VI PRÉFACE

doute, la personnalité des communes était admise, mais elle n'était pas très agissante ; celle des départements sommeillait ; les établissements publics n'étaient pas nettement distingués des établissements d'utilité publique. A l'heure qu'il est, au contraire, départements, communes, établissements publics ont une personnalité très nette et très agissante; ils collaborent avec l'État à l'administration, et exercent certainement des droits de même nature que les siens. Le droit administratif s'est donc peuplé de personnes administratives.

De plus, l'organisation décentralisatrice, qui a été donnée aux diverses circonscriptions ou unités administratives, a contribué beaucoup par elle-même à mettre en évidence la personnalité juridique qui se cache en elles. Le propre de cette organisation est d'avoir doté chaque unité administrative, département ou commune, de deux organes : un organe délibérant constitué par une assemblée issue du vote populaire, conseil général ou conseil municipal, et un organe exécutif, préfet ou maire ; et chacun de ces deux organes a une valeur réelle, tandis qu'avec l'organisation de Tan VIII, l'organe exécutif, le préfet ou le maire, avait seul de l'importance. Or, la remarque est peut-être subtile, mais elle est fondée, la personnalité fictive des unités administratives disparaissait facilement derrière l'action d'un organe unique, tandis qu'elle transparaît fatalement au travers de l'action de deux organes. Le préfet absorbait le département, le maire absorbait la commune; on pouvait ne pas faire attention que les attributions du préfet étaient relatives à Texercice des droits du département, que les attributions du maire cachaient des droits de la commune ; on ne voyait que le préfet et ses attributions, le maire et ses attributions. A {)résent, puisque le conseil général et le préfet agissent chacun de son côté et qu'il y a cependant unité d'action, on est bien obligé de faire attention que ces deux organes agissent au nom d'une seule et même personne fictive qui est le département ; de même pour le conseil municipal et le maire. En d'autres termes, la séparation des pouvoirs, que la décentralisation a fait pénétrer