuant en son Conseil d'État, à Teffel d'obtenir la censure d*un acte de Tune ou de Tautre des autorités ecclésiatique ou civile violant les rapports établis.

Il faut donc faire attention : 1<» que le recours protège aussi bien l'autorité ecclésiastique que l'autorité civile; 2° que son résultat est une censure purement doctrinale de l'acte, une déclaration Sahus qui peut être insérée au Bulletin des Lois ou même affichée, mais qui n'entraîne aucune autre conséquence, pas même l'annulation de l'acte.

h) Des divers cas d'abus, — L De la pari des autorités ecclésiastiques, les cas d'abus sont au nombre de cinq : « 1° l'usurpation ou l'excès de « pouvoir; 2<» la contravention aux lois et règlements de la Repu- « blique ; 3° l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en « France ; 4° l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église (c gallicane ; 5° et toute entreprise ou tout procédé qui, dans Vexercice du M culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement « leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en a scandale public. » (Art, 6, 1. 18 germ. an X.)

U. De la part des autorités civiles, « il y aura pareillement recours au « Conseil d'État, s'il est porté atteinte à l'exercice public du culte et à la « liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres. » (Art. 7.)

c) De r exercice du recours. — « Le recours compétera à toute personne « intéressée, à défaut de plainte particulière, il sera exercé d'office par « les préfets. » (Art. 8, § !«'.)

Il n'y aura de plainte particulière que dans le cinquième cas de recours pour abus contre une autorité ecclésiastique, et dans les cas de recours contre les autorités civiles.

d) Du cas où Vacte qui provoque le recours pour abus constitue en même temps une infraction à la loi pénale, — La question, dans cette hypothèse, est de savoir si la déclaration d'abus n'est pas le préliminaire indispensable de la poursuite de l'ecclésiastique à raison de l'infraction.

Lorsque l'infraction n'a pas été commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, on s'accorde généralement à reconnaître que les tribunaux ordinaires peuvent être saisis directement.

Mais la question est plus délicate lorsque Tinfraction est commise dans l'exercice des fonctions sacerdotales, par exemple dans le cas d'expressions injurieuses employées en chaire.

Avant le décret du 19 septembre 1870, il existait, nous le savons, une garantie des fonctionnaires résultant de l'art. 75 de la Constitution de l'an VIII, et qui consistait en ce qu'ils ne pouvaient pas être poursuivis pour actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions sans l'autorisation du Conseil d'État. Les ecclésiastiques n'étaient point considérés comme fonctionnaires et par conséquent n'étaient pas protégés par l'art. 75, mais ils avaient une protection analogue, car on exigeait la déclaration d'abus préalable.

Depuis le décret du 19 déceml)re 1870, la garantie des fonctionnaires

a disparu, el il paraît conforme à l'esprit général de la législation en ces matières de supprimer aussi le préalable de la déclaration comme d*abus. C'est ce que fait le Conseil d'Élat depuis une décision du 17 mars 1881; mais la Cour de cassation, fidèle à une distinction qu'elle avait posée dans un arrêt du 10 août 1861 entre l'action publique et l'action civile, continue d'exiger la déclaration d'abus préalable toutes les fois que Taction est intentée par la partie civile. Le Conseil d'État s'est plié de bonne grâce à cette jurisprudence par un détour, en considérant les déclarations d'abus qu'on lui demande par jugement de sursis, comme une question préjudicielle dont on lui demande la solution. (D. sur abus, 7 juillet 1886, Gros) 20 janvier 1887, Meulin.)