Le décret du 19 septembre 1810 avait indiqué cette voie

pouvoir exécutif, toutes les autorités administratives et tous les fonctionnaires qui exercent la puissance publique de l'État, quels qu'ils soient; à Textérieur, ministres plénipotentiaires, agents diplomatiques, consuls; à Tintérieur, préfets, sous-préfets, conseillers d'État, conseillers de préfecture, commissaires de police, agents des régies financières^ etc.. ; le maire de la commune^ en tant que ses pouvoirs lui sont délégués par le chef de TÉtat. Il y a question pour les mimstres du culte ; nous ne les ferions pas rentrer parmi les agents du gouvernement, parce qu'ils ne reçoivent pas leur pouvoir du chef de l'État, mais de leur Église. Il est à remarquer que dans cette liste ne figurent, ni le chef de l'Etat lui-môme, ni les ministres. Le chef de l'État est irresponsable, sauf en cas de haute trahison ; les ministres ont été mis en dehors de la législation spéciale à la matière par Tart. 75 de la constitution de l'an YIII, mais, cet article ayant été abrogé, ils doivent être réintégrés.

Rentrent encore dans la définition, le maire comme chef de la commune et les agents sous ses ordres.

A l'inverse, les membres des assemblées électives, comme les chambres, les conseils généraux, les conseils municipaux, qui représentent à tous les degrés le pouvoir délibérant, ne sont pas considérés comme agents du gouvernement (Gons. d'Ét. 7 juin 1851 ; 8 novembre 1854 : 6 mai 1863). Pour les membres du Parlement, ce que l'on appelle l'immunité parlementaire correspond en partie à la garantie administrative.

Quant aux représentants du pouvoir judiciaire, magistrats des cours et tribunaux, officiers de police judiciaire, il y a pour eux une législation spéciale, celle de la prise à partie, art. 505 du code de procédure civile, ou bien celle de l'art. 483 du code d'instruction criminelle, en cas de crime ou délit.

2* Nature de la responsabilité des fonctionnaires. - Le fonctionnaire qui dans l'exercice de sa fonction ou à l'occasion de sa fonction, cause un tort à autrui, est dans la même situation qu'un particulier qui cause un tort, c'est-à-dire dans la situation de l'art. 1382 du code civil. Ce principe est accepté, et en dehors de lui il n'y aurait point de justice. Seulement, la responsabilité de l'art. 1382 suppose qu'une faute délictuelle ou quasi-délictuelle a été commise, et c'est dans l'appréciation de cette faute que réside toute la difficulté quand il s'agit du fonctionnaire. La difficulté n'apparaît pas quand il a commis une faute délictuelle, quand il y a délit prévu et puni ; mais seulement quand il y a faute quasi-délictuelle. Dans ce cas, doit- on rendre le fonctionnaire responsable de la faute la plus légère, comme on le ferait pour un particulier, ou doit -on ne le rendre res|)onsable que

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GABANTU&S DES DROITS PUBLIAS 91

de sa lauie lourde? Ne faut-il pas laisser à radminisfrateur u»e eertaine tolérance d'erreur 7

D'après la jurisprudence du Irîbunal des conflits qui, pour dèsmotifs que nous expliquerons plus loin, est souveraine en la question, il faudrait en effet distinguer entre une fauta administrative qui ne pourrait entraîner que des mesures diseiplinaires, et une faute per^ sonnelle qui seule entraînerait responsabilité. (Décision du 25 dé* cembre 1877) : c que l'illégalité ou excès de pouvoir n'aurait pas pour effet nécessaire de faire dégénérer la faute ou Terreur qui aurait été commise en une faute personnelle^ de laquelle seule peut résulter la responsabilité civile. }» Le tribunal des conflits estime que lorsqu'il y a faute lourde l'acte que fait le fonctionnaire n'est plus un acte administratif, le fonctionnaire fait Tacte sien dans le sens où Ton disait à Rome du juge prévaricateur, litem $uam fecit^ c'est pourquoi la responsabilité est encourue. Cela suppose au fond que tant que l'acte reste administratif, malgré certains abus de pouvoir, il n'y a pas responsabilité pour le fonctionnaire ^

Ce n'est donc qu'une faute très lourde qui entraine responsabilité. Soit une négligence : facteur qui donne une fausse direction à une lettre, — télégraphiste qui transmet mal une dépêche, — sous-préfet qui rend nulles des opérations de tirage au sort en négligeant une formalité, — ingénieur des ponts et chaussées qui par imprévoyance bâtit un pont qui s'écroule, etc. Soit un abus de pouvoir: maire qui expulse lui-même de la salle des séances un conseiller municipal qui avait manqué à plusieurs convocations, au lieu de le faire déclarer démissionnaire dans les formes (4 décembre 1883), etc.

On peut se demander en terminant si les agents d'ordre inférieur qui ne font qu'exécuter les ordres de leur supérieur, sont couverts au point de vue de la responsabilité. C'est la question de l'obéissance passive. Les art, 114 et 190 du code pénal couvrent les agents inférieurs et punissent les chefs hiérarchiques, mais il y a tendance à restreindre ces articles, et notamment à ne pas les appliquera la poursuite endommages-intérêts. (V. arrêt trib. conflits, 15 février 1890).

3<» Fœmalités de h poursuite, — Il ne suffit pas que la responsabilité du fonctionnaire soit reconnue en principe, il faut qu'elle puisse être poursuivie devant les tribunaux. La législation actuelle sur ce point se réduit à ces deux règles: la poursuite peut librement être intentée; elle peut être arrêtée par un arrêté de conflit du préfet.

a) La poursuite peut être intentée librement, — * Cette poursuite

1. Noas verrons plus loin un correctif; quand la faute est légère, si Ton ne peut plus poursuivre le fonctionnaire, en revanche, on peut poursuivre l'État en responsabilité civile.

sera, soit Faction civile en dommages -intérêts, soit la poursuite au correctionnel en vertu du droit de citation directe qui appartient aux parties (art. 182 du code d'instruction criminelle).

Ces actions peuvent être de piano introduites devant le tribimal. Il n'en a pas toujours été ainsi; en même temps que l'assemblée constituante posait le principe que les fonctionnaires étaient responsables, elle en posait un autre antagoniste, c'est que les tribunaux judiciaires ne pourraient être saisis qu'après une autorisation de poursuivre donnée par le gouvernement. Ce principe lut définitivement formulé dans Tart. 75 de la constitution de l'anYIII, et il porta depuis le nom de garantie constitutionnelle.

a: Les agents du gouvernement autres que les ministres ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du conseil d'État ; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. i>

On s'était souvent élevé contre cette nécessité de l'autorisation préalable, qui rendait le droit de poursuite illusoire parce que le conseil d'État n'accordait que rarement l'autorisation. Un des premiers actes du gouvernement de la Défense nationale fut d'abolir l'art. 75 (D. du 19 septembre 1870).

Les auteurs du décret de 1870 s'étaient probablement flattés que désormais les citoyens pourraient, sans entraves, poursuivre les fonctionnaires publics ; ils comptaient sans un artifice de procédure qui allait servir à dresser un nouvel obstacle.

b) La poursuite engagée peut être arrêtée par un arrêté de conflit. — L'examen de la cause va forcément amener le tribunal devant qui la poursuite est engagée, à apprécier des actes administratifs, pour savoir justement s'il y a eu faute à Toccasion de ces actes. Mais ce tribunal est de l'ordre judiciaire^ et il est de principe, en vertu de la séparation des jpouvoirs, que les tribunaux de cet ordre ne doivent en aucun cas connaître des actes administratifs. Question embarrassante. Le décret de 1870 avait-il eu l'intention de déroger sur ce point au principe de la séparation des pouvoirs? entrainait-il attribution de compétence? Il y eut d'abord hésitation. La cour de cassation se prononça pour la compétence des tribunaux judiciaires, même quand il y avait à apprécier des actes administratifs (Cass. 3 juin 1872). Le conseil d'État faisant fonction de tribunal des conflits sembla aussi se rallier à ce système (Arr. 7 mai 1871) ; mais lorsque le tribunal des conflits fut réorganisé à la suite de la loi du 23 mai 1872, il se prononça immédiatement en sens opposé, et déclara que le principe de la séparation des pouvoirs n'avait point reçu d'atteinte du décret de 1870, que par conséquent le tribunal judiciaire devait être

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dessaisi lorsqu'il y avait dans l'affaire un véritable acte administratif (Dec. 30 juillet 1873).

Et, dès lors, il suffit que le préfet prétende que lacté accompli par ragent ne renferme pas une faute personnelle^ mais est un acte administratif ordinaire renfermant tout au plus une faute adminis^ trative, pour qu'il puisse prendre un arrêté de conflit. L'affaire est alors portée devant le tribunal des conflits qui décide souverainement. Si l'acte administratif n'a pas été dénaturé par une faute personnelle, le conflit est validé, le tribunal est dessaisi et il ne reste plus d'autre ressource que de poursuivre directement l'État en responsabilité, si cela est possible.

11. Poursuites directes contre les personnes administratives. — Responsabilité civile de l'État et des communes. — Les personnes administratives^ notamment l'Élat et .les communes, peuvent èlre poursuivies directement en responsabilité dans trois cas :

l» Lorsqu'un agent dans l'accomplissement d'un service a commis une faute précise ;

2" Lorsque sans faute précise d'un agent déterminé, et par suite de la mauvaiseorganisation d'un service, un fait dommageable est survenu.

Dans ces deux hypothèses, d'après l'esprit de la législation actuelle, la nature de la responsabilité est la même. C'est la responsabilité du commettant pour ses préposés, résultant, soit du texte même de l'art. 1384 du code civil, soit tout au moins du principe de justice sur lequel est fondé cet article. Par conséquent, c'est une responsabilité quasi-délictuelle.

Dans la première hypothèse, celle de la faute précise commise par un agent déterminé, cette qualification est naturelle. Elle l'est moins dans la seconde lorsqu'il y a seulement mauvaise organisation générale d'un service. Pour trouver matière à appliquer la responsabilité du commettant, il faut de toute nécessité qu'il y ait un préposé en faute ; or, ici nous le supposons, aucun agent subalterne n'est dans ce cas, il faut donc remonter jusqu'au chef suprême du service, le maire pour la commune, le chef de l'État pour l'État, et par une véritable présomption, supposer ce chef de service en faute. Il y aurait, semble-t-il, un bien meilleur fondement à donner à la responsabilité dans rhypothèse du service mal organisé. Il fau^brait reconnaître qu'elle est quasi-contractuelle. Les individus sont obligés juridiquement envers l'État à certaines prestations, l'État est obligé juridiquement envers eux à assurer certains services; obligation pour obligation.

Oh est bien obligé d'en venir à certains points de vue à l'idée du

Ô4 LE DaOIT PUBLIC

quasi-^.onlrat, car si on n'admet pas la respongabîlîté pour tous les manquements de service, du moins à Tinverse on n'admet la respon- :sabi1ité en cas d'inaccomplissement d'un service qu'à propos des services auxquels l'individu a vraiment droit. Ainsi, le droit à Tassislance n'étant pas reconnu ^ un individu ne serait pas admis à poursuivre l'État ou la commune pour n'avoir pas été assisté (V. infrà^ Droit aux services publics, n' 58).

3° Lorsqu'un droit de puissance publique étant exercé dans l'intérêt de tous il en résulte pour un particulier un dommage spécial -qu'il serait injuste de lui faire supporter.

12. 1. Poursuites directes contre l'État. — Responsabilité civile de l'État. — a) Cas de faute précise S un agent, — La responsabilité de l'Etat est admise, mais avec bien des tempéraments; la jurisprudence se fonde non pas sur le texte de l'art. 1384 du Gode civil, mais sur le principe de justice qui Ta inspiré, et aussi sur certaines lois spéciales en matière de douanes, de postes, de contributions indirectes. Ce fondement plus vague lui permet, d'abord, de déclarer que l'État n'est pas responsable quand le fonctionnaire a commis une faute loxïvàQpersonnelley car, dans ce cas, le fonctionnaire s'est mis lui-même hors de sa fonction^ et n'est plus vraiment préposé de l'État. Cette façon d'interpréter le n» 3 de l'art. 1384 du code civil qui exige, en effet, que la faute ait été commise dans l'exercice de la fonction, veut dire que l'État ne répond de son préposé que tant qu'il reste dans Vesprit de sa fonction, tandis que les commettants ordinaires répondent des leurs, tant qu'ils sont matériellement en fonction» (Conflits, 8 février 1873; Cass. 19 novembre 1883).

Ce fondement plus vague permet ensuite d'écarter la compétence Judiciaire. Dans tous les cas, l'action doit être portée devant les tribunaux administratifs. Il n'y a même pas à distinguer entre les deux fautes, non seulement quand l'agent n'est coupable que de ûiute administrative, mais méïae quand il est coupable de faute personnelle. De telle sorte que s'il y a à la fois poursuite contre l'agent et poursuite contre l'État, il faut disjoindre. La raison donnée, c'est qu'il n'appartient qu'à l'autorité administrative de se faire juge des rdations qui existent entre l'État et ses fonctionnaires, et par conséquent du degré de responsabilité qu'il peut encourir.

b) Cas de service mal assuré. — La formule générale semble être

1. Si Ton combine cettfi jurispradence eur la responsabilité civile de l'État, avec celle sur !a responsabilité des fonctionnaires que nous avons exposée plue haut, on arrive à celte conclusion, que la partie lésée aura toujours quelqa*aQ k poursuivre. Si la faute a été lourde, l'État ne sera plus responsable i

celle-ci : « Plus le service rendu par l'État à l'individu est important, moins Tîtidividu peut l'exiger ». Ainsi il n'est guère de service plus important que celui de la défense contre les faits de guerre. C'est peut-être la nécessité de la défense militaire qui a été la plus grande cause historique de la formation des États. Et cependant l'individu n'a pas d'action juridique pour se faire protéger par les armes. Il n'a pas non plus de moyens juridiques pour se faire indemniser des préjudices qu'il a soufferts, lorsqu'il n'a pas été défendu soit dans sa personne, soit dans ses biens. Il y a eu des lois d'indemnité dans plu* sieurs hypothèses, mais elles ont toujours protesté que c'était pure ^acieuseté de la part de l'État. Au contraire, prenons un service important sans doute, mais enfin très secondaire, celui des postes. Nul doute qu'on n'ait, dans de nombreux cas, le moyen de faire valoir ?on droit, il y a des textes.

La formule donnée, bien que d*apparence paradoxale, est donc exacte. Bien mieux, elle se justiûe, non pas comme on l'a dit, parce que quand il s'agit de remplir les services très importants, c'est la souveraineté de l'État qui est en jeu, ou tout au moins la puissance publique; ce sont un peu des mots; mais parce que l'État ne peut pas toujours rendre ces services sans s'exposer lui*-méme à de grands périls extérieurs ou intérieurs , périls de guerre ou périls de politique. Si l'existence, ou simplement la tranquillité de l'État sont mises en Jeu, on comprend que l'intérêt particulier doive être saciifié.

Dans ces limites la formule est juste, -voyons comment elle est appliquée. L'État rend aux individus trois grands services : législa* tien, justice, administration.

Législation. — Pas de moyen juridique pour les particuliers qui attendent une loi, rien que le droit de pétition ; c'est raisonnable, la loi a une telle répercussion sur le corps social tout entier, que l'État doit être maître de choisir son heure.

Justice. — Ici le droit des particuliers est en partie sauvegardé. Toutes les fois que l'individu lui-même peut introduire l'instance, mettre en mouTement l'action, le juge est obligé de juger sous peine de déni de justice. Mais quand l'action publique est réservée au ministère public, pas de moyen sûr de le forcer à agir, ce qui est regrettable. Quant aux erreurs judiciaires, pas de moyen de réparation, ee qui est également très regrettable.

Adminisîration, — a- Services de police. — Défense contre les ^its de guerre; nous avons déjà vu la solution.

mais ragent le sera. SI la faute a été légère, l'agent ne sera plus responsable, mais'TÉtat le sera. Seulement, jamais les deux ise seront responFables & la fols.

Défense contre les dangers intérieurs par les mesures de police. Mesures contre les attentats à la personne, contre les attentats à la propriété. Mesures d*hygiène et de salubrité, etc. La règle ici encore est rirresponsabilité de l'État. Les règlements de police peuvent être insuffisants, imprudents, ne pas prévoir les a-^cidents ou même les provoquer. Les agents de la police peuvent refuser leur protection ou même Texercer d'une façon maladroite, la responsabilité de l'État n'est pas engagée. La législation n'est pas la môme pour les communes, nous allons le voir. On justifle celte irresponsabilité de l'État en disant que les mesures de police sont des actes de la puissance publique. C'est une pure tautologie. Il faut dire plutôt que Tordre étant quelque chose de très collectif, l'État doit être libre de le maintenir à sa guise sur tel ou tel point. Cependant il n'est pas démontré qu'il n'y ait pas de progrès à a'îcomplir du côté de la responsabilité.

p. Services domaniaux. — Ce sont tous les services qui ont un contre-coup direct dans le patrimoine de l'État, que l'État accomplit en gérant son propre patrimoine. Dans ces matières, la responsabilité est beaucoup plus largement admise.

D*abord pour la gestion du patrimoine privé, ce qui va de soi, l'État étant assimilé alors à un simple particulier; la règle s'applique aux chemins de fer de l'État (L. J5 juillet 1845, art. 22).

Même pour la gestion du patrimoine public, pour certaines matières où il y a des lois spéciales. Ainsi pour les postes (L. 24 juillet 1793, art. 37; 5 nivôse an V, art. 14 et 15). Pour les télégraphes (L. 29 novembre 1850; 4 juillet 1868; décret 25 mai 1870). Tantôt ces lois stipulentqu'il n'y a pas responsabilité du tout (lettres et télégrammes ordinaires), tantôt elles fixent à forfait le montant de l'indemnité (lettres et objets recommandés), tantôt elles fixent l'indemnité au montant des valeurs perdues (valeurs déclarées et mandats télégraphiques), etc.

En dehors des matières où il y a des textes, le conseil d*État reconnaît la responsabilité pécuniaire de l'État, à la condition toujours qu'il n'y ait pas de fonctionnaire ayant commis de faute personnelle. Cette responsabilité a été appliquée en matière maritime en cas d'accidenls arrivés par la faute d'officiers du port ; en matière d'exercices militaires mal réglés; en matière d'abordages causés par les navires de l'État (l'art. 407 C. com. est applicable); d'accidents survenus dans les ateliers ou manufactures de l'État; d'accidents occasionnés aux personnes par des travaux publics. Dans ces matières, la juridiction compétente est tantôt la juridiction ordinaire, tantôt la juridiction administrative; notamment, dans la dernière hypothèse, on assimile aux dommages causés aux propriétés et on attribue compétence au conseil de préfecture.

c) Dommages causés par Vexercice d'un droit de puissance publique. Renvoi au n® 298.

13. II. Poursuites directes contre les communes. — Responsabilité civile des communes. — a) Cas de faute précise d'un agent. — Ici le conseil d'État, écartant les restrictions qu'on accumule quand il s'agit de l'État, déclare que l'art. 1384 du Code civil est pleinement applicable (A.rr. 7 mars 1874). Il en résulte que la compétence judiciaire est de règle à moins qu'il n'y ait un acte administratif à interpréter. Il devrait en résulter aussi la responsabilité pour les fautes personnelles de l'agent, aussi bien que pour ses fautes administratives y mais il y a tendance en ce point à établir la même règle que pour l'État.

b) Cas de service mal assuré, dommages causés par les attroupements. — La commune est responsable en principe lorsque ses services municipaux sont mal assurés par la faute de son maire et de son conseil municipal. Ainsi il a été décidé que les mesures de police prises au moment d'un incendie en vue d'organiser des secours engagent la responsabilité de la commune (Cass. 15 janvier 1866, 3 janvier 1883). De même, le défaut de barrières autour d'une tranchée (Cass. 15 février 1868). Le défaut de précautions à propos d'un feu d'artifice (Paris, 15 juillet 1891).

Le cas le plus saillant de responsabilité civile de la commune est celui qui est prévu par les art. 106 et suivants de la loi municipale substitués aux dispositions de la loi du 10 vendémiaire an IV, c'est 4a responsabilité en cas de dommages causés par des attroupements.

« Les communes sont civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées. Les dommages, dont la commune est responsable, sont répartis entre tous les habitants domiciliés dans ladite commune, en vertu d'un rôle spécial comprenant les quatre contributions directes » (Art. 106. L. 5 avril 1884).

a) Conditions de la responsabilité. — lo Dégâts et dommages, même moraux, pourvu qu'ils soient appréciables, envers les personnes ou les propriétés publiques et privées, résultant de crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence ; 2° sur le territoire de la commune ; 3° par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés. Il s'agit de dégâts causés par des mouvements spontanés de la population; si celle-ci est dirigée par les autorités, c'est une autre question. Peu importe le motif du mouvement; aurait-il un motif politique, cela ne décharge pas

98 LE DROTT PUBLIC

la commune de sa responsabilité, et c'est le bon moyen d'arrêter dés le* début les émeutes; 4<> si les attroupements ou rassemblements ont été formés d'habitants de plusieurs communes, chacune d'elles est responsable des dégâts et dommages causés, dans la proportion qui sera fixée parles tribunaux (art. 107).

Dans ce cas, une commune peut être responsable de dégâts qui n'ont pas été commis sur son territoire. II y a solidarité.

^) Nature de la responsabilité. — Responsabilité purement pécuniaire, fixée par les tribunaux, à moins qu'il n'y ait transaction, car la transaction est reconnue possible par la majorité des auteurs. La somme est recouvrée sur tous les habitants domiciliés^ en vertu d'un rôle spécial comprenant les quatre contributions directes. Chaque cotisation est recouvrable en une fois.

y) Durée de la responsabilité. — L'action en responsabilité contre la commune est liée, quant à sa durée, aux actions criminelles ou correctionnelles dirigées contre les auteurs des crimes ou des délits; par conséquent, prescription de trois ou de dix ans.

h) Compétence» — Les tribunaux civils sont compétents.

e) Exception au principe de la responsabilité, — « Les dispositions des art. 106 et 107 ne sont pas applicables : 1° lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui étaient en son pouvoir ont été prises, à l'elTet de prévenir les attroupements ou rassemblements et d'en faire connaître les auteurs ; 2° dans les communes où la municipalité n'a pas la disposition de la police locale ou de la force armée * ; 3* lorsque les dommages causés sont le résultat d'un fait de guerre » (Art. 408).

Ces trois exceptions sont fondées sur la même idée que là où il n'y a pas faute de la comm'une, il ne saurait y avoir responsabilité.

« La commune déclarée responsable peut exercer son recours contre les auteurs ou complices du désordre » (Art. 109).