Tkémis, I

on ne pouvait s'occuper que des autorités qui sont leurs organes ou leurs agents : les juridiciions devaient être reléguées et avec elles le contentieux. C'était là une séparation très heureuse et, comme le remarque Batbie, analogue à celle qui s'est produite entre le Code civil et le Code de procédure.

Un second résultat fut de donner une place convenable aux matières que Jusque là, on avait énumérées au hasard sous le nom de matières administratives. Presque toutes, en effet, expropriation, travaux publics, impôts, etc., étaient des modes d'acquérir.

La nouvelle classification fut bien accueillie. On protesta bien un peu contre la catégorie des modes d'acquérir, pour les impôts notamment : Targent qui entre dans les caisses publiques en vertu de l'impôt, disait-on, est d'avance, destiné au paiement des dépenses et n'entre que pour sortir, ce n'est pas une véritable acquisition ; mais, enjçénéral, on approuva*.

On pouvait lui faire des critiques sérieuses cependant, et M. Ducrocq n'avait pas tout à fait tort lorsque, dans la première édition de son cours, en 1861, il disait qu'il ne fallait pas se laisser séduire par des analogies spécieuses avec le droit civil.

1® Cette classification avait encore quelque chose d'extérieur, en ce sens que, dans les trois catégories formées, on juxtaposait des éléments fort différents. Ainsi, dans la catégorie des personnes du droit administratifs sous prétexte que les établissements d'utilité publique assujettis à une tutelle administrative appartiennent par là, dans une certaine mesure, au droit administratif, on les faisait figurer à côté des communes et des établissements publics, qui sont membres de l'État, tandis que les établissements d'utilité publique ne le sont pas; dans la catégorie des choses du droit administratif, le domaine privé côtoyait le domaine public, alors qu il est évident que ces deux espèces de choses ne sont pas possédées par les personnes du droit administratif au même titre ;'enfin, dans la catégorie des modes d'acquénr^ toutes les opérations étaient placées pèle-mèie, alors queles unes sont semblables aux opérations du droit privé, et que les autres supposent des droits de puissance publique.

2» Cette classification ne comprenait pas toutes les matières administratives ; une bonne partie de ce que nous appellerions aujourd'hui la puissance publique, restait en dehors, notamment les matières de police.

1. V. article Reverctioci sur Dareste. ReviLe critigiLe, 1862, t. XX, p. 3^4 ; — arU Mimerel »ur Batbie. Revue critiquent. XXI;— et Batbie constate lui-même plus tardrapprobation de MM. Block, Aacoc, Serrigny, Valette, etc.

3° Enfin, dans le détail, tout cela n'était pas construit; les autorités administratives n'étaient pas suffisamment réduites au rôle d'organes de la volonté des personnes administratives; les actes d'administration n'étaient rattachés par aucun lien à la théorie de la personnalité.

C'est-à-dire que le mérite de cette classification était d'attirer l'attention sur la notion de la personnalité administrative, de montrer que c'était là l'idée centrale; que l'objet du droit administratif, comme celui de toutes les autres branches du droit, devait être de réglementer des droits; que ces droits ne pouvaient être que ceux des personnes administratives; que, par conséquent, la personnalité administrative devenait le pivot du droit administratif, comme la personnalité civile était déjà le pivot du droit civil. Mais cette notion n'avait pas été suffisamment creusée; on n'avait pas vu notamment qu'il y a, chez les personnes du droitadministratif, deux personnalités, l'une de puissance publique, l'autre de personne privée, et qu'il faut soigneusement les séparer. Il faudra, pour réaliser ce progrès, une plus longue habitude de la décentralisation et un nouveau développement du contentieux administratif.

Telle qu'elle était cependant, cette organisation systématique du droit administratif était bien supérieure à l'anarchie de la période précédente; peu à peu, elle pénétra dans l'enseignement, et par là dans l'esprit des générations nouvelles.

Batbie avait repris l'exposition du droit administratif dans un grand -ouvrage conçu avec beaucoup de largeur, contenant de l'histoire et de la législation comparée, et toujours d'après le même plan. Mais il faut reconnaître que l'organisation n'y est pas plus poussée dans le détail que dans le premier essai ^

Deux autres ouvrages, célèbres tous les deux à juste titre, et qui remplissent celte période de 1860 jusqu'à nos jours, le Cours de droit administratif de M. Ducrocq" et les Conférences de' droit administratif àe^, Aucoc», contribuèrent d'une façon plus efficace quoique indirecte à ses progrès.

Ce n'est pas qu'ils adoptent ni l'un ni l'autre la division tripartite en personnes, choses, modes d'acquérir, et M. Ducrocq s'en défend mêmeformellement; mais ils ont apporté un tel soin dans l'étude de l'organisation départementale et communale, à cataloguer les pouvoir»

1. Traité théorique et pratique du droit public et administratif, 1868, 7 voK iQ-8«; 2e édit., 1885, 8 vol. ia-S».

2. Cours de droit administratif, 1" édit., 1866; 6e édif.. 1881.

3. Conférences sur V administration et le droit administratif, i^^ édit., 1869^ 3e édit., 1885.

des conseils généraux et des conseils municipaux, aies classer en vue des intérêts qu'ils défendent par leurs décisions diverses, qu'il apparaît très nettement : 4® que ces conseils, et par suite toutes les autorités administratives, ne sont que des représentants de personnes administratives cachées derrière ; 2° que leurs attributions consistent à exercer des droits appartenant à ces personnes administratives. En d'autres termes, l'étude approfondie qu'ils ont faite de l'organisation administrative, a eu pour résultat de rattacher celle-ci à la théorie de la personnalité.

De plus, M. Aucoc a fait, pour la première fois, un examen approfondi des actes d'administration et de la théorie du recours pour excès de pouvoir. Cela lui était d'autant plus facile que, depuis 1860 et surtout depuis le décret du 2 novembre 4864, ce recours s'était beaucoup développé et que, personnellement, il avait contribué à ce développement. Le résultat de cette étude a été de préparer les esprits à voir, dans l'acte d'administration, une décision, une manifestation de volonté de la personne administrative. En effet, c'est une décision exécutoire prise par une autorité administrative au nom de la personne administrative qu'elle représente. Il restait seulement un nuage résultant d'une confusion persistante entre l'acte d'administration et l'acte de juridiction, surtout en ce qui concernait les décisions ministérielles, mais, à partir de 4872, le conseil d'État allait s'appliquer à dissiper cette confusion et à restituer aux décisions ministérielles leur caractère de manifestation de volonté ^ C'était donc encore toute la matière des actes d'administration rattachée à la théorie de la personnalité.

Le dernier des reproches que nous avons faits à la classification de Batbie disparaissait ainsi, mais il subsistait les deux premiers : le mélange des matières qui supposent la puissance publique avec celles qui ne la supposent point ; le fait que certaines matières de police restaient en dehors.

Un nouveau développement du contentieux allait permettre de corriger ces imperfections, de compléter et d'achever le système.

Depuis la loi du 24 mai 4872, qui a réorganisé le conseil d'État et qui lui a définitivement délégué la justice administrative, ce grand corps a encore affermi sa jurisprudence, et l'on peut dire que, dans ces vingt dernières années, il a dégagé, en matière d'actes d'administration, en matière de recours et en matière de compétence, des règles d'une importance capitale. Il a été secondé, d'ailleurs, par le tribunal des conflits réorganisé par la même loi de 4872. Cette ju-

1. V. M. £. Laferrière, Traité de la Juridiction administrative,!, p, 400 et suir.

risprudence si pleine de choses a trouvé un interprète digne d'elle» Le Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux de M. E. Lafenîère, dont le premier volume a paru en 1887 et le second en 1888, en contient en effet toute la substance. Ce traité, auquel dans le passé aucun n'est comparable est un véritable modèle par la façon dont y sont utilisées l'histoire et la législation comparée, pour la conscience avec laquelle sont analysés les arrêts, pour les vues synthétiques qu'il renferme et la largeur de touche avec laquelle il est rédigé.

Or il apparaît, dans cette jurisprudence, que l'idée d'une double personnalité administrative, l'une de puissance publique, l'autre de personne privée, se dégage de plus en plus. Ce sont les questions de compétence et de conflit qui la révèlent. Et la cause de ce dualisme est le désir très louable des juridictions administratives d'abandonner aux tribunaux ordinaires tout ce qui peut leur être abandonné, et de ne réserver aux tribunaux administratifs que les affaires où la puissance publique est engagée Delà, la distinction entre les opérations de puissance publique et celles qui n'ont pas ce caractère, entre les contrats administratifs noidimmeni et les contrats ordinaires.

Il apparaît, en même temps, que la personnalité administrative peut absorber toute la puissance publique, l'État ou la commune agissant en leur qualité de personne, d'être moral, non seulement quand ils font une opération pécuniaire de puissance publique, par exemple quand ils exproprient, mais quand ils font de la police; que la police peut se ramener à des droits de police et être rattachée à la personne ; qu'il y a des droits sur les fonctionnaires, des droits de tutelle administrative, des droits de police administrative, etc. Ce qui fait apparaître cela, c'est que l'action de l'État ou de la commune en ces matières commence à être réglemenlée par le droit, grâce au développement du recours pour excès de pouvoir contre des actes considérés comme discrétionnaires. C'est qu'on peut recourir contre l'arrêté de police d'un maire; c'est qu'un conseil municipal peut recourir contre l'arrêté d'un préfet qui annule une de ses délibérations; c'est qu'un fonctionnaire simplement remplacé dans ses fonctions, et non révoqué, peut demander son admission à la retraite (Cons. d'Et., 15 mars 1889), etc. Du moment que cette action de la puissance publique est réglementée, elle cesse d'être une pure force qui échappe au droit, elle est elle-même un droit.

Arrivée à ce point, la théorie de la personnalité comprend tout, explique tout, organise tout. Tous les rouages de l'administration, Etat, départements, communes, établissements publics, colonies, sont dei personnes administratives; elles ont des droits qu'elles exercent

par rintermédiaire d'organes qui sont des autorités administratives. Les actes par lesquels ces droits sont exercés, et qui sont desdécisions exécutoires, prennent le nom d'actes d'administration; et, en effet, l'administration, c'est-à-dire le fonctionnement des services publics en rési Ite. Les personnes administratives ont des droits de puissance publique et des droits de personne privée qui ne doivent pas être confondus. Enfin, la compétence des juridictions administratives est entraînée, soit par la nature spéciale de l'acte d'administration, soit par la nature spéciale des droits de puissance publique.

Que Ion distribue, dans l'exposition, ces différenles matières comme on voudra, l'essentiel est qu'elles s'enchaînent par une logique intime.

Il est vrai, et il ne faut pas dissiinuler ce résultat, que cette organisation des matières administratives les fait apparaître sous l'aspect de droits de l'État : l'État a des droits de police, il a des modes d'acquérir de puissance publique, etc. Il y a donc là une méthode que l'on pourrait appeler étatiste ; elle a, si l'on veut, quelque parenté avec la doctrine économique qui ne repousse pas systématiquement l'intervention de l'État, et on peut l'opposer à la méthode individualiste que nous avons dit être propre à l'école de Poitiers. Au lieu de considérer le service militaire comme une charge imposée à la personne, on le considérera comme un droit de l'État; au lieu de considérer l'expropriation pour cause d'utilité publique comme une charge des biens on la considérera comme un droit de l'État. Il est possible que cela pousse en certain cas à définir des droits de l'État, mais nous ne voyons pas là un danger sérieux. L'État, avec la masse énorme d'impôts qu'il lève sur nous tous les ans, commence à nous intéresser beaucoup ; nous commenç )ns à nous apercevoir que ses intérêts sont un peu les nôtres et que, comme contribuables, nous ne perdons rien à ce que ses droits soient respectés. Il ne s'agit pas d'ailleurs d'augmenter les droits de l'État, mais de les reconnaître franchement là où ils existent.

Conclusion

Au point oii en est arrivé notre droit administratif, on peut se rendre compte d'une chose, c'est qu'il a fait un grand détour pour en revenir au point où il était dans le droit romain et dans notre ancien droit et où il n'a pas cessé d'être dans la plupart des législations étrangères, à savoir un droit très voisin du droit privé.

Du moment, en effet, que les rouages administratifs sont des individualités jouissant de droits pi us ou moins exorbitants et que toute l'administration s'explique par le jeu de ces droits, le droit adminis-

tratif n'est pas beaucoup plus différent du droit civil que le droit commercial, par exemple, où les commerçants sont envisagés comme des individus exerçant des droits exceptionnels et où le commerce s'explique par le jeu de ces droits. L'acte d'administration lui-même n'est pas beaucoup plus différent de Pacte de la vie civile que l'acte de commerce.

Il s'est produit pour le droit administratif, depuis la Révolution, ce qui s'était produit pour le droit commercial depuis la création des juridictions consulaires au sortir du moyen âge, les règles éparses jusque-là et mêlées avec celles du droit civil dans chaque matière, se sont séparées de celles-ci matériellement et ont formé un système. Cela est dû uniquement à l'établissement des tribunaux administratifs. De même que le droit commercial envisagé comme corps de règle est sorti des juridictions consulaires, de même le droit administratif moderne est sorti de la juridiction administrative centralisée par le conseil d'État.

Le droit romain et l'ancien droit n'eurent pas de corps de règles administratives, parce qu'ils n'eurent que des juridictions administratives spéciales isolées, sans lien entre elles ; mais ils eurent des règles administratives, et les nôtres, malgré leur groupement à part, ne sont pas plus éloignées du droit commun que n'étaient les leurs*.

Est-ce à dire que cette constitution d'un corps de droit administratif ait été inutile? Bien loin de là : elle présente de grands avantages. D'abord, cela n'empêche en rien la doctrine administrative de s'emparer de ceux des principes du droit privé qu'elle peut s'assimiler; les deux droits se développant parallèlement avec la même ordonnance, les comparaisons sont faciles. En revanche, cela affranchit le droit administratif de la servitude des textes du droit civil, cela lui permet de se développer librement. En matière de responsabilité du commettant^ par exemple, cela l'a affranchi du texte de l'art. 1384 et lui a permis d'édifier une théorie bien plus fine que celle du droit civil * ; en matière de procédure aussi cela lui a permis de créer des

'' 1. « Arrivé au terme de cet ouvrage, disait déjà M. Dareâte en 1862, il ne nous reste plus qu'à en tirer la conclusion. Cette conclusion peut s'exprimer d*un mot. C'est la tendance progressive et constante du droit administratif à se rapprocher du droit commun, tendance qui se manifeste à la fois et dans le

fond du droit et dans la juridiction Il y a cependant des différences qu'on

n'effacera pas, il y aura toujours des lois administratives comme il y a des lois commerciales et il sera toujours convenable d'en confier l'application à des tribunaux spéciaux » {La justice administrative t conclusions).

2. Ce qu'il y a de plus fin dans la théorie* du droit administratif, c'est que le commettant n'est responsable que lorsque le préposé reste dans Vespril de sa fonction, tandis qu'en droit civil il est responsable tant que le préposé est

règles bien plus souples que celles du Code de procédure civile, etc. Enfin, le fait que les règles administratives sont groupées ensemble permet de les rapprocher les unes des autres, comparaisons, rapprochements féconds, très difficiles dans les droits où ces règles sont encore éparses.

Seulement, il y a un grand intérêt à se rendre compte que notre droit administratif, à part le groupement qui est différent, ressemble singulièrement au droit administratif de l'ancien régime et à celui des pays étrangers. Cela doit nous pousser aux études d*histoire et de droit comparé. Nous avons la conviction qu'il y aurait grand profit à tirer des études de droit public éparses dans les œuvres de nos grands jurisconsultes du xvi^ siècle, soit celles des romanistes dans les commentaires du Digeste et surtout du Code, soit celles des Loyseau, des Chopin, des Bacquet, et Ton constaterait avec une surprise bientôt dissipée, que Ton parle le même langage, car, eux, n'hésitaient pas à réduire la puissance publique en droits (droits régaliens, droits de seigneurie, de justice, etc.). Quant au profit que l'on peut retirer de la législation comparée, nous n'avons pas à y insister.

D'études poursuivies en ce sens pendant un temps suffisant, pourrait peut-être sortir ce Code administratif comprenant l'ossature vraiment permanente du droit, dégagée de la partie mobile et purement réglementaire, dont tant d'esprits ont poursuivi l'idée, que l'on a fini par considérer comme chimérique, mais qui ne l'est point '.

Il pourrait en sortir aussi un grand traité doctrinal de droit administratif, mais qui demanderait la collaboration de plusieurs hommes, car les proportions de la matière dépassent à présent les forces d'un seul.

matériellement en fonction. Cela tient à ce que les personnes admmistratives ne peuvent pas être soupçonnées de donner des ins^tructions mauvaises à leurs préposés.

1. V. art. F. Laferrière sur un ouvrage de M. Mallein, professeur à Grenoble. Revue cvitique, 1858, t. XII, p. 369.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS *

§ I®^ — Les sources

Article I*'. — Caractères généraux des sources

Le droit public c jus scriptum ». — Les règles du droit public et do droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi» écrites, la partde la coutume est très faible. Apeine peut-on signaler, en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de curage des cours d'eau non navigables ni flottables et en matière de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils municipaux« conseils généraux, chambres législatives, ont aussi quelques traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations, mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est surtout jia scripfum.

Le droit public €Jus novum ». — Un second caractère tout aussi saillant de ce droit, c*est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares exceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas^ comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des règles du dmit public de l'ancien régime qui ont survécu et passé dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re-^ montent jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'État, la plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont été consacrées par des textes nouveaux.

1* La lé^fiatioo sur ce« diffère nta points o*étant pas Is même dans la métropole et dans Jes colonies, nous trsitoos d'abord de la législation de la métropoli*, et reoToyous à un appendice celle des colonies.

LES SOURCES ET LES MONUMENTS

DES

RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS

§ I«*^. — Les sources

Article I®**. — Caractères généraux des sources

Le droit public t jus scriptum ». — Les règles du droit public et du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi» écrites, la p;irtde la coutume est très faible. A peine peut-on signaler, en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de curage des cours d*eau non navigables ni flottables et en matière de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils municipaux, conseils généraux, chambres législatives, ont aussi quelques traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations, mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est surtout jW scriptum.

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RÈGLES DU DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRiLTIF FRANÇAIS *

§ I®^ — Les sources

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1. U léfKifUtioo sur cet différenta points n'étant pas la même dans la nié- Uopole ei daoB Jes colonies, nous traitoos d'abord de la législatloa de la nié- U'MpoIe, et reuvoyoQs à un appendice celle des colonies.

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§ I®^ — Les sources

Article W. — Caractères généraux des sources

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Le droit public €Jus novum ». — Un second caractère tout aussi nillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares exceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas,, comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ d*iuie entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des règles du dix>it public de Tancien régime qui ont survécu et passé dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, re-> montent jusqu au droit romain; il sufQt de citer le conseil d'État, la plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont été consacrées par des textes nouveaux.

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§ 1^^. — Les sources

Article I®"^. — Caractères généraux des sources

Le droit public « jus scriptum »• — Les règles du droit public et du droit administratif sont presque toutes contenues dans des loi& écrites, la part de la coutume est très faible. A peine peut-on signaler, en droit administratif, la place faite aux usages locaux en matière de curage des cours d*eau non navigables ni flottables et en matière de pavage des rues des villes; les assemblées élues, conseils municipaux, conseils généraux, cbambres législatives, ont aussi quelques traditions au point de vue de la procédure de leurs délibérations, mais on ne peut pas considérer encore que ces traditions aient force de loi. Nous nous trouvons donc en présence d'un droit qui est surtout jW scriptum.

Le droit public ajus novum ». — Un second caractère tout aussi saillant de ce droit, c'est qu'il est jus novum. Sauf quelques rares exceptions, les lois et règlements qui le renferment ne remontent pas,, comme date, au delà du 5 mai 1789. Ici, comme dans toutes les autres branches du droit, la Révolution marque le point de départ d'une entière refonte législative. Certes, il y a des institutions et des règles du droit public de l'ancien régime qui ont survécu et passé dans notre droit; plusieurs même, à travers l'ancien régime, remontent jusqu'au droit romain; il suffit de citer le conseil d'Etat, la plupart des règles des impôts; mais ces institutions et ces règles ont été consacrées par des textes nouveaux.

1. La législation sur ces différents points n'étant pas la même dans la métropole et dans les colonies, nous traitons d'abord de la législation de la métropole, et renvoyons à un appendice celle des colonies.

Par exception, cependant, quelques textes anciens antérieurs à 1789, s'appliquent encore. On en rencontre surtout en matière de voirie, c'est-à-dire en matière de police des voies publiques. U y a là divers actes qui ont été expressément confirmés à titre provisoire par la loi des 19-22 juillet 1791, art. 29, tit. I, et qui n'ont pas encore été remplacés. (V. infrà, rx^ 385 et s. ; V. aussi art. 484 du Gode pénal.)

Article II. — La loi et le règlement

Il existe actuellement deux sources différentes des règles du droit public et administratif écrit, la loi et le règlement.

La loi est une disposition générale, exprimant la volonté de TÉtat, et formulée par Torgane du pouvoir législatif; elle constitue un acte de législation.

On distingue d'après leur objet trois espèces de lois : les lois constitutionnelles, qui ont pour objet les rapports des pouvoirs publics (les trois pouvoirs) : les lois organiques ^ qui ont pour objet Torganisation de tel ou tel grand corps faisant paiiie des pouvoirs publics, par exemple, le Sénat ou la Chambre des députés; les lois orrfmmVes, qui ont pour objet des matières quelconques de droit public ou privé.

Au point de vue de la forme, les lois constitutionnelles diffèrent presque toujours des autres lois. D'après la constitution de 1875, elles sont l'œuvre de l'Assemblée nationale réunie en congrès à Versailles, comprenant la Chambre des députés et le Sénat réunis, tandis que les autres lois sont votées séparément par les deux Chambres. Sous le premier et le second Empire, les lois constitutionnelles normales étaient des sénatus-consultes ; sous la Restauration, c'a été une charte octroyée par le roi; en 1830, une charte votée par la Chambre des députés et acceptée par le roi.

Le règlement est une disposition générale exprimant la volonté de rÉtat, ou bien de certains membres de l'État tels que les communes, et formulée par un organe de pouvoir exécutifs en vertu de ce que Ton appelle le pouvoir réglementaire ; il constitue un acte d^ administrât ion.

Tous les règlements ne sont pas faits au nom de l'État, il en est fait au nom de la commune par le maire, qui portent le nom de règlements municipaux y et qui constituent une bonne partie de la réglementation à laquelle se trouvent soumis les citoyens. On peut se demander, il est vrai, si ce pouvoir réglementaire, qui semble appartenir à la commune, lui appartient en propre, ou s'il ne loi est pas

plutôt délégué par l'État. Sous un régime de décentralisation, il paraît naturel que ce soit un pouvoir propre à la commune. Il existe certainement un ordre public local à maintenir. Pourquoi le pouvoir local n'aurait il pas la mission de le maintenir par des règlements de police locaux ? Aucune loi positive ne s'oppose à cette interprétation ; au contraire, l'ensemble de la législation communale y est favorable, car elle reconnaît l'existence d'une police municipale et d'une police rurale (art. 91, L. 5 avril 1884).

Le pouvoir réglementaire exercé par le maire est surveillé de très près par le préfet fonctionnaire de l'État, mais cela doit être considéré comme une restriction imposée dans un but d'intérêt général à un droit préexistant, et non pas comme une limitation d'un droit délégué. (Cass. 3 nov. 1885.)

On ne saurait, au contraire, reconnaître l'existence de règlements faits au nom du département. Il est fait, dans le département, des règlements par le préfet, mais il faut considérer que le préfet agit ici comme agent régional de l'État, et non point comme représentant du déparlement ; cela résulte de ce fait, que la loi ne parle nulle part d'une police départementale, et de cet autre fait, que d'après l'art. 3 de la loi du 10 août 1871, le préfet ne représente le département qu'en tant qu'il exécute les décisions du. conseil général. L'État fait donc les règlements pour le compte du département, qui à ce point de vue a moins d'autonomie que la commune.

A. Règlements faits au nom de l'État. — Il faut distinguer les règlements généraux faits pour tout le territoire, et les règlements locaux applicables à une région, par exemple un département ou une partie de département.

I. Règlements généraux. — a) Règlements faits par le chef de VEtat, — Les règlements généraux sont, en principe, l'œuvre du chef de l'État; ce sont, par conséquent, des décrets réglementaires j car tous les actes du chef de l'État portent le nom générique de décrets. Les décrets réglementaires se divisent en deux classes : !• Les règlements d'administration publique^ pour lesquels la consultation du conseil d'Étal est obligatoire en vertu d'une loi. (L. 24 mai 1872, art. 8, n» 3 '.) 2<> Les règlements ordinaires^ pour lesquels cette consultation n'est

1. Il existe des décrets dits : en, forme de règlements d'administration publique^ qull ne faut pas coofondre avec les règlements d^adininistration publique. Us doivent aussi être rendus en conseil d*État, mais ils ne sont pas des règlements, c'est-à-dire qu'ils ne contiennent pas de règle générale.

pas obligatoire ; alors même, qu'en fait elle aurait eu lieu, le règlement ne deviendrait pas pour cela d'administration publique.

b) Règlements faits par les ministres. — Très exceptionnellement, en vertu d'une délégation expresse de la loi, des règlements généraux sont faits par des ministres ; ils sont alors contenus dans des arrêtés réglementaires. L'exemple le plus remarquable d'une délégation de cette espèce se trouve dans l'art. 44 de l'ordonnance du 15 novembre 1846 sur les chemins de fer; le ministre des travaux publics est chargé par ce texte d'homologuer les tarifs de transport ; ces tarifs, une fois homologués, deviennent de véritables règlements. Ce ne sont point des conventions passées entre la compagnie et le public pour la rémunération d'un louage de services, ce sont de petites lois. La jurisprudence a successivement déduit toutes les conséquences de cette idée ; il en résulte notamment qu'une fois les conditions de publicité remplies, nul n'est censé ignorer l'existence d'un tarif; que l'interprétation du tarif par le juge doit être littérale ; qu'on ne saurait par des conventions particulières déroger à un tarif, etc.. Cette conception du tarif comme règlement a élé fort critiquée; elle répond bien pourtant à la réalité des choses, car les prix du tarif contiennent pour partie une taxe publique de péage, perçue à l'occasion d'un véritable travail public, à côté du prix de transport proprement dit (art. 42 du cahier des charges). Or, les taxes ne doivent être établies que par une loi ou un règlement.

IL Règlements locaux. — Ces règlements peuvent être faits au nom de l'État par les préfets dans des an^étés réglementaires. Ils peuvent être faits : 1° Pour tout le territoire d'un département; 2® pour le territoire de plusieurs communes en cas d'inertie des maires (art. 99, 1. 5 avril 1884). Quant au cas où le préfet fait un règlement applicable à une seule commune en se conformant aux formalités de l'art. 99 de la loi municipale du 5 avril 1884, c'est un cas où il fait un règlement au nom de la commune, non point au nom de l'État, car il se substitue au maire.

B. Règlements faits au nom de la commune. — Ces règlements sont l'œuvre du maire, ils sont contenus dans des arrêtés règlement taires. Exceptionnellement, ils peuvent être faits par le préfet (art. 99 précité).

Domaine respectif de la loi et du règlement

Une des difficultés du droit administratif est de déterminer le domaine respectif de la loi et du règlement. C'est une question qui a une portée constitutionnelle, et qui se rattache aux rapports du pouvoir exécutif avec le pouvoir législatif; il faut considérer que la loi

émanant presque directement du peuple par rintermédiaire du parlement, est protectrice des droits individuels, tandis que les règlements émanant du gouvernement ont, au contraire, une tendance oppressive. Le domaine du règlement a été soigneusement délimité. Dans sa mission générale, il doit seulement c assurer l'application des lois. » (L. 25 février 1875, art. 3). Cela comporte les deux fonctions suivantes :

1" La publication du texte des lois. — Cette publication, qui légalement résulte de Tinsertion au Journal officiel ou au Bulletin des lois (décret du 5 novembre 1870), en fait est réalisée par des affichages ou des criages, que les préfets sont t^nus de prescrire et de surveiller, et que les maires sont tenus de faire exécuter dans chaque commune (art. 92 et 94, 1. 5 avril 1884). Une loi déjà publiée, peut être publiée à nouveau, si besoin est.

2® La prescription de mesures de détail, destinées à assurer Tapplication des dispositions générales de la loi. La loi dispose toujours par voie de mesures très générales; cela tient à ce qu'elle est faite pour «n grand territoire et pour une longue durée ; il faut que la règle qu'elle pose soit, autant que possible, indépendante des circonstances de lieu et de temps. Mais alors, pour un lieu donné et une époque donnée^ il est nécessaire de la compléter par des mesures de détail, qui par rapport à elle seront transitoires.

Cette seconde fonction du règlement est beaucoup plus importante que la première, et cela apparaît dans les matières dites de police. La police administrative a ce but vague et complexe de veiller au maintien de Tordre public, de surveiller constamment, de prévoir les faits fâcheux qui peuvent se produire et de prendre des mesures en vue de les empêcher. On comprend que c'est là une matière mouvante dans laquelle la loi ne peut point s'aventurer ; les dangers qui menacent l'ordre public changent à chaque instant de nature; le règlement seul est assez souple et assez rapide pour réussir à y parer. Aussi, en matière de police, les lois sont- elles rares et courtes. Il y «n a sur des matières spéciales d'assez importantes ; par exemple, sur la police sanitaire, la police du roulage, etc.; mais sur la matière générale de la police elles sont d'une brièveté digne des Douze Tables. Elles se bornent, en somme, à indiquer les trois faits principaux qui x^nstituent Tordre public, la tranquillité publique^ la sécurité publique^ la salubrité publique^ et elles s'en remettent aux règlements du soin de prendre les mesures pour assurer le maintien de ces trois faits. (Voir la loi fondamentale des 22 décembre 1789-janvierl790, sect. III, art. 2, n^ 9.) Les règlements ont donc ici le champ libre, ^t non seulement les règlements faits au nom de TËtat par le chef de

rÉtat OU les préfets, mais ceux faits au nom de la commune par le maire, en matière de police municipale et rurale*.

C'est ici surtout que les règlements sont menaçants pour les droits individuels et qu'il y a lieu de poser des règles, si la chose est possible, tant pour la sauvegarde des individus que pour la gouverne des autorités. Quelque délicate que soit la matière, il semble qu'on puisse dégager les deux règles suivantes :

Première règle. — Un règlement ne peut pas modifier les dispositions d une loi*.

Deuxième règle, — Un règlement ne peut pas violer les droits individuels reconnus par l'ensemble de la législation, en imposant des obligations précises; spécialement il ne peut imposer à la propriété d'obligations nouvelles, à moins que le principe ne s'en trouve dans une loi.

Cette dernière règle doit s'interpréter en ce sens que s'il n'y a pas de textes de lois spéciaux en la matière, s'il n'y a que le texte général de la loi de 1790 prescrivant le maintien de la tranquillité, de la sécurité, de la. salubrité, un règlement ne peut que prescrire en termes très généraux la tranquillité, la salubrité, il ne peut pas imposer aux propriétaires d'obligations spéciales; par exemple, en matière de salubrité, en vue de l'assainissement d'un quartier d une ville, un maire peut imposer aux propriétaires l'obligation d'assainir leurs immeubles, il ne peut pas leur prescrire un mode particulier d'assainissement, tel que la destruction de puisards, ou le curage de fosses d'aisance qui ne seraient pas pleines. (Cassât., 26 nov. 1887.)

Il faut reconnaître que ces deux règles ne suffisent pas à trancher toutes les questions, qu'il y a des cas d'absolue nécessité dans lesquels elles doivent fléchir, et qu'une large liberté d'appréciation est forcément laissée aux tribunaux dans ce conflit entre l'intérêt public et l'intérêt privé. Bien des décisions contradictoires pourraient être relevées en jurisprudence.

1. Bien que la police amnicipale et la police rurale aient été l'objet de dispositions législatives assez développées, il faut toujours en revenir à la formule : tranquilité, sécurité, salubrité (1. 5 avril 1884, art. 97;i. 6 oct.-28 sept. 1791, modifiée par 1. 5 avril 1884, art. 91, 94, 99; 1. 4 avril 1889; 1, 9 juillet 1889; 1. 22 juin 1890).

2. On s'est demandé cependant, si certaines dispositions purement réglementaires des lois, et qui auraient aussi bien pu trouver place dans des règlements, ne pourraient pas plus tard être modifiées par des règlements, tout au moins par des décrets réglementaires. Certains auteurs admettent Taffirmative. Nous nous refusons à entrer dans cette voie dangereuse.

Observation historique, — Le domaine de la loi n'a pas toujours été respecté par le règlement.

1° Il y a eu à diverses reprises, sous les gouvernements autoritaires, empiétement du pouvoir exécutif sur le législatif, et des règlements sont intervenus, là où il aurait fallu des lois. Ces décisions réglementaires ont •été acceptées malgré tout, et tiennent encore la place de lois. Il faut les signaler.

Nombre de ces décisions sont l'œuvre de Napoléon I", qui avait été entraîné vers le pouvoir absolu (notamment, décret du 16 décembre 1811 sur les routes impériales, créant des servitudes pour les riverains). La légalité de ces décrets n'avait pas été contestée sous son règne, elle le fut sous la Restauration ; la cour de cassation les a maintenus, sous prétexte que le Sénat, qui avait un délai pour les casser pour inconstitutionnalité, ne l'avait pas fait ; des avis du conseil d'État approuvés par l'empereur et publiés depuis le 16 septembre 1807 jusqu'en 1814, sont dans le même cas.

2® A chaque changement de régime, avant que les autorités nouvelles ne fussent régulièrement constituées, les gouvernements provisoires ont exercé à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et ont fait des décrets-lois. Il y a eu de ces actes en 1830 et 1848, ils n'ont plus qu'un intérêt historique ; mais il y en a eu en 1852 et 1870, qui sont encore en vigueur.

Décrets rendus par le prince-président depuis le 2 décembre 1851, époque de la dissolution de l'Assemblée nationale, jusqu'au 29 mars 1852, époque de la réunion des nouvelles chambres; notamment : constitution du 14 janvier 1852, décret du 25 mars 1852 dit de déconcentration. L'art. 58 de la constitution du 14 janvier 1852 dit formellement que tous les décrets rendus pendant cette période auront force de loi ; ce n'est pas exact, cela dépend de leur objet; il en est qui sont de simples décrets, modifiables par décrets. — Décrets rendus par le gouvernement de la défense nationale ; décret du 5 novembre 1870 sur la publication des lois, etc.

Domaine respectif des différents règlements

Les différents règlements ont d'abord un domaine territorial, en ce sens qu'un préfet ne peut pas faire de règlements applicables hors de sa commune.

Ils ont aussi un domaine au point de vue des matières réglementées, et cela en deux sens :

1*» Certaines matières ne peuvent être réglementées qu'au nom de l'État, soit par le chef de l'État, soit par les préfets, sans pouvoir l'être au nom de la commune; en d'autres termes, il y a des matières qui relèvent de la police de l'État et non de la police communale. La

66 SOURCES DU DROIT PUBUC ET A.DMINISTRATIF

réciproque est vraie, il est des matières de police communale qui ne sont pas en même temps matière de police d'État ; et lorsque le préfet se substitue au maire, en observant les formalités de Tart. 99, in \ fine, 1. 5 avril 1884, c'est la police communale qu'il exerce.

i De même, parmi les matières de police d'État, il en est qui doivent

; être réglées par règlements d'administration publique, d'autres par

I règlements ordinaires, d'autres par arrêtés préfectoraux.

On peut appeler cela le domaine de droit des règlements. 2^ Il y a aussi un domaine de fait, c'est-à-dire que lorsqu'un rè* glement d'une certaine espèce s'est emparé d'une matière flottante qui aurait aussi bien pu être saisie par un autre, ses dispositions ne peuvent plus être modifiées que par un règlement de même espèce^ ou d'une espèce plus haute. Ainsi, parmi les règlements faits au nom de l'État, un décret réglementaire ne peut jamais être modifié par un arrêté préfectoral.

Une matière de police communale réglée une fois par arrêté préfectoral en vertu de l'art. 99 m fine, 1. 5 avril 1884, pourra cependant être réglée à nouveau par arrêté du maire, puisque le préfet n'avait fait qu'exercer le pouvoir du maire; d'ailleurs, si la modification est intempestive, le préfet est armé, il peut suspendre ou annuler l'arrêté du maire.

Confection des lois et règlements

La confection des lois et règlements est une opération en trois temps :

1^ Rédaction de la formule de la loi ou du règlement par l'autorité compétente; après cela la loi est faite.

2° Promulgation ou ordre d'exécution; après cela la loi est exécutoire.

3<> Publication destinée à faire connaître la loi ; après cela la loi est obligatoire.

Rédaction et promulgation. — Les deux premiers temps ne sont distincts que pour les lois proprement dites ; il y a : 1* rédaction du texte faite suivant une procédure qui met en mouvement Torgane législatif, et que nous verrons plus tard; 2° promulgation, acte par lequel le chef du pouvoir exécutif atteste l'existence de la loi et la proclame exécutoire : « Le Sénat et la Chambre des députés ont adopté, le Président de la République promulgue la loi dont la teneur

suit la présente loi délibérée et adoptée parle Sénat et la Chambre

des députés sera exécutée comme loi de l'État. » (Décret du 6 avril 1876.) Aux termes de l'article 7 de la loi du 16 juillet 1875, la

promulgation doit intervenir dans le délai d'un mois à dater de la transmission au gouvernement et dans le délai de trois jours en cas de déclaration d'urgence par les deux Chambres.

Pour les règlements les deux opérations se confondent, parce qu'elles sont toutes les deux Toeuvre du même organe de pouvoir exécutif. Rien d'essentiel dans la forme des décrets et des arrêtés réglementaires, si ce n'est la signature et aussi la date , aOn que Ton puisse vérifier la qualité du magistrat qui signe ; mais il y a une forme habituelle : 1« visa des textes, motifs sous formes de considérants; 2° dispositif par articles; 3- date et signature. De plus, les règlements d administration publique qui sont délibérés en assemblée générale du conseil d'État portent la mention de cylte délibération.

Observation, — Après la promulgation, les lois sont exécutoires, il ne reste plus qu'à les publier pour qu'elles deviennent obligatoires, li en est de même des* décrets réglementaires et des arrêlés des préiets. Mais il n'en est pas de même des arrêtés des maires, du moins de ceux qui portent règlement permanent. Ils ne sont complètement exécutoires qu'un mois après la remise de Tampliation au préfet ou au sous-préfet, constatée par certificat; néanmoins, en cas d uiigence, le préfet peut autoriser l'exécution immédiate (art. 95, 1. 4884).

Publication, — C est le fait qui porte la loi ou le règlement à la connaissance des citoyens ou qui est censé l'y porter (divulgatio promulgationis).

Publication des lois et des décrets réglementaires. — Les formalités de la publication pour les lois et décrets réglementaires sont actuellement réglées par un décret du 5 novembre 1870, qui a modifié l'ordonnance du 27 novembre 1816 en même temps que l'article 1»' du Gode civil. La publication est censée faite lorsqu'un certain délai s'est écoulé depuis l'insertion de la loi ou du décret promulgué dans un recueil périodique. Journal officiel ou Bulletin des lois.

1° Insertion au Journal officiel. — Toutes les lois et tous les décrets réglementaires importants sont insérés au Journal officiel (art. 2, décret 5 nov. 1870). Ils sont censés connus à Paris un jour franc après celui de l'insertion au Journal officiel, c'est-à-dire le surlendemain. Partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui contient Tinserlion sera arrivé au chef-lieu de l'arrondissement, c'est-à-dire encore le surlendemain.

2* Insertion au Bulletin des lois. — Quant aux décrets qui sont insérés seulement au Bulletin des lois, ils restent sous l'empire de lordonnance du 27 novembre 1816.

B.) Publication des arrêtés préfectoraux et municipaux. — La cour de cassation admet ici que l'arrêté est censé connu du jour même de la publication. Quant au fait même de la publication, pour les arrêtés préfectoraux, pas de règles; pour les arrêtés municipaux (art. 96, 1. 5 avril 1884)^ publication et affichage, ces deux faits réalisés conformément aux usages; seulement il faut que la date de la publication soit constatée; aussi la loi du 5 avril 1884 a-t-elle exigé que la publication fût certifiée par une déclaration écrite du maire, et pour plus de sûreté, même, l'arrêté doit être transcrit en entier sur le registre de la mairie (art. 96 in finé)y et tout habitant est autorisé à en prendre copie (art. 58) ' .

Force obligatoire des lois et règlements

A,) De la présomption que nul n*est censé ignorer* la loi ou de l'ignorance de droit, — Deux principes communs avec les lois civiles s'appliquent ici : 1° Nul n'est censé ignorer les lois qui ont été régulièrement promulguées ; 2® les lois régulièrement promulguées sont obligatoires même pour ceux qui de fait en ignorent les prescriptions. Donc on ne peut invoquer son ignorance de droit, ni pour échapper aux conséquences de l'inaccomplissement d une obligation légale, ni pour se faire relever d'une déchéance encourue. Cependant en matière administrative, remarquons des tempéraments : !• L'administration prend soin de rafraîchir la mémoire aux citoyens en renouvelant en temps utile la publication de certaines lois, les lois de police notamment, et c'est un emploi très important des règlements ; 2" lorsque par suite de l'inaccomplissement d'une obligation, une amende a été encourue, il arrive que sur recours gracieux l'administration restitue l'amende si on fait preuve d'erreur; exemple, amendes en matière d'enregistrement; 3° enfin (décret du 5 nov. 1870, art. 4), les tribunaux et les autorités administratives et militaires peuvent, selon les circonstances, accueillir l'exception d'ignorance alléguée par les contrevenants, si la contravention a eu lieu dans le délai de trois jours francs à partir de la promulgation.

B.) Événements qui peuvent enlever leur force obligatoire aux lois et règlements, — Ces événements sont l'abrogation, la rétractation, l'annulation, l'illégalité. Le premier se produit également pour les lois et les règlements, les ti'ois autres seulement pour les règlements.

1. La publication ne résulte pas de rinsertion dans un recueil préfectoral ou municipal ; on devrait dans une bonne législation cumuler à tous les degrés l'afficbage et l'insertion dans un recueil, le recueil restant comme monument (déjà le décret de 1870, art. 3, recommande l'affichage des lois).

SOURCES DU DROIT PpBLIC ET ADMINISTRATIF 69

a) ^abrogation, — Cette cause de destitution de force se produit également pour les lois et les règlements. Elle consiste en ce qu'une loi nouvelle succédant à une loi ancienne sur une même matière, la détruit.

Cette abrogation par le texte est la seule qui soit reconnue dans notre droit; il n'y a point d'abrogation par le non usage. Les lois et règlements sont perpétuels à moins d'abrogation par de nouveaux textes. Pour les règlements cependant, il faut distinguer entre les transitoires et les permanents ; il est bien clair que le règlement fait à Toccasion d'une fête nationale est éphémère. Le principe que les lois et règlements ne s'abrogent pas par désuétude est commandé par la constitution actuelle de l'État et par la division des pouvoirs. La loi et le règlement sont l'œuvre d'organes spéciaux dans l'État, il est naturel qu'ils ne puissent être défaits que par Torgane même qui lésa faits. La délégation de la souveraineté doit être la même pour défaire la loi que pour la faire. La désuétude ne se comprend que lorsque le souverain exerce lui-même la souveraineté (monarchie absolue, démocratie directe'.

L'abrogation est expresse ou tacite, elle est expresse lorsque la loi nouvelle prononce littéralement l'abrogation de la loi ancienne. L'abrogation expresse est malheureusement trop rare en matière de droit public; on peut citer la loi sur la presse du 29 juillet 1881 et la loi municipale du 5 avril 1884, pirmi celles qui ont abrogé expressément et nommément les textes antérieurs. (V. l'art. 168 de la loi municipale.)

Elle est tacite lorsque la loi nouvelle contient des dispositions contraires à celles de la loi ancienne. On trouve fréquemment dans les lois administratives un article final qui prononce l'abrogation des lois anciennes en ce qu'elles ont de contraire; ce n'est que la consécration du principe de l'abrogation tacite. L'abrogation tacite soulève bien des difficultés; il faut recourir aux règles suivantes qui sont classiques :

1* Lorsque la contrariété porte sur le principe même qui servait de base à la loi ancienne, l'abrogation s'étend à toutes les dispositions de cette loi indistinctement; 2** Lorsqu'elle ne porte que sur des détails, ne sont abrogées que

1. Lorsque les lois existantes contre les congrégations non autorisées furent appliquées par les décrets du 27 mars 1880 (1. 13 février 1790 ; 1. 28 août 1792 ; 1. 18 germinal an X; décret du 3 messidor an XIÎ), les défenseurs des congrégations ne soutinrent pas qu'il y avait abrogation par le non usage ; tout leur effort porta sur ce point, qu'il y avait abrogation implicite résultant d'autres textes.

les règles de détail pour lesquelles il y a contrariété absolue : posteriores leges ad priores pertinent nisi contranœ sint,

3° Legi speciali per gêneraient non derogatur; en principe, des lois spéciales ne peuvent être abrogées que par des lois spéciales nouvelles.

Les lois ne peuvent être abrogées que par une loi, pas par un règlement ^ Les règlements peuvent être abrogés par un règlement semblable, fait par la même autorité.

bj La rétractation. — Les règlements peuvent être rapportés ou rétractés par l'autorité qui les a faits et par un acte dressé en la même forme. La rétractation diffère de l'abrogation, en ce sens que la disposition nouvelle se borne à détruire les dispositions anciennes sans rien y substituer. La rétractation, quoique possible pour les lois, est rarement usitée.

c) L'annulation. — Tous les règlements peuvent être annulés, soit par décision administrative d'une autorité supérieure, soit par décision judiciaire, d'après les règles suivantes :

l*Les arrêtés des maires peuvent être annulés par le préfet, soit ftpcn auément, soit sur recours gracieux des parties lésées dans leurs intérêts. Cette annulation peut intervenir à un moment quelconque, alors même que l'arrêté est devenu exécutoire, c'est-à-dire même après l'expiration du délai d'un mois depuis le dépôt de l'ampliation ; l'administration n'est pas liée par son silence, elle ne le serait même pas par une approbation antérieure qui aurait été donnée formellement. L'annulation doit être prononcée par arrêté, elle peut être motivée par une simple inopportunité de l'acte. Les actes accomplis en exécution de l'arrêté municipal jusqu'au moment de l'annulation restent valables.

Les mêmes arrêtés peuvent être annulés par le conseil d'État à la suite d'un recours pour excès de pouvoir, fondé sur l'incompétence, la violation des formes ou de la loi, le détournement de pouvoir, recours ouvert aux parties intéressées en cas d'intérêt froissé.

2* Les arrêtés des préfets peuvent être annulés ou réformés par le ministre compétent, soit spontanément, soit sur le recours gracieux des parlies intéressées, pour simple inopportunité. Ils peuvent être également annulés par le conseil d'État, à la suite d'un recours pour excès de pouvoir.

1. Cependant, on peut soutenir que si une loi contient de cps mesures de détail 'purement réglementaires, qui régulièrement auraient dû trouver place dans un décret, ces mesures pourront être abrogées par décret, mais la question BHt délicate et nous avons déjà dit (p. 64) que nous nous refusions à entrer dans cette voie.

3* Les décrets réglementaires peuvent être annulés pour excès de pouvoir.

d) Villégalité, — Les règlements, quels qu'ils soient, sont de plein droit destitués de force s'ils sont illégaux; ils subsistent en apparence jusqu'à ce qu'ils soient rapportés ou annulés, mais les tribunaux doivent refuser de les appliquer. Ils sont illégaux : i* Quand ils violent une loi formelle ou bien quelque droit individuel consacré par l'ensemble de la législation; 2^ quand ils ont été rendus, non pas en vue de l'intérêt général, mais en vue de favoriser un intérêt particulier. Ceci est une cause fréquente de déclaration d'illégalité pour les règlements municipaux.

Rien de comparable pour les lo's, elles ne sauraient être illégales. €ependant on comprendrait qu'elles fussent inconstitutionnelles. Il y a eu, sous la constitution du premier Empire, droit du Sénat de les <ïasser dans ce cas. Aux États-Unis, le pouvoir judiciaire a aussi le droit de refuser d'appliquer une loi qu'il juge inconstitutionnelle, il est ainsi le gardien de la constitution.

§ 2. — Les monuments du droit public

On appelle monuments^ les textes ou recueils de textes officiels dans lesquels se trouvent les lois et règlements.

Une première remarque à faire, c'est qu'il n'y a pas de Code des lois administratives, c'est-à-dire de recueil métbodiquement ordonné, comme le Code civil, etc. Il y a simplement des recueils chronologiques dans lesquels on trouve à leur place les différentes lois.

Une seconde remarque, c'est qu'il n'y a de recueil officiel et par conséquent de véritable monument du droit que pour les lois et les règlements émanés du chef de l'État (le Journal officiel et le Bulletin des lois sur lesquels nous allons revenir), mais qu'il n'y en a ni pour les règlements préfectoraux ni pour les règlements municipaux.

Il existe bien dans chaque préfecture un recueil des actes administratifs, dont la publication a été prescrite par une circulaire du ministre de l'intérieur du 21 septembre 1815, et dont les exemplaires devaient être envoyés gratuitement aux communes, mais ces publications laissent beaucoup à désirer et n'ont rien d*officiel.

De même dans les mairies, la loi du 5 avril 1884 prescrit la tenue d'un registre de la mairie sur lequel les arrêtés doivent être transcrits à leur date (art. 96), mais ce n'est également qu'une mesure d'ordre. <îuelques grandes villes ont pris l'initiative de publier de petits codes de leurs règlements municipaux ; ces codes ne sont pas officiels, mais au moins sont-ils commodes pour les administrés.

Bulletin des lois, — Depuis la loi du 14 frimaire an II qui Ta créé^ jusqu'au décret du 5 novembre 1870 qui lui a substitué en partie le Journal officiely le Bulletin des lois a été Tunique recueil officiel*. C'est un recueil périodique à périodicité irrégulière, imprimé et géré par rimprimerie nationale. Il paraît par fascicules. Les actes insérés sont numérotés, les fascicules le sont aussi. Le Bulletin des lois se divise en séries successives, suivant les gouvernements dont émanent les actes : 1® Convention, 2° Directoire, 3<» Consulat, 4" Empire^ 5® Première Restauration, 6° Cent-Jours, etc. De plus, depuis 1836,. le Bulletin est divisé en deux parties, une principale, l'autre supplémentaire pour les actes d'intérêt local. La loi de 1837 avait obligé les communes à s'y abonner; un décret du 12 février 1852 a restreint cette obligation aux chefs-lieux de canton, et créé pour les communes rurales le Bulletin des communes. Tout cela a été confirmé par l'art. 136, n" 2, 1. i884.

Le Bulletin des lois est une publication mal faite, Il eût fallu s'astreindre à insérer chaque loi à la date de sa promulgation y quelquefois il y a des années de retard^ alors on ne sait où chercher.

Journal officiel, — Le Journal officiel n'est devenu un monument du droit que depuis le décret du 5 novembre 1871, mais il existait depuis longtemps, et déjà publiait les actes législatifs. Il commença de paraître le 5 mai 1789, jour de l'ouverture des États généraux, sous le nom de Moniteur universel ou Gazette nationale; il devint officiel le 7 nivôse an VIII. En 1869, il prit le nom de Journal officiel, fut in-folio jusqu'en avril 1871, époque où il est devenu in-4°.

Depuis le décret du 5 novembre 1870, le Journal officiel est le recueil officiel de toutes les lois et de tous les règlements d'intérêt général; il a le grand avantage sur le Bulletin des lois d'être quotidien et beaucoup mieux tenu à jour au point de vue chronologique^ les lois étant publiées très peu après leur promulgation. Des tables annuelles facilitent les recherches.

Observation. — Les collections officielles, quelque bien ordonnées qu'elles soient, auront toujours l'inconvénient d'être trop complètes et peu maniables. 11 a été fait des compilations privées infiniment plus commodes.

lo Collection Duvergiery qui contient, en plus du texte, l'analyse des débats parlementaires sur chaque loi et des conférences ; elle ne

1. Pour la période de 1789 à l'an II, il a été fait en 1806 une publication officielle sous le nom d^ Lois et actes du Gouvernement.

contient que les actes principaux, mais à la fin de chaque volume il y a une table de tous les actes du Bulletin ;

2** Collection Sirey et Dalloz et une infinité d'autres dans les journaux professionnels;

3*» Codes ;

4* Lois administratives de Vuatrin et Batbie, très bonne compilation sur : 1^ l'organisation administrative ; 2° les finances et les travaux publics, jusqu'en 1876 seulement.

§ 3. — Sanction des règles du droit public

Au point de vue de leur sanction les règles du droit public se divisent en deux catégories ; les règles pénales et les règles non pénales.

A. Règles pénales» — 11 y a des règles pénales en droit public, tout comme en droit privé. On en trouve :

1" Dans le Gode pénal. Tout le titre V du livre III de ce Code, de Tart. 75 à l'art. 294^ est consacré aux crimes et délits contre la chose publique; les peines les plus diverses y sont prononcées. Une bonne partie du livre lY sur les contraventions de simple police est aussi du droit public.

2"^ Dans des dispositions réglementaires de lois spéciales, par exemple dans la loi sur la presse du 29 juillet 1881, dans la loi sur la police sanitaire du -21 juillet, même année; les peines y sont très fréquemment correctionnelles.

3° Dans les règlements faits par le chef de l'État en vertu d'une loi qui en prescrit la rédaction ; les peines sont ici indiquées d'avance par la loi et peuvent être correctionnelles.

4** Dans les règlements ordinaires du chef de l'État, dans ceux des préfets et dans ceux des maires. Tous les règlements sont en principe des lois pénales, et une môme peine est attachée à toutes leurs dispositions, c'est une amende de simple police de un à cinq francs (art. 471, n^ 15 C P. — Disposition introduite en 1832).

La sanction des règles pénales est assurée, soit par voie de mesure de police^ soit par voie de répression juridictionnelle. La mesure de police est un acte de force accompli par le pouvoir exécutif veillant au maintien de l'ordre. Elle consiste, soit en voies de fait contre les personnes, prise au collet pour faire circuler^ arrestation provisoire, conduite au poste de police, etc. ; soit en actes d'exécution sur les choses, saisie de denrées falsifiées, visite de bagages en douane et aux octrois, mesures de désinfection, arrachage de plans phylloxérés, enfouissements d'animaux morts, etc.; elle est accomplie par un per-

soDnel spécial d'agents de police. La mesure de police est préventive^ elle n'attend pas qu'un désordre soit causé.

La répression juridictionnelle est un acte tranchant un conflit par l'application du droit. Elle aboutit, elle aussi, à des mesures d'exécution sur les personnes et sur les choses. Mais elle se distingue de la mesure de police : 1© en ce qu'elle est postérieure à la violation delà loi; 2* en ce qu'elle nécessite Tintervention ô*un juge qui s'interpose «ntre rinfraction et la punition; 3" en ce qu'il y a des formes de procédure qui sont une garantie pour l'individu.

Sauf certains cas assez rares, où la mesure préventive de police est indispensable sous peine d'irréparables malheurs (tout ce qui touche à l'hygiène, inspection des viandes, quarantaines, etc.), la répression juridictionnelle est infiniment supérieure, elle n'est ni vexatoire ni arbitraire.

La répression juridictionnelle en matière de règles pénales de droit public est confiée en principe aux tribunaux répressifs ordinaires; on ne peut signaler à titre d'exception que les contraventions de grande voirie qui sont de la compétence des conseils de préfecture.

B. Règles non pénales. — La sanction des règles du droit public non pénales est assurée également à la fois par la voie administrative et par la voie juridictionnelle. Par la voie administrative, en ce sens que les actes de l'administration donnent lieu à des recours purement administratifs, à la suite desquels ils peuvent être annulés ou réformés administrativement; par la voie juridictionnelle, en ce sens que très souvent ils donnent lieu à des recours contentieux portés devant de véritables juges et constituant litige.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est que, suivant les cas, des tribunaux de deux ordres différents peuvent être appelés ,à connaître de <5es litiges, les tribunaux ordinaires ou judiciaires et les tribunaux administratifs. Les règles de compétence, grâce auxquelles le partage s'opère entre ces deux ordres de tribunaux, sont très délicates. Elles seront étudiées plus tard dans la partie du contentieux. Rappelons seulement ici qu'elles se rattachent au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, et qu'on les a crues nécessaires pour protéger l'indépendance du pouvoir exécutif contre le pouvoir judiciaire (V. p. 16). Un tribunal spécial appelé tribunal des conflitSy et dont nous étudierons aussi plus tard l'organisation, est chargé d'asisurer le respect de ces règles de compétence en tranchant les conflits qu'elles font naître.

L'organisation des tribunaux administratifs sera étudiée au con^ ientieux. Notons seulement ici l'extrême importance de l'un d'eux,

le conseil d'État, quî domine fous les autres, soit parce qu'il reçoit leurs appels, soit parce qu'il est pour eux tribunal de cassation.

La jurisprudence du conseil d'Éfat, juge souverain du fait et du droit, qui plus est, en certains cas juge prétorien, a certainement plus de poids en matière administrative que celle de la cour de cassation en matière civile. Nous aurons fréquemment à la citer à côté de la jurisprudence du tribunal des conflits et de celle de la cour de cassation.

Les arrêts du conseil d'État et ceux du tribunal des conflits se trouvent, accompagnés d'ailleurs des arrôts de la cour des comptes, dans un recueil intitulé Recueil des arrêts du conseil d^État fondé en 1821 par M. Macarel, et continué depuis par M. Lebon et par M. Panhard. Les arrêts antérieurs à 1821 se trouvent en partie dans un recueil de quatre volumes in-^» publiés en 1818 par Sirey.

Les sources, les monuments, les moyens de sanction des règles du droit public et administratif en Algérie et dans les colonies,

lo Les sources

Les sources du droit, aussi bien du droit privé que du droit public, ne sont pas les mêmes dans les possessions coloniales que dans la métropole. Il faut distinguer, pour se rendre un compte exact de ta situation, la réglementation locale faite sur place par des autorités locales, et les règles générales qui viennent de France.

A. Réglementation locale, — Les gouverneurs des colonies. ont un pouvoir réglementaire qu'ils exercent en conseil privé. Les actes contenant règlement prennent le nom d'arrêtés réglementaires. Dans les colonies où des communes sont organisées, les maires ont aussi le pouvoir réglementaire. En Algérie^ la situation est un peu moins nette que dans les colonies. L'Algérie est à moitié rattachée à la France, et outre le gouverneur général, il y a des préfets de département. Ces préfets font des règlements comme les préfets du continent. Le gouverneur général fait- il en outre des règlements comme les gouverneurs des colonies? Depuis les décrets de rattachement du 26 août 1881, il semblerait qu'il ne dût pas en faire; le résultat apparent de ces décrets est, en effet, de faire du gouverneur, non plus le délégué du chef de l'État, mais celui des ministres; or les ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire. En fait cependant le :gouvemeur d'Algérie continue de faire des règlements, c'est-à-dire -que les décrets de rattachement ont employé des expressions impropres, et doivent être interprétés en ce sens que, pour les matières

OÙ il est délégué, le gouverneur est le délégué du chef de l'État, non

des ministres.

B. Règles générales qui viennent de trance. — La France n'a pas fait systématiquement une législation coloniale différente de la sienne. Au contraire, sauf de rares exceptions, c'est sa propre législation qu'elle étend à ses possessions. Seulement, et c'est là ce qu'il y a de pailiculier, en principe, les lois et règlements déclarés exécutoires pour la métropole, ne le sont pas de plein droit pour les possessions coloniales. On se trouve en présence de races élrangères plus ou moins disposées à s'adapter à notre civilisation ; les mesures législatives qui s'appliquent sans difficulté dans notre pays habitué à la réglementation, doivent êlre préssniées dans ces pays plus neufs avec beaucoup de précautions. Aussi les possessions coloniales sont-eltes, en principe, sous ce que l'on appelle le régitre du décret, c'est-à-dire que le pouvoir exécutif demeure chargé d'y iniroduire, au moment qu'il jii^'f! opportun, les règles de ta législation française qu'il lui est d'ailleurs loisible de modifier, et cela par la voie du règlement. Et reitiarquons, que quand même une loi française serait ainsi introduite dans une colonie par la voie du décret, ce qui arrive fréquemment, elle n'aurait qu'une valeur réglementaire, et pourrait être modiUée par simple décret. L'ensemble de la législation française se reli'uuve donc dans les colonies, mais les textes y sont pour ainsi (lire démarqués et ont tous l'apparence de règlements. Cela souffre cependant des exceptions, et bon nombre de lois s'appliquent comme lois.

Il y a lieu de distinguer l'Algérie des colonies proprement dites.

Algérie. — Au premier abord, l'Algérie semble soumise au régime pur du décret (ordonnance du 22 juillet 1834, art. 4). Tout est réglé par décret et tout peut l'être. Une loi française, pour êlre rendue applicable en Algérie, doit l'être par décret. Ce décret peut la modifier. Cela est arrivée chaque instant. Des décrets peuvent intervenir sur des matières entièrement nouvelles. De plus les décrets, mùme faits pour l'Algérie, ne deviennent obligatoires que lorsqu'ils ont été promulgués en Algérie par le gouverneur, et insérés au Bulli-.lin of^ciel des actes du gouvet'nemenl.

Voilà la situation apparente. Au moins elle serait nette. La réalité en est bien loin, et par suite des règles qui suivent, des quantités de lois de la mère-patrie s'appliquent directement en Algérie, sans passer par l'intermédiaire d'un décret, et même, le plus souvent, sans promii^ation spéciale; sont dans ce cas : 1° la plupart des lois françaises anié rie ures à 1834, date de la prise de possession définitive de l'Algérie (la jurisprudence fait un triage dans ces lois, on ne sait trop

pourquoi); 2° les lois modificatrices de ces lois anciennes ; ce qui comprend presque toutes les lois nouvelles, car c'est bien miracle aujourd'hui si une loi nouvelle ne modifie pas quelque loi ancienne. La jurisprudence récente de la cour de cassation est cependant contraire à ce système (G. cass. 5 nov. 1884) ; 3® les lois dites d'intérêt général, formule encore des plus élastiques; 4° les lois, décrets, etc., relatifs aux services rattachés par le décret du 26 août 1881, art. 2 du décret ; 5"* les lois faites spécialement pour TAlgérie.

On voit que la matière est fort embrouillée.

Colonies. — Le régime législatif des colonies est Vixé par le sénatusconsulte du 3 mai 1854, qui les a divisées en deux groupes :

Premier groupe (Martinique, Guadeloupe, Réunion). — Il y a des matières réglées par des lois (autrefois sénatus-consultes et lois), des matières réglées par des règlements d'administration publique, des matières réglées par simple décret.

Les matières réglées par des lois sont énumérées dans l'art. 3 (énumération limitative). C'est la garantie des droits les plus importants, droits politiques, état civil, distinction des biens et propriété, régime des contrats, institution du jury, législation criminelle, etc.

Les matières réglées par règlement d'administration publique sont énumérées dans l'art. 6, énumération également limitative.

Deuxième groupe (Toutes les autres colonies). — Elles sont soumises au régime du décret simple, art. 18, décret de 1854. Cependant il y a certaines lois qu'on a formellement déclarées applicables aux colonies : L. 9 août 1849, état de siège; L. 7 mai 1881, obligeant à régler en conseil d'État le régime douanier; L. 29 juillet 1881 sur la presse; L. 27 mai 1885 sur les récidivistes; L. 15 juillet 1889 sur le recrutement^ titre IV, etc.

Les règles ainsi établies une fois par des lois ne peuvent être modifiées que par des lois.

Les lois et décrets venant de la métropole ne sont pas exécutoires de plein droit à l'arrivée du Journal ofHciel dans la colonie, il faut une promulgation spéciale faite par le gouverneur. Celui-ci n'est même pas tenu de la faire dans un certain délai, il n'est responsable que devant le ministre.

Ce sont des arrêtés des gouverneurs qui fixent les formalités de la publication et les délais après lesquels la loi est obligatoire.

2® Les monuments du droit et les moyens de sanction

Il existe en Algérie et dans chaque colonie un Bulletin officiel des actes du gouvernement ou bien un Journal officiel (déc. 15 jan-

\ier 1853), où sont insérés tous les textes promulgués dans la possessiott coloniale par le gouverneur, soit qu'ils viennent de la laélro- [lote, soit que ce soient les arrêtés du gouverneur lui-même.

Ënlin il existe en Algérie et dans les colonies des tribunaux judiciaire" et des tribunaux administratifs chargés de veiller à l'applicalion des lois. Les tribunaux judiciaires relèvent de la cour de cassation, les tribunaux administratifs, qui portent le nom de coTiseih du coulenlieux, relèvent du conseil d'État.