LA JURIDICTION EN PRBMIËR RESSORT

Cour de cassation. Les principales décisions du Conseil d'État sont^ en effet, des décisions de juge de premier ressort ou de juge d'appel, qui statue à la fois sur le fait et sûr le droit. Ajoutez que toute cette jurisprudence est d'allure prétorienne, surtout dans la matière dfe l'excès de pouvoir.

Le Conseil d'État a conquis lentement cette haute situation. Le re*cours pour excès de pouvoir, bien qu'il trouve son germe dans une loi révolutionnaire, est une création de sa jurisprudence, et n'a pris tout son développement que depuis un décret du 2 novembre 1864. La doctrine d'après laquelle le Conseil d'État est juge de droit comlmun en premier ressort pour les recours contentieux ordinaires, île s'est établie que très péniblement, ainsi que nous le verrons, elle est même encore contestée. Le Conseil d'État a triomphé de tous les obstacles par la conception nette de sa mission qu'il a eue dès le début, par son esprit de suite, par la haute valeur de sa jurispru^ dence.

Les autres juridictions n'ont pas à se plaindre d'être ainsi subor* données. Les membres de l'administration active, préfets et ministres, dont les actes peuvent être annulés ou réformés par un tribunal aussi fortement organisé, pourraient, jusqu'à un certain point, s'alarmer de cette dépendance. Mais la dépendance n'est qu'apparente. Nous avons vu plus haut que l'administration active est suffisamment protégée (n« 574).

De la juridiction en premier ressort.

579. Le Conseil d'État est le juge de droit commun «n premier ressort. — Le Conseil d'État est juge en premier ressort, dans la matière du recours pour excès de pouvoir, cela ne peut faire aucune difficulté. (L. 24 mai 1872, art. 9.)

Mais il faut admettre aussi qu'il est le juge de droit commun en premier ressort, dans la matière du recours contentieux ordinaire, c'est-à-dire qu'il est compétent lorsqu'un texte n'attribue pas compétence à un autre tribunal administratif * .

Cette opinion, quoique très raisonnable, ne s'est pas établie sans difficulté.

On a longtemps cherché ailleurs le juge de droit commun, soit du côté des conseils de préfecture, soit du côté des (ministres.

Les conseils de préfecture auraient l'avantage d'être à proximité

1. Sauf pour le conleniieux administratif des colonies qui appartient en premier ressort au conseil du contentieux de chaque colonie. (Y. infrà, n^ 589.

des justiciables; mais, d*une part, le texte de Fart. 4, I. 28 p)uviôse an VIII,*^sur lequel s'appuie leur compétence, con lient une énumération d'affaires qu'il est bien difficile de ne pas considérer comme limitative; d'autre part, si Ton part de cette idée que la juridiction administrative est essentiellement prétorienne, on comprendra qu il ne saurait y avoir un préteur dans chaque département.

Le système qui faisait des ministres les juges de droit commun en premier ressort, chacun dans son ministère, a eu beaucoup plus de partisans et pendant longtemps ii a été accepté par le Conseil d'Etat lui-même. Mais il est manifestement condamné aujourd'hui parla doctrine qui veut que le ministre ne soit pas juge du tout (v. n*' 573;. Il est clair que s'il n'est pas ji'ge, sauf dans des hypothèses très exceptionnelles, il ne saurait être juge de droit commun.

Reste donc seulement le Conseil d'État, et il faut reconnaître que la doctrine qui en fait le juge de droit commun en premier ressort, cadre très bien avec cette idée que la juridiction administrative est prétorienne : un seul préteur pour toute la France. Le seul inconvénient de cette doctrine est que la procédure devant le Conseil d'Etat est coûteuse, tandis que celle devant le ministre ne l'était pas; mais des réformes seraient possibles.

Nul doute que l'exemple du recours pour excès de pouvoir, n'ait été [pour beaucoup dans le mouvement qui a poussé le Conseil d'Etat à revendiquer la juridiction de premier ressort en matière de recours contentieux ordinaire, surtout depuis que le recours pour excès de pouvoir est admis contre les décisions des autorités administratives inférieures, omisso medio, (Arrêt Bansais, 13 avril 1882, v. p. *210.)

C'est d'abord dans les cas de recours en interprétation, à la suite de questions préjudicielles soulevées devant les tribunaux judiciaires, qu*il a afûrmé sa compétence. (Cons. d'Ét. 28 avr. 1882.)

Puis il l'a afQrmée franchement à propos d'un recours contentieux contre un acte administratif porté directement devant lui (Cons. d'Ét. 13 déc. 1889, œffaire Cadol). Un fonctionnaire communal révoqué, le sieur Cadot, avait demandé une indemnité; le conseil municipal avait rejeté sa demande; le Conseil d'État s'est déclaré compétent pour le recours formé contre cette décision. (Arrêt confirmatif 28 mars 1890, Drancèy,)

Au point de vue des textes, celte doctrine s'appuie sur l'art. 52 de la Constitution du 22 frimaire an YIII et sur le règlement du 5 nivôse an YIIL Le Conseil d'État interprète ces textes comme ayant enlevé à son proQt aux ministres, qui certainement les avaient eues pendant la Révolution, à la fois la juridiction d'appel et la jundiction de premier ressort.

l'appel et la cassation 713

L'appel,

580. Il y a un certain nombre de tribunaux administratifs qui jugent en premier et en dernier ressort. Ainsi, lorsque le Conseil d'État est juge en premier ressort, il est en même temps juge en dernier ressort. Il en est de même de certains tribunaux spéciaux, comme la Cour des comptes, les conseils de révision.

Cependant l'institution de l'appel existe pour certains autres tribunaux ; ainsi, tous les arrêtés des conseils de préfecture, toutes les décisions des conseils du contentieux des colonies, toutes les décisions contentieuses des ministres sont susceptibles d'appel.

Il faut faire quelques observations :

l*' Les appels ne sont pas tous portés au même tribunal, le Conseil d'Etat reçoit les appels des conseils de préfecture et des ministres,, mais la Cour des comptes reçoit aussi les appels des conseils de préfecture lorsque ceux-ci jugent les comptes des comptables ; le conseil supérieur de l'instruction publique reçoit les appels du conseil académique et du conseil départemental, eic...

!2° Là où l'appel existe, le recours en appel peut être formé, quelque minime que soit l'importance de Taffaire, parce qu'un intérêt public est toujours présumé en jeu.

3** Le recours en appel devant le Conseil d'État n'est pas suspensif de l'exécution du jugement de première instance, à moins que le Conseil d'État, par arrêt spécial, n'accorde un sursis. (D. 22 juill. 1806^ art. 3 ; 1. 24 mai 1872, art. 24.)

4** Le délai du recours en appel devant le Conseil d'État est de trois mois pour les jugements des ministres et de deux mois pour les arrêtés des conseils de préfecture (l. 22 juill. 1889, art. 57). Pour les conseils du contentieux des colonie:», il y a des règles spéciales.

La cassation,

581. Toutes les décisions en dernier ressort des tribunaux administratifs qui ne relèvent pas du Conseil d'État par l'appel, peuvent être attaquées devant le même Conseil d'État par le recours en cassation.

Par suite, les décisions des conseils de préfecture, celles des conseils du contentieux des colonies, qui peuvent toujours être frappées d'appel, ne peuvent pas être l'objet d'un recours en cassation. D'ailleurs, par la voie de l'appel, on peut faire valoir contre ces décisions des vices d'incompétence ou d'excès de pouvoir, tout comme on les ferait valoir par le recours en cassation.

Au contraire, les arrêts de la Cour des comptes, les décisions des conseils de révision, celles du conseil supérieur de rinstruclion publique, peuvent être attaquées par le recours en cassation; il en est de même des décisions de toutes les commissions éphémères chargées d'un contentieux spécial, qui peuvent être instituées, comme celle, par exemple, qui fut chargée de liquider les indemnités pour l'insurrection de 1871. (Gons. d'Ét. 12 juin 1874.)

Le recours en cassation est un recours en annulation ouvert pendant les trois mois qui suivent la notification de la décision ; il difiere du recours en appel en ce qu'il est dispensé du ministère d'un avocat.

582. Parenté du recours en cassation et du recours pour excès de pouvoir. — Le recours en cassation et le recours pour excès de pouvoir ont une grande parenté :

D'abord, ils trouvent tous les deux leur origine dans les mêmes textes, la loi des 7-14 oct. 1790 et Tart. 9, 1. 24 mai 1872 ; il est vrai que le recours en cassation s'appuie en certains cas sur des textes spéciaux, sur Tart. 17, § 2, 1. 16 sept. 1807 pour la Cour des comptes, sur l'art. 32, 1. 15 juill. 1889 pour le conseil de révision, mais on a besoin des textes généraux précités pour les cas où il n'y a pas de texte spécial.

De plus, ce sont deux recours en annulation, tous les deux sont fondés sur l'excès de pouvoir, Tun du juge, Tautre de l'administrateur.

Malgré cela, ces deux recours ne se confondent point, et il est à prévoir que dans l'avenir ils iront se séparant toujours l'un de Tautre.

Le recours pour excès de pouvoir est dirigé contre des actes d'administration, le recours en cassation contre des jugements. On conçoit qu'au début, alors que l'acte d'administration n'était pas bien distingué de la décision contentieuse, on ait presque identifié les deux recours ; mais maintenant, plus ira, plus la fonction d'administrateur sera séparée de la fonction de juge, plus par conséquent l'acte d'administration s'éloignera du jugement. L'acte d'administration sera de plus en plus considéré comme une manifestation de volonté de la personne administrative, et par suite le recours pour excès de pouvoir sera considéré comme une voie de nullité résultant de vices du consentement. Il s'éloignera du recours en cassation pour se rapprocher de Vin integrum restilutio. (V. p. 214.)

Déjà d'ailleurs il y a des différences graves entre les deux recours, ainsi qu'il va apparaître :